국가위기지역 설정을 통한 균형발전 지원체계 개편 연구

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기본 20-17

국가위기지역 설정을 통한 균형발전 지원체계 개편 연구

Reorganization of Balanced Development System through the Establishment of National Crisis Area

서연미, 김은란, 민성희, 조은주, 강민규

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￭ 저자

서연미, 김은란, 민성희, 조은주, 강민규

￭ 연구진

서연미 국토연구원 연구위원(연구책임) 김은란 국토연구원 연구위원

민성희 국토연구원 연구위원 조은주 국토연구원 연구원

￭ 외부연구진

강민규 서울시립대학교 조교수

￭ 연구심의위원

김태환 국토연구원 국가균형발전지원센터장 이원섭 국토연구원 선임연구위원

김진범 국토연구원 연구위원 김수진 국토연구원 부연구위원 구양미 서울대학교 부교수

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본 연구보고서의 주요 내용

인구감소, 지역산업쇠퇴, 일자리 감소 등으로 발생한 지역의 위기에 대응하기 위해 새로운 지역정책 대상으로 ‘국가위기지역’을 설정하고, 이들 지역에 대해 국가가 지원할 수 있는 체계 마련의 필요성 제시

국가위기지역을 개념적으로 정의하고, 국가위기지역 설정 방법론을 적용하여 국가위기지 역을 도출

- 국가위기지역은 인구 자연감소 및 유출, 사업체 이전 및 폐업, 실업 등에 따라 인구감소, 산업쇠퇴, 일자리 축소가 나타나는 지역으로 국가 및 광역적 수준에서 감소의 부정적 영향이 크게 미치는 지역이라고 정의

- 국가위기지역은 인구감소와 산업 및 고용위기가 동반되는 국가위기지역, 인구감소가 두 드러진 국가위기지역, 산업 및 고용위기가 심각하면서 인구감소가 시작되는 국가위기지역 등 여러 유형으로 나타남

지역정책을 토대로 위기지역을 지원하고 있는 유럽연합, 인구위기지역 지원 정책을 추진 중인 일본, 미국, 독일, 산업 및 고용위기지역을 지원하는 이탈리아, 노르웨이의 국가별 대상지역 선정기준, 지원내용, 지원체계를 분석

본 연구보고서의 정책제안

「국가균형발전 특별법」 개정을 통해 국가위기지역을 지원하기 위해서는 성장촉진지역 개 념을 국가위기지역으로 변경하여 확대적용하거나 성장촉진지역과 산업위기대응특별지역 개념을 통합

「(가칭)국가위기지역 지원 특별법」 제정을 통해 국가위기지역 지원체계 마련

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

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1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 인구감소, 지역산업쇠퇴, 일자리 감소 등 인구․산업․고용 전반에 걸쳐 위기를 겪 는 지역이 나타남에 따라 균형발전 정책의 중요한 지원대상 지역으로서 국가위 기지역을 설정하고 지원하는 체계를 마련할 필요

∙ 인구·고용·산업 위기가 도시의 규모 축소 또는 쇠퇴로 이어지는 경우, 비수도 권지역에서 대도시-중소도시-농산어촌으로 이어지는 도시(정주)체계를 무너 뜨림으로써 국가균형발전을 더욱 심각하게 저해할 수 있음

∙ 본 연구의 목적은 인구, 산업, 고용 등의 위기를 겪는 과정에서 급격한 축소 및 쇠퇴를 겪고 회복하지 못하는 지역을 국가위기지역으로 설정하고 이들 지역에 대한 지원체계를 마련하는 방안을 제시하는 것임

□ 연구의 범위 및 방법

∙ 국가위기지역 검토를 위해 전국의 228개 시․군․구를 대상으로 인구, 산업, 고용 관련 통계자료를 분석함

- 인구는 최근 20년(1998~2018년)으로 설정하되, 산업 및 고용 관련 통계청 전국사업체조사 자료는 구득 가능한 최근 18년(2000~2018년)으로 설정함

∙ 내용적 범위는 국가위기지역 설정의 필요성 및 의의, 설정 방법 및 유형화, 관 련 정책 해외 사례, 지원 체계 구축 방안으로 구성하며 연구 결과를 토대로 국 가위기지역 지원을 위한 정책 방향을 제언하고자 함

요 약

SUMMARY

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2. 국가위기지역 설정 필요성 및 의의

□ 지역의 새로운 위기

∙ (인구감소에 따른 지역 위기) 2000년대 이후 인구감소 문제의 이슈화와 함께 2014년 마쓰다 보고서를 통해 ‘소멸가능도시’ 용어가 소개되면서 우리나라에 서도 지방의 인구감소 관련 연구가 다수 수행됨

- 우리나라의 소멸위험지역은 2018년 89개에서 2020년 105개로 급증한 것으로 검토됨

∙ (산업 쇠퇴 및 일자리 감소에 따른 지역 위기) 인구감소 현상과 함께 제조업 중 심의 지역 주력 산업 침체에 따른 일자리 감소 현상이 나타나고 있음

□ 지역의 위기에 대응한 기존 정책의 특징 및 한계

∙ 인구감소 대응정책은 성장촉진지역, 농산어촌, 접경지역 등 낙후지역 지원 정 책의 일환으로 지역인구 감소에 대응

- 지원사업은 정주여건, 삶의 질 개선, 일자리 확대에 목표를 두고 추진 - 지자체 대상 공모사업을 추진하여 선정된 지역에 균형발전특별회계 등의 국

고를 보조하거나 해당 지역에 대해 소관 부처 사업의 일정 비율을 할당하는 방식

∙ 산업쇠퇴 및 일자리 감소에 대응한 정책은 조선업, 자동차산업 등 주력산업 쇠 퇴에 따라 폐업 및 대량실직이 발생한 지역을 대상으로 사후에 선정

- 기업 및 근로자 대상으로 재정, 금융·세제지원, 대체산업 육성을 지원

- 지정요건에 부합하는 지자체가 신청하고 현지조사를 거쳐 관련 위원회 심의 를 통해 지원여부를 결정하고, 일정 기간 이후에 지원 연장이 가능

∙ 인구감소 대응정책은 낙후지역, 농촌지역, 인구감소지역 등 부처별 사업으로 별도로 추진되어 유사한 형태의 사업이 중복적으로 추진되고 있으며, 인구감소 위기에 대응하는 적극적 전략이라고 보기는 어려운 한계

∙ 산업쇠퇴 및 일자리 감소 대응 정책은 일시적 위기에 대한 단기대응 중심의 정 책으로 구조적 충격에 대한 정책수단으로는 한계가 있고 사업체 폐쇄, 대량실 직 등이 발생한 이후 사후적으로 대처함으로써 고용 유지와 일자리 창출에는 실 효성이 적음

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∙ 균형발전정책은 발전지역과 저발전지역 간 격차완화를 중요한 정책 목표로 삼고 있으므로 낙후지역 지원에 초점을 두고 있으나 실질적으로는 지역정책의 대상이 어디인지 모호하다는 한계

- 균형발전정책은 위기지역 또는 쇠퇴지역을 대상으로 한 공간정책적 개념이나 수단이 부재하고 위기지역에 대한 지속가능한 지원체계가 미비하다는 점도 최근의 인구감소와 산업 및 고용위기에 효과적으로 대응하기 어렵게 함

구분 특징 한계

인구감 소 대응

∙ 낙후지역(성장촉진지역, 농산어촌 등) 지원정책의 일환으로 지역인구 감소에 대응

∙ 정주여건, 삶의 질 개선, 일자리 확대에 목표를 둠

∙ 지자체 대상 공모사업을 추진하여 선정된 지역에 국고보조(균형발전특별회계) 또는 해당 지역에 대해 소관 부처 사업의 일정 비율 할당

∙ 낙후지역, 농촌지역, 인구감소지역 등 부처별 사업으로 별도로 추진되어 유사한 형태의 사업 이 중복적으로 추진

∙ 인구감소 위기에 대응하는 적극적 전략이라고 보기는 어려움

산업쇠 퇴 및 일자리 감소 대응

∙ 조선업, 자동차산업 등 주력산업 쇠퇴에 따라 폐 업 및 대량실직이 발생한 지역을 사후에 대상으로 선정하여 지원

∙ 사전대응을 위해 고용안정선제대응패키지 사업 시작

∙ 기업 및 근로자 대상으로 재정, 금융·세제지원.

