사회적 약자를 위한 생활인프라 공급과제

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사회적 약자를 위한 생활인프라 공급과제

이영아 | 대구대학교 지리교육학과 교수

머리말

얼마 전 유명한 서울의 한 국제중학교에 재벌가 자녀가 한부모가정 출신이라는 이유로 사회적 배려 대상자로 입학을 한 것이 이슈가 되면서 ^‘사회적 배려 대상 자^’의 개념에 대해 생각해보는 계기가 되었다. 특정한 사회에서 인식하는 사회적 약자에 대한 이해는 이들의 문제가 무엇이며, 어떻게 사회적으로 배려할 것인지 를 논의하는 데 핵심이 될 수 있기 때문에 필요하다.

이 글에서는 사회적 약자가 누구인지 정의하고, 이들이 일상생활을 하는 데 있 어서 기존 지역사회와의 통합을 위한 공간정책, 특히 이들에게 필요한 생활인프 라가 무엇이며 이러한 시설 공급의 과제가 무엇인지 고찰해보고자 한다.

사회적 약자의 정의

사회적 약자란 누구인가에 대해서 명확한 합의는 이루어져 있지 않았는데, 그 이 유는 사회적 약자의 정의와 범주가 특정 사회의 상황 및 그에 대한 정책적 대응방 식에 따라 달라지기 때문이다.

이영아 외(2000)는 사회적 약자를 노인, 장애인, 어린이, 임산부 등 도시에서 생활하는 데 제약과 차별을 겪을 수 있는 사람들로 규정하고 있다. 그러나 이 연

특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충

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특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충

필요한 조작적 개념이라고 할 수 있다. 이후 많은 연구에서는 보다 포괄적인 의 미에서 사회적 약자를 사회적 배제 집단이라고 정의하고 있다(국가인권위원회, 2003; 심창학, 2001; 강신욱, 2006).

국가인권위원회(2003)에서는 사회적 배제를 ^‘사회구조적으로 다양한 영역에 서의 박탈과 결핍, 불이익을 당해 사회, 경제, 정치 활동에 제대로 참여할 수 없 게 됨으로써 인간으로서 최소한의 기본권마저 침해당하는 상황^’이라고 규정하고 있다. 즉, 이 연구에서는 빈곤에 대한 경제적 요인뿐 아니라 주거, 노동, 교육, 건 강, 사회적 관계망 등 다층적 발생 요인을 규명하고 있으며, 이러한 다층적 요인 에 의해 발생되는 문제를 사회적 배제라 정의하고, 사회 내에서 기본적 권리를 행사하지 못하는 배제는 빈곤을 가중시키는 결과를 가져온다고 설명한다. 이렇 듯 사회적 배제 개념은 빈곤, 실업 등과 같은 전통적 사회문제로 포착되지 않는 집단의 문제도 다루고 있기 때문에 빈곤 개념보다 범위가 넓으며 개방적이고 유 연적인 개념이다. 강신욱(2006)은 사회적 배제 개념의 확대로 인한 다양한 해석 과 모호성을 지적하면서, 사회적 배제에 접근하는 방법론적 특성의 공통점을 규 명함으로써 사회적 배제 개념의 이론적 발전을 꾀하고 정책적 의미를 끌어내고 자 하였다. 그는 동태성, 다차원성, 관계중심성을 사회적 배제 연구의 공통점으 로 설명하고 있다.

한편 최근 다시 사회적 약자 개념을 사용한 연구가 있는데, 허만형(2011)은 사 회적 약자를 경제적 어려움뿐 아니라, 사회적 배제의 위험성이 높은 인구집단이 라고 정의하고 있다. 다시 말해 차별대우를 받거나 격리됨으로써 빈곤과 박탈감 을 동시에 경험할 가능성이 높은 집단이라고 한다. 이런 점에서 국가인권위원회 의 연구와 유사하게 사회적 약자는 경제적 빈곤층과는 구분이 되며, 빈곤정책과 는 다른 정책이 필요할 수 있다고 강조한다. 그는 이러한 사회적 약자의 범주에 장애인, 아동청소년, 여성, 노인 및 기타 다문화가정, 탈북주민, 비정규직, 제대군 인, 성적소수자, 병력자 등을 포함시키고 있다. 이들을 위해 주거, 안전, 건강, 적 법절차, 차별대우 금지, 이동권, 다문화 지원, 문화권 보장 등 다양한 사회적 약자 보호 프로그램 등이 필요하다고 주장한다.

