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국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구
A Study on the Linkage of Spatial Planning and
Environmental Planning System toward Sustainable Development 최영국․이승복․박인권․김현수․변병설
2002. 12／332면／기본연구／국토연 2002-7
국토의 개발과 환경보전은 모두 토지를 점유하는 인간의 활동을 규정짓는다는 점에서 불가분의 관계에 있다고 할 수 있다. 따라서 개발과 환경보전을 동시에 고려하여 토지의 경 제적 가치와 생태적 가치를 함께 인정하는 균형적 국토관리가 요구된다. 국토의 개발에 관 한 계획인 국토계획과 환경보전에 관한 계획인 환경계획이 연계되어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 즉, 우리 국토의 지속가능한 국토관리를 위해 국토계획과 환경계획체계가 연 계되어야 하는 것이다.
우리나라는 1960년대 이후 급속한 경제성장을 위하여 환경에 대한 고려를 충분히 하지 못한 채 국토개발에 전념해왔다. 이는 불가피하게 환경의 질 악화로 이어져 많은 문제가 발 생하였다. 국토 난개발과 자연환경의 파괴는 모두 환경정책과 분리된 국토정책의 부작용이 라 할 수 있다. 이러한 사실로 인해 최근에는 환경보전의 새로운 도구로서 등장하고 있는 환경계획과 기존의 국토계획을 연계해야 한다는 주장이 제기되고 있다.
이 연구는 국토개발로 인해 발생하는 자연환경의 훼손을 예방하기 위하여 국토계획과 환경계획체계를 합리적으로 연계하는 방안을 강구하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 우 리는 먼저 현행 국토계획 및 환경계획체계를 검토하여 문제점을 분석하고, 외국사례를 검 토하여 정책적 시사점을 도출해냈다. 이 연구는 우리 제도와 외국사례에 대한 검토를 바탕 으로 두 계획의 연계에 대한 바람직한 방안을 제시하고 있다. 즉, 계획체계를 위해 필요한 제도적 개선을 실시하고, 경관생태계획을 비롯한 환경계획체계를 도입하여 국토계획과의 연계를 시도해야 한다는 결론이다.
제2장에서는 국토계획과 환경계획체계를 검토하고 문제점을 분석한 후, 두 계획체계의 연계 필요성을 제기하였다. 기존의 국토계획 체계는 공간개발로 인해 발생하는 자연환경의 훼손을 충분히 다루고 있지 못한 점을 지적하고 있다. 각종 국토계획의 환경부문계획은 환
경문제를 형식적으로만 다루고 있고 토지이용계획 등 다른 부문계획과의 연계가 미흡한 실 정이기 때문이다. 현행 환경계획 역시 공간개발에 따른 환경문제를 다루는 데 있어서는 많 은 한계를 노정하고 있다. 환경계획은 수질․대기․폐기물․자연환경 등 부문계획을 통해 환경문제를 오염매체별로 각기 독립적으로 다루고 있고, 공간적 개념을 내포하지 않기 때 문이다. 최근 들어 정부는 이러한 문제들을 해결하기 위한 노력을 전개하고 있다. 기존의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 ‘국토의계획및이용에관한법률’을 제정함으로써, 국토 난개발을 방지하고 국토계획의 환경성을 강화하고자 하였다. 환경계획의 수립범위를 지자체까지로 확대하기 위해 환경정책기본법의 개정을 추진하고 있기도 하다. 그러나 그러 한 노력들 역시 명백한 한계를 노정하고 있다. 새로운 제도에 적용할 수 있는 환경기초정보 체계가 마련되어 있지 않은 데다가 환경계획체계도 국토계획과 연계할 수단이나 도구가 부 족하기 때문이다. 이 연구에서는 이러한 문제를 해결하고 두 계획체계의 연계를 확보하기 위해서는 공간적 개념을 바탕으로 환경계획을 수립하고 이를 국토계획과 체계적으로 연계 해야 함을 지적하고 있다.
제3장에서는 외국사례를 검토함으로써 두 계획체계의 연계에 관한 정책적 시사점을 얻고자 하였다. 독일, 네덜란드, 일본 등 외국에서도 국토계획과 환경계획을 연계하기 위해 일찍부터 여러 가지 노력을 전개하였다. 독일은 이른바 공간계획에 대응되는 ‘경관생태계 획’ 체계를 개발하고, 공간 개발로 인한 자연환경 훼손을 방지하기 위해 ‘자연침해규정’을 만들었다. 우리나라와 계획체계가 가장 비슷한 일본은 공간계획과 환경계획을 충분히 연계 하고 있지 못한 실정이다. 네덜란드는 독일처럼 환경계획체계를 가지고 있기는 하지만 두 계획 체계의 연계를 강제하는 제도적 장치를 가지고 있지 못하다. 대신 몇몇 시범지역에서 두 계획체계를 통합하려는 시도를 하고 있는 중이다. 영국, 프랑스, 스웨덴 등은 환경계획체 계를 독자적으로 가지고 있지 않고, 다만 환경정책을 공간계획에 내재화함으로써 환경친화 적인 공간계획을 추구하고 있다. 특히 영국은 ‘개발계획지침’을 가지고 있어서 공간개발계 획이 환경부에 의해 자연환경보전 정책의 일환으로 수립된다.
