통상정책 결정 요인의 정치경제학적 분석

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연구 08-03

통상정책 결정 요인의 정치경제학적 분석

송 원 근

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통상정책 결정요인의 정치경제학적 분석

1판1쇄 인쇄/ 2008년 1월 8일 1판1쇄 발행/ 2008년 1월 14일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김종석 편집인/ 김종석

등록번호/ 제318-1982-000003호

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ISBN 978-89-8031-483-6 5,000원

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발간사 3

발 간 사

한․미 자유무역협정(free trade agreements)의 체결은 우리나라 가 본격적인 개방체제에 들어섰다는 점에서 의의를 찾을 수 있다.

현재 우리나라는 EU, 캐나다, 멕시코 등과 FTA 협상을 진행하고 있다는 데서 알 수 있듯이 지속적으로 무역자유화를 추진하고 있 다. 세계화가 가속화되는 추세 속에서 우리나라도 경쟁의 심화를 통한 효율성의 제고 및 지속적인 경제성장을 위해 무역자유화를 추진하는 것은 선진국 도약을 위한 필요조건이라고 할 수 있다.

그러나 이와 같은 무역자유화의 추진에 걸림돌이 되고 있는 것은 이로 인해 피해를 입는 이익집단 등 국내의 정치적 반대이다. 최 근의 무역자유화 추진과정을 보아도 한․칠레 FTA 비준 진통, DDA협상 반대, 쌀 재협상 반대, 한․미 FTA 반대운동 등 무역 자유화에 대한 국내에서의 반대운동이 격렬하게 전개되어 내부적 으로 진통을 겪어왔다. 이와 같은 내부적 진통에 대한 대응으로 대내협상의 중요성이 강조되고 있고 실제로 정치적 반대를 효과 적인 대내협상을 통해 최소화시키는 것은 무역자유화의 지속적 추진에 있어서 매우 중요하다.

무역자유화 추진을 위한 대내협상 프로그램으로 제시되고 있는 것은 무역조정지원(trade adjustment assistance)과 같은 피해산업에 대한 보완대책이다. 무역조정지원이 무역자유화를 촉진할 수 있 는 대내협상 프로그램이 되기 위해서는 보호무역의 정치적 이득 을 약화시킬 수 있는 효과적인 방안이 되어야 하고 무역자유화에 대한 정치적 반대의 극복이라는 역할을 효과적으로 수행하기 위

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4 통상정책 결정요인의 정치경제학적 분석

해 합리적으로 설계되어야 한다. 그러나 한․칠레 FTA의 비준, 한․미 FTA의 체결과 더불어 수립되고 있는 ｢무역조정지원법｣

과 FTA의 대표적 피해산업으로 꼽히는 농업부문에 대한 보완대 책인 ｢FTA 농어업특별법｣ 등의 보완대책은 무역자유화에 대한 정치적 반대의 최소화를 위한 효과적인 대내협상 전략이라고 보 기 어렵다. 오히려 사전적 대내협상 프로그램이 아니라 새로운 FTA의 체결이 있을 때마다 지원대책이 추가되는 사후적 보상의 수단으로 기능하고 있다.

이익집단의 정치적 로비가 통상정책, 즉 보호수준의 결정에 영 향을 미친다는 내생적 보호이론은 무역자유화 확대를 위한 대내 협상의 전략수립에 중요한 함의를 갖는다. 이익집단의 정치적 로 비가 통상정책에 결정적 요인이 된다면 무역자유화로 인해 피해 를 입는 이익집단에 대해 사전적 보상대책을 제시해 이들의 정치 적 반대를 최소화시킬 필요성이 높기 때문이다. 그러나 피해산업 에 대한 과도한 사후 보상의 성격을 지닌 무역조정지원은 지대 추구행위를 유발시키는 정책수단이 될 수 있고 오히려 피해산업 구조조정을 더디게 하여 무역자유화를 지연시킬 수 있다. 따라서 무역자유화의 지속적 추진을 위한 합리적인 대내협상 전략수립에 있어서 기존의 통상정책의 결정에 영향을 미치는 변수들과 정치 경제적 결정과정에 대한 객관적이면서 정확한 분석은 필수적이라 고 할 수 있다. 본 연구는 우리나라 통상정책 결정요인의 정치경 제학적 분석을 통해 무역자유화 추진을 위한 합리적인 대내협상 전략수립에 기여하고자 한다.