대체산업 육성도 지원

∙ 지정요건에 부합하는 지자체가 신청하고 현지조 사를 거쳐 관련 위원회 심의를 통해 지원. 지정 후 일정 기간 이후에 지원 연장 가능

⦁ 일시적 위기에 대한 단기대응 중심의 정책으로 구조적 충격에 대한 정책수단으로는 한계

⦁ 사업체 폐쇄, 대량실직 등이 발생한 이후 사후 적으로 대처함으로써 고용유지와 일자리 창출 에는 실효성이 적음

균형발 전정책

∙ 발전지역과 저발전지역 간 격차 완화가 중요한 정책 목표

∙ 성장촉진지역 또는 특수상황지역과 같은 낙후지 역 지원에 초점을 두고 있으나 지역정책의 대상이 모호

∙ 위기지역 또는 쇠퇴지역을 대상으로 한 공간정 책적 개념이나 수단 부재

∙ 위기지역에 대한 지속가능한 지원체계 미비

자료: 저자 작성.

표 1 | 지역의 위기에 대응한 정책의 특징 및 한계

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□ 국가위기지역 설정의 필요성

∙ 낙후지역은 저출산․고령화의 여파로 소멸할 위기에 처하고, 산업구조조정 과정 에서 산업도시들은 쇠퇴할 위기에 처하는 이중의 지역문제가 나타남

∙ 인구감소문제는 인구의 사회적 이동에 따라 더 심화될 수 있고 제조업의 위기로 인해 지역의 일자리가 줄어들 경우 인규유출이 가속화될 수 있음

∙ 균형발전정책은 인구감소, 산업 및 고용위기에 대응하여 위기지역 또는 쇠퇴지 역을 대상으로 한 공간정책적 개념이나 지원 수단을 도입해야 함

∙ 균형발전 정책의 대상지역을 기존의 낙후지역 중심에서 위기지역까지 포함하도 록 개념적인 확장이 필요

3. 국가위기지역 설정 방법 및 유형화

□ 국가위기지역의 개념 및 유사개념과의 차별성

∙ (개념) 인구 자연감소 및 유출, 사업체 이전 및 폐업, 실업 등에 따라 인구감 소, 산업쇠퇴, 일자리 축소가 나타나는 지역으로 국가 및 광역적 수준에서 감소 의 부정적 영향이 크게 미치는 지역을 국가위기지역이라고 정의함

그림 1 | 국가위기지역 개념

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∙ (차별성) 낙후지역은 인구, 산업, 고용의 발전 정도가 낮은 지역인 반면, 국가 위기지역은 기존 발전지역 중에서 인구, 산업, 고용의 급격한 변화 후에 회복하 지 못하여 장기적으로 낙후지역화 할 위기에 처한 지역을 의미함

- 국가위기지역은 산업 및 고용 감소뿐만 아니라 이에서 파생될 수 있는 인구감 소를 포함한다는 점에서 차이가 있음

□ 국가위기지역 설정 방법론

∙ 위기부문을 인구감소, 산업쇠퇴, 일자리 축소로 보고 각각 인구총량, 제조업 및 비제조업 사업체 수, 제조업 및 비제조업 종사자 수를 위기부문을 측정하는 변수로 설정

구분 인구 고용 생산

위기 부문 인구감소 일자리 축소 산업 쇠퇴

위기부문의 측정 변수 인구수 전산업 또는 제조업

종사자수

전산업 또는 제조업 사업체수

분석내용 및 방법

전국 평균 대비 지역 내 변화 정도

최대격차지수 표준화 최소격차지수 표준화 연평균 변화율 표준화

국가적 수준의 영향력

전국에서 차지하는 비중이 큼 (전국 대비 비중

가중치 적용)

전국에서 차지하는 비중이 큼 (전국 대비 비중 가중치

적용)

전국에서 차지하는 비중이 큼 (전국 대비 비중 가중치

적용)

광역적 수준의 영향력

광역권에서 차지하는 비중이 큼 (광역권 대비 비중

가중치 적용)

지역내 변화의 방향

지속적으로 감소 또는 감소 후 회복이 안됨 (침체상태로 전락)

지속적으로 감소 또는 감소 후 회복이 안됨 (침체상태로 전락) 자료: 저자 작성.

표 2 | 국가위기지역 개념에 따른 분석 틀

∙ 위기부문 각각의 전국 평균 대비 지역 내 변화 정도를 측정하기 위해 최대격차 지수, 최소격차지수, 연평균 변화율을 산정하고, 이를 표준화된 수치로 변환한 후, 표준화지수와 표준편차와의 관계를 토대로 리커드 점수를 부여

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그림 2 | 국가위기지역 설정을 위한 분석 방법

∙ 국가적인 관심지역으로서 국가위기지역의 속성을 반영하기 위해 가중치를 부여 하지 않은 시나리오와 국가적 수준에서 차지하는 비중을 반영한 시나리오, 광 역적 수준에서 차지하는 비중을 가중치로 반영한 시나리오를 설정하여 지자체 별 위험도 점수를 산정

- 가중치를 부여하지 않은 경우에는 인구감소가 크게 나타나는 시·군의 위험도 점수가 높게 나타난 반면, 국가적 또는 광역적 수준에서 비중이 반영된 시나 리오에서는 인구규모가 크고, 국가경제에서 중요한 위치를 점하고 있는 산업 도시들의 상당수가 위험도 점수가 높은 상위지역에 포진

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□ 국가위기지역 유형화

∙ 인구총량, 제조업 및 비제조업 사업체 수, 제조업 및 비제조업 종사자 수별로 지역 내 시계열적 변화의 방향을 다섯 가지로 유형화

- 지속 감소(유형 1), 감소 후 증가(유형 2), 증가 후 감소(유형 3), 지속 증가 (유형 4), 증감 반복(유형 5)

인구 제조업사업체수 비제조업사업체수

제조업고용자수 비제조업고용자수

그림 3 | 각 부문별 유형화 지도

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∙ 위험도 점수가 높아 국가위기지역에 해당하는 지역의 인구와 제조업 일자리 변 화의 유형을 교차하여 살펴본 결과, 국가위기지역은 인구감소와 산업 및 고용 위기가 동반되는 국가위기지역, 인구감소가 두드러진 국가위기지역, 산업 및 고용위기가 심각하면서 인구감소가 시작되는 국가위기지역 등으로 유형이 구분

그림 4 | 유형별 국가위기지역 분포

∙ 국가위기지역 유형구분 결과는 인구감소와 산업 및 고용위기를 함께 고려하는 정책설계가 필요하다는 사실을 보여줌

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- 인구감소와 산업 및 고용위기가 동반되는 국가위기지역 유형은 지역 차원에 서 인구감소와 산업 및 고용 위기에 대응한 지원정책이 별개로 투입되기보다 는 함께 고려되어야 한다는 시사점을 줌

- 제조업 일자리와 사업체 수는 늘어나지만 인구감소가 두드러져 국가위기지역 으로 설정된 지역들은 제조업 투자가 늘어나서 지역 내에 기업이 유치되고 일 자리가 늘어나더라도 늘어난 일자리가 해당 지역 거주로 이어지지는 않고 주 변의 정주여건이 우수한 지역으로 인구가 유출되고 있다는 사실을 보여줌 - 산업 및 고용위기가 심각하면서 인구감소가 시작되는 국가위기지역은 우리나

