환경계획을 위한 의사결정 과정

홍창유 | Portland State University 도시계획학 박사과정

충북대학교 경영대학을 졸업하고, 미국 동서문화센터 장학생으로 선발되어 University of Hawaii at Manoa에서 도시계획학 석사 학위를 받고, 역사건축물 보존학 대학원 과정을 졸업했다. 현재 미국 Portland State University 도시계획학 박사과정에 재학 중이 다. 전공분야는 계획이론이며, 시민참여를 통한 지속가능한 하천복원 및 역사보존 등을 세부전공으로 공부하고 있다. 최근 학과 내 지속가능한 도시계획연구소(SURP)에서 두바이와 도하 등 중동 도시의 도시팽창 과정을 연구 중이며, 미국 연방정부기구인 환경 보호국(EPA)에서 콜럼비아강 유역개발 프로그램의 협력적 협의체 운용팀 인턴 연구원으로 활동 중이다.

-interview

Connie

Ozawa

코니 오자와 교수는 UC Berkeley에서 환경학 학사, 미국 동서문화센터 장학생으로 University of Hawaii at Manoa에서 지리학 석사, MIT에서 도시계획학 박사학위를 받았다. Harvard University 법대에서 협상 및 갈등관리 분야 연구원, 하와이주에서 도시계획가로 활약했다. MIT 교수를 역임하고, 현재는 Portland State University에서 도시계획학과 교수로 재직 중이며, 미국 교수협회의 협상대표로도 활동 중이다. 주요 연구분야

는 협력적 계획이론, 환경분쟁 조정 및 협상론이며, 최근에는 ‘도시 유출수 관리에 대한 협력적 협의체 구성’에

관해 연구하고 있다. 주요 저서로는 「Portland Edge」, 「Consensus-Based Procedures in Public Policy Making」 등이 있다.

코 니 오 자 와 ( Co n n i e Oz a w a )

코니 오자와:

환경계획을 위한 의사결정 과정

홍창유 | Portland State University 도시계획학 박사과정

▶ 홍창유(이하 ‘홍’): 국토연구원에서 발행하는 월간 국토의 e-interview에 응해주셔서 진심으로 감사드립니 다. 포틀랜드주립대학교 도시계획학과의 학과장이신 코니 오자와 교수님을 인터뷰할 수 있어 기쁘고 영광 스럽습니다. 계획이론 분야의 협력적 의사결정 분야에서 활발하게 활동하는 석학으로 인정받고 계시는데요.

먼저, 교수님의 연구분야 및 배경과 약력 등을 소개해 주시겠습니까?

▶▶코니 오자와(이하 ‘오자와’): 저도 국토연구원의 인터뷰 시리즈에 참여할 수 있게 되어 대단히 영광입니다. 인 터뷰 초대에 진심으로 감사드립니다. 먼저, 간단히 저의 학문적 배경을 소개해드리고자 합니다.

저는 UC Berkeley에서 환경학 학사, 동서문화센터(East-West Center) 연구장학생으로 University of Hawaii at Manoa에서 지리학 석사학위 과정과 인구연구학 대학원 전문과정(준석사과정)을 졸업하고, MIT 에서 도시계획학 박사학위를 받았습니다.

유년 시절, 저는 샌프란시스코의 외곽지역에 위치한 농장(지금은 실리콘밸리)에서 자라면서 사람들의 거 주 패턴을 대체할 수 있는 것이 무엇인가 하는 의문을 가졌고, 그 속에서 인간과 천연자원의 상호 작용 관계 에 관심을 갖게 되었습니다. 또한, 고교시절 호주의 멜버른 외곽지역에서 교환학생으로 생활하면서, 인간생 활과 천연자원의 상호 관계를 연구하는 분야에 큰 매력을 느끼게 되었고, 현재까지 그 분야에서 일하고 연 구하고 있습니다. 특히, UC Berkeley 학부시절과 같은 시기 일본에서의 교환학생 경험을 통하여 인간의 존 재에 있어서 미적 가치뿐만 아니라 생태학적 가치 등의 자연환경이 지니는 중요성에 대하여 깊은 관심을 갖 게 되었습니다. 그리고 미국 동서문화센터에서 연구장학생으로 지내면서 국제적인 개념으로의 인간과 천연 자원 사이의 상호 작용, 정치 이슈, 그리고 거버넌스에 대한 다양한 공부를 할 수 있었고 이러한 경험들이 이 분야에서 심도 깊은 연구를 하게 된 계기가 되었지요.

▶Changyu Hong(hereafter ‘Hong’): I greatly appreciate your willingness to participate in this KRIHS e-interview. I am honored and pleased to interview Professor Connie Ozawa, the director of school of urban studies and planning at Portland State University (PSU). Scholars in the planning field recognize you as a great scholar in collaborative decision making. I’d like to start by having you introduce yourself, including your academic background and research interests.

▶▶Connie Ozawa(hereafter ‘Ozawa’): I am greatly honored to be interviewed for this series. Thank you so much for the invitation. So, here’s a little background.

I earned a bachelor degree in Environmental Studies from the University of California, Berkeley, a master degree in Geography from the University of Hawaii, a Graduate Certificate in Population Studies from the East-West Center and the University of Hawaii, and a doctorate in urban planning from the Massachusetts Institute of Technology.