제4장에서는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 전제를 다루었다. 계획체계 연계 를 위한 당면과제를 도출하고 주요 사항에 대한 전문가의 의견을 조사․분석하였다. 두 계 획 체계의 연계를 어디까지 할 것인가에 대한 검토를 위하여 세 가지 대안을 제시하였다.
대안 1은 두 계획체계의 공식적인 연계 없이 환경정책을 국토계획에 반영하는 방법이다. 대 안 2는 국토계획을 행정위계상 같은 수준에 있는 환경계획과 공식적으로 연계시키는 방법 이다. 그리고 대안 3은 국토계획과 환경계획을 하나의 계획으로 통합하는 방법이다. 세 가
지 대안을 비교․분석한 결과 대안 2가 가장 현실적으로 실행가능한 방법이고, 대안 1은 기 존 계획체계가 연계된 계획체계로 변화하는 과도기에 적용 가능한 방법이라고 판단하였다.
대안 3은 장기적인 관점에서 고려할 수 있는 이상적인 안이지만 현 제도와 인식으로는 실 행하기 어려운 방법이라 판단된다. 이 연구에서는 국토계획체계를 토대로 환경계획체계를 제시하였다. 두 계획체계의 연계를 위한 기초작업으로서 국토계획의 환경성을 강화와 환경 계획체계 구축방안에 대하여 언급하고 있다.
제5장에서는 환경계획과 국토계획 체계를 연계하기 위한 구체적 방안을 모색하였다.
두 계획체계의 연계를 위한 형식적인 사항으로서 계획단계, 계획수립주체, 계획의 우선성, 계획내용, 계획수립시기 등을 조정해야 한다. 계획내용의 연계도 중요하지만 기초자료의 조 사 및 평가 등 계획수립과정의 연계 중요하다. 또한 계획내용의 연계를 위해서는 계획을 상 호 “협의”하는 여건을 조성해야 한다. 또한 계획체계가 실질적으로 연계되도록 강제할 법적 규정이 마련되어야 한다. 이를 위해 우리는 관련법에 ‘경관및자연환경훼손에대한규정’을 둘 것을 제안한다. 이 규정은 국토계획을 수립하는 주체가 공간 개발이 유발하는 자연환경 훼 손에 대해 회피, 조정, 보상 등의 조치를 두도록 한다. 그리고 계획체계의 원활한 연계를 위 한 수단으로서 우리는 비오톱지도를 제시하였다. 비오톱지도는 일종의 환경지도로서 동․
식물상, 기상, 지형․지질, 수질․수문 등의 생태정보를 포함한다. 비오톱지도는 계획대상지 의 다양한 생태적 상태를 나타내고, 생태적 가치와 개발적합성을 평가할 수 있는 기초정보 로서 이용될 수 있다. 여기에서는 비오톱과 경관생태계획 개념을 살펴보고 이 개념이 실제 적용된 판교 택지개발예정지구 개발계획을 사례로서 보여주고 있다.
제6장에서는 두 계획체계의 원활한 연계를 위한 제도적 개선방안에 대해 제안하였다.
먼저 우리는 국토계획체계가 환경계획을 충분히 고려하도록 법적 근거를 마련해야 한다.
특히 지구단위계획 등 하위계획 수준에서 이는 매우 중요하다. 다음으로 두 계획의 주체들 이 모여서 협의할 수 있는 협의 틀이 마련되어야 한다. 그리고 사전환경성평가는 두 계획체 계가 제대로 연계되었는지 검토하는 검증체제로서 전환되어야 한다.
결론적으로 국토계획과 환경계획체계의 연계방안은 다음과 같은 두 가지로 설명할 수 있다. 하나는 환경계획체계를 정립하여 행정․조직상으로 두 계획체계를 점진적으로 연계 하는 것이고, 다른 하나는 개발로 인해 자연환경이 훼손되지 않도록 규제하고 환경계획의 공간화를 위해 비오톱지도 작성을 의무화하는 제도적 장치를 마련하는 것이다. 이 모든 과 정에서 국토계획과 환경계획체계의 연계방안을 적용함에 있어 가장 중요한 것은 두 계획체 계의 계획주체들이 상호 협의할 수 있는 협의과정이라 할 수 있다.
이 연구는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 연구를 촉발하는 시초로서 공감대 를 넓힌다는 데 의미를 갖는다. 따라서 연계과정에 관한 상세한 부분들을 충분히 다루지 못 했다. 이 연구에서 다루지 못한 주제들은 후속연구의 몫이라 생각된다. 예를 들면, 환경계획 에 대한 연구범위를 자연환경에 관련된 계획으로 한정하여 경관생태계획만을 살펴보고 있 으나 여기에 포함되지 않은 관련된 환경 분야에 대한 고찰이 필요하다. 더욱이 여러 수준의 경관생태계획의 세부 내용과 여러 축적의 비오톱지도 작성요령 등에 대한 연구도 계속되어 야 한다. 이 모든 한계에도 불구하고 이 연구는 국토계획과 환경계획체계의 연계에 관한 윤 곽을 잡는 데 기여할 것이다.
