이민정책 재정지출구조 분석:

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이민정책 재정지출구조 분석:

중앙정부 세부사업 예산을 중심으로

Min Yi Yoo l Dowon Kim l Seong Il Park 유민이 ^| 김도원 ^| 박성일

An Analysis of the Public Expenditure Structure of Immigration Policy:

Focused on the Central Government Budget

정책보고서 시리즈 No. 2020 - 10이민정책 재정지출구조 분석: 중앙정부 세부사업 예산을 중심으로An Analysis of the Public Expenditure Structure of Immigration Policy: Focused on the Central Government Budget

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The Migration Research and Training Centre

이민정책연구원(MRTC: Migration Research and Training Centre)은 대한민국정부와 국제이주기구(IOM)간 특별 협정에 의해 설립된 독립적인 연구교육기관입니다. 본원은 정부와 지역사회, 이민자 및 그 가족 모두에게 이익이 되도록 정부의 이민정책 수립과 실행에 필요한 정보를 제공하고 개선하도록 돕습니다. 본원은 아시아 지역 및 세 계 각국의 인구이동 추이와 시행중인 이민정책에 초점을 둠으로써 인적자원의 보다 자유로운 국제이동을 촉진하 는데 기여할 것이며, 특히 한국을 비롯한 아시아 지역에 대한 정책적 함의를 도출하고자 노력할 것입니다. 주요활 동은 다음과 같습니다.

• 이민관련 조사 및 연구수행 • 관련 정보 교환 및 자문 제공

• 국내외 이민법 및 이민정책 관련 실무자와 전문가 교육 • 국제교류 및 협력프로그램 운영

The MRTC is an independent research and training institution created through a special partnership between the Korean government and the International Organization for Migration. The MRTC is committed to informing and improving policy making and management practices in migration for the mutual benefit of governments, local communities, and migrants and their families. The MRTC focuses on human mobility trends and migration policies and practices in Asia and around the world, including those intended to encourage the freer international movement of human resources, drawing implications for Korea and the Asia region in particular. Its main activities include:

• Conducting migration-related surveys and research,

• Promoting related information exchange and providing advisory services,

• Training practitioners and specialists on international and national migration laws, policies and practices,

• Hosting or otherwise supporting international exchange and cooperation programmes.

국제이주기구(IOM: International Organization for Migration)는 1951년에 설립된 이주분야의 선도적 정부간기구 입니다. 국제이주기구는 인도적이고 질서 있는 이주가 이주자 및 사회를 이롭게 한다는 원칙하에, 이를 실현하기 위해 국제사회의 여러 파트너와 함께 다음과 같은 활동을 하고 있습니다.

• 증가 추세에 있는 이주문제에 대한 실질적 해결방안 지원 • 이주문제에 대한 이해 제고

• 이주를 통한 사회적, 경제적 발전도모 • 이주자의 인간존엄성 및 안녕 보장

Established in 1951, IOM is the leading intergovernmental organization in the field of migration. IOM is committed to the principle that humane and orderly migration benefits migrants and society. IOM acts with its partners in the international community to:

• Assist in meeting the growing operational challenges of migration management,

• Advance understanding of migration issues,

• Encourage social and economic development through migration,

• Uphold the human dignity and well-being of migrants.

(3)

이민정책 재정지출구조 분석:

중앙정부 세부사업 예산을 중심으로

An Analysis of the Public Expenditure Structure of Immigration Policy:

Focused on the Central Government Budget

연구책임자: 유민이 (이민정책연구원 부연구위원) Min Yi Yoo (MRTC)

공동연구자: 김도원 (이민정책연구원 부연구위원) Dowon Kim (MRTC)

박성일 (이민정책연구원 전문연구원) Seong Il Park (MRTC)

연구보조원: 현채민(성균관대학교 사회학 박사과정)

Chaemin Hyun (Sungkyunkwan University)

(4)

중앙정부 세부사업 예산을 중심으로

이민정책연구원 정책보고서 시리즈 No. 2020-10

초 록: 이 연구는 2000년대 중반 이후 이민정책과 관련한 연구가 한국에서도 활발하게 이루어지고 있음에도 공공재정, 예산과 관련된 명확한 규모조차 파악되지 않고 있다는 문제점에 착안하여, 이민정책과 관련한 재정지출의 규모를 산출하고자 하였다.

2018~2020년 3년 간 18개 중앙정부 세부사업예산을 분석한 결과, 단기(외국 인관광객) 및 비숙련 외국인근로자 유입관리에 재정지출규모가 컸으며, 통합에 있어서는 사회복지 성격의 예산이 지출되고 있었다. 또한 부처별로 관청 및 사업예산을 주로 편성함으로써 부처의 예산규모 늘리기의 유인으로 작용될 여지가 있었다.

향후에는 정주형 이민자의 유입과 관리, 복지보다는 역량강화를 위한 통합예산 지출, 관청･사업예산 규모 확대를 지양하고 유사사업에 대한 예산당국의 통제 및 연계방안 마련 필요하다.

주제어: 이민재정, 이민정책예산, 외국인정책재정, 외국인정책 세부사업

인 용: 유민이, 김도원, 박성일, 현채민. 2020. 이민정책 재정지출구조분석: 중앙정부 세부사업 예산을 중심으로. 이민정책연구원 정책보고서. No. 2020-10. 이민 정책연구원. 대한민국. 서울

언 어: 한국어(초록, 연구요약, 본문) 영어(초록)

발행일:발행처: 2020년 12월 이민정책연구원

서울특별시 양천구 목동남로 93(신정동) 양천빌딩 별관 2층, 3층 08100

본 보고서에 수록된 내용은 집필자의 개인적인 견해이며 당 연구원(MRTC)과 국제이주 기구의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다. 본 보고서에 수록된 국가, 영토, 도시, 지역, 당국의 법적 지위나 국경 혹은 경계선에 대한 명칭과 자료의 구성은 국제이주기구의 공식적인 의견을 반영하는 것은 아닙니다.