I have long held a fascination with alternative human settlement patterns and their relationships to natural resources, having grown up in a suburbanizing agricultural area (what is now known widely as Silicon Valley in the San Francisco Bay Area) and then experiencing life for one year in high school five kilometers from the center of Melbourne, Australia. I developed an appreciation for the importance of the natural environment to human existence with respect to both ecosystem imperatives as well as aesthetic values while living in Japan for a year during my undergraduate studies, combined, of course, with the exposure to lively intellectual inquiries at UC Berkeley. My stint at the East-West Center provided a

Connie Ozawa:

Decision Making Process of

Environmental Planning

그 후 저는 몇 년간 하와이주의 해안지역관리 프 로그램을 담당하는 팀에서 도시계획가로 일했습니 다. 국제적인 대규모 자본을 바탕으로 한 관광산업 투자자들과 원래부터 지역의 해양자원과 토지자원 을 선점해왔던 토착 주민들 사이에서의 첨예한 갈 등 문제를 다루기도 했습니다. 특히, 과학기술 지식 이 어떻게 환경 의사결정 과정에 반영이 되는지, 그 리고 소수 특권층이 의사결정 과정에서 어떻게 다른 이해당사자들에게 영향을 미치는지에 대해서 관심 을 가지고 일했습니다. 이때 저는 지역주민들의 의견 이 행정부의 의사결정 과정에서 전문가들의 의견에 의해 묵살되고 무시당하는 것을 목격할 수 있었습니 다. 그래서 이러한 사회현상과 구조를 학문적으로 공 부하고자 MIT에 진학하게 되었습니다.

MIT의 박사과정에 입학하여 의사결정 과정이 어 떻게 지역주민들의 의견을 수렴하는지와 그 의사결 정 과정에서 과학기술 지식이 어떻게 공정하고 현명 하게 고려될 수 있는지를 지속적으로 연구했습니다.

이때 저는 MIT에서 저의 지도교수이자 멘토이신 래 리 서스킨드 박사님으로부터 많은 영향을 받았습니 다. 특히, 서스킨드 교수님께 ^‘공정하고, 효율적이고, 현명하고, 그리고 안정적인^’ 의사결정은 중요한 사회 적 요소이며, 동시에 그러한 의사결정은 합의를 바탕 으로 한 협상을 통해서 가장 잘 이루어질 수 있다는 가르침을 받았고, 이러한 가르침은 저의 추후 연구에 도 지대한 영향을 주었습니다.

동시에, 의사결정 과정에 대해서 지속적으로 연구 를 수행하면서 계획가들이 공정하고, 효율적이고, 현 명하고, 그리고 안정적인 의사결정 과정을 만드는 데 가장 중요하고 중추적인 역할을 한다는 믿음과 확신 을 갖게 되었습니다. 이러한 학문적 배경에서 저는

공공 의사결정 과정에서의 계획가들의 역할을 분석 하는 일뿐만 아니라, 미래의 계획가들이 의사결정에 서 가지는 잠재적인 능력을 이해하고 사회에 공헌할 수 있도록 계획가를 양성하는 일에 상당한 애정과 관 심을 갖고 있습니다. UC Berkeley의 쥬디쓰 이네스 교수님과 Cornell대학교의 존 포레스터 교수님이 저 의 연구에 큰 학문적 영향을 주셨습니다.

저는 ^‘지식이 도시에 기여하게 하라^’라는 교육철 학을 바탕으로, 운이 좋게도 1994년부터 제 자신이 항상 추구해왔던 활발한 시민참여를 강조하는 포틀 랜드주립대학교에서 학생들을 가르치게 되었습니 다. 포틀랜드가 위치하고 있는 오리건주는 토지 및 천연자원과 인간생활 간의 관계를 규정하기 위해서 정책 및 법적 규제를 통하여 강력하게 통제하고 있 는 주이기도 하고, 오리건주가 속해 있는 미국 북서 부 지역은 전통적으로 자연의 숭고함과 아름다운 자 연환경으로부터 나오는 영적인 정신을 중시하는 지 역이기도 합니다.

▶ 홍: 최근 협력적 의사결정 거버넌스 시스템이 전 세계적으로 각광을 받고 있는데요. 과연, 기존의 관 습적이고 전통적인 의사결정 방법들의 단점을 어떻 게 보완할 수 있는지와 협력적 의사결정이 어떻게 긍 정적인 효과를 낳을 수 있는지에 대해서 의견이 분 분합니다. 이 분야의 전문가로서, 전통적인 의사결정 방법에서 폐해를 줄일 수 있는 방안이나 협력적 의사 결정 방법의 장점 또는 공헌하는 가치에 대해 구체적 으로 설명해 주시겠습니까?

▶▶오자와: 미국에서 관습적인 의사결정 과정은 대체 로 상하구조가 심하게 형성되어 있는 계급사회(경제 력, 사회계층, 그리고 인종)에서 나타났고, 정치·경

profound education about politics, governance and the linkages between the exploitation of both peoples and natural resources on a global scale.

I worked for a couple years as a planner in the state of Hawaii’s Coastal Zone Management Program during a period of intense battles between transnational capital tourism investors and the local people, some of whom then and still now live primarily off the land and sea. It was this experience that propelled me to further graduate studies, wanting to explore the ways in which technical and scientific knowledge were incorporated into environmental decision making, and how this privileged certain groups over others. Bluntly, from my perspective then, local people were silenced by the opinion of experts both in administrative decision processes and in the court of law.

At M.I.T., I continued to explore how decision making procedures could be changed to allow for the voices of local populations to be heard and how both “science” and the needs and desires of local populations could be fairly and wisely considered. I was strongly impacted by my mentor, Larry Susskind, and his perspective that “fair, efficient, wise and stable” decisions were critical to society and could be best attained through processes that are consensus-based, mediated negotiations.

In addition to my interest in the decision making process was a concurrent belief that planners play a pivotal role in helping to shape these processes. I have, therefore, continued to have a strong interest in the role of planners in public decision making, and in educating future planners to understand the potential for their actions to influence decisions. Judy Innes’ and John Forester’s work have been highly influential in this regard.

In 1994, I was fortunate to join Portland State University, an institution’s whose philosophy, “let knowledge serve the city,” and commitment to harnessing the wisdom of the community through engagement resonated strongly with my own; in Oregon, a state with a commitment to intentional decisions to shape human relationships to the land and natural resources; and in the Pacific Northwest, where one cannot escape the spiritual impact of spectacular landscapes and our collective responsibility to respect this place.

▶Hong: At present, collaborative decision-making governance systems are attracting a lot of attention worldwide; however, there are still many debates regarding what they really mean and how they can cope with concerns about conventional decision making approaches. As an expert on this subject, what can you tell us about the merits and contributions of collaborative decision making approaches, including how they reduce the defects resulting from conventional decision making?

