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토지의 공급확대 및 효율적 이용을 위한 정책방향 연구
Policy Directions Toward Land Supply Increase and Efficient Land Use in Korea 박헌주․채미옥․최혁재․최수
1998.12․145면․기본연구(국토연98-29)
제1장 서 론
제2장 토지문제의 실태와 원인 1. 토지문제의 실태
2. 토지문제의 원인
3. 토지공급 및 토지이용 규제와 지가 제3장 토지공급제도의 현황과 문제점 1. 토지공급제도의 개요 및 변천 2. 주요 토지공급제도의 비교 검토 3. 토지공급 실태
4. 토지공급제도의 문제점
제4장 토지이용제도의 현황과 문제점 1. 토지이용제도의 개요 및 변천 2. 지역지구제의 현황과 문제점 3. 공간계획제도의 현황과 문제점
4. 도시용지 및 준농림지역 토지이용의 현황과 문제점 제5장 토지소요의 전망과 공급량
1. 여건변화 및 토지소요의 변화 2. 토지소요의 전망
3. 개발가능지 추정 4. 소요토지의 공급방법
제6장 토지공급 확대 및 효율적 이용의 정책방향 1. 여건변동과 토지정책 전망
2. 토지공급 확대 및 효율적 이용의 기조와 추진전략 3. 토지공급 및 이용제도의 향후 발전방향
1. 연구의 배경 및 목적 1) 지가하락과 시장개방
최근 외환위기 이후에는 토지시장구조가 급격히 변화하면서 땅값이 크게 떨어지고 거래도 줄었다. 정부의 공식적인 지가변동률 통계에 따르면, 외환위기 이후 전국의 땅값은 13.4%정도 하락하였다. 그렇지만 아직도 다른 나라에 비해 땅값이 비싸 외자 유치를 위한 시장개방의 걸림돌로 작용하고 있다. 이러한 지가문제 이외에 앞으로 가 속화될 시장개방과 국제화 등은 토지시장의 구조를 변화시킬 것이다.
<지가 및 거시경제 변동률(1992∼1997)>
(단위 : %)
구 분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 연평균(`92∼97)
지가변동률 12.8 -1.3 -7.4 -0.6 0.6 1.0 0.3 -1.2
GNP성장률 9.1 5.0 5.8 8.4 8.7 7.2 4.9 6.7 소비자물가상승률 9.2 4.4 5.7 5.5 4.7 4.5 6.4 5.2
2) 토지시장구조의 변화와 토지정책의 전환 필요성
이러한 토지시장구조의 변화는 토지정책의 전환 필요성을 제기하고 있다. 토지시장 구조의 변화에 대응하기 위해서는 지금까지 추진해온 토지수요억제 위주의 토지정책
<토지이용구조의 변화>
(단위 : ㎢)
구 분 1985 1996
국토면적 99,143(100.0) 99,313(100.0)
도시용 토지 - 대 지 - 공장용지 - 공공용지 농 지 - 전 - 답 - 과 수 원 - 목장용지 임 야 기타토지
3,850(3.9) 1,804(1.8) 159(0.2) 1,887(1.9) 22,394(22.6) 9,112(9.2) 12,737(12.8) 313(0.3) 232(0.2) 68,875(69.5) 7,014(7.1)
4,987(5.0) 2,177(2.2) 413(0.4) 2,397(2.4) 21,924(22.1) 8,339(8.4) 12,601(12.7) 473(0.5) 511(0.5) 65,396(65.8) 7,006(7.1) 자료 : 내무부 ｢지적통계연보｣ 1997.
은 토지시장을 통한 총체적 토지수급 조절정책으로 전환되어야 할 필요성이 증대되 고 있다. 필요한 토지를 충분히 확보하여 공급이 원활하게 이루어진다면 공급부족으 로 인한 지가상승의 문제는 해결할 수 있을 것이다. 또한 토지시장구조의 변화에 능 동적으로 대처해야만 개발이익의 사유화와 토지부의 편중, 협소한 도시용지와 비효율 적 토지이용, 토지의 난개발 등의 당면 토지문제를 해결할 수 있을 것이다.