정리해보면 사회적 약자 혹은 사회적 배제 집단은 경제적 취약계층을 넘어서 한 사회에서 타인과의 관계를 지속하기 어렵거나 사회구조나 정책으로부터 권리 를 행사하지 못하고 배제되기 쉬운 집단을 의미한다. 그러한 소외와 배제는 이러 한 집단의 경제적 취약성을 더욱 가속화시키는 역할을 할 것이다.

사회적 약자 개념은 특정한 사회구조나 정책, 혹 은 다른 계층의 사람과의 관계 속에서 규정되며 상대적으로 주어지는 개념이어서 어느 사회에 서나 공통적으로 규정할 수 있는 사회적 약자 개 념을 활용하기는 어렵다. 그렇다면 현대 한국사 회에서의 사회적 약자는 어떤 사람들인지 고찰 할 필요가 있다.

현대사회에 사회적 약자를 규정하기 위해서는 현대 한국사회의 변화특성을 고찰할 필요가 있다.

현대 한국사회의 특성에 가장 큰 영향을 미친 요 인은 경제의 세계화라 할 수 있다. 자본, 물자, 인 구가 국경을 넘어 자유롭게 이동하면서 각국에 영 향을 끼치게 되는데, 우리나라는 이로 인해 1997 년 말과 2008년에 두 차례의 경제위기를 겪었다.

경제위기 대응과정에서 과거의 실업, 저소득 등 전통적인 빈곤층 발생원인 외에 다양한 요인의 중 첩적 영향을 받은 사회적 약자가 발생하였다. 이 렇듯 다층적 요인이 결합되어 나타나는 사회적 약 자의 예를 살펴보면 다음과 같은데, 이들은 모두 경제적으로 빈곤한 상태라는 공통점이 있다.

첫째는 변화가 빠른 세계시장에 대응하는 과 정에서 과거와는 달리 노동시장이 유연화되면 서 비정규직 노동자의 비중이 커지게 되어, 일 을 하는데도 가난한 근로빈곤층이라는 사회적 약자를 발생시켰다. 과거에는 노동시장에 진입 하지 못하는 경우 실업 등으로 빈곤층이 되었다 면, 현대는 일은 하지만 고용구조가 안정적이지 못하고 저임금으로 빈곤층이 되는 것이다. 이러 한 근로빈곤층의 문제는 가정이 해체되는 원인

부모의 이혼 및 가출 등 과거보다 가정해체가 더 많이 발생하면서 가정에서 적절한 보육과 교육 의 기회를 갖지 못하는 경우 자녀의 가출 등으로 이어져 가출청소년이나 한부모가정 자녀가 되 는 등 한계 상황에 놓인 아동 및 청소년이 사회 적 약자가 될 수 있다. 셋째는 인구감소에 따른 특정 산업분야의 노동력 부족으로 외국인 노동 자들의 유입이 커지고 있으며, 유입된 외국인들 은 일상생활을 함에 있어서 언어와 외모로 인하 여 주류사회로부터 지속적인 배제와 차별을 당 할 가능성이 있다. 넷째는 핵가족화 경향이 가속 화되면서 단독가구가 증가하고 있는데, 이 중에 서도 독거노인의 증가는 문제가 될 수 있다. 특히 경제적으로 어려움에 처한 독거노인가구는 사회 적으로 활동이 줄어들게 되면서 소외되기 쉬운 상태가 된다. 이 외에도 사회적 배제를 경험하는 사회적 약자의 범주에는 노숙인, 약물 및 알코올 중독자, 전과자 등 주류 사회로의 복귀가 용이하 지 않은 집단도 포함될 수 있다.