제·권력구조를 바탕으로 기득권층의 특권이 유지 되어 왔습니다. 제한된 계층에 의해서 만들어진 법 제도는 분쟁해결에 참여할 수 있는 권한을 특권 계 층에게만 부여했고, 법의 경제학에 의해 경제적 여 유가 있는 특수 계층만이 분쟁해결 과정에 참여하여 권리를 행사할 수 있도록 제한되었습니다. 그러나 이 런 관습적인 시스템은 50여 년 전, 격동의 60년대를 겪으면서 변화를 요구하는 사회의 극렬한 도전을 받 기 시작하였습니다. 특히, 학생계층, 여성, 그리고 유 색 인종 등의 사회 소외계층이 불공정한 사회시스템 에 대해 거세게 항거하기도 했습니다. 당시 사회 소 외계층들은 기본적 인권의 보장을 주장했습니다. 잘 아시다시피 이 시기는 베트남 전쟁이 한창이던 시기 였고, 미국 내에서도 연방정부가 주장했던 전쟁의 도 덕성, 미국의 참전에 대한 진의, 그리고 미국의 임무 등 전쟁개입의 명분에 대해서 회의적으로 평가받던 시절이었습니다. 닉슨 대통령의 사퇴로 인해서 미국 의 정국은 관습적으로 내려왔던 의사결정 시스템을 대체하는 새로운 대안을 찾아야 한다는 움직임이 일 어나기 시작했습니다. 이런 배경에서 지식인들, 정치 인들, 그리고 고등교육을 받은 현명한 시민들이 주축 이 되어 기존에 만연해 있던 불균형한 사회시스템을 개혁하려는 노력들이 일어나기 시작했습니다. 저를 포함한 많은 학자들 역시 공정하고 정당한 시스템을 고안하려고 여전히 노력 중입니다만, 아직 정답을 찾 지는 못했습니다.

오늘날 공식적인 거버넌스 체제에서의 협력적 의 사결정 시스템은 1970년대에 발생한 갈등 조정방법 의 대안적인 파생물로 널리 인식되고 있습니다. 협 력적 의사결정 방법의 적용은 더욱 광범위하게 퍼지 고 있으며, 시대 및 사회배경의 변화 측면에서도 상

당히 의미 있는 것으로 평가될 수 있습니다. 그러나 저는 다음의 네 가지 요소를 통해서 관습적 의사결 정 방법과 협력적 의사결정 방법의 차이점을 분명하 게 언급하고 싶습니다.

첫째, 모든 형태의 의사결정 과정에서 필요한 중 요한 요소 중 하나는 바로 누가 어떻게 참여하는가 입니다. 관습적인 입법·행정·사법시스템의 의사 결정 과정에서는 권리를 행사할 수 있는 기회가 일 부 힘 있는 참여자들에게만 제한적으로 주어집니다.

입법시스템에서의 의사결정 과정은, 국가 단위 및 주 단위에서 입법이나 정치적인 이슈, 그리고 전략적인 동맹 및 연합관계 등에 관한 정보들을 실시간으로 업 데이트 받을 수 있는 힘 있는 그룹이 장악하고 있습 니다. ^‘일반적인 시민^’은 형식상의 제도 속에서 강한 세력의 위협으로 인해 그 과정에 포함되지 못하고 배 제됩니다. 협력적 의사결정 과정에서 누가 포함되어 야 하는지 강제할 필요는 없습니다. 다만, 다양한 범 위의 이해당사자들이 가지고 있는 의견이 모두 반영 될 수 있도록 하는 형태가 이상적이고, 사회에 이로 우며, 또한 실현가능한 것이라고 봅니다.

두 번째 요소는 의사결정에 필요한 정보의 종류 입니다. 이것은 특히 누가 참여하는지와 아주 밀접 하게 관련되어 있습니다. 대부분의 국가와 마찬가지 로 미국의 경우도 과학기술 정보에 높은 가치를 둡 니다. 미국의 법제하에서는 전문가의 판단을 존중하 고, 특히 형식적 지식과 경험적 지식들이 모호하게 서로 경계상에 있을 때는 더욱 더 전문가의 결정에 따릅니다. 그리고 전문가들이라고 해서 항상 소외된 계층을 무시하는 것이 아니라, 전문적인 지식을 이해 할 수 없거나 참여과정에서 소외된 이들을 위해 전문 가들이 그들을 대신하여 그들이 알고 있는 소문, 일

▶▶Ozawa: In the United States, conventional decision making processes reflect largely political-economic relationships of the past, a time when privilege was protected and a strong hierarchical relationship (built around money, social class, and race) was solidly in place. The legal system defined a limited set of persons allowed to enter disputes and the economics of the law limited those who could afford to participate. Fifty years ago, during the tumultuous 1960s, this system was severely challenged, as groups previously kept out of public decisions – students, women and people of color – rose up in opposition to an unjust system.

They argued for a voice on the basis of fundamental human rights. This was also the period of the Vietnam War and increasing skepticism about the duty, intentions, and honesty of the federal government. With then-president Nixon’s decline, the country was set to reexamine its systems. That was, arguably, the beginning of a new era in which intellectuals, politicians and the increasingly educated public understood that the former ways of doing business were insufficient. We are still struggling to create fair and just processes.

Collaborative decision making in formal governance systems that we speak of today emerged largely (though not exclusively) as an offshoot of the alternative dispute resolution movement born in the 1970s.

The application of collaborative processes is far wider and variations in context are meaningful, but I believe the following four factors are very significant differences that apply across most settings.

First, a critical element of any decision making process is who participates and how. In conventional public decision making – legislative, administrative and judicial – the range of persons having meaningful access is limited and the nature of their access is constrained. Legislative decision making at the national and state levels are heavily dominated by groups that have the economic resources to keep track of legislation, the political savvy to know when to step in, and strategic personal alliances and relationships.

The “average person” is kept out of the process through the sheer intimidation of the formality, and representatives of small, community-based organizations are also relatively inexperienced, which adds to the intimidation factor but also means that they most often lack personal connections to influential persons.