(5)

MRTC Policy Report Series No. 2020-10

Abstract: The study aimed to calculate the amount of fiscal spending related to immigration policies, based on the problem that even the clear scale of public finances and budgets has not been identified despite active research on immigration policies since the mid-2000s. According to an analysis of 18 central government project budgets for three years from 2018 to 2020, the amount of fiscal spending was large for short-term(included foreign tourists) and unskilled foreign workers' inflow management. In addition, ministries were trying to increase the size of the ministry's budget mainly by allocating the bureae and program budget.

In the future, it is necessary to avoid integrated budget spending to strengthen capacity rather than welfare, and control and link budget authorities for similar projects.

Keywords: Immigration Finance, Immigration Policy Budget, Foreign Policy Finance, Foreign Policy program Budget

Citation: Yoo, Min Yi et al. 2020. An Analysis of the Public Expenditure Structure of Immigration Policy: Focused on the central government budget. MRTC Policy Report Series. No. 2020-10. Migration Research & Training Centre. Seoul.

Republic of Korea

Languages: Korean(Abstract, Executive Summary, Main text) English(Abstract)

Date:

Published by:

December 2020

Migration Research & Training Centre, Annex Building of Yangcheon Building, 2^nd, 3^rdFL, 93 Mokdongnam-ro, Yangcheon-gu, Seoul, KOREA(ROK) 08100

The opinions expressed in this report are those of the authors and do not necessarily reflect the views of the International Organization for Migration or the Migration Research and Training Centre. The designations employed and the presentation of material throughout the report do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of IOM or MRTC concerning the legal status of any country, territory, city or area, or of its authorities, or concerning its frontiers or boundaries.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise without the prior written permission of the publisher.

(6)

(7)

연구요약 ···1

1. 서론 ···1

1.1 연구의 배경 및 목적 ···1

1.2 연구범위 및 방법 ···4

2. 이민정책관련 재정의 범위 ···6

2.1 이민정책의 범위 ···6

2.2 최협의: 출입국관리로서 이민정책 ···11

2.3 협의: 외국인 및 다문화가족정책으로서 이민정책 ···16

2.4 범부처 차원의 이민정책 재정구조 분석 필요성 ···24

3. 분석의 틀 ···28

3.1 이민정책의 정의와 범위 ···28

3.2 재정지출 분석요소를 위한 개념 정의 ···29

3.3 자료수집 및 분석방법 ···37

4. 이민정책 재정지출 현황 분석 ···40

4.1 이민정책 재정지출의 총 규모 분석(2018~2020) ···40

4.2 재정지출 세부 분석 ···45

5. 효과적 재정지출을 위한 제언 ···68

5.1 국내 이민정책의 주요 쟁점과 방향 ···68

5.2 효과적 재정지출을 위한 제언 ···71

5.3 후속연구 방향 ···75

참고문헌 ···76

(8)

<표 1-1> 연구의 흐름 및 주요내용 ···5

<표 2-1> 이민정책의 범위 별 내용 ···10

<표 2-2> 공공질서 및 안전분야 예산편성 현황(2015~2019) ···12

<표 2-3> 출입국관리 세부사업 예산현황(2015~2019) ···12

<표 2-4> 2014년도 예산편성 후 2015년 예산삭감 사업 ···18

<표 2-5> 외국인정책 기본계획의 목표별 예산추이(2015~2019) 19 <표 2-6> 중앙부처 과제 및 예산추이(2015~2019) ···20

<표 2-7> 외국인정책 기본계획와 다문화가족정책 기본계획 유사사업 ···26

<표 3-1> 정책대상에 따른 외국인주민 분류 ···30

<표 3-2> 이민단계별 정책내용 정의 ···33

<표 4-1> 이민정책 세부사업 현황(2018~2020) ···40

<표 4-2> 소관부처별 재정지출 현황(2018~2020) ···45

<표 4-3> 정책분야별 재정지출 현황(2018~2020) ···48

<표 4-4> 정책대상별 재정지출 현황(2018~2020) ···52

<표 4-5> 이민단계별 재정지출 현황(2018~2020) ···58

<표 4-6> 예산유형별 재정지출 현황(2018~2020) ···63

<표 5-1> 이민정책의 쟁점 및 방향에 대한 선행연구 ···68

(9)

<그림 2-1> 이민정책의 범위 ···9

<그림 2-2> 출입국관리 예산편성비중(2019) ···14

<그림 2-3> 출입국관리 예산변화추이(2015~2019) ···15

<그림 2-4> 외국인정책 기본계획의 예산추이(2015~2019) ···17

<그림 2-5> 중앙부처 예산편성 비중 비교 ···22

<그림 2-6> 외국인정책 기본계획의 주요부처 예산변화 추이 ···25

<그림 3-1> 정책대상별 지방자치단체 외국인주민현황(2018) ···31

<그림 3-2> 단계별 이민의 과정 ···33

<그림 3-3> 관청형성모형의 예산유형 ···35

<그림 4-1> 소관부처별 재정지출 현황(2018~2020) ···46

<그림 4-2> 정책분야별 재정지출 비율(2020) ···49

<그림 4-3> 정책분야별 재정지출 현황(2018~2020) ···51

<그림 4-4> 이민단계별 재정지출 비율(2020) ···60

<그림 4-5> 예산유형별 재정지출 비율(2018~2020) ···62

(10)

(11)

1. 서론

○ 본 연구에서는

2000

년대 중반 이후 이민정책과 관련한 연구가 한국에서 도 활발하게 이루어지고 있음에도 공공재정

,

예산과 관련된 명확한 규모조 차 파악되지 않고 있다는 문제점에 착안하여

,

이민정책과 관련한 재정지출 의 규모를 산출하고자 함

,

외국인정책 시행계획은

2

천억대 중후반에 해당하며 둘 사이의 차이가 큰 것을 알 수 있음

개 부서가 있음

를 초과함

○ 정책대상별로 분석한 결과

, 2020

년 기준

,

이민정책 예산 중 정책대상 공 통으로 분류된 예산은

275,274

백만원으로 총액

(1,206,582

백만원

)

