S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
연구목적
이 연구의 목적은 최근 전월세시장에서 나타나고 있는 현상을 실증적으로 분 석하고, 임차가구의 주거실태 및 해외사례 등을 종합적으로 검토하여 우리나라 실정에 맞는 전월세시장 관련 정책방안을 도출하는데 있다.
이러한 연구목적 달성을 위해 이 연구에서 먼저 전월세시장과 관련된 최근 이론 및 정책에 대해 심도 있게 고찰하고, 최근 나타나고 있는 전월세시장 변화에 대한 정확한 진단을 위해 전월세시장의 구조변화 분석을 시행하고자 한다. 그리고 임차 가구의 주거실태 및 행태분석, 해외사례 검토 등을 종합하여 우리나라 전월세시장 의 상황과 변화에 부합하는 전월세시장 관련 정책방안을 제시하고자 한다.
이론적 고찰
주택을 소유할 것인지, 임차할 것인지는 그 주택서비스를 향유하는데 소요되 는 비용의 크기와 관련이 깊다. 즉 주택을 소유하는데 드는 비용이 크면 임차하 는 것이 유리할 것이다. 이와 같이 소유와 임차라는 두 가지의 주택점유형태는 상호경합적인 관계를 가지고 있다.
전세시장은 매매시장과 순수월세시장의 특성을 동시에 가지는, 우리나라에만 존재하는 특징적인 임대차방식으로 인식되고 있다. 이에 따라 임대차시장을 단
순히 하나로 볼 것이 아니라 전액 보증금으로 하는 전세와 전액 월세로 하는 순 수 월세시장을 중심으로, 이 둘이 혼합된 형태인 보증부월세로 구분되는 시장으 로 볼 수 있다. 전세의 경우 총소득은 자본이득만으로 구성되고, 완전 월세와 보 증부월세의 총소득은 임대소득과 자본이득으로 구성된다. 그리고 보증부월세의 보증금 규모가 증가할수록 전월세 전환율에 따라 임대소득은 감소하게 된다.
임대차시장은 상대적으로 소득이 낮은 가구들에게 주택을 제공하는 역할을 수 행한다. 전통적으로 정부의 임대차시장에 대한 정책은 주로 저소득층을 위한 주 택공급, 지원정책이나 가격규제 등의 방식이 주로 사용되어왔다. 이러한 정부의 임대차시장에 대한 정책 중 대표적인 것으로 공공임대주택과 같은 가격보조, 주 택수당, 전세자금 지원과 같은 소득보조나 임대료 규제 등이 있다. 공공임대주택 공급은 수혜자의 예산선을 이동시켜 수혜자의 후생을 증가시키지만, 자유롭게 재화를 선택할 수 있는 소득보조에 비해 후생증가가 낮고, 공공주택의 공급에 따 르는 수량제한이 효율의 감소를 가져온다는 비판이 있다. 하지만 이러한 한계는 가격보조를 받는 사람들이 입는 후생손실은 납세자의 후생증가로 상쇄될 수 있 다. 납세자들은 자신들이 부담하는 세금이 주택과 같은 가치재(merit good)에 이 용되는 것을 더 선호하기 때문이다. 주택수당의 지급은 한정된 예산으로 공공임 대주택에 대한 지원보다 더 많은 가계에 혜택을 줄 수 있다는 장점이 있다. 그러 나 이러한 보조는 수요곡선을 우상향시켜 단기적으로 주택임대료(가격)를 상승 시키는 결과를 가져올 수 있다.
전월세시장 현황 및 구조변화 분석
전세가격의 변동성은 점점 작아지는 추세이나, 주기적으로 급등락을 반복하는 추세를 보이고 있다. 이로 인해 목돈을 보증금의 형태로 집주인에게 지불하는 전 세의 특성상 전세가격이 크게 급등하여 세입자가 전세금 마련이 어려워지는 ‘전세 난’, 전세가격이 크게 하락하여 집주인이 전세금을 세입자에게 돌려주기 어려워지 는 ‘역전세난’이 반복되었다. 실제 2004년에는 역전세난이 발생하였고, 최근에는
‘전세난민’이라는 용어가 등장할 정도로 전세난이 심각하였다.