이번 연구는 다양한 모형의 실증분석을 통해 이익집단이 부문 별 보호수준의 결정에 영향을 미친다는 기존의 통상정책 정치경 제학의 이론적 예측이 우리나라의 경우 적용되지 않는다는 것을 보여주었다는 점에서 연구의 의의를 찾을 수 있다. 또한 부문별

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발간사 5

보호수준의 결정에 있어 농업에 속하는지 여부가 매우 중요하다 는 본 연구의 실증분석 결과는 우리나라의 통상정책이 농업보호 에 대한 일반 국민들의 심정적 동조에 부응한 대중영합적이라는 점을 보여주고 있다. 이와 같은 연구결과는 피해산업에 대한 충분 한 보상을 약속하는 보완대책이 무역자유화 반대의 극복에 있어 정치적 효과가 크지 않을 것이라는 시사점을 제시하고 있다. 따라 서 무역조정지원과 같은 피해산업 보완대책에 대해 무역자유화 반대의 최소화를 위한 전략이라는 관점에서 근본적으로 재검토해 볼 것을 제시하고 있다. 또한 보고서는 일반 국민의 농업보호에 대한 심정적 동조를 자극하는 이념적 반대와 이에 영향을 받는 대중영합적 정책결정이 무역자유화 추진의 가장 큰 내부적 걸림 돌로 작용하고 있어 개방에 대한 이념적 반대의 주장과 논리의 영향을 극복할 것을 주문한다.

이 연구는 본원의 송원근 연구위원이 수행하였다. 세미나를 통 해 좋은 의견을 내주신 서강대학교의 이인실 교수와 세미나 참석 자 여러분에게 감사의 말씀을 드린다. 아울러 보고서의 질적 향상 을 위해 조언을 아끼지 않은 본원의 조성봉 연구조정실장과 허찬 국 선임연구위원에게도 감사의 뜻을 전한다. 또한 부족한 시간에 도 불구하고 연구의 진행과정에 많은 도움을 준 본원의 김정하 씨, 김윤선 씨에게도 고마운 마음을 전한다. 마지막으로 이 보고 서의 모든 내용은 연구자의 개인적인 의견이며 한국경제연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝혀둔다.

2008년 1월 한국경제연구원 원장 김종석

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차 례 7

차 례

요 약/ 11

제1장 서 론/ 19

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 / 21 Ⅱ. 기존 연구의 검토 / 27

제2장 우리나라 통상정책의 변천 및 산업별 보호수준/ 35 Ⅰ. 우리나라 통상정책의 변천 / 37

Ⅱ 산업별 보호수준의 현황 / 41

제3장 통상정책 정치경제학의 이론적 모형 / 49 Ⅰ. 기본모형 / 51

Ⅱ. 고용 관련 변수를 고려한 확장모형 / 58

제4장 통상정책의 결정요인 실증분석 및 결과/ 65 Ⅰ. 계량모형의 설정 / 68

Ⅱ. 자료 / 78

Ⅲ. 실증분석의 결과 / 81

제5장 실증분석 결과의 해석 및 정책적 시사점 / 95 Ⅰ. 실증분석 결과의 해석 / 97

Ⅱ. 정책적 시사점 / 102

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제6장 결 론/ 107 참고문헌 / 112 부 록/ 116 영문초록 / 122

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표 차례 9

표 차 례

<표 1> 주요 산업별 실효보호율 / 42

<표 2> 1990년 이전의 명목보호율 및 실효보호율 대비표 / 43

<표 3> 산업별 명목관세율과 실효관세율 / 45

<표 4> 추정 결과 (__{  }

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, :실효관세율) / 84

<표 5> Wald 검정 결과 (     ) / 85

<표 6> 추정 결과 (__{  }

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, :명목관세율) / 90

<표 7> 추정 결과 (__{  }

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, :실효관세율) / 91

<표 8> 추정 결과 (__{  }

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, :명목관세율) / 92

<표 9> 고용 관련 변수 포함 추정 결과 (__{  }

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<표 10> 고용 관련 변수 포함 추정 결과 (__{  }

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) / 94

<부표 1> 요약통계량 / 118

<부표 2> 정치조직화 Probit모형 추정 결과 / 119

<부표 3> SITC 2단위 코드별 분류 / 119

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요 약 11

요 약

□ 통상정책 결정요인에 대한 정치경제학적 분석의 필요성

－ 산업별 보호수준을 결정하는 통상정책에 있어서 이익집단의 정치적 로비가 중요한 결정요인이 된다는 ‘내생적 보호’(endogenous protection) 이론의 실증분석은 통상정책 결정요인 파 악에 필수적임.

∙ Grossman and Helpman(1994)의 모형은 수입수요탄력성, 수 입의존도, 산업의 정치적 조직화 여부 등의 변수들이 보호수 준의 차이를 설명해 주는 균형조건을 제시하고 있어서 실증 분석에 유용한 틀을 제공해 주고 있음.

∙ Grossman and Helpman(1994)이 도출한 가설들을 실증적으 로 분석하는 것은 우리나라의 통상정책 결정과정에서 산업 별 정치․경제적 특성의 역할을 파악하는데 도움이 될 것임.

－ 통상정책 결정과정에 영향을 미치는 변수들을 파악하는 것은 무역자유화의 확대를 위한 대내협상의 전략수립에 중요한 함 의를 지님.

∙ 대내협상은 무역자유화에 대한 국내의 정치적 반대세력을 설득하는 과정이고, 대표적으로 피해산업에 대한 보완대책인 무역조정지원제도가 있음.