대비 약

22.8%

이며

, 2018

년

(228,553

백만원

)

이후 꾸준히 증가하는 추세에 있음

-

단일 정책대상 사업으로 가장 큰 비중을 차지하는 사업은 외국인근로자

(14)

대상 사업으로

, 2020

년 예산액은

209,113

백만원이며 전체 예산 대비

17.3%

를 차지함

○ 이민단계별 분석에서는 가장 높은 예산편성 비율을 보인 단계는 행정지원 으로 이민의 전 단계에 걸쳐 인적･물적 지원 및 행정인프라를 구축하는 사 업이 전체의

35.11%

를 차지함

-

행정지원 외에는 유입단계와 정착･통합단계가 각각

27.51%

와

26.88%

,

특히 최근 들어 이주민 수의 증가로 인해 행정서비스 수요가 높다는 것을 감안하더라도 지나치게 많은 비율을 차지하고 있으며 이는 다시 말하 면 관청 및 사업예산의 규모를 늘림으로써 간접적으로 부처의 재정규모 확 대를 의도하고 있다고 추측할 수 있음

(15)

5. 효과적인 재정지출을 위한 제언

○ 미래 이민정책의 방향성에 대한 내용을 종합하면

1)

저출산･고령사회에 대응하기 위한 이민자의 적정규모 예측

, 2)

국가에 기여하는 이주민을 중 심으로 한 선별적 유입

, 3)

정주하고 있는 이주민에 대한 직업훈련

,

취업알 선 등을 통한 자립역량 강화

, 4)

부처별 차별화되는 통합 프로그램 제공 및 유사프로그램 연계

,

마지막으로

5)

증가하는 이주민 인구에 대응하기 위한 중장기적 관점의 이민정책 개발 및 조직구조 재설계 등으로 요약할 수 있음

○ 이러한 내용을 고려할 때 본 연구에서 분석한

화에 따라 이민정책의 중요성이 증대될 경우를 대비하여 이민정책에 대 한 중･장기적 관점의 설계를 지속적으로 해 나갈 수 있는 연구개발이 필요함

(17)

1.1 연구의 배경 및 목적 가. 연구의 배경

□ 이민정책과 관련된 중앙 및 지방차치단체 정부예산규모는 명확하게 파 악하기 어려운 실정에 있음

○ ‘이민정책’에 대한 합의된 정의가 부재하고, 이민과 관련된 정책은 ‘외 국인정책’ 또는 ‘다문화정책’ 등으로 불리고 있어 용어상 혼동이 있음

○ 또한 이민정책은 다부처간 수평적으로, 중앙과 지방(광역-기초)자치 단체간 수직적으로 기획 및 집행되는 성격이 크기 때문에 한 부처에 배정된 예산으로 파악하기도 어려운 측면이 강함

□ 정부예산 규모파악의 중요성

○ 한 정책분야에서 예산규모를 파악하는 것은 체제이론(system theo- ry)상에서 중요한 투입(input)요소를 파악하는 1차적인 내용이므로 정책분석의 기본에 해당함

○ 하지만 이민정책분야는 개념상의 명확성 부족과 부처 소관의 다양 성, 분야별 예산 상 정확한 파악이 어렵다는 점 등에 있어 전반적 투입규모를 파악하기 어렵고, 이에 따라 정책 분석 및 평가라는 일 련의 과정으로 나아가는데 한계가 있음

(18)

○ 현재는 이민정책(또는 외국인정책, 다문화가족정책)이라고 할 때, 외 국인정책기본계획의 매년도 시행계획과 다문화가족정책 기본계획의 매년도 시행계획의 예산액을 단순 합산하여 제시하고 있음

- 하지만 이와 같이 이민정책 예산규모를 추정하면 두 기본계획에 중 복적으로 포함되어 있는 사업을 각각 외국인정책에 대한 예산규모 와 다문화정책에 대한 예산규모로 판단함으로써, 두 기본계획을 아 우를 수 있는 ‘이민정책’에 대한 예산액이 과다추정됨

- 한편, 실제 각 부처와 지방자치단체에서 이민정책과 관련된 사업은 수행하였으나, 외국인정책 또는 다문화가족정책 기본(시행)계획 상 과제에 포함을 시키지 않을 경우¹⁾ 이민정책과 관련한 예산의 전체 적 규모를 파악할 대 과소추정될 여지가 있음

○ 실제로 기존 연구 및 언론보도는 이민정책과 관련한 예산을 ‘다문화가 족 지원예산’으로 파악하고 있으며²⁾ 이마저도 최근의 연구 및 보도는 많지 않은 실정으로, 이러한 내용의 분석결과가 지속적으로 생산될 경 우 이주민과 관련한 예산이 대체로 지원과 관련된 ‘시혜적 성격’으로 분류될 가능성이 높으며, 이에 따른 비판적 시각만이 지속적으로 대두 될 가능성이 있음

□ 각 부처별 세부사업을 기준으로 이민정책 관련 재정규모를 파악해야 할 필요성이 있음

1) 현재 각 부처 및 지자체에서 외국인정책 및 다문화가족정책 시행계획에 각 과제를 포함 시킬지 여부는 담당자의 자의적 판단에 의존하고 있음

2) 주성훈. (2010). 다문화가족지원사업 문제점과 개선과제, 예산현안분석, 제38호. 국회예 산정책처. 중앙일보. “해마다 뛰는 다문화 예산... 한부모가정 역차별 논란,” (2014년 2월 10 일자). 연합뉴스. “다문화 유치원 90개로 늘린다...올해 다문화예산 1천500억원.” (2017

(19)

○ 이민정책이 무엇인지에 대하여 명확히 정의를 내리고, 이러한 정책영 역에 해당하는 사업들을 사업의 기본단위인 ‘세부사업’ 단위에서 파악 함으로써 중앙정부의 이민관련 예산을 명확히 측정할 필요성이 있음 - 현재 부처차원에서는 프로그램 예산>단위사업예산>세부사업예산으

