부·울·경 메가시티 추진전략 및 과제1)

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special issue

전 세계적으로 경제 활동의 중심이 되는 대도시권을 뜻하는 ‘메가시티’가 증가하는 추세이다. UN(2018)은 전 세계 메가시티가 2018년 33개에서 2030년 43개로 증가 할 것으로 예측했다. 전 세계라는 거대한 단일시장에서 경쟁의 주체가 국가 단위에 서 지역 단위로 변화하고 있는 것이다. 단일국가 내 도시 간의 경쟁이 아닌, 국가의 장벽을 넘어 세계도시 사이에서 경쟁 능력을 갖춘 지역 육성이 필요한 시점이다.

이러한 관점에서 정부의 신북방·남방정책을 발판으로 글로벌 경쟁력을 갖춘 국내 대도시의 규모와 기능을 확대할 필요성이 있다.

우리나라는 과도한 수도권 집중에 따른 비수도권 지역의 어려움이 가중되고 있 다. 2021년 말 기준 전국 대비 수도권의 인구가 50.2%를 차지하며, 50대 기업 본 사의 92%가 수도권에 몰려 있는 실정이다. 수도권으로 인구, 경제, 산업 등의 집중 이 가속화됨에 따라 비수도권 지역과의 불균형 또한 심화되고 있다. 수도권 집중,

부·울·경 메가시티 추진전략 및 과제 ¹⁾

김태영 경남연구원 원장직무대행 ([email protected]) 하경준 경남연구원 연구전략부장 ([email protected])

부·울·경

메가시티 추진 배경

1) 본 자료는 경남연구원, 부산연구원, 울산연구원이 공동으로 수행한 「동남권발전계획 수립 공동연구」의 일부를 발췌하 여 편집한 것이며, 지역사회 제3호에 수록된 「부울경 메가시티 전략」과 내용상 일부 중복될 수 있음을 알림.

인구 (수도권)

50.2% 92%

50대 기업본사 (수도권)

81%

신용카드 사용액 (수도권) 그림 1 수도권 집중도

자료: 경남연구원, 부산연구원, 울산연구원 2021b, 5.

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지방소멸 등 앞으로 가속화될 것으로 예상되는 지역 불균형 현상을 해소하기 위한 공간전략(다극체제로의 전환)이 필요한 시점이다.

지방소멸 가속화

수도권 인구집중 심화 및 비수도권 청년층 인구유출에 따른 수도권 쏠림 현상을 해결하기 위한 적극적인 대응방안이 필요하다. 최근 20년간 수도권 인구 비중은 3.8% 증가한 반면, 부·울·경(부산·울산·경남)의 인구는 1.5% 감소하였다. 특 히 부·울·경 청년층의 인구유출이 심각한 수준이다. 2020년 기준 부·울·경에 서 수도권으로 빠져나간 청년층은 약 1만 4천 명에 달한다. 청년층 유출은 지역의 일자리, 교육 등과 밀접한 연관이 있다. 지역의 일자리 감소, 교육의 질 하락으로 인해 청년층의 유출이 가속화되고, 이는 다시 일자리 및 교육에 악영향을 미치는 악순환으로 되풀이되고 있다.

수도권에 집중되는 경제 활동 또한 악순환이 되풀이되는 주요 원인 중 하나이다.

수도권 지역내총생산(GRDP) 비중이 전국의 절반(51.9%)을 넘어서면서 양질의 일 자리가 집중된 수도권과 그렇지 않은 비수도권 간의 격차가 심화되고 있다. 최근 신성장동력의 지표라 할 수 있는 스타트업의 수 또한 수도권에 집중되고 있는데, 100억 원 이상의 대규모 투자를 받는 수도권 내 스타트업이 93%에 달한다. 이러한 흐름은 결국 비수도권의 소멸 위기로 이어진다. 한국고용정보원(2018)에서 발표한

‘소멸위험지수’를 살펴보면, 수도권을 제외한 대부분의 지역이 소멸위험지역으로 분류된다.

부·울·경

메가시티의 필요성

그림 2 수도권 및 부·울·경의 인구이동 현황

수도권 부산 울산 경남 250,000

200.000

150,000

100,000

50,000

0

-50,000

2000년 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년

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수도권 일극체제의 한계

비수도권의 소멸 위험은 상대적으로 수도권의 끊임없는 집중으로 이어진다. 수도 권의 인구 및 경제 집중이 국가 전체의 성장을 견인하고 비수도권의 동반 성장으로 연결된다면 지역의 불균형은 크게 우려할 수준이 아닐 수도 있다. 하지만 현재 우 리나라는 수도권 일극체제의 한계점을 넘어섰다고 볼 수 있다. 최근 수도권의 부동 산 가격 급등에 따른 사회 양극화 문제는 이를 대표적으로 보여주는 사례이다.

