정 책 해 설
경관법 제정의 기본방향 및 주요 내용
장순재｜건설교통부 국토균형발전본부 국토정책팀 사무관
추진배경
1960년대 이래 공급위주의 국토개발정책은 경제의
압축 고도성장이라는 눈부신 성과를 달성하는 데 중요한 역할을 하였지만, 자연생태계 파괴와 환경 오염 등 여러 가지 부작용과 함께 지역성·전통성 상실 등 경관의 손실도 발생했다. 이러한 부작용에 대한 반성으로 개발시대의 획일적이고 비개성적인 국토경관에 대한 비판적 인식이 확산되면서 친환 경적이며 쾌적한 공간 창출을 위한 경관관리에 대 한 관심이 커져왔다. 또한, 경제발전에 따른 삶의 질 향상에 대한 국민적 욕구가 증가하여 아름답고 쾌적한 국토환경의 조성이 무엇보다 중요한 과제 로 대두되었다. 이와 같은 국민적 요구를 충족하고 국토의 체계적인 경관관리를 제도적으로 지원하기 위해 2005년부터 건설교통부는 경관법 제정을 추 진하였다. 경관 관련 전문가와 관계부처 협의를 거 쳐 제안된 경관법(안)이 2007년 4월 국회 심의를통과하고 5월 공포됨에 따라 법 공포 6개월 후인
2007년 11월 18일부터 시행될 예정이다. 경관법은
총 5장 25개조 및 관련 부칙으로 구성되어 있다. 경 관법은 크게 경관관리의 기본원칙과 국가와 지자 체의 책무, 다른 법률과의 관계를 설명한 총칙과 경 관계획 및 경관사업, 경관협정, 경관위원회에 관한 사항 등을 담고 있다.경관법 기본방향
1. 경관관리의 지원
경관법 제정의 주요 목적 중 하나는 지방자치단체의 경관계획 및 경관관리 활동을 지원하기 위한 것이 다. 경관과 관련된 규제위주의 법 제정은 옥상옥의 규제 가능성이 커 지자체의 경관관리를 지원하는 내 용 위주로 설정하였다. 또한 경관에 관한 다양한 시 각이 존재하고, 경관 보전을 위해서 개인의 재산권
을 모색하였다. 이에 따라 법제정의 기본방향은 규 제보다는 경관의 보전·관리 및 형성을 위한 지자 체와 주민의 다양한 활동을 지원하고 유도하는 방 안마련에 주안점을 두었다. 즉 경관법은 현재 추진 중인 지자체별 경관계획 수립 및 경관조례 제정 (2006년 48개 지자체)에 법적인 근거를 확보함과 동시에 산발적이고 일관성 없는 지자체의 경관관 련 계획 및 실행에 체계적인 틀 마련과 지역 주민의 경관활동 지원의 법적 근거를 담고 있다.
2. 지역특성을 살릴 수 있는 유연성 확보
경관법은 각 지방의 특색을 살릴 수 있도록 충분히 융통성 있는 제도적 틀을 제공한다. 경관계획은 계
있어서 각기 다른 여건과 필요성을 가지고 있으며, 경관계획 및 관리의 대상도 도시, 농어촌, 국립공원 등 매우 다양하다. 이에 따라 경관법의 주요 골격이 되는 경관계획은 수립이 의무화되는 계획이 아니라 입안권자의 필요에 따라 자율적으로 수립하도록 하 였다. 또한 위계별로 수립되는 계획이 아니라 유연 하게 적용될 수 있도록 하였다.
3. 관련 법 체계와의 정합성 확보
국토의 경관관리에 관한 기본법적 성격을 가지는 경 관법이 국토계획법, 자연환경보전법, 농업농촌기본 법 등 경관관련 내용을 담고 있는 타 법과 조화를 이 루어 국토경관관리 개선에 이바지할 수 있도록 설정
<그림 1> 경관법과 다른 법과의 관계
경관계획 및 심의 근거 지원근거 조례
(일반경관지구)
운영지침 (특별경관지구)
자연환경보전법 경관계획
문화재보호법 농업농촌기본법 농림어업인삶의질향상및농산어촌
지역개발촉진에관한특별법
지구단위계획 용도지역
지구
도시계획 시설
광역도시계획 경관부문계획 국토의계획및이용에관한법률 경관법
관련법
경관부문계획
도시관리계획 도시기본계획
도시개발사업 정비사업 택지개발사업
주택사업
도로법/도시교통 정비촉진법/도시 공원법/수도법
하수도법/주차장법 도시개발법 도시및주거환경정비법
택촉법/주택법
보전 형성 관리
경관사업 경관지구
미관지구 경관협정
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하였다. 우리나라의 현행 국토계획법상 계획체계 는 광역도시계획-도시기본계획-도시관리계획 의 위계로 구성되어 있다. 경관법상 경관계획은 국토계획법에 의한 도시기본계획에 부합되어야 하며, 경관계획의 내용이 도시기본계획의 내용과 다른 때에는 도시기본계획 내용이 우선토록(법 제8조 3항)하였다. 한편, 경관의 보전·관리 및 형성 등에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 경관법이 정하는 바에 따르도록 하였다(법 제5조).