Collaborative processes do not necessarily de facto dictate who is involved, but participation from a wider range of perspectives is viewed as desirable, beneficial and practical. Generally, those with legal authority, legal standing or economic resources, and those who are likely to be directly affected by a decision are invited to participate.

A second aspect of collaborative processes that distinguishes it from conventional processes is the type of information that matters. This point is closely aligned with who participates.

화, 구전으로 내려오는 지식 등의 정보를 귀기울여 듣고 수집한 후 그들을 대표해서 공식적으로 발표하 고 소외된 이들의 권리를 보호해 주기도 합니다. 바 로 이것이 미국의 의사결정 시스템이 전문가나 기술 자들의 의견에 대해 신뢰하도록 만든 특별한 이유들 중 하나입니다.

협력적 의사결정 과정에서는 다양한 참여자들이 모여서 서로 자신의 전문분야 내용을 공유하고 상 충하는 내용에 대한 합의점을 찾을 수 있지요. 그렇 기 때문에 결과적으로 최종 의사결정 과정에서는 지 식과 정보의 범위가 광범위해질 수 있는 것입니다.

세 번째 요인으로 협력적 의사결정 과정은 이해 당사자들이 최종 결정을 다듬고 가공하도록 한다는 것입니다. 여기에서는 심의 민주주의와 협상원칙에 입각하여 협력이 진행됩니다. 참여자들은 주어진 정 보에 대해 토론하고, 그 의미를 숙고하게 됩니다. 실 현가능성과 타당성을 위주로 공유된 목적과 궁극적 인 정책 집행을 위주로 공유된 다양한 대안에 대해 서도 검토합니다.

마지막으로, 신뢰할 수 있는 공동 지식을 창조하 고, 협력적 의사결정에 노력을 쏟는 더 많은 개인 및 집단을 포함시키는 ^‘협력^’은 합의된 정책 구현에 있 어서 최대의 가능성을 제공할 수 있다는 것입니다.

단순한 참여의 허용을 넘어 의미 있는 참여가 이루 어지도록 함으로써 참여자 개개인들에게 주인의식 이 형성됩니다. 이러한 주인의식은 참여자들이 대안 을 만들고 선택하는 과정에서 갖게 되는 깊은 이해와 그 과정에서 이루어지는 공헌을 통해 발전하게 됩니 다. 관습적 의사결정 과정에서는 대부분의 참여자들 이 해결책을 가공하고 찾는 과정에 영향력을 미치기 어렵습니다. 그러나 협력적 의사결정 과정들에서는

문제해결을 위해 자원이 공유되는 과정에서 참여자 들에게 영향력이 균등하게 분배됩니다. 사실 협력적 인 시스템에도 단점이 있습니다. 그것은 바로 협력 적인 체계에서는 최종 의사결정까지의 시간이 오래 걸린다는 것과 고비용 과정이라는 것입니다. 따라서 참여자들이 목적 달성을 위해 시간과 비용 면에서 더 욱 효과적이고 효율적인 방법을 찾는 것을 원하는 경 우에는 협력적인 과정이 무모한 도전일 것입니다. 그 러나 참여자들이 의사결정에 수반되는 내용에 대해 서 아주 정통한 경우에는 그런 참여자들 모두를 참 여시킴으로써 오히려 시간과 비용이 줄어들 수 있으 므로, 협력적인 과정을 통해서 문제를 해결하는 것이 가장 좋은 방안이 될 수 있습니다.

정리해보면, 협력적 의사결정 과정에는 네 가지 중요한 요소가 존재합니다. ① 누가 참여하는가를 규정하는 문화, ② 관련된 적절한 정보의 관리 및 처 리, ③ 매끄러운 의사결정을 위해 명쾌한 협상과 숙 고 과정, 그리고 ④ 정책 구현의 가능성을 최대화하 는 최종 의사결정, 네 가지가 되겠지요.

▶ 홍: 감사합니다. 제가 알기로, 교수님께서는 포틀랜 드 지역의 다양한 협력적 의사결정 과정의 사례를 연 구하셨고, 정부기관에도 자문을 하고 계신 걸로 알고 있습니다. 교수님이 하셨던 연구 중 한국의 독자들을 위해서 성공적인 사례가 있으면 소개해 주시겠습니까?

▶▶오자와: 과찬의 말씀이시네요. 무엇보다도 저는 협력적 의사결정 과정에 대한 오리건주와 포틀랜드 시의 사례들을 한국의 독자 여러분께 소개할 기회를 갖게 되어 몹시 기쁘고 감사합니다. 미국 내에서도 오리건주와 특히 포틀랜드시는 혁신적인 도시계획 에 많은 관심을 가지고 있고 많은 노력을 경주하는

In the United States, we hold the value of scientific and technical information in high esteem. Our legal system respects expert judgment, especially in those cases in which we have reached the boundaries of formal knowledge. For those without credentials, we delegate their knowledge to hearsay, anecdotes, or folk lore. There are good reasons why our system has evolved this way and the advances made by expert researchers and technicians are indisputable.

Collaborative processes tend to widen the scope of knowledge because the participants work together to ask questions that matter to them and to establish what questions must be answered before a decision can and ought to be made.

The third factor that characterizes collaborative decision making is the degree to which stakeholders play a role in the crafting of the decision. The notion of deliberations and negotiations are essential.

Participants discuss the information, deliberate its meaning, including the viability and desirability of various alternative ways to meet the shared goals, and negotiate an agreement on the ultimate course of action.

Finally, by creating a strong knowledge base and involving more individuals or groups who care about a decision collaborative decisions have a greater likelihood of implementation. A sense of ownership is developed not just because participation was allowed, but because meaningful participation was achieved – the contribution and understanding of the knowledge base from which alternatives emerged and selected.

In conventional processes, participants exercise little control over the crafting of solutions. Decisions are made legislatively through a process of winning votes or through a judicial system that seeks to establish a winner and a loser and considers procedural issues as well as (and often ahead of) substantive issues. The substantive claims of participants are often lost. Those “losing” in either context are often left even more adamant about their views and ready to thwart implementation any way available or, minimally, to do as little as necessary to abide by the decision.