∙ 무역조정지원이 무역자유화에 대한 정치적 반대의 극복이라 는 역할을 효과적으로 수행하기 위해서는 이에 적합한 합리

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적 설계가 필수적이나 과도한 보상은 지대추구행위 유발 및 무역자유화를 지연시킬 수 있음.

∙ 기존의 통상정책 결정에 영향을 미치는 변수들과 정치경제 적 결정과정에 대한 객관적이고 정확한 분석이 무역조정지 원 등 대내협상 전략수립에 필수적임.

□ 우리나라 통상정책의 현황

－ 외환위기 이후 우리나라 통상정책의 가장 큰 특징은 자유무 역협정을 적극적으로 추진하고 있는 점이고 이에 따라 대내 협상의 중요성이 높아짐.

∙ 우리나라 통상정책은 1967년 ｢무역거래법｣ 제정 및 GATT 가입으로 기초를 확립한 이후 1980년대부터 제조업 부문의 본격적인 수입자유화정책이 시행되었고 UR 협상타결로 무 역자유화가 크게 진전됨.

∙ 적극적인 FTA의 추진 등 무역자유화의 추진은 다양한 이익 집단의 영향력이 커진 현실에서 국내 이해관계자들의 조정 및 설득을 위한 대내협상이 병행되어야 함.

－ 우리나라의 산업별 보호수준은 수입자유화 및 WTO 협정 등 에 따른 전반적인 관세 인하와 균등관세체계의 지향으로 실 질적인 보호수준에 있어서도 산업별 차이가 크지 않음.

∙ 농업에 대한 보호수준이 매우 높은 것이 특징이고 반면 ITA 협정으로 전기 및 전자기기 등의 보호수준이 매우 낮은 점이 또 다른 특징임.

∙ 우리나라의 산업별 보호수준의 특징은 농업 등 사양산업이 강한 보호를 받고 있고 농업에 대한 보조금 지급 등에서 선

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요 약 13

진국과 유사함.

∙ 농업에 대해 일찍부터 과도하게 높은 보호를 하고 있는 원인 은 농업부문 종사자들의 정치적 영향력 이외에도 우리나라 정부 및 정치권의 대중영합적 정책결정 성향에서도 찾을 수 있음.

□ 통상정책 정치경제학의 이론적 모형

－ 기본모형에서 도출된 명제의 함의

∙ 산업별 이익집단과 정부 간의 통상정책 게임에 의해 결정되 는 산업별 보호수준은 그 산업의 정치적 조직화 여부, 수입 의존도, 수입수요탄력성에 영향을 받음.

∙ 수입수요가 비탄력적일수록 그리고 수입의존도가 낮을수록 보호에 의한 전체 경제의 후생손실이 상대적으로 낮고 해당 산업 특수요소 소유자의 이득이 커져 정치적 조직화의 유인 이 크다. 따라서 보호수준도 높아진다는 것이 명제의 함의임.

－ 고용 관련 변수를 고려한 확장모형에서 도출된 명제의 함의 ∙ 한 산업의 노동시장의 경직성은 그 산업의 노동공급자들이

정치적으로 조직화되었을 경우 산업의 보호수준을 높이는 반면 조직화되어 있지 않은 경우 노동시장 관련 변수들은 통 상정책에 영향을 미치지 못함.

∙ 산업의 보호수준과 수입의존도, 수입수요탄력성 간의 관계는 노동공급자와 특수요소 소유자 모두 조직화되어 있을 경우와 특수요소 소유자만이 조직화되어 있을 경우에는 수입의존도 가 낮을수록, 수입수요가 비탄력적일수록 보호수준이 높으나, 노동공급자만이 조직화되어 있는 경우는 관계가 모호해짐.

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□ 통상정책 결정요인의 실증분석 모형 및 결과

－ 계량모형의 설정

∙ Grossman and Helpman의 모형에 근거한 기본모형과 기본 모형에 농업 더미변수를 추가한 모형, 그리고 고용 관련 변 수를 고려한 확장모형이 설정됨.

∙ 수입수요탄력성, 정치조직화 변수의 측정오차(measurement

error) 문제와 수입수요탄력성, 수입의존도의 역수, 정치조직

화 변수의 내생성(endogeneity)의 문제를 해결하기 위해 2단 계 추정(two-step estmation)방법을 사용

∙ 수입수요탄력성은 추정치를 Gawande(1997)의 방법을 이용 해 수정한 수정치를, 수입의존도는 수입의존도 방정식의 추 정을 통해 얻은 예측치(fitted value)를 이용하여, 그리고 정치 조직화 변수는 Probit 추정을 통해 얻은 예측치로 재분류하 여 2단계 추정을 행함.

－ 실증분석의 결과

∙ 기본모형의 변수들인 __

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의 회귀계수들은 통계적 유의 성이 없고 농업 더미변수를 포함하는 경우 통계적 유의성이

있으나 부문별 특수요소 소유자들의 정치적 조직화의 영향 은 미미함.