경관법 주요내용
1. 경관계획
경관계획은 체계적 경관관리를 위한 주요 틀로 서 다음과 같은 특성을 가진다.
첫째, 관할구역 전체를 대상으로 반드시 수립해 야 하는 의무적 계획이 아니라 지자체가 지역 실정 에 따라 경관관리가 필요하다고 판단되는 해당지 역을 대상으로 수립하는 선택적이며 중첩적 계획 이다. 둘째, 국토계획법에 의한 광역도시계획 및 도 시기본계획의 내용 중 경관에 관한 사항 등의 작성 기준을 강화하여 실질적으로 경관의 체계적 관리를 도모할 수 있도록 하고, 이를 위해 도시기본계획의 내용을 수용하되 도시기본계획에서 다루지 않은 세 부적인 경관계획 내용을 추가로 포함할 수 있도록 하였다. 이에 따라 경관법상의 경관계획은 도시기본 계획과 도시관리계획의 중간수준에 위치한다. 이러 한 경관계획은 경관의 보전, 관리 및 형성 등 다양한 목적을 가질 수 있는데, 이러한 목적의 달성을 위해 경관사업, 경관협정 등의 수단이 사용될 수 있다. 셋
째, 경관계획은 필요에 따라 기본계획 수준의 경관 계획에서 지구단위계획의 경관계획 수준까지 다양 한 위계에 해당하는 계획을 수립할 수 있도록 하여 각 지역별 특성을 충분히 반영할 수 있도록 하였다.
필지별로 보다 상세한 규제와 유도가 필요한 경우 지구단위계획을 수립할 수도 있을 것이다.
계획 수립 시에도 계획 대상구역을 관할구역의 전부 또는 일부로 규정하여 경관적으로 중요한 구 역에 대해서만 경관계획의 수립도 가능토록 하고 있으며, 필요 시 관할지역 지자체가 공동으로 경관 계획을 수립할 수 있도록 하였다. 다만, 지자체장은 경관지구 및 미관지구를 경관계획에 따라 관리(법 제12조)하도록 하고 있다.
위와 같은 특성을 가지는 경관계획의 내용에는 경관계획의 기본방향 및 목표, 경관자원의 조사 및
절차 행위주체
경관계획 입안
공청회
심의·의결 시·군 경관위원회
의회의견 청취
승인 신청 시장·군수
관계기관 협의
심의·의결
결정/승인·송부
공고 및 열람
시·도지사 시장·군수시장·군수
시·도지사 시장·군수
광역자치의회 기초자치의회
시·도지사
시·도 경관위원회
시·도지사
시·도지사 시장·군수
<그림 2> 경관계획 수립절차
방안, 재원조달 및 단계적 추진에 관한 사항 등이 포함(법 제8조)된다. 경관계획 수립권자는 특별시 장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하
‘시·도지사’) 또는 시장·군수로서 공청회 및 지 방의회 의견수렴과 관계기관 협의 절차를 거쳐 경 관위원회의 심의를 거쳐 승인을 얻어 확정된다. 시 장·군수는 경관계획을 수립 또는 변경하는 경우 에는 도지사의 승인을 얻어야 한다.
한편 법 제8조에서는 경관계획의 수립기준 등에 관해서는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통 부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 공동으로 정 하여 고시하도록 하고 있다. 이에 따라 행정자치부, 문화관광부, 농림부, 환경부, 해양수산부, 산림청 등 관계 부처와 공동으로 경관계획 수립기준을 마 련하여 경관의 특성을 고려한 경관계획 수립을 지 원할 예정이다.
2. 경관사업
경관사업은 지자체 등에 의해 추진되는 경관형성 사업에 대한 행정·재정적 지원을 가능하게 하였 다. 경관사업은 지역 및 도시의 자연적, 문화적, 역 사적 개성을 살리기 위한 사업으로 경관계획에 근 거하거나 별도의 사업계획을 수립하여 추진할 수 있으며, 사업주체는 공공 또는 민간이 모두 가능하 다. 경관사업으로 지정할 수 있는 사업은 도시조성 사업뿐만 아니라 지역 녹화 등 다양한 사업이 추진 될 수 있다. 법 제13조는 경관사업의 대상을 ① 가 로환경의 정비 및 개선을 위한 사업, ② 지역의 녹 화와 관련된 사업, ③ 야간경관의 형성 및 정비를
을 개선하는 사업 등으로 정하여 향후 삶의 질 개선 을 위한 다양한 사업이 추진되리라 기대한다.
이러한 경관사업으로 지정받기 위해서는 해당 지자체의 경관계획에 경관사업으로 지정되어 사업 계획을 수립하거나, 필요 시 별도의 경관사업계획 을 수립한 후, 경관위원회의 심의 및 해당 지방자치 단체의 승인절차를 거쳐야 한다. 그리고 경관사업 의 원활한 추진을 위해서 법 제15조에서는 지자체 가 경관사업에 필요한 소요자금의 전부 또는 일부 를 보조하거나 융자할 수 있도록 규정하고 있다.