로 편성되고 있으며, 이 연구에서는 이민정책과 관련한 ‘세부사업’

예산의 합을 이민정책의 재정규모로 제시하고자 함

○ 또한 이민정책 예산의 총 규모 뿐 아니라 정책내용, 정책유형, 대상, 집행방법 등에 따른 다양한 예산구조를 보여줌으로써 이민과 관련한 한국사회의 현상과 재정지출의 정합성이 있는지 분석이 필요한 시점임

나. 연구목적

□ 본 연구에서는

2000

년대 중반 이후 이민정책과 관련한 연구가 한국에 서도 활발하게 이루어지고 있음에도 공공재정

,

예산과 관련된 명확한 규모조차 파악되지 않고 있다는 문제점에 착안하여

,

이민정책과 관련한 재정지출의 규모를 산출하고자 함

□ 또한 이러한 재정지출의 내용을 다양하게 구성하여

,

국내 이민정책의 집행에 소요되는 예산의 구체적 내용을 분석하고 한국이 처한 이민현상 의 다양한 문제해결을 위하여 예산이 적제적소에 배치되고 있는지에 대 한 시사점을 제시함

□ 본 연구는 궁극적으로 국내 이민정책과 관련한 예산의 규모와 내용을 정리함으로써 기초자료를 구축하는데 의의를 가짐

(20)

1.2 연구범위 및 방법

□ 연구의 범위는 시간적

,

내용적 범위 및 연구대상으로 구분할 수 있음

○ 연구의 시간적 범위는 2018년부터 2020년까지 3개년의 18개 중앙정 부의 세부사업예산으로 설정함

- 3개년을 범위로 정한 것은 ‘세부사업 단위’까지 중앙정부 예산이 공 개되는 범위가 3개년이므로 자료상의 한계에 따라 3년으로 한정함 - 재정지출규모 파악에서 ‘결산’이 아닌 ‘예산’으로 시점을 잡은 것은

이 역시 세부예산 단위까지는 예산으로 정보를 제공하고 있으며 ‘결 산’ 단위에서는 주요 세부사업에 대한 내용만을 공개하고 있으므로 연구가 추구하는 전체 예산규모 파악에 맞지 않음

○ 연구대상은 18개 부처의 사업 중 ‘이민정책’과 관련한 사업을 대상으 로 하며 이민정책의 범위와 내용은 제3장에서 추가적으로 설명함 - 이민정책은 외국인의 이입과 출입의 관리에 관한 ‘출입국관리정책’,

범 부처 및 자방자치단체에서 작성하고 있는 ‘외국인정책기본계획 및 다문화가족정책기본계획’상 과제, 두 기본계획 외에도 각 부처 및 지자체에서 자체적으로 수행하고 있는 사업을 포함하는 세부사 업 등을 기준으로 각각 협의, 광의, 최광의로 정의하고 이 연구에서 는 최광의를 대상으로 분석을 실시하였음

○ 주요 분석 내용으로는 이민정책과 관련한 전체예산 규모, 이민단계별 예산(유입, 출입국관리(국경관리), 정착, 통합), 정책분야별 예산, 정책 대상별 예산, 서비스 전달방식 별 예산(관청형성이론) 등을 수행하며, 이러한 분석결과를 토대로 재정지출의 시사점을 제시함

(21)

연구의 흐름도 주요내용 연구방법

 연구배경, 목적, 범위 및 방법 -

제 1 장 서론

↓

 이민정책의 범위

 최협의: ‘출입국관리’로서 이민정책

 협의: 외국인･다문화가족 정책으로서 이민정책

 광의: 범부처 차원의 이민정책

정부예산 통계자료 분석 제 2 장

이민정책 관련 재정의 범위

↓

 이민정책의 정의

 재정지출 분석요소를 위한 개념정의

 분석방법 제 3 장 문헌연구

분석요소 정의

↓

 총 규모 분석

 이민단계별 재정지출 분석

 정책분야별 재정지출 분석

 정책대상별 재정지출 분석

 예산성격에 따른 재정지출 분석

18개 부처 세부사업예산

규모와 내용 분석 제 4 장

이민정책의 재정지출 현황

분석

↓

 국내 이민정책 주요 현황과 쟁점

 이민정책 현황과 재정지출의 정합성

 효과적 재정지출을 위한 제언

검토 및 자문기존문헌 제 5 장

개월 이상

1

년 미만의 기간 동안 옮기는 것은 단기이동으로 구분 하고 있음

○ 즉 3개월 이상 국경을 넘어 다른 나라로 삶의 터전을 옮기는 국제 인 구이동을 ‘이민’ 또는 ‘이주’로 개념화하고 있음(이혜경, 2015:

20-21)

○ 따라서 이민정책은 “국가가 내국인과 외국인의 이출(移出, emi- gration)과 이입(移入, immigration)을 관리함으로써 인구이동의 양 과 질을 통제하려는 정책”이라고 볼 수 있음(UN, 1998; 이혜경, 2015: 21에서 재인용)³⁾

(23)

□ 이이와 같은 이민정책의 정의에 따르면

, “

국가가 내국인과 외국인의 이 출과 이입을 관리

”

한다는 측면에서 보면 법무부가 출입국관리 업무를 담당함으로써 이민정책을 수행한다고 볼 수 있지만

“

인구이동의 질을 통제

”

한다는 점에서는 법무부 뿐 아니라 다양한 중앙부처 및 지방자치 단체에서 이민정책을 소관하고 있다고 볼 수 있음

○ 우리나라의 경우 이민정책을 총괄하여 담당하는 부처가 없고 각 부처 에서 담당하는 고유의 정책대상 및 영역별로 이민정책이 이루어진다 고 보는 것이 마땅함