라의 산업구조조정 과정에서 발생한 산업도시의 경제위기가 단순히 산업쇠퇴 로 끝나는 것이 아니라 앞으로 지역 인구가 외부로 유출되는 인구위기가 본격 화할 수도 있다는 예측을 가능하게 함

4. 국가위기지역 지원정책 해외 사례

□ 해외사례 분석 틀 및 국가별 지원정책 현황

∙ 실효성 있는 국가위기지역 지원 정책 방향 제시를 위해 해외 주요 선진국의 위 기지역 지원 정책 사례를 검토함

- 지역정책을 토대로 위기지역을 지원하고 있는 유럽 연합, 인구위기지역 지원 정책을 추진 중인 일본, 미국, 독일 그리고 산업 및 고용위기지역을 지원하는 이탈리아, 노르웨이의 국가별 대상지역 선정 기준, 지원 내용, 지원 체계를 분석함

∙ 유럽연합은 결속정책을 토대로 평균 GDP, 실업률, 지역 특화산업의 쇠퇴 정 도, 인구 감소 등에 따라 지역을 일곱 개로 구분하여 차등 지원함

∙ 일본, 미국, 독일에서는 인구가 급격히 감소하는 지역을 대상으로 도시 인프라 재정비 사업 등을 추진하고 있음

∙ 이탈리아와 노르웨이는 전담기관을 통해 지역 주력산업의 쇠퇴로 고용위기까지 겪고 있는 지역을 대상으로 지원 정책을 추진 중임

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5. 균형발전 지원체계 개편방안

□ 균형발전 지원체계 개편의 기본방향

∙ 지역정책 대상으로 국가위기지역 설정, 국가위기지역 유형별로 맞춤형 지원 방 안 마련, 지원을 위한 거버넌스 정립을 기본방향으로 설정

□ 균형발전 지원체계 개편 추진 방안

∙ 지역정책 대상으로 국가위깆역 설정을 위해 「국가균형발전 특별법」을 개정하는 방안과 「국가위기지역 지원 특별법」을 제정하는 방안으로 나누어 검토

- 「국가균형발전 특별법」 개정을 통해 국가위기지역을 지원하기 위해서는 성장 촉진지역 개념을 국가위기지역으로 변경하여 확대적용하거나, 성장촉진지역 과 산업위기대응특별지역 개념을 통합

∙ 인구감소와 산업 및 고용위기가 동반되는 국가위기지역에 대해서는 인구증대를 위한 직․간접적인 지원 사항과 더불어 정주여건 개선, 지역산업 육성 및 일자리 확대를 위한 지원사항을 복합적으로 투입할 필요

∙ 국가위기지역 지원 계획 수립, 국가균형발전특별회계 내 국가위기지역 지원 계 정 신설, 가칭 지역회생협약 등 거버넌스 구축 필요

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주요 내용 및 정책제안···ⅲ 요 약···ⅴ

제1장 연구의 개요

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구의 범위 및 방법 ···5

3. 연구 흐름도 ···9

4. 선행연구 검토 및 차별성 ···10

제2장 국가위기지역 설정의 필요성 및 의의 1. 지역의 새로운 위기 ···15

2. 지역의 위기에 대응한 정책 현황 ···23

3. 국가위기지역 설정의 필요성 ···61

제3장 국가위기지역 설정 방법 및 유형화 1. 국가위기지역 개념 ···67

2. 국가위기지역 설정 방법론 ···69

3. 국가위기지역 설정을 위한 지역 분석 ···84

4. 국가위기지역 유형별 사례지역 ···93

5. 국가위기지역 유형화의 정책적 의의 ···109

차 례

CONTENTS

(17)

차 례

CONTENTS

제4장 국가위기지역 지원정책 해외 사례

1. 분석 틀 및 분석대상 국가 선정 ···113

2. 지역정책 대상으로 국가위기지역 설정 사례: 유럽연합 ···115

3. 인구위기지역 지원정책 사례: 일본, 미국, 독일 ···124

4. 산업 및 고용위기지역 지원정책 사례: 이탈리아, 노르웨이 ···133

5. 해외 사례 종합 ···138

제5장 균형발전 지원체계 개편방안 1. 균형발전 지원체계 개편의 기본방향 ···141

2. 균형발전 지원체계 개편 추진방안 ···142

제6장 결론 및 향후 과제 1. 연구의 주요 결론 ···159

2. 연구의 의의와 향후 과제 ···161

참고문헌···162

SUMMARY···170

부 록···174

(18)

<표 1-1> 산업 및 고용위기지역 지원 관련 법안 발의 현황 ···8

<표 1-2> 선행연구와의 차별성 ···11

<표 2-1> 소멸위험 시·군·구 수 ···18

<표 2-2> 저출산 고령화시책과 인구감소지역시책의 차이 ···19

<표 2-3> 인구 위기 대응 관련 정부 부처별 사업 현황 ···24

<표 2-4> 지역수요 맞춤지원 사업 구성 ···27

<표 2-5> 지역수요 맞춤지원 사업 추진 현황 ···28

<표 2-6> 투자선도지구 유형별 혜택 ···29

<표 2-7> 투자선도지구 선정 현황 ···29

<표 2-8> 2020년 인구감소지역 공모할당제 적용 사업 및 할당률 ···34

<표 2-9> 인구감소 대응 관련 정책 현황 및 특징 ···36

<표 2-10> 산업쇠퇴 및 일자리 감소 대응 관련 정부 부처별 사업 현황 ···37

<표 2-11> 「고용안정 선제대응 패키지 지원사업」 현황 ···39

<표 2-12> 고용위기지역 지원 내용 ···40

<표 2-13> 산업위기대응특별지역 지원 사업별 예산 현황 ···43

<표 2-14> 군산 주요 지원 실적 ···44

<표 2-15> 산업 및 고용위기 관련 정책 현황 종합 ···47

<표 2-16> 균형발전특별회계의 설치와 변천 ···49

<표 2-17> 국가균형발전특별회계 편성체계 ···50

<표 2-18> 성장촉진지역 지정지<표 변화 ···52

<표 2-19> 성장촉진지역 재지정 신규기준 검토(안) ···53

<표 2-20> 시군구 자율편성 대상 사업 ···54

<표 2-21> 차등지원 대상지역 선정지표 ···55

<표 2-22> 균형발전지<표 구성 ···57

표차례

LIST OF TABLES

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차 례

CONTENTS

<표 2-23> 지역의 위기에 대응한 정책의 특징 및 한계 ···60

<표 2-24> 인구감소지역 지원 관련 법안별 제안 목적 및 주요 내용 ···63

<표 3-1> 인구감소지역 설정을 위한 활용지<표 ···70

<표 3-2> 산업위기지역 지정 법정 기준 ···71

<표 3-3> 고용위기지역 지정 법정 기준 ···73

<표 3-4> 국가위기지역 개념에 따른 분석 틀 ···77

<표 3-5> 최대·최소격차지수 산정 및 평균연간변화율 분석 ···78

<표 3-6> 기본점수 산정기준 ···80

<표 3-7> 부문별 지표간 상관관계 ···81

<표 3-8> 각 시나리오에 따른 지<표 및 가중치 반영여부 ···82

<표 3-9> 시계열 변화 기준 유형화 방안 ···83

<표 3-10> 시나리오별 위험도 최종점수 상위 25개 시·군 ···87

<표 3-11> 유형별 해당 시·군 ···90

<표 3-12> 시나리오 2의 상위 25개 시·군별 인구·산업·고용 유형 ···91

<표 4-1> 유럽연합 결속정책의 지역구분(1994~1999년) ···116

<표 4-4> 유럽연합 결속정책의 지역구분 시기별 활용 지표(1994~2040년) ···119

<표 4-5> 유럽연합 GDP 평균 활용 지역구분 기준별에 따른 예산편성 방법 ···120

<표 4-6> 과소지역자립촉진특별조치법에 따른 과소지역 설정 기준 ···125

<표 4-7> 과소지역자립촉진특별조치법 지원 내용 ···127

<표 4-8> 사례 국가별 인구위기지역 지원을 위한 정책 현황 ···132

<표 4-9> 사례 국가별 산업 및 고용위기지역 지원을 위한 정책 현황 ···137

<표 5-1> 21대 국회 국가균형발전 특별법 개정 법률안 중 국가위기지역 관련 사항143

표차례

LIST OF TABLES

(20)