Collaborative processes presuppose a shared commitment to solving a problem. The processes can be time-consuming and expensive, so if participants see a more effective and efficient way to achieve their goals, they would be foolish to engage in a collaborative effort. Therefore, in a process in which participants are informed, all choosing to participate likely believe that problems will be addressed best through a collaborative process.

In summary, four critical contributions of collaborative processes are ① a wider sense of who ought to participate in decision making, ② generation of a more robust information base, ③ explicit deliberations and negotiations among stakeholders to craft agreement on decisions, and ④ decisions with a greater

지역입니다. 도시성장 경계가 포틀랜드시 도시계획 의 혁신성을 바로 보여주는 좋은 예라고 할 수 있습 니다. 이것은 협력적 계획관리와 하향식 접근방법이 혼용된 제도라고 할 수 있습니다.

먼저, ^‘협력^’이란 무엇인가에 대해서 정의를 해보 도록 하겠습니다. Merriam-Webster 사전에 의하면, 협력이란 ^‘무언가를 성취하고 달성하기 위해서 다른 개인이나 집단과 같이 일하는 것^’이라고 되어 있습니 다. 일반적으로 널리 알려진 위키피디아 사전에 따르 면, 협력이란 ^‘주민참여제도와 같이 다자간 목적 달 성을 위해 같이 일하는 것^’이라고 정의하고, 특히 이 러한 과정들이 반복적이고 파생적인 패턴이라는 것 을 강조하고 있습니다.

오리건주의 경우에도 위의 두 가지 정의가 모두 적용가능하다는 것을 보여줍니다. 세심한 관찰, 광 범위한 인터뷰, 그리고 철저한 문서 분석 등의 기법 에 의한 깊이 있는 실험을 통해서 이 두 가지 정의 에 대해 실제적인 사례로 분석하고 비교할 수 있습 니다. 미국 MIT의 크리스티나 로산 박사의 논문을 보면, 필요한 지식이나 경험을 충분히 보유한 전문 가들과 지역 주민들로 구성된 자문위원회가 주도한 오리건주의 토지이용 계획은 성공적인 협력적 의사 결정의 원칙들을 잘 설명해준다고 했습니다. 또 다 른 케이스로, Metro(포틀랜드 광역도시권의 도시성 장 경계에 관해 사법적 제재를 가할 수 있는 관할권 이 있는 지역계획 당국)가 있습니다. Metro는 다양 한 의견을 수렴하고 계속적으로 발생하는 이슈들을 토론하기 위해 정기적으로 정책기술자문위원회를 3개 카운티, 25개 시를 대표하는 일반 시민단체, 계 획가들, 그리고 선출된 공무원을 대상으로 개최합니 다. 결과적으로 참여자들의 다양한 의견을 교환하고

절충하고 이해시키고 중재한 후에 Metro Council (선출된 7명으로 구성)이 최종 정책결정을 하게 됩 니다. Metro Council은 그들의 최종 정책결정이 이 해당사자들의 의견과 상이하지 않다고 예상합니다.

포틀랜드주립대학교 내에 설립되어 있는 국립정 책합의센터(NPCC)에서 기획한 오리건주 차원의 프로젝트인 ^‘Oregon Solutions^’라는 프로그램 역시 오리건의 협력적 정책결정 문화를 잘 보여줍니다.

이 프로그램은 커뮤니티 멤버들이 주축이 되어 시작 된 상향식 도시계획 프로젝트 중 실행에 옮길 수 있 는 준비된 사례들을 찾아내어 환경, 경제 이슈 등의 측면에서 전문적인 컨설팅을 해주는 기구입니다. 이 프로그램 내에서의 과정들은 전적으로 자발적인 지 원으로 이루어집니다. 특히, 이 프로그램은 협력적 인 관계를 최적화하기 위해서 조정, 소집, 이견 교 환 등 상호 관계를 촉진시킵니다. 물론, 최종적인 의 사결정이나 합의 도출은 전적으로 참여자 당사자들 이 이끌어내도록 유도합니다. 이와 유사한 프로그램 으로 ^‘Oregon Consensus^’라는 것이 있습니다. 이것 은 좀 더 전문적이고 기술적인 지원을 하며, 전문적 인 갈등 조정자들을 초빙하여 참여자들 간에 존재하 는 갈등의 조정을 돕도록 합니다. 구체적으로 워싱 턴주와 오리건주 등 다자가 관할하는 콜럼비아 강에 서 연어와 송어 같은 어종의 보호나 포틀랜드 광역 도시권에서의 온실가스 배출을 줄이는 방안 등 아주 복잡한 문제들을 처리하는 데 있어 참여자들이 올 바른 협력적 관계를 형성하고 합의를 이끌어내도록 도움을 주고 있습니다. 이렇게 Oregon Solutions와 Oregon Consensus 같은 프로그램들은 궁극적으로 조정된 협상방법 등을 적용하여 협력적 의사결정 방 식의 원칙과 이론들을 도입하고 발전시키고 있습니

likelihood of implementation.

▶ Hong: Thank you for your answer. You have played a central role in many collaborative decision- making and conflict resolution processes in Portland. Could you share your previous experiences regarding successful cases of collaborative decision making in Portland for Korean readers?

▶▶ Ozawa: You are giving me credit for work that I have not done! I am happy to review here a few examples of collaborative decision making in Portland and Oregon for Korean readers. The region is an innovative place where urban planning is taken very seriously. The urban growth boundary is a very effective planning tool in this region. It is regulatory, required by an act of the state legislature, but its management has been a mixture of top-down and collaborative management.

Let’s first clarify the meaning of “collaboration.” The Merriam-Webster dictionary definition is simply, “to work with another person or group in order to achieve or do something.” And, the Wikipedia definition is a bit more nuanced and includes a sense of a recursive or reiterative process and is closer to the collaborative processes that I have researched.