최근 주택시장의 큰 특징은 주택매매가격과 전세가격의 탈동조화 현상이다. 매 매가격과 전세가격의 탈동조화 현상은 과거 1990년대와 최근 2009년 총 2차례 나 타난 것으로 보인다. 주택매매, 전세가격 탈동조화의 근본적인 원인은 “주택가격 상승 기대의 감소”라고 할 수 있다. 주택가격 상승 기대가 어려워 주택을 구매하기 보다 전세를 선호하는 현상이 주택매매가격과 전세가격의 탈동조화로 나타났다.
최근 발생하고 있는 전세비중의 감소와 월세비중의 증가로 대표되는 임대차시 장의 구조변화는 주택가격 상승기대가 낮아지고 제도권에서 주택금융이 발달함 에 따라 나타나는 변화로 이해할 수 있다. 그리고 이러한 변화는 더 넓게는 주택 보급률이 100%를 상회하고, 경제성장률도 안정적 수준에서 유지됨과 동시에 인 구 및 가구 증가율이 낮아짐에 따라 나타나는 주택가격의 안정과 금융시장의 발 달에 따라 나타나는 제도권 주택금융의 활성화에 기인하는 것으로도 이해할 수 있을 것이다.
Hodrick-Prescott(HP)필터를 이용하여 주택경기 순환경기를 분석하고, Quandt-Andrews 검정법을 이용하여 주택시장의 구조변화를 분석한 결과를 종합 하면 다음과 같다. 먼저 주택시장의 구조전환이 외환위기가 지난 2000년대 초반 에 일어난 것으로 보인다. 그리고 매매가격은 2007년에 구조전환이 식별되고 있 으나, 전월세시장과 관련된 지표는 최근 2009~2010년에 구조전환이 식별되고 있 다. 매매시장의 구조전환이 먼저 일어나 매매시장의 활기가 떨어지고, 이러한 현 상이 지속되면서 전월세시장의 구조전환이 촉발되고 가속화된 것으로 판단된다.
이론적으로 현재와 같이 주택가격 상승기대가 낮은 상황에서 전세의 월세전환 은 불가피하다. 그러나 임대차계약은 임대인과 임차인의 상호작용에 의해 성립 하기 때문에 이론적인 모형 결과와 같이 극단적인 상황은 나타나지 않을 것이라 고 판단된다. 그리고 임대인이 월세로 전환하기 위해서는 현재의 보증금을 반환 해줘야 하는데 그러한 금액을 되돌려줄 충분한 자금 능력에 한계가 있기 때문에 이론상으로 임대인이 월세를 선호하지만 급격한 월세전환은 이뤄지기 힘들다
전세수요의 매매수요 전환은 주택가격의 상승 여부와 매매가대비전세가비율 의 심리적 임계수준에 따라 결정될 가능성이 높다. 현재 지방의 주택 매매가격이
상승하고 있는 이유는 국제행사 등 호재로 인한 가격상승 기대에 힘입은 바가 크고 매매가대비전세가비율이 높기 때문으로 해석할 수 있다. 그리고 중대형주 택에 비해 소형주택의 매매가 활발한 것은 환금성이 높은 이유도 있겠지만 매매 가대비전세가비율이 높기 때문으로 해석할 수 있다. 중대형주택 같은 경우는 매 매가격 대비 전세가격 비율의 심리적인 임계수준을 넘는다 해도 주택가격 수준 이 높아 가구가 따로 조달해야 하는 비용이 상대적으로 크기 때문에 전세수요가 매매수요로 바로 전환되기는 힘들 것으로 판단된다.
임차가구 주거실태 및 행태 분석
여기서는 임차가구의 주거실태와 행태를 분석하였다. 임차가구의 주거실태는 2008년 주거실태조사와 자체설문조사를 적절히 배합하여 분석하였다. 소득계층 별, 지역별 특성을 반영하기 위해 소득계층은 저소득층, 중소득층, 고소득층으로 구분하였고, 지역은 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 분석하였다. 그리고 소득계층별, 지역별 주택소비함수 추정을 통해 임차가구의 행태를 분석하였다.
이러한 분석 내용을 종합하여 다음과 같이 시사점을 도출하였다.