<표 5-2> 관련 법률안의 정책 대상지역 선정 ···144

<표 5-3> 인구감소지역에 대한 종합적 접근의 사업 ···146

<표 5-4> 인구감소지역의 지역발전정책 방안 ···147

<표 5-5> 국가균형발전정책과 연계한 지역의 인구감소 대응 방향 및 정책방안 ···148

<표 5-6> 산업위기지역의 정책목표별 사업내용 ···149

<표 5-7> 산업위기지역에 대한 정책과제 및 방향 ···150

<표 5-8> 관련 법률안의 지원 및 특례 사항 ···151

<표 5-9> 관련 법률안의 거버넌스 ···154

(21)

차 례

CONTENTS

<그림 1-1> 연구흐름도 ···9

<그림 2-1> 키워드 ‘인구소멸’에 대한 트렌드 분석 결과 ···16

<그림 2-2> 키워드 ‘인구감소’에 대한 연관어 분석 결과 ···16

<그림 2-3> 키워드 ‘인구소멸’에 대한 관계도 분석 결과 ···17

<그림 2-4> 키워드 ‘산업위기’에 대한 연관어 분석 결과 ···20

<그림 2-5> 키워드 ‘산업위기’에 대한 트렌드 분석 결과 ···21

<그림 2-6> 키워드 ‘고용위기’에 대한 연관어 분석 결과 ···22

<그림 2-7> 키워드 ‘고용위기’에 대한 관계도분석 결과 ···22

<그림 2-8> 키워드 ‘고용위기’에 대한 트렌드 분석 결과 ···23

<그림 2-9> 제3차(2016~2020) 저출산·고령사회 기본계획(수정) 정책 로드맵 ···25

<그림 2-10> 지역수요 맞춤지원 사업 선정 절차 ···28

<그림 2-11> 투자선도지구 선정 절차 ···30

<그림 2-12> 신활력플러스사업의 비전과 목표 ···31

<그림 2-13> 산업위기대응 특별지역 지정 현황 ···42

<그림 2-14> 전주시 청년공유공간 나누고 더함 1호점 ···45

<그림 2-15> 국가균형발전특별회계 예산방식 변화 ···49

<그림 2-16> 시․군․구 자율편성 사업체계 ···51

<그림 2-17> 기준편차를 활용한 차등지원 대상 유형화 ···56

<그림 3-1> 국가위기지역 개념 ···68

<그림 3-2> 국가위기지역 설정을 위한 분석 방법 ···75

<그림 3-3> 표준편차(sd)에 따른 리커트 점수 부여기준 ···80

<그림 3-4> 부문별 연평균변화율 분포 현황 ···84

<그림 3-5> 부문별 최대격차지수 분포 현황 ···85

<그림 3-6> 부문별 최소격차지수 분포 현황 ···85

그림차례

LIST OF FIGURES

(22)

<그림 3-7> 시나리오별 지자체 위험도 최종점수 ···86

<그림 3-8> 부문별 유형화 지도 ···89

<그림 3-9> 시나리오 2 상위 25개 시․군 유형화 ···92

<그림 3-10> 부여군 지표별 현황 ···94

<그림 3-11> 목포시 지표별 현황 ···96

<그림 3-12> 창원시 지표별 현황 ···98

<그림 3-13> 거제시 지표별 현황 ···100

<그림 3-14> 의성군 지표별 현황 ···102

<그림 3-15> 정읍시 지표별 현황 ···104

<그림 3-16> 통영시 지표별 현황 ···106

<그림 3-17> 군산시 지표별 현황 ···108

<그림 4-1> 해외사례 분석 대상 및 관점 ···114

<그림 4-2> 유럽연합 GDP 평균 활용 지역 구분 기준에 따른 현황 ···121

<그림 4-3> 5차 계획기간(2021~2027년)의 유럽 구조 및 투자기금 편성안 ···123

<그림 4-4> 미국 지역별 인구 감소율(2010~2017년) ···128

<그림 4-5> 독일의 성장 및 축소지역 ···131

<그림 4-6> 이탈리아 실업률 현황 ···133

<그림 4-7> 복합 산업위기지역 선정 지원절차 ···134

<그림 4-8> 노르웨이 산업 재구조화 선정 지역 ···136

(23)

(24)

CHAPTER 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3 2. 연구의 범위 및 방법 ···5 3. 연구 흐름도 ···9 4. 선행연구 검토 및 차별성 ···10

연구의 개요

(25)

(26)

01 연구의 개요

본 장에서는 인구감소, 산업 및 고용 위기에 대응하여 균형발전정책의 중요한 지원 대상 지역으 로 국가위기지역을 설정하고 지원하는 체계를 마련하는 연구의 필요성과 연구목적을 명시하였다.

분석을 위한 범위와 방법을 기술하고 기존연구 검토를 통해 본 연구의 차별성을 부각하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경

인구․산업․고용 등 전반에 걸친 위기에 따라 새로운 문제 지역이 등장하고 있다. 지금 까지 국가균형발전정책은‘낙후도’에 따라 낙후지역을 별도로 설정하여 지원함으로써 발전지역과 저발전지역의 격차를 완화하는 데에 초점을 맞춰 왔다. 최근에는 인구감 소, 지역산업쇠퇴, 일자리 감소 등 인구․산업․고용 등 전반에 걸쳐 위기를 겪는 지역이 나타남에 따라 이들을 산업위기지역, 고용위기지역, 인구소멸지역으로 설정하고 국가 가 재정을 투입하는 상황이다.

위기지역의 등장은 국가균형발전에 심각한 위협요인으로 작용하고 있다. 급격한 인 구감소나 주력산업쇠퇴, 일자리 감소를 겪어 위기지역으로 지정되었거나 문제지역으로 인식되는 곳은 지방의 중소도시들이 상당수이다. 울산 동구, 창원 진해구, 경남 거제·

통영·고성, 전남 목포·영암·해남, 전북 군산은 산업위기대응특별지역으로 지정되었고 울산 동구, 전북 군산, 창원 진해구, 경남 거제·통영·고성, 전남 목포·영암은 고용위 기지역으로 지정되었다(산업통상자원부 및 고용노동부 2019).

(27)

마강래(2017)에 따르면 인구감소로 인해 우리나라에서 가장 먼저 사라질 위기에 처 한 곳은 비수도권 지역의 인구 10만~50만 명 규모의 중소도시이다. 인구·고용·산업 위기가 이들 도시의 규모 축소 또는 쇠퇴로 이어지는 경우에는 비수도권 지역에서 대도 시-중소도시-농산어촌으로 이어지는 도시(정주)체계를 무너뜨림으로써 국가균형발전 을 더욱 심각하게 저해할 수 있다.

이러한 배경에서 균형발전정책의 중요한 지원대상 지역으로서 국가위기지역을 설정 하고 지원하는 체계를 마련할 필요가 있다. 대내외적인 위기요인으로 인해 급격한 인 구감소, 산업쇠퇴, 일자리 축소를 겪고 회복하지 못하는 지역이 등장하고 있으나 기존 의 낙후지역 중심의 균형발전지원 체계에서는 이들이 정책 대상지역이 되지 못하기 때 문이다. 낙후지역 이외에 국가가 균형발전 측면에서 문제지역으로 파악하여 정책적으 로 관리할 필요가 있는 지역을 개념적으로 또는 정책적으로 설정하고 지원하는 방안에 대한 연구가 필요한 시점이다.