∙ 고용 관련 변수를 포함한 확장모형의 경우에도 부문별 특수 요소 소유자의 정치조직화가 보호수준 결정에 별 영향을 미 치지 못하고 있는 것으로 나타났고, 부문별 노동시장의 경직 성이 보호수준에 정의 효과가 있음을 보여주나 그 효과는 매 우 미약한 것으로 나타남.

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요 약 15

∙ 농업 더미변수는 설정된 모든 계량모형의 실증분석 결과에 서 회귀계수의 크기와 통계적 유의성으로 볼 때 정부의 통상 정책 결정에 중요한 요인으로 작용하고 있는 것으로 나타남.

□ 실증분석 결과의 해석 및 정책적 시사점

－ 실증분석 결과의 해석

∙ 보호로 인한 이득이 높을 것으로 기대되고 수입수요도 비탄 력적이어서 보호로 인한 경제적 순손실이 낮을 것으로 예상 되는 산업의 경우 조직화된 이익집단의 로비 유인이 높아 정 치적 로비가 강해지고 정부의 보호비용도 낮아 결과적으로 보호수준이 높아진다는 통상정책의 정치경제학이 한국의 통 상정책 결정에 작용하지 않음을 보여줌.

∙ 산업분류가 세분화되어 있지 않은 자료의 한계로 측정오차 가 상대적으로 높아서 이러한 추정 결과가 나온 것으로도 해 석할 수 있음.

∙ 산업별 자본소유자의 정치조직화가 보호수준에 미치는 영향 이 미미하다는 추정 결과가 나오는데 기여할 수 있는 또 다 른 요인은 모형에서 통상정책만 고려하는 반면 실제로 조직 화된 이익집단과 정부 간에 상호작용의 대상이 되는 정책은 통상정책에 한정되지 않는다는 점.

∙ 이와 같은 추정 결과가 나온 가장 큰 원인은 우리나라가 1990년대 이후 지속적 개방으로 전반적인 보호수준이 낮아 졌을 뿐만 아니라 균등관세체계의 지향으로 실질적 보호수 준에 있어서도 산업별․부문별 차이가 줄어들었기 때문임.

∙ 개방 지향의 정책기조와 균등관세체계하에서 차별적 보호수 준을 통해 이득을 얻으려는 이익집단의 정치적 행동도 제한

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적 수준에 그치게 됨을 보여줌.

∙ 부문별 보호수준의 결정에 있어서 농업에 속하는 부문들이 전반적으로 강하게 보호되고 있다는 점을 보여준 것은 우리 나라의 통상정책이 중위투표자(median-voters)의 농업보호에 대한 심정적 동조에 부응한 대중영합적이라는 점을 보여주 고 있다고 할 수 있음.

－ 정책적 시사점

∙ 실증분석 결과가 무역자유화를 위한 대내협상 전략에 주는 시사점은 산업별 이익집단이 무역보호를 위한 효과적인 정 치적 로비를 못하고 있으므로 무역조정지원을 통한 피해산 업 보상대책이 무역자유화에 대한 반대 극복에 있어서 정치 적 효과가 크지 않을 것이라는 점

∙ 농업에 대한 보호도 농업이익집단의 정치적 역량보다는 대 중영합적 정책 결정에 기인한 것으로 농업부문에 대한 과도 한 피해보상책은 오히려 농업부문의 구조조정을 지연시키고 경쟁력을 약화시켜 개방에 대한 반대여론만 높일 가능성이 있음.

∙ 한․칠레 FTA 비준과정, 한․미 FTA 체결과정에서 나타났 듯이 무역조정지원이 효과적인 대내협상의 수단이 되지 못 하고 사후 보상의 수단으로 기능한다면 무역자유화 추진의 보완대책으로서의 기능을 하기 어려움.

∙ 무역조정지원과 같은 무역자유화에 따른 피해산업 보상대책 에 대해 무역자유화 반대의 최소화를 위한 대내협상 전략이 라는 관점에서 재검토해 보는 근본적 발상의 전환이 요구됨.

∙ 무역자유화 추진의 걸림돌로 작용하는 것은 산업별 이익집 단의 정치적 압력이 아니라 오히려 농업보호에 대한 심정적

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요 약 17

동조와 같은 반개방 심리를 자극하는 이념적 반대와 이에 영 향을 받는 대중영합적 정책결정임.

∙ 최근 수년간 DDA 협상 및 FTA에 대한 격렬한 반대운동은 개방에 대한 이념적 반대로 무역자유화에 대한 국민적 합의 를 어렵게 만드는 주요인이 되고 있음.

∙ 이와 같은 개방에 대한 이념적 반대의 주장 및 논리의 영향 을 극복하는 것이 무역자유화 추진의 대내협상에 있어서 해 결해야 할 시급한 과제임.