□ 또한 각 이민자 집단을 지원하기 위해 제정된 법률에 의하여 위원회 설 치를 규정하고

,

해당이민자 집단을 담당하는 부처가 위원회의 간사부처 가 되면서 현행 이민정책의 체계는 더욱 복잡한 양상을 띠고 있음

○ 이러한 위원회는 3개로 모두 국무총리소속으로 외국인정책위원회, 다 문화가족정책위원회, 외국인력정책위원회로 구성됨⁴⁾

○ 외국인정책위원회는 「재한외국인 처우 기본법」에 ‘재한외국인에 대한 처우개선’을 목적으로 2006년 설치되었으며, 15개 부처 장관 및 청장 등 정부위원과 민관위원으로 구성된다. 주로 ‘외국인정책에 관한 기본 방향과 추진계획의 수립에 관한 사항’ 등을 심의･조정하는 기능을 담 당하고 있으며, 핵심적으로 <외국인정책 기본계획(5년)>과 <외국인정 책 시행계획(1년)>을 심의 및 확정함

3) 이혜경. (2011). “한국이민정책사” (In) 정기선(Ed). 「한국 이민정책의 이해」, 백산서당.

p. 19-50

4) 이외에도 제외동포정책위원회, 문화다양성위원회가 이민정책에 속하지만 재외동포위원회 는 대통령훈련을 기반으로 하고, 문화다양성위원회는 법적근거는 있으나 아직 위원회가 개최되지 않아 제외함

(24)

○ 다문화가족정책위원회는 2009년 「다문화가족지원법」에 근거하여

‘다문화가족의 사회통합과 삶의 질 향상’을 위하여 설치되었으며 국무 총리를 위원장으로 하고 11개 부처 장관의 정부위원과 민간위원들로 구성된다. 다문화가족정책위원회 역시 <다문화가족정책 기본계획(5 년)> 및 <다문화가족정책 시행계획(1년)>를 심의･조정하는 것을 주된 기능으로 함

○ 마지막으로 외국인력정책위원회는 2003년 「외국인근로자의 고용 등 에 관한 법률」에 의거하여 ‘외국인근로자의 체계적인 도입 및 관리’를 목적으로 설치되었으며, 외국인력의 도입규모와 도입업종, 인력송출 국가의 지정 및 지정취소 등을 심의･의결함으로써 다른 위원회와는 달리 실질적인 의사결정을 내리는 의결기구라고 볼 수 있음(「외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률」제4조)

□ 이와 같이 법률로서 설치된 위원회를 중심으로 이민정책을 살펴본다면

,

이민정책의 세부내용으로서

<

외국인정책 기본계획 및 시행계획

>

과

<

다문 화가족정책 기본계획 및 시행계획

>

이 포함된다고 볼 수 있으며 각각

18

개 부처가 소관하는 사업들이 이에 해당한다고 볼 수 있음

□ 하지만 각 위원회가 담당하는 기본계획 역시 현재 우리나라에서 수행되 는 이민정책을 모두 포괄한다고 보기는 어려움

○ 기본계획은 5년마다 특정 미션 및 비전이 정해지며 이러한 미션과 비 전에 따라 수립된 정책목표에 맞는 사업들이 선정되기 때문임

○ 따라서 외국인정책 및 다문화가족정책 기본계획에 포함되지 않고 각 부처별 자체적으로 수행되는 이민정책이 존재하며, 이러한 근거는 이 민행정의 기능에서도 찾아볼 수 있는데 예를 들어 법무부는 출입국･

(25)

외국인정책의 대기능에 따라 ‘출입국기획, 출입국심사, 체류관리, 이 민조사, 이민정보화, 외국인정책 수립 및 시행’을 담당함

○ 또한 여성가족부는 청소년가족정책이라는 대기능 하에 ‘청소년활동진 흥, 다문화가족정책, 다문화가족지원, 복지지원’의 중기능을 수행한 다. 교육부 역시 교육정책의 대기능에 ‘국제교육협력, 제외동포교육, 학교정책, 대학정책, 국립국제정책’ 등의 중기능을 수행하도록 되어 음

○ 이와 같이 각 부처별 고유 기능에 따라 이민정책을 수행하는 부처는 15개로 볼 수 있으며(허준영, 2017: 97-98)⁵⁾ 이러한 관점에서 이민 정책의 범위를 보면 외국인정책･다문화가족정책 외에도 각 부처 고유 의 기능에 따라 편성된 이민관련 업무 역시 이민정책의 영역에 포함된 다고 볼 수 있음

□ 이상의 내용을 정리하면 다음의 그림과 같음

<그림 2-1> 이민정책의 범위

5) 허준영. (2017). 「국가발전과 통합 제고를 위한 이민행정체계 구축방안」, 한국행정연구원.

(26)

범 위 내 용

① 최협의 = 출입국관리

② 협 의 = A(외국인정책(①포함) + B(다문화가족정책) - C(유사･중복사업)

③ 광 의 = ② + D(각 부처 고유사업) - E(부처사업 중 ②에 포함된 사업)

<표 2-1> 이민정책의 범위 별 내용

○ <표 2-1>의 정의에 따라 최협의의 이민정책은 “국가가 내국인과 외국 인의 이입과 이출을 관리” 한다는 출입국 관리에 해당하며 이는 법무 부가 담당하고 있음. 따라서 최협의의 이민정책재정은 법무부의 출입 국관리 예산으로 볼 수 있음

○ 협의는 국가가 내국인과 외국인의 이출과 이입을 관리할 뿐 아니라

“인구이동의 양과 질을 통제하려는 정책” 한다는 점에서 출입국관리 를 포함한 외국인정책 기본계획과 다문화가족정책 기본계획에 해당하 는 사업들을 범위로 볼 수 있으며, 각 기본계획에 편성된 예산을 협의 의 정의에서 재정규모로 산정할 수 있음

- 하지만 외국인정책위원회 및 다문화가족정책위원회가 현실적으로 유기적으로 연계되어 있지 않으므로 각 기본계획에 중복적으로 포 함된 사업과 그 예산은 예산규모에서 제외할 필요가 있음