첫째, 임차가구의 임대료 및 대출금 상환 부담이 높다. 특히 저소득층의 경우 임대료 및 대출금 상환 부담이 생활필수품을 줄일 정도로 어렵다고 응답한 도시 저소득층이 20.85%에 달했다.
둘째, 저소득층은 임대료 상승에 매우 취약하다. 저소득층이 전세난에 대비하 여 저축을 하는 비중이 매우 낮다. 저소득층의 경우 생활비, 주거비 부담으로 저 축여력이 낮아 임대료 상승에 상대적으로 취약할 수밖에 없다. 그리고 행태분석 에서 보는 것과 같이 저소득층의 주택소비에 대한 임대료 탄력성은 다른 계층에 비해 높다. 이는 임대료가 상승할 경우 다른 계층에 비해 주거여건이 열악해 질 수밖에 없다는 것을 의미한다.
셋째, 임차가구는 전세를 선호하는 경향이 강하다. 전세가 주거비를 절약할 수 있고, 매달 임대료를 지불해야 하는 번거로움이 없기 때문이다. 임차인에게 있어 전세금의 기회비용은 시장이자율이나 월세는 시장이자보다 많게는 두 배 정도
높다. 임차가구에서 전세는 저렴하게 주거서비스를 향유할 수 있는 점유형태로 인식되고 있다.
넷째, 임대주택에서 거주하는 기간이 다른 나라에 비해 짧다. 임차가구가 전월 세 임대주택에서 최장 거주한 기간은 평균적으로 5.2년으로 독일의 12.8년에 비 해 매우 낮다. 임차가구의 주거안정성이 상대적으로 낮다는 것을 의미한다.
다섯째, 저소득 임차가구의 주택 및 주거환경의 질이 매우 낮다. 저소득 임차가 구의 주택 및 주거환경에 대한 만족도가 다른 계층에 비해 낮고, 저소득층이 1980 년 이전에 지어진 노후주택에 거주하는 비중이 매우 높다. 저소득 임차가구의 주 거안정성 제고뿐만 아니라 주거환경을 개선할 수 있는 노력도 경주되어야 한다.
여섯째, 저소득층은 낮은 소득으로 인해 주거이동이 제약되고, 강제계약 종료, 보증금 상환 지연, 임대료 상승에 대한 불안 정도가 매우 높다.
일곱째, 임차가구는 주택을 소유하여 주거안정을 이루고자하는 욕구가 강하 다. 여유자금으로 주택을 구입하려는 의사가 있는 가구가 60.8%로 나타났으며, 이러한 이유로는 낮은 이사의 어려움을 피하려는 응답이 83.1%에 달했다. 임차 가구에 대한 자금지원, 공공임대주택 뿐만 아니라 주택소유를 촉진할 수 있는 대 책도 필요하다는 것을 시사한다.
여덟째, 임차가구는 집주인이 보증금 미반환 등으로 어려움을 겪고 있다. 임차 가구의 15.5%가 집주인이 계약 만료 후 보증금 미반환하여 어려움을 겪었으며, 보증금 반환을 위한 법적 조치 경험도 16.1%가 가지고 있는 것으로 나타났다. 이 는 집주인에 따라 신용도가 낮아 생기는 문제이기도 하지만, 임차수요가 급격하 게 줄어드는 경우 발생하는 역전세난이 주기적으로 일어나기 때문이다.
아홉째, 향후 월세 주택의 비중변화에 대해 증가할 것이라는 응답이 매우 높다.
전월세시장의 구조변화에 따라 월세비중이 늘어날 것이라는 전망이 우세하다.
열째, 임대차 관련 정보를 얻을 수 있는 정보원이 제한적이다. 대부분의 경우 중개업소, 지인 및 지역주민을 통해 정보를 얻고 있다. 보다 공신력 있고 신뢰 있 는 정보를 시장에 제공하는 것이 필요하다. 최근 임대료 상승 원인에 대해 수요 및 공급요인 이외 가격의 경직성이라고 응답한 가구가 26.3%에 달해 임대차시장
에서 정보의 비대칭성이 매우 심각한 문제라는 것을 알 수 있다.