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요 약 19

제1장 서 론

통상정책 결정요인의 정치경제학적 분석

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제1장 서 론 21

I. 연구의 배경 및 목적

20세기 후반은 세계무역기구(WTO)의 출범이라는 글로벌 무역 자유화를 향한 의미있는 전기를 마련한 시기이다. 이때부터 세계 화의 진전에 따라 상품, 서비스, 자본, 노동 등의 시장통합이 가속 화되고 있고 이런 추세 속에서 많은 국가들이 국제무역의 활성화 를 자국의 부를 창출시키고 증대시키는 기회로 활용하기 위해 노 력하고 있다. 무역자유화의 수준을 획기적으로 증대하기 위해 진 행되어 온 DDA(Doha Development Agenda)협상이 국가 간의 이해 관계 대립으로 지지부진한 상황에서 많은 국가들이 국가 간 자유 무역협정인 FTA(Free Trade Agreements)를 통해 무역 및 투자자 유화를 추진하고 있다. 우리나라도 자유무역과 세계화에 기여하 면서 이를 활용하여 개방과 경쟁의 심화를 통한 효율성의 제고 및 지속적인 경제성장을 위해 미국․EU 등 거대경제권을 비롯한 세계 여러 국가와 FTA를 체결하려는 ‘동시다발적 FTA 추진 전 략’을 통상정책의 기조로 삼고 있다.

일반적으로 무역자유화는 경쟁의 심화로 비효율적인 부문에서 효율적인 부문으로 자원이 재배분되어 경제의 효율성의 증대되고 소비자후생의 증대로 후생수준이 높아져 국가 전체에 이득을 가 져온다. 그럼에도 불구하고 국가별로 정도의 차이는 있으나 특정 분야 혹은 산업에 대한 보호장벽은 꾸준히 유지되고 있다. 특히 산업별로 보호수준(protection level)의 차이가 나타나는 것은 일반 적인 현상이다. 예를 들면, 선진국의 경우 농업을 비롯한 사양산 업(declining industries)에 대한 무역장벽이 높은 반면 개발도상국 혹은 저개발국의 경우 제조업 등 성장산업에 대한 보호수준이 높 은 것이 특징이다. 이와 같은 산업별 보호수준의 차이가 나타나는

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원인을 밝히는 것은 전반적인 무역자유화의 추진 과정에서 매우 중요한 공헌을 할 수 있다.

다자 혹은 양자간 무역협정을 통한 무역자유화의 확대에 있어 서 가장 큰 걸림돌은 무역자유화에 대한 국내의 정치적 반대와 압력이다. 일반적으로 비교우위가 없고 경쟁력이 떨어져 개방으 로 인한 수입증가로 피해가 예상되는 부문 혹은 산업에서 보호수 준의 유지 혹은 강화를 요구하고 무역자유화에 반대할 것으로 예 측할 수 있다. 따라서 이와 같이 비교우위가 없어 개방으로 인한 피해가 심한 산업이 차별적으로 높은 보호수준을 유지할 것으로 또한 예상할 수 있다. 그러나 이런 예상이 현실화되려면 여러 전 제조건을 필요로 한다. 첫째, 해당 산업이 정치적으로 조직화되어 정부의 통상정책 결정에 있어 효과적으로 압력을 행사할 수 있어 야 한다. 둘째, 정부가 통상정책의 결정에 있어 국가 경제의 효율 성 증대 혹은 후생을 고려하는 수준에 비해 상대적으로 이익집단 의 압력에 취약한 경우이다.

개방으로 인한 피해가 심할 것으로 예상되는 산업에서 그 산업 의 종사자들이 이익집단으로 조직화되지 못한다면 보호수준을 높 이도록 정부에 대해 효과적인 로비나 압력을 행사하지 못할 것이 다. 따라서 취약한 경쟁력과 높은 보호수준의 상관관계는 산업별 이익집단화 혹은 정치적 조직화 능력에 영향을 받게 된다. Olson (1965)은 무임승차문제(free-rider problem)의 극복 능력이 이익집단 의 조직화 및 효과적인 로비에 있어서 가장 중요한 결정요인임을 지적했다. Olson에 이어 Peltzman(1976)과 Becker(1983)도 이익집 단의 정치적 영향력에 있어서 그 집단의 무임승차문제의 중요성 을 지적했고, 특히 Becker(1983)는 이익집단의 규모가 작고 동질 적인 경우 무임승차문제의 극복이 용이하며, 그 결과 정치적 영향 력이 강해짐을 이론적으로 증명하였다. 따라서 산업별 보호수준

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제1장 서 론 23

의 차이가 개방으로 인한 피해에 의해 규정을 받으려면 이런 관 계는 산업별 무임승차문제 극복에 의한 정치적 조직화 및 로비 능력이 전제되어야 한다. 또한 산업별 정치적 조직화 및 로비 능 력을 결정하는 산업집중도, 지리적 집중도, 노조 조직률 등 정치 경제적 변수들(political economic variables)이 산업별 보호수준을 결 정하는 데 중요한 역할을 하게 된다.