○ 마지막으로 광의는 5년마다 새로 수립되는 각 기본계획 뿐 아니라 부 처에서 고유의 기능으로서 담당하고 있는 이민관련 사업역시 포함하 는 범부처 정책으로서의 이민정책을 의미하며 이 역시 사업 및 예산규 모를 산정할 때 각 기본계획의 사업과 각 부처에서 이민관련하여 수행 중인 사업을 합산하고 부처 고유사업 중 기본계획에도 편성된 예산은 제외함으로써 순 규모를 측정할 수 있음

(27)

2.2 최협의: 출입국관리로서 이민정책 가. 현황

□ 우리나라 정부의 예산은 기능별로 구분하면 공공질서 및 안전 등

16

개 분야로 구분되며⁶⁾ 공공질서 및 안전분야의 한 부문으로서 법무 및 검 찰

,

그리고 법무 및 검참부문의 프로그램 중 하나로서

‘

출입국관리

’

가 있음

○ 2019년도 기준 공공질서 및 안전분야는 전체 예산 중 약 4.4%를 차지 하며, 2015년도 이후로 4.5% 내외를 유지하고 있다음

○ 공공질서 및 안전분야에는 경찰, 법무 및 검찰, 법원 및 헌재, 재난관리, 해경부문이 있으며 이 중 출입국관리가 속해있는 법무 및 검찰 부문은 공공질서 및 안전분야의 여러 부문 중 2015년 18.6%에서 2019년 21.8%로 증가폭은 미비하지만 지속적으로 그 비중이 증가하고 있음

○ 법무 및 검찰에는 다시 검찰활동, 교정활동, 범죄예방활동, 출입국관 리 등 11개의 프로그램⁷⁾이 있으며 이중 출입국관리는 2019년도 기준 으로 2.2%의 비중으로 상당히 법무 및 검찰 부문에서도 예산상 낮은 비중으로 볼 수 있음

□ 출입국관리의 단위사업으로는 국제이민협력

,

출입국관리사무소운영

,

외 국인체류관리 등 세 가지 단위사업이 있으며

2019

년도 기준으로 각각

2.4%, 46.9%, 50.5%

비중으로 예산이 편성되었다

.

세 가지 단위 사업 중 국제이민협력에 대한 비중이 상당히 낮음을 알 수 있음

6) ①공공질서 및 안전 ②과학기술 ③교육 ④교통 및 물류 ⑤국방 ⑥국토 및 지역개발 ⑦농 림수산 ⑧문화 및 관광 ⑨보건 ⑩사회복지 ⑪산업･중고기업 및 에너지 ⑫일반･지방행정

⑬통신 ⑭통일･외교 ⑮환경 ⑯예비비

7) 기금운영비, 회계기금간 거래(예탁금, 전출금) 제외

(28)

<표 2-2> 공공질서 및 안전분야 예산편성 현황(2015~2019)

(단위: 백만원) 분야 부문프로

그램(회계･

기금) 단위사업 ‘15 ‘16 ‘17 ‘18 ‘19

공공질서 및 안전 17,174,875 17,803,171 18,435,851 19,420,685 20,430,901 법무 및 검찰 3,191,083 3,357,426 3,561,854 3,920,057 4,205,800

▪출입국관리 60,110 65,081 76,546 85,240 91,537 (일반) 국제이민협력 1,588 1,618 1,576 1,827 2,207 (일반) 출입국관리사무소 운영 30,341 34,705 35,843 37,986 42,899 (일반) 외국인체류관리 28,181 28,758 39,126 45,427 46,251

□ 총예산(단위: 조) 375.4 386.4 400.5 428.8 469.5 자료: 열린재정, 세출/지출 세부사업 예산편성현황(총액) 각연도⁸⁾

□ 출입국관리의 단위사업 세 가지를 구체적으로 살펴보면 다음의

<

표

2-3>

과 같음

<표 2-3> 출입국관리 세부사업 예산현황(2015~2019)

(단위: 백만원)

단위사업 세부사업 ‘15 ‘16 ‘17 ‘18 ‘19 연평균

증가율

출 입국 관 리

국제이민

협력 이민정책개발지원 315 317 278 410 411 9.0%

IOM이민정책연구원 운영 1,273 1,301 1,298 1,417 1,796 9.5%

관리사무소 출입국 운영

출입국사무소시설 운영 24,173 24,917 35,312 41,311 42,061 15.9%

외국인등록증발급수입

대체경비 4,009 3,841 3,815 4,116 4,190 1.2%

체류관리외국인

외국인보호관리 10,040 10,502 10,597 12,487 14,474 9.8%

외국인 사회통합 지원 3,967 6,692 10,961 (통합) 11,610

(통합) 12,337 (통합) 36.2%

(14.9%)^a) 외국인종합안내센터 운영 3,228 3,600

외국인 체류질서 확립 7,371 7,953 7,753 7,037 8,880 5.6%

사회통합프로그램 이수제

운영 5,735 7,953 6,532 6,852 7,388 8.4%

합계 60,110 65,081 76,546 85,240 91,537 11.1%

(9.7%) 자료: 법무부, 예산 및 기금운용계획 개요 각 연도⁹⁾

a) 외국인 사회통합지원과 외국인종합안내센터 운영 예산 합계에 대한 증가율임

8) 열린재정 재정정보공개시스템:

http://www.openfiscaldata.go.kr/portal/service/openInfPage.do?mId=B002

(29)

○ 국제이민협력에는 이민정책개발지원과 IOM이민정책연구원 운영이 있으며, 출입국관리사무소 운영에는 출입국관리사무소시설 운영, 외 국인등록증발급 수입대체 경비가 있다. 외국인 체류관리에는 외국인 보호관리, 외국인 사회통합지원, 사회통합 프로그램 이수제 운영 등이 있음

- 이민정책개발지원은 출입국관리 전문인력 양성, 주요 선진국의 이 민정책사례연구 및 정책관련 용역 등을 주 내용으로 하고 있고, IOM이민정책연구원 운영은 종합적이고 중장기적 이민정책에 대한 방향제시를 목적으로 보조금의 형태로 지급됨