매년 수도권으로 유입되는 인구는 약 10만 명에 달하고, 이미 포화 상태에 이른 수도권 주택공급 상황으로는 감당할 수 없는 수준이다. 부동산 가격은 천정부지로 치솟고 이로 인해 청년층은 열악한 주거환경으로 내몰리게 된다. 이러한 상황에서 청년층은 연애 또는 결혼을 포기하고 있다. 2020년 기준 전국 17개 시·도의 합계 출산율을 살펴보면, 전국 평균이 0.84명으로 1명도 채 되지 않는 수준이다. 특히 서울의 경우 평균 0.64명으로 전국에서 제일 낮다.

글로벌 메가시티로 준비된 부·울·경

대외적으로 세계 글로벌 경쟁체제에 편입하고 대내적으로 성공적인 광역권 추진 을 위해서는 범정부 차원의 노력이 필요하다. 부·울·경은 인구 약 790만 명에 GRDP 약 270조 원으로, 수도권을 제외하면 국내 최대의 경제권을 가지고 있다.

종합하면, 부·울·경은 국가기간산업과 교통망 등 분야별 강점을 융합하여 광역 권이라는 국가균형발전 선도 모델을 추진할 역량을 갖추고 있다.

또한, 부·울·경은 밀접한 교통망 및 산업 연계망이 유기적으로 연결되어 있어 부산, 울산, 창원, 진주 등의 대도시를 중심으로 지역 간 통행량이 증가하고 있으 며, 자동차 및 조선업 등 제조업 간의 조밀한 네트워크가 형성되어 있다. 과거부터

세종 전남 강원 충남 제주 경북 울산 충북 경남 전북 경기 인천 전국 광주 대구 대전 부산 서울 1,277

1,145

1,036 1,029 1,021 1,003 0.984 0.9830.945 0.909

0.878 0.837 0.829 0.811 0.807

(단위: 명/가임여성 1명당)

0.805 ▼전국 평균 0.84명

0.747 0.642

서울 0.64명 그림 3 시·도별 합계 출산율

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근현대에 이르기까지 동일한 행정구역을 거치면서 역사적 동일성을 지니고 있는 것 역시 부·울·경의 장점이라 할 수 있다.

최근 부·울·경은 특별지방자치단체 합동추진단을 출범시켰다. 올해 상반기에 부·울·경 메가시티를 실현할 수 있는 행정조직인 ‘특별지방자치단체’ 출범을 목표 로 3개 시·도 공무원 25명이 파견되어 일하고 있다. 따라서 부·울·경은 메가시 티를 추진할 수 있는 가장 적극적이며, 실현가능한 최적의 지역이라고 할 수 있다.

부·울·경 메가시티의 개념 및 공간구조 기본구상

부·울·경 메가시티 추진을 위한 첫 단계로 3대 시·도연구원이 ‘동남권 발전계 획’을 공동으로 수립하였다. 이 계획에서는 부·울·경 메가시티를 ‘부산·울산·

경남이 인구 1천만 명에 가까운 대도시권을 형성해 1일 생활이 가능한 기능적으로 연결된 단일 광역경제권’으로 정의하였다. 부·울·경 메가시티 플랫폼이란 이러한 부·울·경이 단일 광역경제권으로 성장·발전할 수 있도록 토대가 갖춰진 환경에 해당한다.

2) 부·울·경 메가시티 개념 및 기본구상은 경남연구원, 부산연구원, 울산연구원 2021에서 제시한 안으로, 공식적인 원칙은 아님.

부·울·경 메가시티의 기본구상

²⁾

그림 4 부·울·경 지역 간 통행량

주) 총목적통행편도 1,000통행/일 이상 자료: 국토교통부 2020

범례 도시화 지역 강·수계 국립·군립공원 문화·관광진흥지구

대도시권 중도시권 소도시권 농·어촌권

지역 간 통행량 2,000 이하 2,000 초과~4,000 이하 4,000 초과~6,000 이하 6,000 초과~8,000 이하 8,000 이상

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동북아시아의 8대 메가시티, 부·울·경 One Team 비전

핵심가치

목표

포옹

생활공동체 ‘형성’을 통한 공유와 통합의 정책 사업 추진

경제공동체 ‘실현’을 통한 지역과 국가의 재도약 실현

문화공동체 ‘형성’을 통한 함께 누리는 문화권 조성

행정공동체 ‘구축’을 통한 자치분권의 선도 모델 제시

번영 지속

가능성 삶의 질 자치분권 안전

그림 6 부·울·경 메가시티 비전 및 목표

부·울·경의 공간구조에서 가장 중요한 부분은 기능 중심의 광역 네트워크 체 계를 구축하는 것이다. 행정구역을 넘어 거점 도시를 중심으로 뭉치고, 이들 거 점 도시의 영향권을 연결하여 부·울·경의 우수한 자원 및 기능을 극대화하는 것 이 필요하다. 이를 위해 ‘동남권 발전계획’에서는 4대 거점(부산, 울산, 창원, 진주) 을 중심으로 광역 네트워크 체계를 구축하고, 인근 중소도시와 농어촌과의 연결성 을 강화하는 공간전략을 제안하였다. 나아가 인접 도시권인 대구·경북, 전북·광 주·전남지역 간 연계를 통해 기능적으로 유연한 광역권을 구축하고자 한다.