국제무역이론의 주요 결론 중의 하나는 소규모 국가에게 최적 의 통상정책(optimal trade policy)은 자유무역이라는 것이다. 즉 전 체 국가의 후생이 자유무역에 의해 극대화된다는 것이다. 그럼에 도 불구하고 정부의 통상정책이 자유무역에서 벗어나는 것은 보 호를 통해 지대추구(rent-seeking)를 하는 이익집단의 재분배에 대 한 요구 이외에도 개방에 반대하는 사회적 규범(social norm) 등 정 치․사회적 요인에 기인한 것으로 볼 수 있다. 정부의 통상정책 결정은 정부에 대한 지지의 극대화 혹은 재집권 가능성의 극대화 를 위해 전체 후생수준과 이익집단의 정치적 영향력에 대한 상대 적 비중을 고려하여 산업별 보호수준을 결정하는 방식으로 이루 어진다고 할 수 있다. 여기서 정부가 전체 후생수준과 이익집단에 부여하는 상대적 비중은 그 국가의 정치․사회적 규범, 정부의 성 격, 그 사회의 정치적 분위기에 영향을 받는다. 예를 들면, 경제가 오랜 폐쇄적 전통을 갖고 있거나 시장에 대한 규제가 전통적으로 강한 경우, 이익집단의 영향력에 정부가 상대적으로 취약하고, 따 라서 산업별 보호수준의 결정에 있어서 이익집단의 정치적 영향 력이 매우 중요한 변수가 된다.

이와 같은 통상정책의 결정을 설명하는 ‘내생적 보호’(endogenous protection) 이론은 경제학자들에 의해 꾸준히 연구되어 왔다.

이 중 Grossman and Helpman(1994)의 모형은 수입수요탄력성, 수입의존도, 산업의 정치적 조직화 여부 등의 변수들이 산업별 보

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호수준의 차이를 설명해 주는 상대적으로 단순한 균형조건을 제 시하고 있어서 모형의 이론적 적합성과 더불어 실증분석에도 유 용한 틀을 제공해 주고 있다. Grossman and Helpman(1994)에서 도출된 결론으로부터 다음과 같은 예측을 할 수 있다. 첫째, 정치 적으로 조직화되고 수입수요탄력성이 낮은 산업일수록 그 산업에 대한 보호수준이 높다. 둘째, 수입의존도가 보호수준에 미치는 영 향은 그 산업의 정치적 조직화 여부에 따라 달라진다. 정치적으로 조직화되어 있는 산업의 경우 수입의존도가 낮을수록, 조직화되 어 있지 않은 산업의 경우 수입의존도가 높을수록 산업에 대한 보호수준이 높다는 것이 이론적으로 도출된 가설이다.

Grossman and Helpman(1994)으로부터 도출된 가설에 대해 실 증분석을 통하여 통상정책의 결정과정에 영향을 미치는 주요 변 수들을 파악하는 것은 무역자유화의 확대를 위한 대내협상의 전 략수립에 중요한 함의를 갖는다. 대내협상은 무역자유화에 대한 국내의 정치적 반대세력을 설득하는 과정이고 이러한 과정에서 가장 중요한 것은 자유무역으로 피해를 입을 산업에 대한 보상 등 보완대책이다. 대내협상의 대표적인 전략으로는 무역조정지원 제도(trade adjustment assistance program)를 들 수 있다.

무역조정지원은 일반적으로 무역자유화에 대한 정치적 반대를 극복하고 보호무역의 정치적 이득을 약화시킬 수 있는 효과적인 방안으로 알려져 있다. 그러나 무역조정지원이 무역자유화에 대 한 정치적 반대의 극복이라는 역할을 효과적으로 수행하기 위해 서는 이에 적합한 합리적인 설계가 필수적이다. 무역조정지원에 따른 피해산업에 대한 보상은 대내협상을 성공적으로 이끌기 위 한 최소한의 비용수준으로 합리적 보상이 되어야 한다. 그렇지 않 고 피해산업에 대해 과도한 보상이 주어진다면 무역조정지원은 지대 추구행위를 유발시키는 또 하나의 정책수단이 될 수 있다.

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제1장 서 론 25

Magee(2003)는 무역조정지원이 관세 보호정책과 대체관계가 아닌 보완관계가 될 수 있으며 무역조정지원에 의한 과도한 보상은 무 역자유화를 지연시킬 수 있음을 보였다.¹⁾ 따라서 무역자유화의 지속적 추진을 위한 대내협상 전략수립에 있어서 기존의 통상정 책 혹은 산업별 보호수준의 결정에 영향을 미치는 변수들과 정치 경제적 결정과정에 대한 객관적이고 정확한 분석은 필수적이라고 할 수 있다.

우리나라도 한․미 FTA 체결을 계기로 본격적인 개방체제로 접어들게 되었다. 그러나 가장 먼저 체결한 자유무역협정인 한․

칠레 FTA의 협상․비준과정에서부터 한․미 FTA의 체결에 이 르기까지 통상협상의 국내 의견수렴의 절차적 미비와 준비부족으 로 인해 대내협상에 어려움을 겪어 왔다. 또한 한․칠레 FTA에 따른 피해산업에 대해 과도한 보상을 하는 등 시행착오를 겪으면 서 ‘무역조정지원법’ 등의 제도가 마련되었다. 그러나 무역조정지 원제도에 대한 국내의 일반적 인식과 정부의 정책방향은 FTA 등 무역자유화로 인해 피해를 보는 산업에 대해 충분한 보상이 이루 어져야 한다는 것이다. 따라서 무역자유화의 확대와 더불어 무역 조정지원의 범위 및 규모도 확대해 나가고 있는 추세이다.