- 각 세부사업의 예산은 지난 5년간 9.0%, 9.5% 증가하며 출입국관 리사업의 전체 연평균 증가율인 11.1%에 미치지 못하였음

○ 출입국사무소시설 운영은 출입국기관 청사의 운영(임차료, 공공요금 등)에 관한 것이며, 외국인등록증발급수입대체경비 사업은 외국인 등 록증 발급개선을 통해 신분증 위조방지 보완요소를 강화하여 체류질 서를 확립하는 것을 목적으로 하며 이와 관련한 예산은 연평균 15.9%

가 상승한 것을 알 수 있음

○ 외국인 체류관리에 관한 예산은 다섯 가지의 세부사업으로 구성되며 이 중 외국인종합안내센터운영은 2017년부터 외국인 사회통합지원 사업으로 통합됨

- 먼저 외국인보호관리는 단속 등으로 신병이 확보된 강제퇴거 대상 외국인을 외국인보호시설에 수용하고 급식･피복･의료관리 등의 적 정 처우 후 본국으로 송환함으로써 질서를 확립하는 것을 목적으로 함 - 외국인의 사회통합지원에 관한 사업은 2007년 결혼이민자 대상으

(30)

로 ‘해피스타트’ 프로그램을 실시한 이래로 결혼이민자와 그 자녀, 외국인근로자, 외국국적 동포, 난민 등 국내 체류 외국인의 범위를 확대해가며 사회적응과 사회통합을 지원하는 사업으로서 고정비의 증가폭이 높은 시설운영을 제외하고는 가장 높음 증가율을 보임 - 사회통합프로그램 이수제 운영에 대한 사업은 대한민국에 체류하는

이민자가 우리사회 구성원으로 적응 및 자립하는데 필요한 기본소 양인 한국어와 한국문화, 한국사회이해 등을 체계적으로 함양하기 위해 편성된 사업이라고 할 수 있음

□ 이상의 내용을 볼 때

,

법무부 출입국･외국인정책본부는 외국인체류관리와 출입국사무소 운영을 유사하게 높은 비중으로 예산을 편성하고 있으며

,

국 제이민협력예산은 그에 비하여 상당히 비중이 적은 것을 알 수 있음

□ 협의의 이민정책의 범위는 전술하였듯이 출입국관리를 포함한 외국인정 책 기본계획과 다문화가족정책 기본계획에 해당하는 사업들을 범위로 볼 수 있으며

,

각 기본계획에 편성된 예산을 재정규모로 산정할 수 있음

가. 외국인정책 기본계획 예산 현황

□

2015

년도에서

2019

년도까지의 외국인정책 시행계획에서 설정하고 있는 재정규모는

2016

년 약

4,190

억 원을 정점으로

2019

년에는

2,620

억 원으로 감소하였음

(33)

<그림 2-4> 외국인정책 기본계획의 예산추이(2015~2019)

(단위: 갯수, 백만원)

□

2014

년도를 기점으로 외국인정책 기본계획에 편성된 과제 수 및 예산 은 점차 줄어드는 추세

○ 2014년에서 2015년에 0.00%, 2016년에 –8.62%, 2017년에 –6.60% 등 2차기본계획에서는 평균 –5.07%의 과제 수 감소 양상

○ 3차기본계획에서는 2차기본계획 마지막 과제 수에 비하여 2018년도 에 –55.56%로 대폭감소되었고, 2019년도에는 7.95%증가한 95개 과 제가 편성됨

□ 과제 수의 변화에 따라 예산 역시 감소되는 추세는 지속됨

.

특히

2019

년도 과제 수가 증가한 것에 비하여 예산은 지속적으로 감소추세에 있음

○ 2차 기본계획에서는 예산이 가장 높게 편성되었던 2014년도에 비하 여 2015년도에 –32.32%의 예산액 감소가 있었음

(34)

○ 이후 경미한 회복을 보이며 2016년도에는 4.10%, 2017년도에는 1.86% 증가

○ 하지만 다시 3차 기본계획에서 –36.13%로 감소율이 나타났으며, 2018년도 역시 –8.30% 감소됨

□ 같은 기본계획 내

2015

년도의 예산이 급격히 감소된 것은 종료 및 통 합된 사업이 있었으며

, 2014

년도에 예산으로 편성되었지만

2015

년도 에는 사업예산이 편성되지 않은 경우도 발견됨

○ 종료･완료사업은 총 16개로 이 중 예산사업은 문체부 사업 2개(방송 등 미디어를 활용한 문화다양성 이해 증진(200), 문화다양성 관련 우 수사례 발굴 지원(150)), 법무부 사업 2개(사증정보시스템 고도화 (5,000), 외국인 고용기업의 이중신고 해소(770))

<표 2-4> 2014년도 예산편성 후 2015년 예산삭감 사업

(단위: 개)

부처 정책

목표 세부과제명 회계 2014년 2015년 2016년 2017년

교육부 1. 개방 해외 유수의 교육기관 및 해외학자

유치 확대(외국교육기관유치) 일반 268 0 200 180 법무부 2. 통합 이민자 유형별 합리적 지원기준 등

지표마련 일반 40 0 0 0

법무부 4. 인권 정부합동고충상담 실시 일반 51 0 150 150 법무부 3. 안전 유기적인 밀입국방지 대책 수립 일반 620 0 0 0 법무부 5. 협력 출입국다자간 국제협력체계 유지 일반 137 0 188 188 법무부 5. 협력 인적교류 활성화를 위한 이민당국간

협력 강화 일반 148 0 146 146

행안부 4. 인권 외국인주민 밀집지역 종합･체계적

지원 일반 700 0 0 0

(35)

○ 타 사업으로 통합된 사업은 총 4개로 이 중 예산이 수반된 사업은 법 무부의 체류외국인 기초법제도 안내 프로그램 시행(299)