3. 경관협정
경관협정은 건축물 외부공간, 옥외광고물 등 경관형 성에 관련되는 다양한 요소를 대상으로 구성될 수 있으며, 소규모 구획으로 경관지구와 유사한 내용을 실현하고자 할 경우 효과적인 수단으로 활용될 수 있다. 또한 경관협정운영회 등을 통해 경관협정을 자율적으로 관리함으로써 지역주민의 경관의식을 고양하고 참여를 촉진하는 계기를 마련할 수 있다.
경관협정은 토지소유자, 그 밖에 대통령령이 정 하는 자가 협정체결자 전원의 합의에 의해 체결할 수 있다. 또한 단독 토지소유자도 해당 토지구역을 경관협정 대상지역으로 하는 경관협정을 정할 수 있 도록 하여 다양한 경관협정 체결을 지원하고 있다.
경관협정의 인가절차는 협정체결자 또는 경관 협정운영회의 대표자가 경관협정서를 작성하여 시·도지사 또는 시장·군수의 인가를 받도록 하 고 있으며, 이 경우 인가신청을 받은 시·도지사 또 는 시장·군수는 인가를 하기 전에 경관위원회의
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심의를 거쳐서 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내 용을 공고하고 주민이 열람하도록 하고 있다.
경관협정의 원활한 추진을 위해 지자체의 지원 을 원할 경우 협정체결자 또는 경관협정운영회의 대표자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지 사 또는 시장·군수에게 사업계획서를 제출하면 된다. 해당 지자체장은 경관위원회의 심의를 거쳐 경관협정서 작성 등의 자문 등 경관협정에 관한 기 술·재정상의 지원을 할 수 있다.
4. 경관위원회
아름다운 국토 및 도시·지역경관의 보전, 관리 및 형성을 위하여 경관계획에 의한 계획적 관리와 더 불어 전문가의 전문성과 경험에 의한 경관심의에 의한 관리를 이행하기 위하여 경관위원회를 구성 토록 하고 있다. 경관위원회는 경관과 관련된 전문 가 10~20인 이내의 위원으로 구성되며, 위원장은 위원 중에 호선토록 하고 있다.
경관위원회의 기능은 크게 심의와 자문사항으로 대별되는데 구체적 사항은 아래와 같다. 우선 경관 위원회의 심의를 받아야 할 사항은 ① 경관계획의 수립 또는 변경, ② 경관계획의 승인, ③ 경관사업의 승인, ④ 경관협정의 인가, ⑤ 경관협정의 지원에 관 한 사항 등이며, 자문에 관한 사항은 ① 경관계획에 관한 사항, ② 경관지구 및 미관지구의 관리 및 운용 에 관한 사항, ③ 경관조례의 제정에 관한 사항, ④ 경관사업의 계획 및 추진에 관한 사항, ⑤ 경관협정 의 체결 및 운용에 관한 사항 등이 해당된다.
경관법 제23조에서는 경관위원회의 설치에 대 한 규정과 아울러 지방자치단체의 규모 등을 감안 하여 경관위원회의 구성에 대한 단서조항을 규정
하고 있다. 이에 따르면 경관 전문가가 부족한 지자 체의 경우 새로이 경관위원회를 구성하지 않고 지 방도시계획위원회 등 관련위원회가 그 기능을 수 행할 수 있도록 규정하여 경관 특성을 반영한 심의 및 경관관련 위원회의 중복 운영으로 인한 행정적 낭비를 미연에 방지하고 있다.
향후 전망
오는 11월 18일자로 시행되는 경관법은 국토의 체 계적 경관관리를 위한 제도적 초석이 되어 중요한 역할을 수행할 것으로 기대된다. 기존 단위 사업별 로 경관에 대한 단편적 고민은 있어 왔지만 해당 지 자체 전체를 조망하여 경관관리에 대한 종합적 접 근은 미흡했던 것이 사실이다.
중·장기적 방향제시를 위한 경관계획이 우선 수립되고 이에 따라 경관사업, 경관협정 등의 실행 수단을 활용하여 한층 체계화된 경관관리가 가능 하리라 생각된다. 그러나 제도도입에 따른 효과를 극대화하기 위해서는 제도에 대한 공감대 형성과 장·단기적 정책 목표의 명확한 제시가 필수적이 다. 이를 위해 공공과 민간부문의 역할을 명확히 규 정하여 제도 시행의 효율성을 도모하고, 점진적인 정 책의 시행과 확산을 통해 제도의 합리성을 강화하는 것이 필요하다. 또한 경관위원회를 적극적으로 활용 하여 전문가 지원체계를 확립하여 초기 시행착오를 최소화하고, 궁극적으로는 분야별 전문가를 육성함 이 경관제도의 발전에 중요한 견인차 역할을 할 것이 다. 이러한 기반하에 향후 경관에 대한 제도 정비 및 정착을 통해 전국에 산재된 우수한 경관자원을 효과 적으로 활용한 지역별 특색 있는 경관사업, 경관협정 의 다양한 우수사례가 나오길 기대해 본다.