사회적 약자를 위한 생활인프라

개념정의에서 논의된 것처럼 사회적 약자는 사회 로부터 배제되기 쉬운 계층이며, 타인과의 관계 단절이 이루어지기 쉬운 계층이다. 이러한 사회적 배제와 단절은 이들의 공간적 배제와 소외에 영향 을 미치며 동시에 영향을 받는다는 점(Knox and Pinch. 2012)에서 공간적 고려도 함께 필요하다.

그럼에도 불구하고 이들에 대해서는 주로 사

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며, 공간정책적 측면에서의 고려는 상대적으로 적게 이루어져왔다. 사실 사회적 약자를 위한 공간정책은 직접적인 사회서비스 지원정책에 비하면 그 중요성이 크 지 않을 수도 있다. 그러나 사회적 약자가 도시에서 인간의 기본적 권리를 누리게 하기 위해서는 최소한의 소득을 통한 기본적인 생활을 보장하는 것뿐 아니라 그 들이 스스로 배제되지 않고 활동하고 생활하기 위해 다층적 원인에 맞추어 사회 적, 제도적, 공간적 통합의 노력이 다각적으로 필요하다. 특히 사회적 약자들은 특 정 지역에 밀집하여 거주하는 특징이 있기 때문에(이영아 외, 2012) 이들을 위한 공간정책적 차원의 고려는 사회정책과 함께 이루어져야 한다.

1. 도시생활환경 개선전략으로서 생활인프라

도시는 생산의 공간이면서 동시에 삶의 공간이다. 따라서 도시는 적절한 생산활 동을 보장하기 위한 효율적 공간이어야 하며, 동시에 생활 및 여가 등이 이루어질 수 있도록 모두에게 안전하고 편안한 공간이어야 한다. 이를 위한 공간정책방안 은 여러 가지가 있을 것이나, 여기서는 생활인프라를 중심으로 고찰하고자 한다.

적절한 생활인프라의 공급은 삶의 공간을 강조하며 도시생활환경 개선을 위 해 공공이 선택할 수 있는 새로운 전략 중 하나다. 특히 최근 기성시가지 정비, 재 생 등이 새로운 개발방향으로 대두되고 있는 상황에서는 어떻게 하면 가장 필요 한 시설을 적절한 규모로 기존 도시에 배치하고 공급할 것이냐가 생활환경 개선 의 관건이 될 수 있다.

생활인프라를 정의하기 전에 우선 도시시설에 대한 정리를 해보면, 도시시설 이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 7개 분야 53개 도시·군계획시설 및

「건축법」상 28개 분야의 용도별 건축물을 의미한다. 또한 2005년 ^‘지속가능한 신 도시계획기준^’ 중 사회문화적 지속성 제고를 위한 계획기준에 따라 도시에 공급

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<표 1> 기반시설 유형

구분 주요 시설 중복적으로

포함되는 시설

국토보전인프라 치수시설, 치산시설, 해안시설 -

생산기반인프라 공업용수도, 공업용지, 유통시설, 전력·가스시설, 농업기반시설, 임도, 어항, 공항, 항만, 터미널 등

도로, 철도, 전기시설, 통신시설

생활인프라

주택, 택지조성, 상하수도, 도시공원, 주차장, 청소 시설, 학교, 사회교육시설, 체육시설, 문화시설, 훈 련시설, 보건소, 병원, 사회복지시설, 관공청시설 등 출처: 민범식 외(2012).

정도에 따라 몇 가지 범주로 구분되기도 한다.

민범식 외(2012)는 정부에서 제공하는 각종 기반시설에 대해 기반시설의 주요 기능을 토대 로 국토보전인프라, 생산기반인프라, 생활인프 라의 범주로 구분하였으며, 기반시설 중 주민의 생활환경 향상 기능을 하는 시설을 생활인프라 라고 명명하고 있다.