해외사례
여기서는 해외의 임대차시장 관련 정책을 정리하고 시사점을 도출하였다. 영 국은 공정임대료, 임대료 조정위원회에 대해 기존 문헌을 토대로 정리하였으며, 독일의 경우 임대료 책정방식의 근간을 이루고 있는 계단식 임대료, 지수식 임대 료, 유사주택 임대료 방식과 임대료 일람표, 임대료정보은행에 대해 고찰하였다.
이러한 정책들은 전월세시장과 관련한 정부의 정책 수행과 관련하여 다음과 같 은 점들을 시사하고 있다.
첫째, 임대거주자들의 주거비 부담이 급격하게 늘어나는 것을 막기 위해 임대 료 안정을 위한 다양한 정책적인 노력을 경주하고 있다. 영국은 과거에는 임대료 규제를 시행하였으며, 현재에도 일부 주택에 대해 주택자체의 물리적 사항 등만 을 반영하여 임대료 상승폭에 제한을 두고 임대료를 산정하는 공정임대료제도를 시행하고 있다. 독일은 임대료 인상을 법률을 통해 제한하여 임대주택 거주의 주거안정성을 높이고 있으며, 당사자 합의의 경우에도 일정 비율 이상의 높은 임 대료 상승을 금지하고 있다. 이와 함께 정당한 사유 없이 임대료 인상 등을 목적 으로 임대인이 일방적으로 임대계약을 해지할 수 없도록 규정하고 있다. 이와 같 이 선진국에서 실시하고 있는 다양한 임대료 관련 제도들은 공통적으로 임대료 의 급격한 상승을 예방하고, 이를 통해 임대주택거주자의 주거안정성을 높이는 데 목적을 두고 있음을 알 수 있었다.
둘째, 임차인 보호와 임대인 권리보장의 조화를 이루기 위해 노력하고 있다는 점이다. 영국사례에서 살펴본 바와 같이 임대료 규제 등을 통한 임대인 권리의 과도한 침해는 임대주택의 공급물량 축소 및 규제 대상주택의 질적 수준이 하락 등과 같은 문제를 야기하기 때문에 영국과 독일은 임대인과 임차인 사이 균형을 맞추는 방향으로 정책을 집행하였다.
셋째, 임대료규제 등과 관련한 기준 선정 및 분쟁 조정과 관련된 객관적이고 공신력 있는 의결 및 조정 기구를 설치하고 있다는 점이다. 임대료 산정기준 선
정 및 분쟁 조정과정 자체가 임대인과 임차인 사이의 권리 및 이익의 균형을 맞 추는 핵심적인 과정이기 때문이다.
넷째, 다양한 임대차관련 제도의 원활한 시행을 위해 관련 정보를 축적, 활용 하는 시스템을 잘 갖추고 있다는 점이다. 이는 특히 독일사례에서 잘 나타나고 있는데, 임대료일람표와 임대료 정보은행 등이 대표적 사례이다.
전월세시장 구조변화에 대응한 정책방안
임차우위의 시장은 지속적인 임대료의 상승을 야기할 우려가 있다. 그리고 이 는 임차가구의 주거안정을 해치는 위해요소로 작용할 것이다. 특히 임대료 변화 와 소득 변화에 민감한 저소득 서민의 주거수준이 열악해질 가능성이 높다. 따라 서 이러한 전월세시장의 구조변화에 대응하여 임차가구의 주거안정을 달성할 수 있는 방안마련이 필요하다.
전월세시장의 구조변화에 대응한 정책의 기본방향과 방안은 다음과 같다. 첫 째, 공공임대주택의 공급이다. 공공임대주택 수요에 비해 재고가 부족한 상황이 며, 공공임대주택 재고의 확보는 전월세시장 안정 기반 구축과 서민의 주거비부 담 완화에 크게 기여할 수 있다. 따라서 공공임대주택 재고를 지속적으로 확충하 는 한편, 임대주택 소요지표, 수요자 특성 등을 감안한 수요맞춤형 공공임대주택 공급이 필요하다.