3) 연구의 목적 및 연구내용
(1) 이 연구는 토지문제의 실태와 그 원인을 살펴보고, 토지의 공급과 효율적 이용 을 저해하는 제약요인을 분석하여, 시장여건에 부응하는 탄력적인 토지공급과 토지
<연구의 흐름 및 주요 연구과제>
∙고지가, 고밀도
∙무질서한 개발
∙비효율적 토지이용
<제3,4장>
<제6장>
신규개발 촉진 (적극적 토지공급 확대)
확대)
토지의 효율적 이용 (소극적 토지공급 확대) 토지공급․이용 관련제도 분석
토지이용 규제개선
계획체제 정비
세제 개선 (연구범위 제외) 토지개발․공급
제도 개선 토지소요 전망 및 공급전략 수립
토지문제 실태와 원인 분석 토지공급․이용과 지가분석
<제2장>
<제5장>
토지공급 및 효율적 이용의 제약요인 분석
∙수급불균형
∙계획체제 미흡
∙자산가치>이용가치
자원의 효율적 이용을 촉진하기 위한 정책방향을 제시하는 데 목적이 있다.
2. 향후 토지정책의 방향
1) 먼저, 투기억제를 목적으로 토지소유를 직접 제한한 각종 소유규제제도는 공공 의 시장감시기능과 시장조절기능, 계획기능을 더욱 강화하면서 간접규제로 전환하여 야 할 것이다.
2) 시장과 계획이 각각의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 기존의 계획제도와 지역 지구제에 의한 토지이용 규제를 통합, 정비하여 체계화, 단순화, 투명화하고, 불필요 한 규제를 과감히 완화하여 유연하면서도 명확한 토지이용체계를 구축하여야 한다.
3) 계획에 의한 개발체계 구축 및 개발방식의 다변화도 필요하다. 토지개발사업이 종합적인 토지이용계획체계 안에서 계획적으로 이루어질 수 있도록 개발과 토지이용 계획간의 상호 연계성을 제고하여야 한다. 나아가 토지개발로 발생하는 개발이익을 적정수준으로 환수하고, 토지개발에 소요되는 기반시설을 설치하기 위한 비용을 마련 할 수 있도록 공공시설부담금제를 도입하는 방안을 검토할 필요가 있다.
4) 효율적인 토지시장 및 정보관리체계를 구축하여 토지정책의 실효성을 높이고, 토지세제를 세수입 확보라는 소극적 개념에서 탈피하여 땅값을 안정시키고, 토지의 효율적 이용을 촉진하며, 개발이익을 환수하여 토지소유의 적정 분산을 도모하는 토 지정책의 수단으로서 기능할 수 있어야 한다.
5) 토지정책 수단으로서의 토지세제 기능을 강화하여야 한다. 토지세제는 세수입 확보라는 소극적 개념에서 탈피하여 땅값을 안정시키고, 토지의 효율적 이용을 촉진 하며, 개발이익을 환수하여 토지소유의 적정 분산을 도모하는 토지정책의 수단으로서 기능할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 취득과세 중심의 현행 토지세제를 보유과세 중심체계로 전환하여야 한다.
3. 토지의 공급확대 및 효율적 이용을 위한 정책대안
1) 필요한 용지를 미리 충분하게 확보하고 수요에 맞추어 탄력적으로 개발․공급할 수 있게 함으로써 땅값을 안정시키고 삶의 질 향상을 도모한다. 이를 위하여 토지수
요추계는 인구성장이 멈추어 토지수요가 정점에 이르는 2028년의 토지필요량을 추정 하여 설정하였다. 또한 토지소요의 개념도 도시용지 소요개념에서 탈피하여 도시용지 와 농업용지를 포괄하는 생산용지개념에 입각하여 추계하였다.
인구수가 최정점에 이르는 2028년의 토지소요는 국토의 30.3%인 약 30,103㎢가 될 것으로 추정된다. 이중도시용지는 전국토 면적의 9.6%인 9,575㎢ 로서 현재보다 4,659
㎢가 더 필요할 것으로 전망되며, 농업용지는 20,582㎢가 될 것으로 추정된다. 이와같 이 토지수요가 최정점에 이르는 시점을 기준으로 토지소요를 추계하게 되면 필요한 토지를 사전에 확보한 후 수요가 발생하면 곧 바로 공급할 수 있는 토지공급체계와 이용규제체계 확립을 가능하게 할 수 있는 장점이 있다.