그밖에 생활인프라와 유사한 개념으로, 이원 훈 외(2007)는 도시시설의 하위개념으로서 ^‘커뮤 니티 시설^’을 구분하고 있는데, ^‘도시서비스 시설 중 시민들이 이용함으로써 커뮤니티 개념¹⁾을 구 현할 수 있는 시설^’을 커뮤니티 시설이라고 정의 하고, 기존 도시서비스시설 중 지역주민의 이용 정도, 시설 유치거리 및 규모 등을 고려하여 42 개 커뮤니티 시설을 선정하였다. 이렇듯 많은 경 우 법으로 명시된 도시시설의 기능 및 활용도에 따라 공간 규모별로 공급전략을 세우는 것이 일 반적이다. 예를 들어 ^‘지속가능한 신도시계획기 준^’에서는 공원이나 공공시설 등의 경우 근린중 심, 지역중심, 도시중심에 따라 제공되는 시설 이 다르며, 건설교통부(2006)도 세종시 복지인 프라 구축을 위해 각종 복지시설을 기초생활권 (인구 2~3만 명), 지역생활권(10만 명), 도시생 활권(50만 명)으로 재구분하고 있다.

이 글에서는 생활권이라는 규모별로 구분된 공간적 단위에서 주민의 편안한 생활에 필요한 서 비스를 제공하는 도시시설을 생활인프라라고 정

높이는 데 필요한 시설로 대·중·소생활권 단위 로 공급되는 도시시설이라 할 수 있다. 생활인프 라의 종류는 각종 도시시설 중 일상생활에 직접적 으로 필요한 생활편익시설(근린생활시설) 및 공 공시설의 일부로, 예를 들면 소생활권 단위의 주 택, 도로, 근린생활시설, 근린공공시설(주민자치 센터, 파출소, 소방파출소, 우체국 등), 중생활권 및 대생활권 단위의 문화 및 집회시설, 종교시설, 판매시설, 의료시설, 교육연구시설, 노유자(노인 및 어린이)시설 등 사회복지시설, 수련시설, 광장, 공원, 운동시설, 위락시설 등이 포함될 수 있다.

2. 사회적 약자를 위한 생활인프라 현황

생활인프라는 특정 지역에 사는 주민이라면 개인 의 경제적 상황이나 사회적 조건과는 상관없이 누 구에게나 주어지는 보편적인 생활서비스다. 따라 서 사회적 약자를 위한 생활인프라는 지역에 거 주하는 주민에게 필요한 생활인프라와 크게 다르 지 않은 것이 어쩌면 당연하다. 사회적 약자 역시 적절한 생활을 영위하기 위해서는 지역주민과 동 일하게 식당, 공원, 문화시설, 공공시설, 의료기관, 상점 등 각종 도시서비스시설을 이용해야 한다.

그러나 사회적 약자는 특정한 목적을 가진 시 설이 추가적으로 필요하다. 대표적인 예가 사회 복지시설이다. ^‘도시·군계획시설기준^’에 따르 면 사회복지시설이라고만 규정되어 있으나, 「사

1) 이원훈 외(2007)는 커뮤니티를‘동일한 지역에 생활하고 있는 사람들이 연대의식을 통해 공동의 가치와 이익을 위해 참여하고, 상호관계 속

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<표 2> 주요 대상별 관련 법률, 생활 및 이용시설 종류

구분 관련 법률 생활 및 이용 시설

일반 주민

사회복지사업법 건강가정지원법 자원봉사활동기본법

직업안정법 긴급복지지원법 국민기초생활보장법

사회복지관, 재가복지봉사센터, 건강가정지원센터, 자원봉사센터

노인 노인복지법

노인주거복지시설(양로시설, 노인공동생활가정, 노인 복지주택)

노인의료복지시설(노인요양시설, 노인요양공동생활가 정, 노인전문병원)

노인여가복지시설(노인복지관, 경로당, 노인교실, 노인 휴양소)

재가노인복지시설(방문요양서비스, 주야간보호서비 스, 단기보호서비스, 방문목욕서비스)

노인보호전문기관(노인학대업무담당기관)

장애인 장애인복지법

장애인 생활시설(장애유형별 생활시설, 장애영유아 생 활시설)

장애인 지역사회재활시설(복지관, 의료재활시설, 주간보호시설, 단기보호시설, 공동생활가정, 체육 시설, 수련시설, 심부름센터, 수화통역센터, 점자도 서관, 점자도서 및 녹음서 출판시설)