2) 연구 목적

본 연구는 인구, 산업, 고용 등의 위기를 겪는 과정에서 축소 및 쇠퇴를 겪고 회복하 지 못하는 지역을 국가위기지역으로 설정하고 이들 지역에 대한 지원체계를 마련하는 방안을 제시하고자 하며, 보다 세부적으로는 다음과 같은 사항을 밝히는 데에 목적을 둔다.

인구, 산업, 고용 등의 위기를 겪는 과정에서 축소 및 쇠퇴를 겪고 회복하지 못하는 지역이 어디인지 확인하고 이들 지역이 국가균형발전에 어떠한 위험요소로 작용하는지 를 파악한다. 현재의 균형발전정책에서 이들 국가위기지역의 정책적 위상을 확인하고 이들 지역을 지원하는 정책 추진 방안을 제시한다.

(28)

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위

(1) 공간적 범위

본 연구의 공간적 범위는 전국을 대상으로 하며, 통계자료 분석 시에는 균형발전 정 책 집행의 기초단위인 228개 시․군․구로 구분하여 각종 분석을 실시한다. 다만, 행정구 역 변화가 발생한 특정 시군구의 경우 2018년을 기준으로 다음과 같이 처리하였다.

먼저 청주시 및 청원군을 통합하여 청주시 데이터를 구축하고, 창원시는 (구)창원시, 마산시, 진해시를 통합한다. 세종시는 2011년 이전 데이터 미구축으로 인해, 연기군이 2011년 이후 세종시에 통합되어 본 분석에서 제외하였다.

(2) 시간적 범위

본 연구의 시간적 범위는 최근 20년(1998~2018년)으로 설정하였다. 산업 및 고용 부문 관련 통계청 전국사업체조사 자료는 2000년 이후부터 제공되어 해당 자료의 분석 기간은 2000~2018년으로 설정한다.

(3) 내용적 범위

본 연구의 내용적 범위는 다음과 같다. 첫째, 인구감소, 산업 및 고용위기에 따라 등장한 지역의 위기에 대응하기 위해 새로운 지역정책 대상으로 ‘국가위기지역’을 설 정하고 이들 지역에 대해 국가가 지원하는 방안을 균형발전지원 체계 개편을 통해 추진 해야 할 필요성을 도출한다.

둘째, 국가위기지역 설정의 필요성에 근거하여 국가위기지역을 개념적으로 정의하 고 기존 유사개념과의 차별성을 살펴본다. 국가위기지역 정의에 따라 인구, 고용, 산

(29)

업을 아우르는 국가위기지역 설정 방법론을 적용하여 국가위기지역을 도출한다. 지역 의 인구와 제조업 일자리의 시계열적 변화 유형 구분을 바탕으로 국가위기지역이 여러 유형으로 나타날 수 있음을 밝힌다.

셋째, 인구·산업·고용위기지역을 대상으로 지원정책을 추진하고 있는 해외 사례 분 석을 토대로 정책적 시사점을 도출한다. 우선적으로 지역정책을 활용하여 국가위기지 역을 설정하고 지원체계를 마련한 유럽연합의 사례를 살펴본다. 인구위기지역을 설정 하고 지원정책을 추진 중인 일본, 미국, 독일의 사례 검토와 함께 산업 및 고용위기지 역을 지원하고 있는 이탈리아와 노르웨이를 중심으로 비교 검토한다.

넷째, 국가위기지역 지원을 위한 균형발전지원체계 개편의 기본방향을 설정한다. 균 형발전지원체계 개편방안은 정책대상 공간 재편, 정책수단 및 지원방식 차별화, 거버 넌스 구축 측면으로 나누어 방안을 제시한다. 제도적으로는 「국가균형발전 특별법」 개 정을 통한 방안과 「국가위기지역 지원 특별법」 제정 방안으로 나누어 살펴본다.

2) 연구 방법 (1) 관련 문헌 검토

국가위기지역 개념 설정, 위기지역 관련 해외 정책 동향 파악, 균형발전지원체계 및 국가위기지역 관련 정책 분석을 위해 관련 문헌을 검토한다.

(2) 통계자료 분석

국가위기지역 지표별로 통계자료를 획득하여 분석한다. 통계자료는 인구, 고용, 사 업체 관련 자료를 포함한다.

(30)

(3) 관련 법률안 검토

인구감소·산업쇠퇴·일자리 감소 대응 관련 20대 및 21대 국회의원 발의 법률안을 검토한다. 국회 의안정보시스템 상에 공개되어 있는 발의문 및 소관 위원회 검토보고 서가 이에 포함된다.

21대 국회 행정안전위원회에 인구감소지역 지원을 목적으로 하는 법률은 다음 표와 같이 5건이 계류 중이다. 앞서 20대 국회에서도 ‘인구감소지역 발전 특별법안’ 제명으 로 관련 법률안이 행정안전위원회에 제안되었으나 임기만료로 폐기된 바 있다.

구분 법안명 발의연월일 대표 발의자

(발의 인원)

법안

조문 소관 위원회 20대

국회 인구감소지역 발전 특별법안 2017. 6. 30. 강석호 의원

(15인) 23개 행정안전위원회

21대 국회

① 인구소멸위기지역 지원

특별법안 2020. 6. 1. 서삼석 의원

② 지방소멸위기지역 지원을

위한 특별법안 2020. 7. 23. 이원택 의원

③ 인구감소지역 발전 특별법안 2020. 8. 21. 배준영 의원

④ 지방소멸위기지역 지원

특별법안 2020. 9. 1. 김형동 의원

⑤ 지방소멸위기지역 지원

특별법안 2020. 9. 2. 김승남 의원

자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do) 의안 원문 바탕으로 저자 작성(2020년 10 월 12일 검색).

표 1-1 | 인구감소지역 지원 관련 법안 발의 현황

21대 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회에 산업 및 고용위기지역 지원을 위한 법률이 1건 계류 중이다. 앞서 20대 국회에서는 2건의 관련 법률안이 동일한 소관 위 원회에 상정되었으나 임기만료로 폐기된 바 있다.

(31)

구분 법안명 발의연월일 대표 발의자 (발의 인원)

법안

조문 소관 위원회

20대 국회

⦁ 지역산업 경쟁력 강화 및 지 역경제 활성화를 위한 특별 법안

2019. 1. 28. 최인호 의원

(12인) 29개 산업통상자원중소 벤처기업위원회

⦁ 경제위기지역 자립지원을 위

한 특별법안 2019. 1. 30. 김관영 의원

(10인) 12개 산업통상자원중소 벤처기업위원회 21대

국회

⦁ 지역산업 경쟁력 강화 및 지 역경제 활성화를 위한 특별 법안

2020. 6. 3. 최인호 의원

(19인) 29개 산업통상자원중소 벤처기업위원회 자료: 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do) 의안 원문 바탕으로 저자 작성(2020년 10

월 12일 검색).

표 1-2 | 산업 및 고용위기지역 지원 관련 법안 발의 현황

(4) 뉴스빅데이터 검색

인구감소, 산업위기 및 고용위기에 대한 사회적 관심의 변화를 살피기 위해 뉴스빅 데이터 분석시스템인 빅카인즈를 통해 키워드 트랜드 검색을 실시하였다. 검색키워드 는 인구소멸, 인구위기, 산업위기, 고용위기 등이며, 해당 사이트에서 제공하는 전체 언론사 뉴스의 제목과 내용을 검색범위로 하고, 2010년 이후 기사를 대상으로 하였다.