In Oregon, both definitions are operationalized. Distinguishing which occurs when requires in-depth examination through careful observation, extensive interviews, and close scrutiny of documents. Land use planning in Oregon incorporates collaborative principles through the reliance on advisory committees that are often comprised of both experts and community members and whose recommendations are genuinely considered by decision makers, as research by Dr. Christina Rosan showed in her MIT dissertation. Metro, the regional planning authority that has jurisdiction over the urban growth boundary in the Portland metropolitan region, regularly convenes policy and technical advisory committees with citizens, planners and elected officials representing the 25 cities and 3 counties within its boundaries to discuss ongoing issues and gain an understanding of diverse perspectives. As a result, I think it is fair to say that the Metro Council (a 7-member elected body) is rarely surprised by reactions to their decisions.

A program that has contributed greatly to the state’s culture of collaboration is Oregon Solutions, a state-wide program in the National Policy Consensus Center at Portland State University. This program seeks projects that may or may not be planning-related that are seen as ripe for action and initiated by community members. The process is entirely voluntary. The program provides facilitation and convening support, but leaves the execution to participants themselves. A sister program, Oregon Consensus, offers more formal technical assistance and encourages the use of professional facilitators to help groups resolve sticky issues ranging from bi-state salmon and steelhead protection in the Columbia River Basin to

다. 지금까지의 다양한 사례에서 알 수 있듯이 이 두 프로그램은 현재 놀랄 만한 성공을 거두고 있습니다.

그러나 단순히 다자간의 참여가 협력적 시스템을 만든다고 확대 해석하는 것은 피해야 합니다. 실제 Merriam-Webster에 나와 있는 ^‘협력^’의 정의와 비 슷한 많은 사례들은 쉽게 찾아볼 수 있습니다. 참여 자들의 다양한 의견이나 목적을 포함해야 하는 계획 과정에서는 관습적인 시스템에서도 도시계획을 위 한 의견 반영을 위한 수단으로 설문조사, 정보 전달 워크숍, 공청회 등의 방법들을 이용한 사례가 오리 건을 포함한 미국의 대부분 지역에서 빈번히 관찰되 고 있습니다. 사전적 의미로는 이러한 관습적 의사 결정 체계에도 다자간의 참여라는 특징 면에서 협력 이라는 용어를 붙일 수는 있을 것입니다. 그러나 대 부분 이러한 관습적인 체계에서의 참여는 제한적이 기에 성공이라고 평가하기에는 어려운 면이 있었습 니다. 관습적인 참여방법과 합의 도출 중심의 다자간 참여방법이 실패한 이유에 대해 논의해보는 것도 아 주 중요한 이슈입니다만, 그 이야기는 시간과 기회가 허락한다면 다음 번에 구체적으로 논의하겠습니다.

▶ 홍: 감사합니다, 교수님. 마지막으로, 한국의 환경 분쟁 해결을 위한 의사결정 과정에 대해서 조언을 부 탁드리겠습니다.

▶▶오자와: 환경분쟁에서 한국뿐만 아니라 어떤 사 회에서도 의사결정자들이 오직 관습적인 시스템에 서의 변화에 대한 필요를 느낄 때만 협력적 의사결 정 체계가 성공할 수 있습니다. 정부 내에서도 협력 적 계획은 의사결정 시스템을 발전시키고 행정 집행 을 원활하게 합니다. 정부부처 간에 다자간의 협력을 통해서 정부 내부에서의 갈등을 피하고 상생하는 정

부체계에 기여할 수 있다는 것입니다. 여러 정부부처 들 사이에서의 조화를 이룩하는 데 협력적인 의사결 정 시스템을 집중 활용할 수 있습니다. 예를 들어, 환 경보호와 경제개발 또는 중첩되는 다수의 관할권 등 정치적인 경계를 넘는 강 유역 자원개발과 수질보호 라든지, 거시적 레벨의 이슈 등 도처에서 많이 찾아 볼 수 있습니다. 중앙정부는 정부 내부의 부처별로 목적을 가장 잘 달성하도록 하부 조직체들을 독려하 면서 동시에 계속해서 큰 개념의 목적을 디자인하고 결정할 수 있고, 정책을 결정하기 전에 해당 옵션들 을 평가하기 위한 기준들을 정할 수 있습니다. 협력 적 의사결정 시스템은 중앙집중형 시스템 내에서도 서로 도움을 주고 받을 수 있기에, 협력적 의사결정 과정은 반드시 중앙집중식 의사결정 당국의 단점을 부각하고 보완하는 차원이 아닌 정부부처의 특별한 요청을 접수하고 처리해주거나 지역 단위, 부처 단 위의 대량 정보처리 오류 등을 제어하는 것에도 기 여할 수 있습니다.

미국의 경우에는 연방정부, 주정부, 지방정부 단 위에서 정부 단독으로 결정되는 일방적인 행위는 현 명하고, 안정적이며, 효율적일 수 없다고 밝히고 있 습니다. 이미 많은 경우에 협력적 의사결정 시스템 에서는 비정부기관의 참여자들도 초기 단계부터 의 사결정 과정에 포함시키는 것을 중요한 사항으로 정 합니다. 미국의 법 제도는 이런 점에서 시민단체들이 공식적으로 정부의 정책에 소송을 제기할 수 있으며, 비공식적인 과정으로 대중매체나 길거리 시위를 통 해 자신들이 정부 의사결정에 대한 불만이나 생각을 전달할 수 있도록 허락합니다. 그렇게 되면 정책의 집행이 지연되고 지장을 받게 되지요. 정치적·경제 적 권력은 일방적인 의사결정이 시도되거나 발생하

multi-jurisdictional efforts to reduce greenhouse gas emissions in the Portland metropolitan area. These two programs fundamentally promote collaborative principles aligned with concepts from mediated negotiations and have shown remarkable success.

Not surprisingly, there are numerous examples of the Merriam-Webster definition of collaboration in practice. Planning processes that involve divergent perspectives only through conventional procedures for public input, such as surveys, public informational meetings and workshops, and public hearings, are the norm in most of the United States and occur here in Oregon as well. Often these participatory methods fall short. A discussion of why both conventional participation methods and consensus-based participatory methods fail is an important topic, but one we should leave for another interview.