장애인 직업재활시설(보호작업장, 근로작업장) 장애인 유료복지시설, 장애인 생산품 판매시설

정신질환자 정신보건법

정신의료기관, 정신질환자 사회복귀시설(정신질환자 생활시설, 정신질환자 지역사회 재활시설, 정신질환 자 직업재활시설), 정기보건센터, 정신요양시설

아동 아동복지법

영유아보육법

생활시설(아동양육시설, 아동일시보호시설, 아동보호 치료시설, 자립지원시설, 아동단기보호시설, 공동생활 가정), 이용시설(아동상담소, 아동전용시설, 아동복 지관, 지역아동센터), 기타 영육아보육시설

청소년 청소년보호법

청소년복지지원법 청소년 쉼터, 청소년 이용시설

한부모가족 한부모가족지원법

생활시설(모자보호시설, 모자자립시설, 부자보호시 설, 부자자립시설, 미혼모자시설, 미혼모자공동생활가 정, 모자공동생활가정, 부자공동생활가정, 미혼모 공 동생활가정, 일시보호시설), 여성복지관, 한부모가족 복지상담소

여성

성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 성폭력범죄의 처벌 및 피해자보호 등에 관한 법률

가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률

성매매피해지원시설(일반지원시설, 청소년지원시설, 외 국인여성지원시설, 자활지원센터, 성매매피해상담소) 성폭력피해보호시설(성폭력피해상담소, 성폭력 피 해보호시설)

가정폭력피해보호시설(가정폭력상담소, 가정폭력피해 자 보호시설)

새터민 북한이탈주민의 보호 및

정착지원에 관한 법률 정착지원시설

다문화가족 다문화가족지원법 자원봉사센터, 글로벌센터(서울) 부랑인

·노숙인

부랑인 및 노숙인보호시설

설치·운영규칙 부랑인복지시설, 노숙인 쉼터, 상담보호센터

별로 사회적 통합을 위해 필요한 생활인프라와 근거법을 소개하고 있는데 대부분 이용 및 생활 시설이다. 표에서 보는 것처럼 복지시설 관련 법 률 및 해당시설이 너무 많고 복잡하며 공간 규모 별로 구분되어 있지 않아 체계적 공급이 이루어 지기 어려운 상황이다.

따라서 이 시설들은 기능에 따라 각각의 생 활권 단위로 공급될 수 있도록 제도적으로 정리 할 필요가 있다. 또한 모든 생활권에 모든 종류 의 시설이 반드시 공급될 필요는 없으므로, 사회 적 약자이면서 경제적으로 취약한 계층이 밀집 되어 있는 지역을 중심으로 그 지역 수요를 고려 하여 필요한 시설을 선택적으로 공급할 수 있도 록 유연한 기준과 꼼꼼한 선정절차를 마련하는 것이 필요하다.

사회적 약자를 위한 생활인프라 공급의 과제

사회적 약자를 위한 특수한 생활인프라에 대한 공급기준 등을 정하고 이러한 시설을 공급하기 로 결정하였다 하더라도 실제 이 시설이 기존 도 시 내에 공급되는 데 몇 가지 해결해야 할 과제 가 있다.

그중에서도 가장 큰 과제는 시설입지를 둘러 싼 갈등 해소다. 주민 중에는 특수한 시설의 입 지가 지역의 재산가치를 하락시키고 범죄에 노 출될 수 있으며, 소음 등 환경문제를 발생시킬 수 있다는 우려를 앞세우기도 한다. 특히 가출청소 년을 위한 청소년 쉼터, 노숙인 쉼터, 정신질환

합적으로 배려하고 살아가는 공간을 만들기 위 한 각종 시설이 오히려 사회적 약자에 대한 주류 집단의 배제 감정이 극대화되어 표출되는 원인 으로 작동하기도 하는 것이다.