부·울·경 메가시티의 비전 및 목표, 추진전략

이 발전계획에서는 부·울·경 메가시티의 비전을 ‘동북아시아의 8대 메가시티, 부·울·경 One Team’으로 설정하고, 2040년 기준 인구 1천만 명, GRDP 491조 원을 정량적 목표로 제안하였다. 또한 부·울·경 내 통행시간 1시간(거점 도시 30

그림 5 부·울·경 메가시티 광역 네트워크 체계

동남권 메가시티 대구

경북

전북 광주 전남

진주 창원

울산

부산 밀양

양산

김해

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분), 부·울·경 행복지수 A등급, 청년 인구 순유입 등을 계획 목표로 설정하였고, 부·울·경 메가시티의 성공적인 추진을 위하여 행정·생활·경제·문화공동체의 4대 공동체로 구조화하였다. 향후 이러한 기본구상을 바탕으로 각각의 구체적인 실행전략을 마련해야 할 것이다.

부·울·경 메가시티 추진을 위한 가장 중요한 요소 중 하나는 거버넌스의 구축이 다. 즉, 부·울·경 메가시티를 추진할 수 있는 행정조직과 예산이 필요하다. 외국 의 사례를 살펴보면, 독일의 슈투트가르트 지역연합이나 일본의 간사이 광역연합 등은 광역사무를 수행할 수 있는 행정조직과 함께 연합 내 지자체 분담금 및 중앙 정부에서 지원받은 보조금 등으로 예산을 마련하고 있다. 나아가 의결권을 가진 의 회도 함께 구성하여 집행기관과 의결기관을 동시에 두고 있다.

우리나라는 2020년 12월 「지방자치법」 전면 개정에 따라 2개 이상의 지자체가 공동협력의 목적으로 ‘특별지방자치단체’를 둘 수 있게 되면서, 부산, 울산, 경남은 부·울·경 메가시티의 본격적인 시행을 위해 거버넌스 체계로 ‘부·울·경 특별지 방자치단체’ 출범을 추진하고 있다. ‘부·울·경 특별지방자치단체’의 공식적 출범에 앞서 국가사무의 이양 범위와 광역사업을 발굴하기 위해 2021년 7월부터 한시적 조 직으로 ‘부·울·경 특별지방자치단체 합동추진단’을 운영 중이다. 현재 특별지방자 치단체의 명칭, 의회구성, 사무소 위치, 예산 등을 규정한 규약을 작성 중이며, 3개

부·울·경 메가시티 추진을 위한 당면 과제

그림 7 부·울·경 메가시티 추진전략

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시·도 의회, 행정안전부의 승인을 거쳐 최종 특별지방자치단체가 출범할 예정이다.

전국에서 처음 시도하는 특별지방자치단체가 될 가능성이 높은 만큼, 성공적 인 모델로 자리 잡기 위해서는 필수요건들이 많다. 먼저 부·울·경 3개 시·도민 의 공감과 지지가 필요하다. 정책의 지속가능성과 안정적인 예산 확보를 위해서 는 시·도민의 적극적인 공감과 참여가 필수적이다. 또한, 부·울·경 3개 시·도 민 외에도 수도권 및 타 권역 시·도민의 공감도 함께 필요하다. 전국을 다극체제 로 변화시키기 위해서는 국가정책 및 예산의 배분이 필요하기 때문이다. 수도권 집 중을 완화하기 위해 전국을 권역별로 육성하는 정책은 비수도권의 성장기회 확대 와 수도권의 과도한 인구집중으로 인한 사회적 비용을 완화하는 측면에서 수도권 과 비수도권의 상생정책이 될 것이다. 따라서 이러한 부분을 적극적으로 홍보하여 공감과 지지를 이끌어내야 한다.

중앙정부 및 부·울·경 지자체가 해결해야 할 숙제도 있다. 중앙정부는 메가시 티 추진을 위한 초광역협력사업을 과거와 같이 지역의 공모사업으로 치부해서는 안 된다. 참여정부 때 추진한 ‘공공기관 지방 이전’정책과 맞먹는 국가균형발전정책 으로 격상시켜 국가의 핵심 정책으로 채택해야 한다. 또한 부·울·경 지자체에서 는 ‘협치’를 중시해야 하는데, 올해 상반기 특별지방자치단체 출범을 위해서는 몇 가지 넘어야 할 산이 있다. 예산 배분, 광역의회 구성, 사무소 입지 등의 갈등을 유 발할 수 있는 결정 사항들을 어떻게 슬기롭게 해결할 것인가가 중요하다. 부·울·

경이라는 큰 틀에서 상호 양보와 지지를 통해 부·울·경 메가시티의 초기 기반 마 련을 위한 아름다운 협치가 요구되는 시점이다.

참고문헌

경남연구원, 부산연구원, 울산연구원. 2021a. 동남권 발전계획 수립 공동연구 최종보고서.

______. 2021b. 동남권 발전계획 수립 공동연구 최종보고회 발표자료.

부·울·경 메가시티 추진전략 및 과제1)