▶ Hong: Thank you, professor. With regards to resolving environmental conflicts in Korea, could you

share your suggestions in order to overcome these challenges in environmental disputes?

▶▶Ozawa: Fundamentally, collaborative processes can succeed only when conventional decision makers recognize a need for change. Within government, collaborative planning can be used to enhance decision making and facilitate operations. It can be used exclusively to improve the coordination between and among different governmental sectors, for example, environmental protection and economic development, or among multiple jurisdictions, for example, with respect to water quality concerns in a river that crosses political boundaries and other such regional-scale issues, as you have noted. The central government can continue to determine the goals and set criteria by which to assess options, while encouraging its sub- entities develop together how best to achieve those goals. So, collaborative processes do not necessarily suggest any loss of centralized decision making authority but help to organize the plethora of information and spatially- or sectoral-specific needs of the public.

In the United States, government at the federal, state and local levels were finding that unilateral action by government working independently was increasingly not efficient, wise or stable and collaborative processes were developed to bring non-governmental stakeholders into the decision making process earlier. The legal system here allows for citizen groups unhappy with a decision to oppose it formally in the courts or informally staging protests in the streets and through the public media. Implementation of decisions was impeded. Political and economic power are sufficiently dispersed so that unilateral action is often not possible, and when it is attempted, risks costly delays. For example, in Hawaii, many coastal tourist development projects were protested by local residents who feared the loss of access to subsistence fishing waters and other undesirable social impacts in the 1970s. The National Environmental Policy Act,

는 것을 예방할 수 있도록 충분히 다양한 참여자에 게 분산되어 있습니다. 또는 일방적인 정책결정 과정 은 이해당사자들의 반발로 정책집행 지연이라는 부 작용이 생기고, 이것은 또 다른 비용이 발생하게 됩 니다. 1970년대 하와이의 사례를 살펴보면, 많은 해 안관광 개발프로젝트들은 생계를 위한 어획량 감소 및 추가 발생하는 사회 부작용 등의 병폐를 고려하 고 걱정하는 지역 주민들에게 거센 반대를 받았습니 다. 1969년에 발효된 「국립환경정책법」은 그들에게 개발을 지연시키고, 환경영향평가를 요구하고, 일방 적인 개발계획을 반대할 수 있는 권리를 부여했습니 다. 법원의 소송절차는 때때로 타당성이 없을 정도로 비용이 많이 들고, 개발업자들도 그들이 소송기간 동 안 기다리면서 내야 하는 이자를 계산하면 이윤이 남 지 않을 수도 있습니다. 의사결정은 종종 추가 비용 과 시간을 초래하는 부작용을 낳습니다.

공공 정책결정 사례들을 보면, 성공적 정책집행을 위해 수많은 개인들의 협동을 바탕으로 한 협력적 시 스템이 존재합니다. 개인 간 협동의 부족은 재정적·

시간적인 비용을 초래하게 됩니다. 정부기관들이 협 력적 의사결정 시스템을 추구하는 주된 이유 두 가지 가 있습니다. 첫째는 정치적인 포용을 통해 사회적인 분열을 예방하는 것이고, 둘째는 추가비용을 낳는 정 책집행 지연을 막는 것입니다.

그러나 때때로 정부정책 결정자들은 실용적이고 기술적인 이유로 협력적인 과정을 선호하는 편입니 다. 그들은 협력적인 계획 내에서 먼저 설명한 공동 사실 확인과정을 이용한 설득력 있는 과학기술 정보 의 발달이라는 잠재적인 이득을 고려하기도 합니다.

미국 정부기관들은 그들의 선례들을 통해서 정부 기관의 대표자들이나 정책결정자들이 협력적 의사

결정 과정에 참여해야 한다고 믿고 있습니다. 그들 은 정책결정 과정을 밖에서 방관하고 기다리고 있는 것이 아니라 아주 적극적으로 전문적인 참여자들을 초대하여 효율적이고 적절한 정책이 결정되도록 돕 습니다. 더구나 협력적인 과정은 자주 관습적인 구 조 안에서 관습적인 정책결정자들의 허가를 받으며 진행될 수도 있습니다. 이 경우 최종 결정과정에서의 책임은 분산시키지만, 해당 정부의 권한이나 권력의 재분배는 이루어지지 않는다는 것입니다.

모든 참여자가 적절한 정보를 습득하고 잘 교육 받았을 때 가장 큰 성공을 얻는다는 것이 협력적 과 정의 이점입니다. 협력적 구조의 내외부를 통해서 적 절한 정보를 접하고 받을 수 있는 것이 적절하다고 봅니다. 내부적으로는 모두가 이해할 수 있는 공통 의 언어로 정보가 전달되어야 하는 것은 기본이 되 겠죠. 바로 촉진자(협력 보조자, facilitator)들이 여 기에서 이러한 역할을 하게 되는 것입니다. 이들은 끊임없이 대변인들에게 전문용어 사용을 피하고 쉬 운 용어를 사용하라고 권고합니다. 그들은 전문적이 고 기술적인 문구에 대해서는 해석을 하여 풀이해주 기도 하고, 전문지식에 대해서 알지 못하는 참여자들 이 무식한 계급으로 대우 받기 싫어서 질문하지 못하 는 것들도 대표하여 미리 질문하고 설명하여 줍니다.

인터넷과 소셜 미디어의 시대에서 정보는 이전보 다 훨씬 더 자유롭게 이동합니다. 일반 시민들도 기 술적인 정보에 접근할 수 있게 되었습니다. 포틀랜드 에서 시민단체는 식수를 저장하는 저수지에 커버를 요구하는 연방정부의 규정에 대한 시 당국의 정책집 행에 제동을 걸었습니다. 그들은 연방정부의 규정에 상응하는 기술적인 대안을 제시했습니다. 이러한 시 민단체의 기술적인 제안을 통한 정책 보류는 포틀랜

passed in 1969, gave groups the ability to object to the required environmental impact statement and delay action. The court proceedings were sometimes costly enough to render the proposed project financially infeasible, as would-be developers found they could not continue to pay expensive construction loan rates while awaiting court decisions. In this case, decisions were often not substantively changed to better meet concerns raised, but only delayed.