우리나라는 현재 미국과의 FTA 비준과정이 남아 있고, EU와 FTA협상을 비롯해 FTA 및 다자간 무역협정의 지속적 추진 등 무역자유화를 확대해 나가고 있는 상황이다. 이런 상황에서 개방 을 확대할수록 무역조정지원의 범위를 확대해가는 현재와 같은 추세는 국가재정의 부담 심화, 왜곡된 인센티브 구조에 따른 지대 추구행위의 심화 등을 통해 무역자유화를 통한 이득을 반감시킬

1) Magee(2003)는 무역조정지원(TAA)이 미국의 경우 고관세 시기, 즉 Kennedy Round와 Tokyo Round의 시기에는 무역자유화를 촉진하는데 중요한 역할을 했 을 수 있으나 관세수준이 낮아진 현재 상황에서는 무역조정지원제도가 무역자유 화 촉진에 더 이상 도움이 되지 않을 수 있음을 지적하고 있다.

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가능성이 높다. 따라서 무역자유화의 추진 및 그에 따른 국가경제 의 효율성 증대를 이룰 수 있도록 합리적인 무역조정지원제도를 확립해야 한다.

이를 위해서는 우리나라의 산업별 보호수준이 어느 수준에 와 있는가를 먼저 파악해야 한다. 또한 산업별 정치․경제적 특성이 보호수준의 결정과정에서 어떤 역할을 하는지도 파악되어야 한 다. Grossman and Helpman(1994)이 도출한 가설들을 실증적으로 분석하는 것은 우리나라의 통상정책 결정과정에서 산업별 정치․

경제적 특성의 역할을 파악하는 데 도움이 될 것이다. 또한 이러 한 분석은 무역조정지원제도의 향후 나가야 할 방향 등 무역자유 화를 위한 대내협상 전략수립에 유용한 정보를 제공해 줄 것이다.

본 보고서의 첫 번째 목적은 G-H가 제시한 통상정책의 정치경 제학 모형을 한국의 경우에 적용해 실증분석함으로써 우리나라의 통상정책 결정과정에서의 정치․경제적 변수들의 역할을 파악하 는 것이다. 이러한 실증분석 결과를 토대로 합리적인 무역조정지 원제도의 확립을 위한 정책적 함의를 이끌어낼 수 있을 것이다.

두 번째 목적은 G-H모형의 산업별 노조의 로비 및 노동시장의 경직성을 고려한 모형으로의 확장을 통해 노동 부문의 지대추구 행위가 통상정책의 결정에 미치는 영향을 이론적으로 도출하는 것이다.

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제1장 서 론 27

II. 기존 연구의 검토

통상정책을 설명하는 정치경제학적 접근방법은 정부의 정책 혹 은 규제의 수준과 방향이 이익집단의 정치적 압력과 이익집단 간 의 경쟁에 영향을 받는다는 Stigler(1971), Peltzman(1976), 그리고 Becker(1983)의 논의에 그 뿌리를 두고 있다. 이 논의는 조세․보 조금 등의 정책수단(policy instruments)이 특정 이익집단에 소득을 재분배해 주는 반면 경제적 순손실(deadweight loss)을 야기하여 일 반 유권자들의 후생을 감소시키므로 정부는 정치적 지지를 극대 화하는 수준에서 이익집단을 위한 정책수단의 수준을 결정한다는 것이다. Hillman(1982)은 이와 같은 논의를 통상정책에 적용하여 관세 및 보호수준이 정부에 대한 정치적 지지(political support)가 극대화되는 수준에서 결정되는 ‘정치적 지지 함수’(political support

function)를 가정하였다. 이 ‘정치적 지지 함수’는 다음과 같이 나타

낸다.

 ^ ^ ^

여기서 P는 국내가격, P*는 국제가격(world price)을 나타내며

^^는 관세에 의한 국내가격과 국제가격의 차이에 기인한 특 정 이익집단의 후생 증대, ^^^는 관세로 인한 사회 전체의 후 생손실을 나타낸다. 위 함수는 보호로 인해 후생이 증대되는 이익 집단의 정부에 대한 정치적 지지는 보호수준이 높을수록 증대하 는 반면 사회 전체의 후생손실에 따른 정치적 지지 감소도 나타 나므로 정치적 지지를 극대화시키는 보호수준이 균형에서 결정됨 을 보여준다. Trefler(1993)는 이와 같은 내생적 보호이론(theory of endogenous protection) 모형으로 보호수준이 수입에 미치는 영향과