(5) 전문가 자문회의

국가위기지역 관련 정책 및 사업 추진 현황 파악을 위해 관련 전문가를 대상으로 서 면 자문을 실시하였다. 교수, 국책연구기관 전문가 및 지자체 연구기관 전문가 7인이 서면 자문에 응하였다. 국가위기지역 관련 정책 및 사업 추진현황 파악을 위해 관련 부처 담당자를 대상으로 면담 자문회의를 거쳤다.

(6) 외부 전문가 활용 및 협업

국가위기지역 설정 방법론 탐색 및 적용을 위해 외부 위탁용역 형태로 대학교수와 협업을 진행하였다.

(32)

3. 연구 흐름도

• 문제지역 설정 기준

• 지원근거 및 지침

• 지원 내용

• 재원

• 인구 감소

• 주력산업 쇠퇴

• 일자리 축소

• 중앙정부

• 지방자치단체

• 국회

• 인구 감소

• 주력산업 쇠퇴

• 일자리 축소

• 목적

• 지역선정기준 및 방법

• 지원내용

• 지원체계(계획수립, 추진조직, 재원)

그림 1-1 | 연구흐름도

(33)

4. 선행연구 검토 및 차별성

1) 선행연구 현황

본 연구와 관련된 선행연구는 위기지역 또는 낙후지역 관련 연구와 균형발전 관련 연구 등으로 구분할 수 있다. 최근 수행된 위기지역 관련 연구는 「저성장시대 소멸위기 도시근린지역의 유형별 대응방안 연구」(구형수, 민범식 2018) 등이 있다. 균형발전 관련 연구의 경우에는 「분권형 국가균형발전의 실천전략 연구」(이원섭 외 2018), 「저 성장기 지역균형발전 정책방향과 과제」(안홍기 외 2017) 등이 있다.

균형발전을 위한 국가지원 체계 개편 및 국가지원의 지역간 차등화 관련 연구는 2002년 이후 다음과 같이 수행되어 왔다. 「지방육성을 위한 국가지원의 차등화 방안」

(이원섭, 박양호 2002)은 우리나라에서 시행되고 있는 지역개발 정책을 검토하고, 유 럽연합 등 선진국의 균형발전 정책 및 보조금 제도에 관한 연구를 통해 지역 간 차등 지원 제도개선 방안을 제시하였다. 「낙후지역 성장촉진을 위한 지역계획 개선방안」(국 토해양부 2009)에서는 성장촉진지역을 선정하는 지표 개발과 함께 유형별 발전전략 및 체계 등을 제시하고 있다. 「지역차등지원제도 해외사례 분석 및 국내 도입방안 연 구」(김재훈 외 2018)에서는 유럽연합, 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 주요 선진국의 차등지원 정책을 분석하고 우리나라에 도입할 수 있는 차등지원 추진 방안이 제시되었 다. 「성장촉진지역 재지정 및 낙후지역 지원체계 개선방안 마련을 위한 연구」(민성희 외 2019)에서는 낙후지역 지원정책을 중점적으로 검토하고 기존 관련 지표를 비교분 석하여 개선 방안을 제시하였다.

이 외에도 국가균형발전 달성을 위한 수단으로서의 지역의 발전 정도를 측정할 수 있 는 균형발전지표는 국가균형발전위원회에서 개발하여 정보 제공 중이다. 균형발전지표 는 지역 간 발전 수준을 비교하는 핵심지표와 생활여건을 반영한 부문지표로 구성된다.

핵심지표는 인구 및 경제 관련 2개 지표로 구성되며 40년 연평균 인구증감률과 최근 3개 년 평균 재정자립도로 검토된다. 부문지표는 지역의 생활여건을 확인할 수 있는 객관지 표와 지역주민들이 직접 체감하는 삶의 질 만족도를 평가한 주관지표로 구성된다.

(34)

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

∙ 과제명: 분권형 국가균형발전의 실천전략 연구

∙ 연구자: 이원섭 외(2018)

∙ 연구목적: 국가균형발전과 지방 분권의 핵심 요소를 융합하는 분 권형 국가발전의 추진전략과 실 천과제 제시

∙ 국내외 문헌 및 정책자료 조사

∙ 통계자료 분석

∙ 외부전문가 협동연구(원 고위탁)

∙ 대학 및 연구기관 전문가, 공무원 자문

∙ 분권형 국가 발전의 이론적 배경과 개념

∙ 국가균형발전 정책의 분권화 현황과 과제

∙ 지방자치분권 정책의 현황과 과제

∙ 분권형 국가균형발전 정책의 해외 사례

∙ 분권형 국가균형발전의 추진 전략

2

∙ 과제명: 저성장시대 소멸위기 도 시근린지역의 유형별 대응방안 연구

∙ 연구자: 구형수, 민범식(2018)

∙ 연구목적: 소멸위기 도시근린지 역에 대한 대응방안 제시

∙ 국내외 문헌검토

∙ 통계 및 공간분석

∙ 전문가 의견수렴

∙ 소멸위기 도시근린지역의 개념 정 립 및 실태분석

∙ 소멸위기 도시근린지역에 대한 유 형별 대응방안

3

∙ 과제명: 저성장기 지역균형발전 정책방향과 과제

∙ 연구자: 안홍기 외(2017)

∙ 연구목적: 저성장, 저출산 고령화, 양그화 등 새로운 여건에 대응하 는 지역정책방향 모색

∙ 격차분석(지니계수, 엔트 로피지수, 변이계수)

∙ 기업빅데이터 분석

∙ 저성장기 당면과제와 지역균형발전 의 관계

∙ 당면과제별 지역균형발전정책 이슈 분석

∙ 지역균형발전정책 방향과 과제

4

∙ 과제명: 지방육성을 위한 국가지 원의 차등화 방안

∙ 연구자: 이원섭,박양호(2002)

∙ 연구목적: 국토의 균형발전을 위 해 지역에 제공되는 국가의 지원 을 지역별 발전수준에 따라 차등 화하는 방안 제시

∙ 문헌조사

∙ 통계분석

∙ 개념정의와 이론적 배경

∙ 지역간 차등지원의 현황과 문제점

∙ 외국의 지역간 차등지원 사례

∙ 지역간 차등지원의 구체적 방안

본 연구

∙ 인구, 산업, 고용 등의 다양한 영 역에서 국가재정 투입을 필요로 하는 국가위기지역을 설정하고 지역유형을 구분하여 균형발전 정책의 대상지역을 선정함으로 써 국가균형발전 정책의 개편방 안을 모색

∙ 관련 문헌 검토

∙ 통계자료 분석

∙ 전문가 자문회의

∙ 외부학회 협업

∙ 국가위기지역 개념 설정

∙ 해외사례 검토

∙ 국가위기지역 지표 설정 및 지역구분

∙ 국가위기지역 관련 균형발전 정책 현 황 분석

∙ 국가지원 지역 차등화를 통한 균형 발전 지원체계 개편 방안 자료: 저자 작성.

표 1-3 | 선행연구와의 차별성

(35)

본 연구는 국가위기지역이라는 관점에서 인구, 산업, 고용 등 개별 사안에 국한되지 않고 균형발전정책의 대상지역을 설정함으로써 균형발전정책 개편방안을 모색한다는 점에서 선행연구와 차별적이다.

(36)

CHAPTER 2

1. 지역의 새로운 위기 ···15 2. 지역의 위기에 대응한 정책 현황 ···23 3. 국가위기지역 설정의 필요성 ···61

국가위기지역 설정의

필요성 및 의의

(37)

(38)

02 국가위기지역 설정의 필요성 및 의의

본 장에서는 인구감소, 산업 및 고용위기에 따라 등장한 지역의 위기에 대응하기 위해 새로운 지역정책 대상으로 ‘국가위기지역’을 설정하고 이들 지역에 대해 국가가 지원할 수 있는 체계를 균형발전지원체계 개편을 통해 추진해야 할 필요성을 도출하였다.