○ 또한, 2014년도에는 예산으로 편성되었다가 2015년도에는 예산이 편성되지 않은 과제가 7개(교육부1, 법무부5, 행안부1) 있었으며 이 예산의 총 합은 516,417백만원에 해당함

○ 하지만 2015년 예산이 삭감된 사업들의 사업내용상 일관성이 없고 구 체적 사유 등이 적시되지 않아 예산삭감의 원인을 파악하는데는 어려 움이 있음

인권 순임

<표 2-5> 외국인정책 기본계획의 목표별 예산추이(2015~2019)

(단위: 개, 백만원(%)) 구분

중앙부처 과제 및 예산

제2차 외국인 기본계획 제3차 외국인 기본계획

2015년 2016년 2017년 2018년 2019년

과제 예산 과제 예산 과제 예산 과제 예산 과제 예산

1. 개방

(상생) ^(22.7)⁵² ^198,335^(48.6) ^(23.2)⁵⁴ ^182,859^(43.6) ^(20.1)²⁸ ^138,632^(64.5) ^(24.3)⁴⁹ ^149,190^(50.4) ^(24.6)⁴⁶ ^142,644^(54.4) 2. 통합 _(25.3)⁵⁸ ^36,695_(9.0) _(25.8)⁶⁰ ^40,112_(9.6) _(25.9)³⁶ ^15,351_(7.1) _(22.8)⁴⁶ ^22,640_(7.6) _(21.4)⁴⁰ ^19,777_(7.5) 3. 안전 _(20.5)⁴⁷ ^27,045_(6.6) _(20.2)⁴⁷ ^32,341_(7.7) _(22.3)³¹ ^19,741_(9.2) _(13.4)²⁷ ^20,447_(6.9) _(14.4)²⁷ ^27,795_(10.6) 4. 인권 _(19.2)⁴⁴ ^7,511_(1.8) _(18.9)⁴⁴ ^10,661_(2.5) _(23.0)³² ^33,096_(15.4) _(25.2)⁵¹ ^16,176_(5.5) _(26.2)⁴⁹ ^15,841_(6.0) 5. 협력 _(12.2)²⁸ ^138,154_(33.9) _(12.0)²⁸ ^153,081_(36.5) _(8.6)¹² ^8,018_(3.7) _(14.4)²⁹ ^87,530_(29.6) _(13.4)²⁵ ^56,042_(21.4) 총계 _(100.0)²²⁹ ^407,740_(100.0) _(100.0)²³³ ^419,054_(100.0) _(100.0)¹³⁹ ^214,838_(100.0) _(100.0)²⁰² ^295,983_(100.0) _(100.0)¹⁸⁷ ^262,099_(100.0)

(36)

□ 다음은 부처별로 외국인정책 시행계획에 포함시킨 사업예산의 총액을 정리하였음

<표 2-6> 중앙부처 과제 및 예산추이(2015~2019)

(단위: 개, 백만원(%)) 중앙부처^a)

중앙부처 과제 및 예산 추이

제2차 기본계획 제3차 기본계획

2015년 2016년 2017년 2018년 2019년

과제 예산b) 과제 예산 과제 예산 과제 예산 과제 예산

1. 기재부 - - - - - - - - - -

2. 교육부 18 (7.9) 67,006

(16.4) 19 (8.2) 70,856

(16.9) 19 (6.9) 74,937

(34.9) 14

(6.9) 74,430 (25.1) 13

(7.0) 61,784 (23.6) 3. 과기부 6

(2.6) 9,917 (2.4) 7

(3.0) 14,638

(3.5) - - 3

(1.5) 13,888 (4.7) 3

(1.6) 22,420 (8.6) 4. 외교부 9

(3.9) 129,537 (31.8) 9

(3.9) 143,062

(34.1) - - 4

(2.0) 69,078 (23.3) 4

(2.1) 42,251 (16.1) 5. 법무부 106

(46.3) 15,021 (3.7) 108

(46.4) 16,415 (3.9) 64

(46.0) 23,955 (11.2) 117

(57.9) 20,073 (6.8) 104

(55.6) 16,177 (6.2) 6. 행안부 5

(2.2) 11 (0.0) 5

(2.1) 5 (0.0) 5

(3.6) 11 (0.0) 4

(2.0) 1,000 (0.3) 4

(2.1) 0 7. 문체부 20

(8.7) 70,095 (17.2) 19

(8.2) 64,887 (15.5) 19

(13.7) 64,763 (30.1) 13

(6.4) 58,057 (19.6) 13

(7.0) 57,987 (22.1) 8. 농식품부 2

(0.9) 1,766 (0.4) 2

(0.9) 1,666

(0.4) - - 2

(1.0) 1,666 (0.6) 2

(1.1) 1,666 (0.6) 9. 산업부 11

(4.8) 55,881 (13.7) 12

(5.2) 34,554

(8.2) - - 2

(1.0) 500 (0.2) 2

(1.1) 500 (0.2) 10. 복지부 11

(4.8) 6,965 (1.7) 11

(4.7) 9,374 (2.2) 11

(7.9) 8,971 (4.2) 5

(2.5) 6,251 (2.1) 4

(2.1) 5,275 (2.0) 11. 고용부 15

(6.6) 20,491 (5.0) 15

(6.4) 24,429

(5.8) - - 12

(5.9) 6,041 (2.0) 12

(6.4) 5,690 (2.2) 12. 여가부 9

(3.9) 16,124 (4.0) 9

(3.9) 20,598 (4.9) 9

(6.5) 15,541 (7.2) 9

(4.5) 8,587 (2.9) 9

(4.8) 10,786 (4.1) 13. 국토부 2

(0.9) 0 (0.0) 2

(0.9) 1,658

(0.4) - - 2

(1.0) 14,960 (5.1) 2

(1.1) 8,916 (3.4) 14. 해수부 3

(1.3) 7,009 (1.7) 3

(1.3) 10,671 (2.5) 3

(2.2) 20,726 (9.6) 4

(2.0) 13,150 (4.4) 4

(2.1) 19,886 (7.6)