둘째, 자가 소유의 촉진이다. 현재와 같이 주택가격 기대가 낮고, 가격수준은 여전히 높은 상황에서 서민의 자가 소유는 어려운 실정이다. 부담 가능한 주택의 공급과 생애최초구입지원 강화를 통해 서민층의 자가 소유를 촉진하여 주거안정 성을 확보할 필요가 있다. 그리고 미국의 ‘좋은 옆집 이웃 프로그램’과 같이 자가 소유 촉진과 지역 활성화를 연계하는 프로그램을 개발할 필요가 있다.
<표> 정책의 기본방향 및 정책방안
기본방향 정책방안 정책도출 과정
공공임대주택 공급
공공임대주택 재고의 확충
․임차수요 증가
․전월세시장 안정 기반 구축
․공공임대주택 수요 높음
수요맞춤형 공공임대주택 공급
․저소득 임차가구의 주택질 낮음
․공공임대주택 수요 높음
․수요가 있는 지역에 공급 필요
자가 소유 촉진
부담 가능한 주택의 공급 ․주택소유를 통한 주거안정 욕구 높음
․가격수준 높은 상황에서 자가 소유 어려움
생애최초구입지원의 강화 ․주거선호지역 선택 유리
․가구형성기, 서민층 주거안정 기반 구축
임차인 보호 및 자금 지원
임대료 인상절차의 구체화
․임차인 보호와 임대인 권리와의 조화
․임대료 상승에 대한 투명성 강화
․임대료 상승에 대한 분쟁 감소
전월세자금 지원의 강화 주거보조금 제도 도입
․구조변화 감안한 월세 지원 강화
․전월세자금 지원 정책 수요 높음
․저소득층의 임대료 상승 대비책 부족
임대료 상승에 대한 임차인 보호 장치
․임차인의 거주기간 짧음
․임차인의 임대료 부담 증가
․저소득층의 임대료 변화에 대한 민감도 높음
임대료 변동에 대비한 금융상품
․전세난, 역전세난의 반복
․전세난민의 발생
․임대료 상승 대비책 부족
․저소득층의 임대료 변화에 대한 민감도 높음 월세전환에 따른 주거비
경감
․월세전환에 따른 임차가구 주거불안정 심화
․월세전환이율에 대한 정확한 개념정립 부족
임대사업의 활성화
대형임대사업 육성 및 다주택자 인식 전환
․민간임대 시장의 중요성 지속
․임차주택수요의 주거선택권 다양
․계약, 보증금에 대한 리스크 경감
전월세시장 정보체계의
구축
전월세 정보망 구축 (가격정보시스템,
통계정보시스템)
․신뢰성 있는 전월세 정보원의 부족
․정보비대칭으로 인한 가격경직성 인식
․전월세 안정대책을 위한 정보기반 구축 필요
셋째는 임차인 보호 및 자금 지원이다. 임차인보호와 계약자유의 원칙의 조화 를 유지하고, 임대료 변화에 대한 투명성 강화 및 분쟁 감소를 위해 임대료 인상 절차를 보다 구체화하는 것이 필요하다. 그리고 현행 전세자금지원을 월세지원 으로 확대 개편할 필요가 있으며, 전세난과 역전세난이 반복되는 상황에 대비하 기 위한 금융상품을 개발할 필요가 있다. 또한 월세전환율의 성격에 대한 명확한 규명과 적정수준에 대해 깊은 연구 및 합의가 필요하다.
넷째, 임대사업의 활성화이다. 여전히 임대차시장에서 민간영역의 역할은 클 것으로 판단된다. 대형 임대사업자를 육성하는 한편, 다주택자에 대한 인식전환 을 통해 다주택자의 순기능을 극대화시킬 수 있는 방안마련이 필요하다.
마지막으로 전월세시장 정보체계의 구축이다. 신뢰 있고 공신력 있는 전월세 관련 정보가 부족하고, 정보의 비대칭성으로 인한 문제가 자주 발생하고 있다.
이를 개선하기 위한 전월세시장의 정보체계 구축이 필요하다. 이러한 정보체계 는 가격정보시스템, 통계정보시스템으로 구분할 수 있다. 이를 통해 전월세시장 에서 나타나는 정보의 비대칭성 문제를 해소하고, 전월세시장 안정대책을 위한 정보기반을 구축할 필요가 있다.