그러나 이러한 생활인프라를 둘러싼 갈등은 실제로 지역주민의 삶의 질을 위협한다기보다는 그럴 것이라는 두려움의 영향이 더 크다. 그러나 실제 사회적 약자를 위한 생활인프라 입지 후 이 러한 두려움이 극복되는 사례도 있다. 대구 중구 삼덕동은 담장 허물기 사업 등을 통해 지역주민 의 참여를 통한 도시재생지역으로 알려져 있는 지역이다. 1997년 이 지역에 가출청소년 쉼터가 입지하려고 하였을 때 주민들의 반발이 있었다 고 한다. 집을 나온 청소년들은 잠재적인 범죄자 라는 인식이 강했기 때문이다. 그러나 이 지역 은 이러한 주민의 갈등 문제를 해결하기 위해 담 장 허물기 및 담장 벽화사업 등을 통해 주민 활 동을 긍정적인 마을만들기로 이끌어갔으며, 이 러한 과정 속에서 가출청소년들은 이 쉼터에 머 물면서 쉼터 활동가들의 도움을 받아 학교에서 배우지 않았던 새로운 기술도 배우고 동네에 있 는 주민카페에서 자원봉사로 일을 하기도 하였 으며, 골목길을 청소하는 등 사회에 적응하기 위 한 다양한 노력을 하였다. 마을 주민들은 청소년 들의 이러한 변화를 보면서 가출청소년들이 동 네환경을 개선하는 데 기여를 하고 있는 것을 보 게 되었고, 이에 따라 이 시설 입지에 대한 막연 한 두려움이 줄어들었다고 한다.

장애인 학생들이 다니는 특수학교나 장애인

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는 달리 혐오시설로 인식되는 경우가 많다. 그러나 이러한 시설이 입지하고 나서 지역주민의 봉사활동을 통한 장애학생과의 교류가 그러한 부정적 인식을 없애는 데 일조를 하고 있다. 다시 말해서 사회적 약자를 위한 생활인프라는 오히려 지역 주민과 사회적 약자를 자연스럽게 연결시키고 통합시킬 수 있는 물리적 고리가 될 수 있다. 이러한 생활인프라 공급의 역기능을 막기 위해서는 결국 소통과 연 대가 필요하며 이를 통해 자연스럽게 사회적 통합이 이루어질 수 있도록 지역사 회 차원에서 노력해야 한다.

두 번째로 발생될 수 있는 과제는 생활인프라 공급을 위한 지자체의 꼼꼼한 실 태 조사 및 제도의 유연한 적용 필요성이다. 위에서 언급한 사회적 약자를 위한 생활인프라를 모든 지역에 공급하는 것이 아니라, 실제는 특정 지역에 필요한 시 설만 선택적으로 공급될 것이므로, 어떠한 생활인프라를 공급할 것인가를 결정하 기 위해서는 그 지역에 거주하는 사회적 약자의 현황과 수요를 파악해야 한다. 또 한 결정된 생활인프라라 하더라도 지역 상황에 따라 초기 공급 때와는 기능이 변 화하거나 확대할 필요가 생기기도 하고, 중복적인 기능을 수행해야 할 필요가 생 기기도 한다. 이러한 수요변화에 적절히 대응할 수 있도록 제도적으로 뒷받침되 지 않으면 유연한 시설운영이 어려워지고 그러한 시설은 결국 동네에서 이용되지 않는 애물단지로 전락해버릴 수도 있다.

끝으로 시설 공급뿐 아니라 관리 및 운영도 중요한데, 이러한 시설을 운영하는 주체는 역할과 책임이 명확해야 한다. 사회적 약자를 위한 생활인프라는 공공이 공급하는 것이 원칙이나 대부분의 경우는 민간단체나 사회복지법인, 종교단체 등 비영리법인이 공급하고 운영한다. 이렇듯 정부를 대신해 사회적 약자를 위한 생 활인프라 시설을 위탁·운영하는 조직에 대해 정부 차원의 충분한 지원과 관리가 동시에 이루어짐으로써 실질적으로 통합을 위해 생활인프라가 기능할 수 있도록 운영되어야 한다.

특 집 삶의 질 제고 와 생활 인프 라 확충

참고문헌

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