2) 개별법 규정에 따라 관련부처가 제각기 운영하고 있는 토지의 이용․계획․개 발․관리체계를 일정한 원칙에 따라 체계화하여 토지를 합리적․효율적으로 이용․
관리하며 계획적으로 질서 있게 개발 공급하는 체계를 구축하는 것이 바람직하다. 또 한, 개별법상의 각종 지역․지구․구역에 대해 고유번호를 부여(coding system)하여 국토이용관리를 보전과 개발목적별로 체계화할 필요성이 있다. 그리고 다원화된 토지 이용계획과 공간계획체계도 시․군종합계획으로 체계화하고, 이를 토지개발제도와 연 계하여 계획이 수립된 경우만 개발하는 「계획후 개발체계」를 구축해야 할 것이다.
3) 다원화되어 있는 토지개발에 관한 법률도 관련절차 등을 체계화․단순화하고, 토지를 시장상황에 따라 다양한 주체가 다양한 방식으로 유연하게 개발할 수 있는 체계를 구축한다. 즉 개별법 상의 토지이용․관리․계획 및 개발에 관한 사항을 목적 및 수단과 규제내용 별로 통폐합하거나 정비하여야 한다.
70여 법령에서 지정하고 있는 160여 지역․지구․구약을 지정목적 및 수단별로 개 발․보전․시설보호 등 일정한 원칙을 설정하여 필지를 단위로 단순화하여야 할 것 이다. 각종 토지이용계획과 공간계획을 전국계획과 시․군종합계획으로 통합하여 단 순하게 정비하여야 할 것이다. 토지개발에 관한 사항도 토지개발절차법을 제정, 단순 화하여 모든 개발사업에 적용토록 하여야 할 것이다.
4) 토지를 질서 있게 개발할 수 있도록 계획체제를 정비하여야 한다. 시․군종합계 획에서 토지이용을 규제하는 지역과 제한되는 행위의 내용 등을 명시하여「계획에 의한 규제」체계를 구축하여야 할 것이다. 토지개발의 수단과 개발절차, 기반시설의 부담주체 및 내용 등을 제도화하고, 부담조건 및 정부지원의 내용을 미리 제시할 필
요성이 있다.
5) 토지이용․계획 및 개발과 관련된 각종 규제를 재검토하여 시장경제원리에 부합 하게 진입장벽 등 경쟁제한적 규제는 대폭 완화하고, 환경․안전․보건 등 사회적 규 제가 필요한 부문은 규제의 내용과 절차를 투명하고 단순하게 정비하여 여건변동에 탄력적으로 대응할 수 있는 체제를 구축하여야 한다.
지역지구제 및 공간계획을 규제 위주에서 환경․안전․외부효과 등 공익을 확보하 는 수준으로 완화하고, 민간도 계획수립에 참여토록 하여 유연한 계획체계를 확립하 여야 할 것이다. 공공이 독점적 지위에서 전면매수방식 위주로 시행하는 토지개발도 시행주체와 개발수단을 다양화하고, 지역균형개발 등 정책적으로 공급해야 할 용지도 공공부문이 공급하기보다는 지원조건을 사전에 제시하여 시행자를 결정토록 유연화 할 필요가 있다.
6) 토지관련 조세체계를 정비하여 취득과세 중심체계를 보유과세 중심체계로 전환 하고, 양도과세의 기능을 강화하여 토지공급의 원활화를 도모하여야 할 것이다. 준 조세 성격의 각종 부담금 등을 정비하고, 세제 지원 등에 있어서 공공과 민간의 차별 을 폐지하며, 토지공개념과 토지거래허가제 등의 규제도 수요관리 위주의 경직적 운 영체계를 토지공급 확대 위주로 유연화 하여야 할 것이다.
7) 토지개발에 있어서 민간부문의 진입규제를 폐지하여 공공과 민간부문 상호간의 경쟁적 협력개발체제를 구축하고, 각종 지원․통제수단을 민간참여 제한에서 민간참 여를 보다 활성화하기 위한 유인체계로 전환하여 적극적인 참여를 유도하여야 한다.