1. 지역의 새로운 위기

1) 인구감소에 따른 지역의 위기 (1) 인구감소가 지역문제로 등장

2000년대 이후 지역의 인구감소문제에 대한 관심이 커지기 시작하였다. 인구감소 문제에 대한 위기감이 촉발된 것은 2014년 ‘소멸가능도시’라는 용어를 통해 지방 인구 감소의 심각성을 환기한 일명 마쓰다 보고서가 국내에 소개되기 시작하면서다. 이후 우리나라에서 지방의 인구감소 문제를 진단하고 해결책을 찾는 연구가 다수 수행되었 다(국가균형발전위원회 2020, 65).

인구감소에 대한 워드클라우드 분석¹⁾ 결과 인구감소는 저출산이나 고령화, 일자리 문제 이외에도 위험지역, 지방소멸, 지자체 등 지역문제와 연관되어 언급되고 있다.

1) 1) 빅카인즈의 키워드 분석 리포트 결과를 활용하였으며 보다 상세한 사항은 제1장의 분석방법에서 설명함

(39)

‘인구소멸’이라는 키워드에 대한 트렌드 분석 결과 이에 대한 관심이 크게 증가한 것은 2010년대 중반 이후임을 확인할 수 있다.

자료: 빅카인즈(https://www.bigkinds.or.kr/v2/report/reportConfiguration.do) 키워드 트렌드 검색 결과(2020년 10월 27일 검색).

그림 2-1 | 키워드 ‘인구소멸’에 대한 트렌드 분석 결과

그림 2-2 | 키워드 ‘인구감소’에 대한 연관어 분석 결과

(40)

연관 키워드 분석 결과 1위는 ‘전남’, 2위는 ‘저출산’, 3위는 ‘일자리’의 순으로 나타났다. 최근에는 인구감소를 넘어 ‘인구소멸’, ‘지방소멸’ 또는 ‘지역소멸’이라는 용어가 등장하고 있다.

자료: 빅카인즈(https://www.bigkinds.or.kr/v2/report/reportConfiguration.do) 키워드 연관어 검색 결과(2020년 10월 27일 검색).

그림 2-3 | 키워드 ‘인구소멸’에 대한 관계도 분석 결과

(2) 인구감소지역 확대 추세

이상호(2016)는 소멸위험지수²⁾를 통해 우리나라 지방도시의 인구문제가 인구감소 를 넘어 지방소멸을 불러올 수도 있는 상황임을 보여줌으로써 인구감소의 지역문제화 에 대한 학술적․정책적 관심을 크게 불러일으켰다.

2) 지방소멸 가능성을 측정하는 지표로 20~39세 여성 인구수를 65세 이상 고령인구수로 나눈 값이다. 이상호(2016, 5)는 “가임여성의 90% 이상이 이 연령대에 속하는 젊은 여성 인구이므로 한 사회가 20~30년 후에 어떤 모습을 보일지 예측할 수 있는 핵심지표”라고 설명한다.

(41)

문제는 이러한 인구감소지역이 보다 확대되고 있다는 점에서 더욱 심각해진다. 이상 호(2018)에 따르면, 2013년 전체 228개 시·군·구 중 32.9%에 해당하는 75개가 소멸 위험단계에 진입했거나 소멸고위험단계인 소멸위험지역에 해당되었으나 그 수가 점점 늘어 2018년에는 89개가 되었다. 또한 소멸주의단계에 해당하는 지자체도 2013년에 55개이던 것이 2018년에는 76개까지 늘어났다.

구분 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년

전체 시·군·구 수 228 228 228 228 228 228

소멸저위험 41 30 24 20 16 12

정상지역 57 63 62 61 54 51

소멸주의단계 55 56 62 63 73 76

소멸위험진입 73 76 76 79 78 78

소멸고위험 2 3 4 5 7 11

소멸위험지역

소계 75 79 80 84 85 89

(비중) (32.9) (34.6) (35.1) (36.8) (37.3) (39.0) 자료: 이상호 2018, 18.

표 2-1 | 소멸위험 시·군·구 수

이러한 분석결과를 토대로 국가 전체 인구가 정체 또는 쇠퇴 단계에 이른 만큼 비수 도권 지역에서 수도권 또는 광역대도시로 인구유출 현상과 함께 지방도시의 인구감소 충격이 더욱더 빠르게 진행될 것이라고 예측하였다. 또한 최근 조선업과 자동차산업으 로 대표되는 지방 제조업의 위기로 인해 지역의 산업기반이 붕괴될 경우 지방도시의 인구유출이 가속화될 것을 우려하였다(이상호 2018, 16).

인구감소지역 확대 문제는 1차적으로는 저출산․고령화로 요약되는 국가 전체 인구의 자연적 증감과 관련이 있으나, 이보다는 사회적 인구증감에서 더욱 영향을 받는 것³⁾으 로 해석된다. 따라서 지역의 인구문제를 단순히 국가 차원에서 제기되는 저출산․고령화

(42)

현상의 연장선에서 해석하고 대처하기보다는 지역문제화 하여 인식하고 지역 간 관계 속에서 발생하는 인구이동 현상에 주목해야 할 필요성이 더욱 커진다(국가균형발전위 원회 2020, 67). 인구문제 해결을 위한 정부시책 역시 국가 전체의 인구증가를 위한 종적인 차원에서 추진하는 저출산․고령화 시책과 인구감소지역의 인구를 증가시키기 위한 횡적인 차원의 정책을 추진하는 인구감소지역 시책으로 구분하여 접근할 필요가 있다(김현호,박진경 2019, 181).

구분 저출산 고령화 시책 인구감소지역 시책

접근 - 국가 전체의 인구증가를 위한 종적인 차원의 시책

- 인구감소지역의 인구를 증가시키기 위한 횡 적인 차원의 정책

관심

- 국가 전체의 인구증가 - 인구의 자연증가

- 특정 지역의 감소, 증가는 주요 관심 대상이 아님

- 지역 간의 횡적인 인구이동에는 관심이 없음

- 인구의 사회적 증감

- 인구의 횡적인 이동으로 인해서 지역 공동체 자체의 붕괴 및 소멸 방지

- 국가 인구의 증감인 종적인 인구증감 측면에 는 관심이 없음

수단

- 저출산의 대상이 되는 출산연령의 출산 장 려, 보육지원 등 시책

- 사회정책, 출산정책적 수단이 주로 동원

- 지역의 인구유출을 방지하고 인구를 유지 및 유입할 수 있는 토대인 지역경제 활성화, 일 자리 창출, 지역자원 상품화 관심

공간 - 서울, 부산 등 대도시를 포함한 전국의 지역 - 인구감소가 급격해서 지역의 생존이 위태로 운 인구감소지역

자료: 김현호, 박진경 2019. 181 재인용.

표 2-2 | 저출산 고령화시책과 인구감소지역시책의 차이

3) 박진경(2019)에 따르면, 2000~2017년 사이에 총인구가 감소한 지자체는 143개였는데 이들 지자체의 인구변화 는 자연증감보다는 사회증감에서 더 크게 영향을 받은 것으로 나타났다. 보다 구체적으로는 인구증감량과 사회증 감량간의 상관계수는 0.952로 매우 높았으나 자연증감량과의 상관계수는 0.340으로 낮게 나타났다(국가균형발전 위원회 2020, 68 재인용).

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2) 산업 쇠퇴 및 일자리 감소에 따른 지역의 위기 (1) 주력산업 침체가 지역의 위기로 등장

인구감소와 더불어 지역 주력산업의 성장이 정체 상태를 보이거나 대내외적인 여건 변 화로 급격한 쇠퇴를 경험하는 지역이 늘어나고 있다(국가균형발전위원회 2020, 70).