In addition, many public decisions rely on the cooperation of many individuals for successful implementation. Lack of cooperation can incur financial costs and time.

So two major reasons government may want to explore collaborative planning is to ensure the political acceptance of a decision by those affected in order to avoid social disharmony and costly delays.

However, government decision makers may pursue collaborative processes by choice for other pragmatic, technical reasons, too. They may see the potential benefits of generating a more robust scientific and technical basis for planning, as a joint fact-finding process could render, as explained earlier.

Governments should be aware that according to best practice in the United States, decision makers or their representatives also participate in the collaborative process. They do not stand off to the side awaiting a fully formed decision, but instead are active, informed participants who help shape the outputs.

Moreover, collaborative decision making is often nested within conventional structures, requiring approval by the conventional decision maker. Consequently, collaborative processes share responsibility for decision, but with no loss of authority.

In your question, you bring up another critical point. The benefits of collaboration are most likely achieved when all participants are well-informed. Access to information both from within and beyond the collaborative sessions themselves is relevant. Within the collaborative process, sharing information in language that is understood by all is essential. We have found that facilitators can play a key role here. They can consistently remind speakers to avoid jargon and to speak to be understood by others.

They can provide some technical “translation” if necessary but more importantly, they can “ask the dumb question” that may be nagging in the minds of participants who may be reluctant to reveal their lack of understanding, mistakenly equating lack of understanding with weakness and fearing a loss of respect from others.

In the age of the internet and social media, information flows more freely than ever before. Even rather technical information can be accessed by ordinary citizens. In Portland, a group of residents challenged the City’s initial efforts to comply with federal regulations requiring the covering of a reservoir storing drinking water. The residents found viable alternative technology to meet the federal standards used and

드시의 수도국에서 진지하게 검토하여 결정되었습 니다. 사실 이런 기술적인 제안을 발의하게 된 것은 시민단체가 인터넷을 통해 포틀랜드에서 수천 마일 떨어진 곳의 사례를 학습한 덕분이었습니다. 오늘날 의 정보기술은 정부 간, NGO 간, 시민단체 간, 학술 적인 기관 간 지식공유 차원에서 대단한 기회를 제공 합니다. 따라서 시대적·사회적·기술적 변화는 어 떤 분야이든, 어떤 단위 레벨이든 계획과정에서 전문 적인 정보나 지식에 접근할 수 있는 동등한 권한을 부여했습니다. 언어장벽도 무너지게 되고, 일반 시민 들도 그들 자신을 교육할 수 있으며, 그들의 미래를 결정하는 데 있어서도 이전보다 훨씬 더 유리한 위치 에 있습니다. 협력적 의사결정 과정을 통한 집단적인 정보와 지식을 이용하는 것은 한국 사회의 거버넌스 시스템을 위해서 큰 기회이자 집단 전체적인 에너지 를 얻는, 보다 공정하고 공평한 의사결정을 위한 좋 은 시스템이 될 것입니다.

▶ 홍: 좋은 말씀 감사합니다. 교수님께서 특별히 이 번 인터뷰를 통해서 한국의 독자 여러분들을 위해 내어주신 시간과 노력에 대해서도 감사드립니다. 교 수님의 연구활동에서도 계속적인 성공을 기원하겠 습니다.

▶▶오자와: 별 말씀을요. 저도 이번 인터뷰에 참가하 게 되어 너무 기쁘고 영광입니다.

참고문헌

Kaufman, Sanda, Connie Ozawa and Deborah Shmueli. 2013. Evaluating participatory decision processes: which methods inform reflective practice? Evaluation and Program Planning, Epub 2013 August 30;

2014 February: 42:11-20.

Ozawa, Connie P. 1991. Recasting Science: Consensual Procedures in Public Policy Making. Westview Press. 143.

_____. 2005. Putting Science in Its Place. In Bruce Stiftel and John Scholz, eds. Adaptive Governance: Florida’s Water Conflicts. Washington, DC:

Resources for the Future.

_____. 2011. Planning Resilient Communities: Insights from Experiences with Risky Technologies. In Bruce Goldstein, eds., Collaborative Resilience.

Cambridge. MA: MIT Press.

_____. 2012. Creating Livable Cities: The Story of Portland, Oregon. In Mauro Agnoletti, Andrea Carandini and Walter Santagata, eds., Essays and Researches, International Biennial of Cultural and Environmental Heritage.

Florens 2012. Italy: Bandecchi & Vivaldi.

_____. 2014. Developing effective participatory processes for a sustainable city.

In Dan Mazmanian and Hilda Blanco, eds. The Edgar Companion to Sustainable Cities: Strategies. Methods and Outlook.

Ozawa, Connie P., ed. 2004. The Portland Edge: Challenges and Successes in Growing Communities. Washington, DC and Boulder. CO: Island Press.

321.

Shmueli, Deborah, Sanda Kaufman and Connie Ozawa. 2008. Mining Nego- tiation Theory for Planning Insights. Journal of Planning Education and Research 27, no. 3: 359-364.

by doing so mounted a successful challenge to the City’s plan. The city entity challenged was the Water Bureau, arguably one of the City’s most technical and least open bureaus, and the city with the alternative technology is thousands of miles from Portland, but the information was readily accessible through the internet. Today’s information technologies create opportunities for sharing knowledge among government, NGOs, citizen groups, and academic institutes. Those motivated can locate relevant technical information on almost any topic equalizing access to professional information in the planning process regardless of local practice. As language barriers come down, ordinary citizens around the globe will have the ability to educate themselves about their everyday world, and will be better positioned than ever to contribute to the shaping of their future. Harnessing the collective knowledge through collaborative decision making processes is a huge opportunity for governance systems, and one which requires all our collective energies to develop fair and just decision making processes.

▶Hong: I really appreciate the time and effort you invested for this interview and the audience. I’m sure your future research will continue to make great contributions in this field.

▶▶Ozawa: You are welcomed. It has been my pleasure!