그간 우리나라 제조업은 몇 차례 심각한 위기를 경험한 바 있다. 1980년대 중반에는 임금상승, 노사분규 등으로 개발도상국으로 공장이전이 급증하였고, 1998년에는 동아 시아 금융위기, 2009년에는 글로벌 금융위기 등 세계적, 국가적 위협요소로 인해 제조 업의 위축을 겪었다. 2010년 이후에는 철강, 조선, 자동차산업 등 주력산업의 쇠퇴로 인해 해당 주력산업에 특화된 산업도시가 급격한 침체를 경험하고 있다. 최근의 제조 업 위기는 중장기적 처방을 필요로 하는 구조적 속성이 강하여 과거에 일시적 또는 단 기적으로 돌파한 위기와는 다른 특성이 있다고 평가된다(정성훈, 2019).

산업위기에 대한 워드클라우드 분석⁴⁾ 결과 산업위기는 최근 지역주력산업의 침체로 심각한 위기를 겪고 있는 지역과 연관되어 언급되고 있다. 연관 키워드 분석 결과 1위 는 ‘통영’, 2위는 ‘울산 동구’, 3위는 ‘고성’의 순으로 나타났다.

자료: 빅카인즈(https://www.bigkinds.or.kr/v2/report/reportConfiguration.do) 키워드 트렌드 검색 결과(2020 년 10월 27일 검색).

그림 2-4 | 키워드 ‘산업위기’에 대한 연관어 분석 결과

4) 빅카인즈의 키워드 분석 리포트 결과를 활용하였으며 보다 상세한 사항은 제1장의 분석방법에서 설명함

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최근 급격한 주력산업쇠퇴를 겪어 위기지역으로 지정되었거나 문제지역으로 인식되 고 있는 곳은 지방의 중소도시들이 상당수이다. 전북 군산, 울산 동구, 거제, 통영·고 성, 창원 진해구, 영암·목포·해남이 산업위기대응특별지역으로 지정된 바 있다.

‘산업위기’에 대한 언론 기사 키워드 트렌드 분석 결과 산업위기대응특별지역이 최 초로 지정된 2018년을 즈음하여 산업위기에 대한 관심이 최고조에 이른 것을 알 수 있다.

그림 2-5 | 키워드 ‘산업위기’에 대한 트렌드 분석 결과

(2) 주력산업 쇠퇴가 지역의 고용위기 동반

고용위기에 대한 워드클라우드 분석⁵⁾ 결과 산업위기는 최근 지역주력산업 침체로 인한 일자리 위기를 겪고 있는 지역과 연관되어 언급되고 있다. 연관 키워드 분석 결과 1위는 ‘울산 동구’, 2위는 ‘영암’, 3위는 ‘목포’의 순으로 나타났다.

5) 빅카인즈의 키워드 분석 리포트 결과를 활용하였으며 보다 상세한 사항은 제1장의 분석방법에서 설명함

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그림 2-6 | 키워드 ‘고용위기’에 대한 연관어 분석 결과

그림 2-7 | 키워드 ‘고용위기’에 대한 관계도분석 결과

‘고용위기’에 대한 언론 기사 키워드 트렌드 분석 결과 2018년을 즈음하여 고용위기 에 대한 관심이 최고조에 이른 것을 알 수 있다.

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그림 2-8 | 키워드 ‘고용위기’에 대한 트렌드 분석 결과

2. 지역의 위기에 대응한 정책 현황

1) 인구감소 대응 정책

인구감소 대응과 관련하여 가장 기본적인 중앙정부 정책은 저출산·고령사회 기본계 획 수립이다. 이 이외에도 국토교통부, 농림축산식품부, 행정안전부 등 각 정부 부처 별로 인구 위기 대응을 위한 사업이 진행 중이다.

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단위 : 백만원

구분 사업명 사업기간 2019년도 예산

국토교통부 ⦁ 성장촉진지역개발 2010년~계속 211,779

농림축산식품부

⦁ 농촌공동체활성화사업 2011년~계속 18,536

⦁ 일반농산어촌개발(자율) 2010년~계속 1,287,731

⦁ 지역행복생활권협력사업 2013년~계속 169,079

⦁ 청년농업인영농정착지원 2018년~계속 30,900

⦁ 청년농촌보금자리조성사업 2019년~계속 12,840

행정안전부 ⦁ 청년공동체 활성화 사업 2017년~계속 300

자료: 국가균형발전위원회, 한국산업기술평가관리원 2019, 2019년도 균형발전사업 편람을 참고하여 저자 재구성.

표 2-3 | 인구 위기 대응 관련 정부 부처별 사업 현황

(1) 저출산·고령사회 기본계획 수립

인구감소 문제는 자연적 감소와 사회적 감소에서 기인한다. 인구감소를 불러오는 출 생인구 저하에 대한 위기의식에 따라 우리나라에서는 「고령사회대책기본법」을 토대로

‘제3차 저출산·고령사회 기본계획(수정): 2016~2020’을 수립하여 추진하고 있다.

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자료: 보건복지부 저출산고령사회위원회 2019, 4.

그림 2-9 | 제3차(2016~2020) 저출산·고령사회 기본계획(수정) 정책 로드맵

1~2차 계획의 경우, 고령사회에 대비한 삶의 질 향상 기반 구축, 출산 및 양육에 유리한 환경 조성, 미래 성장동력 확보의 3개 영역에 대한 내용이 중점적으로 포함되 었다. 3차 계획에서는 사회보장 기본계획, 일자리 정책 로드맵, 아동 정책 기본계획, 양성평등 기본계획 등 관련 부처의 다양한 계획을 포괄적으로 제시하였다. 특히 청년

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이주 등 지방 인구감소 문제는 신(新)지역 경제 모델 시범사업을 발굴 및 추진할 계획 이며, 지역 인구 대응 사업 예산과의 연계 등을 통해 종합적인 대응방안을 마련한다는 계획이다(보건복지부 저출산고령사회위원회 2019, 60).

이와 함께, 문재인 정부는 2018년 ‘저출산·고령사회 정책 로드맵’을 발표하여, 인 구 위기에 대비하기 위한 목표를 설정하였다. 과거의 출산 장려 중심 정책에서 전 세대 로 정책 대상을 확대함으로써 다양한 수요를 반영한 정책을 추진한다는 방침이다(이윤 경 2019, 28).

정부는 2020년 8월 관계부처 합동으로 발표한 「인구구조 변화 대응방향」에서 경제 활동 참여 확대, 노동생산성 제고로 인구감소에 대응하고, 지역공동화 선제대응, 고령 화 대응 산업․제도 설계 전략을 통해 인구구조 변화에 대한 적응력을 강화한다는 정책 목표를 설정하는 한편, 제4차 저출산 고령사회 기본계획을 연말까지 수립한다는 계획 을 제시하였다(관계부처 합동 2020, 10). 지역공동화 선제 대응을 위해서는 빈집에 대한 효율적 관리, 인구가 감소하는 농어촌 지역 활성화, 고령화 시대에 대비한 교통환 경 구축을 가장 중요한 과제로 추진할 방침이다(관계부처 합동 2020, 11).

(2) 국토교통부 관련 사업

국토교통부는 대표적인 국가균형발전사업인 ‘성장촉진지역개발’을 토대로 상대적으 로 낙후도가 심각한 전국 70개 시·군의 사회·경제적 성장 촉진을 지원한다. 2009년

「국가균형발전 특별법 시행령」 제2조의2에 따라 시행된 성장촉진지역개발사업은 지역 개발계획 반영 사업과 투자선도지구 및 지역수요맞춤지원 형태의 공모사업으로 추진한 다(국토교통부 보도자료 2020, 6).

국토교통부는 성장촉진지역개발 지역수요 맞춤지원 사업으로 지난 7월 선정된 20개 사업을 대상으로 국비를 지원 중이다. 성장촉진지역 주민의 삶의 질 제고와 지역산업 활성화를 목적으로 주민 실생활과 밀접한 소규모 융복합 사업을 추진한다. 사업유형은 성장촉진지역 대상의 일반사업과 성장촉진지역 중에서도 낙후도에 따라 선별된 22개