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미국 통상정책의 결정요인에 대해 실증적으로 분석하였다.²⁾ Grossman and Helpman의 ｢Protection for Sale｣(American Economic Review, 1994)은 정치적 지지 함수의 구조변화를 내생화 함으로써 국제관계의 변화와 같은 제도적 변화가 통상정책 결정 에 미치는 영향을 파악할 수 있도록 기존의 내생적 보호이론을 심화시켰다고 평가할 수 있다. G-H모형의 전제는 각 산업의 특수 요소(specific factor) 소유자들이 이익집단을 조직하여 정부에 정치 헌금(campaign contribution)을 하고 정부는 정치헌금과 전체 사회후 생을 동시에 고려하여 통상정책, 즉 각 산업의 보호수준을 결정하 는 상호작용을 통해 정치적 균형에 도달한다는 것이다. 이러한 모 형의 균형 상태에서 나타나는 보호의 구조(structure of protection)에 대한 공식은 다음과 같다.

  _

_

   _

_ _



^^

_



, for i = 1,․․․, n.

여기서 ti는 종가 관세와 보조금(ad valorem tariffs and subsidies)을 나타내고 zi는 국내생산량과 수입량의 비율(수입의존도의 역수), ei는 수입수요탄력성 혹은 수출공급탄력성을 나타낸다. 는 i산업 의 정치적 조직화 여부를 나타내는 더미변수이고 _은 전체 유권 자 중 정치적으로 조직화된 이익집단들에 속한 유권자의 비율을 나타내며, a는 다음과 같은 정부의 목적함수에서 전체 사회후생 (aggregate social welfare)이 차지하는 비중을 나타낸다.

 



 ∈

   ≥ .

2) 이외에도 Ray(1981), Marvel and Ray(1983)와 Lee and Swagel(1997) 등도 산업 집중도, 지리적 집중도 등 산업의 특성들이 보호수준에 미치는 영향을 실증적으 로 분석하고 있다.

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제1장 서 론 29

위의 공식으로부터 산업의 보호수준은 그 산업의 정치적 조직 화 정도, 수입의존도, 수입수요탄력성 등에 의해 결정된다는 것을 도출할 수 있다. 또한 정치적으로 조직화된 모든 산업에 대한 보 호수준은 정부가 정치헌금(campaign contributions)에 두는 상대적 비중과 정의 관계가 있고 조직화된 이익집단에 속한 유권자의 비 중과는 부의 관계가 있음을 도출할 수 있다.

Grossman and Helpman(1994)의 이론을 미국의 자료를 이용하 여 실증적으로 분석한 연구로는 대표적으로 Goldberg and Maggi (1999)와 Gawande and Bandyopadhay(2000)가 있다. 먼저 Goldberg and Maggi(1999)는 미국의 데이터를 G-H모형의 예측 으로 설명할 수 있는가를 검증해 보는데 초점을 맞추었다. 이는 다음 2가지 명제의 검증에 의해 이루어진다. 첫째, 산업에 대한 보호는 조직화된 로비로 대표되는 산업과 낮은 수입수요탄력성을 지닌 산업에서 높게 나타나야 한다. 둘째, 조직화된 산업 중에서 는 수입의존도가 낮은 산업의 보호수준이 높아야 하고, 조직화되 지 못한 부문에서는 수입의존도가 높은 산업의 보호수준이 높아 야 한다. 이 연구에서의 추정 결과는 G-H모형의 예측과 일관성이 있다. 즉, 보호패턴은 정치적으로 조직화된 산업과 조직화되지 못 한 산업 간 다르게 나타난다. 또, 정부의 목적함수에서 전체 사회 후생(aggregate social welfare)의 정치헌금 대비 상대적 비중이 매우 높다는 결과를 보이고 있다. 이는 개방지향적인 미국의 통상정책 을 증명하는 것이라고 할 수 있다.

Gawande and Bandyopadhyay(2000)도 G-H모형을 미국의 경 우에 적용하여 실증분석을 하였다. 이 연구의 특징은 계량모형의 설정에 있어서 정치헌금 결정에 후방 연관산업의 역할, 보호수준 의 결정에 중간재의 보호수준 및 다른 이익집단과의 로비 경쟁 등을 고려하고 있는 점이다. 추정의 결과는 첫째, 정치적으로 조

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직화된 산업에서는 산업에 대한 보호수준이 수입의존도의 역수 (inverse import-penetration ratio)와 수입수요탄력성(import demand elasticity)의 비(z/e)에 비례하고, 둘째, 중간재(intermediate input)에 대한 보호수준이 높을수록 최종재(final good)에 대한 보호수준이 높으며, 셋째, 보호로부터 발생하는 사중손실(deadweight loss)을 정 치헌금이 상쇄해 주고, 정부가 전체 사회후생에 정치헌금만큼 큰 비중을 두며 이익집단 간 로비경쟁이 정치헌금을 상승시킨다는 점이다. 즉 정치헌금과 보호로 인한 전체 사회후생의 감소가 상충 관계에 있음을 의미하며, 산업의 보호수준이 산업의 로비지출과 로비경쟁에 영향을 받음을 의미한다.

Goldberg and Maggi(1999)와 Gawande and Bandyopadhyay

(2000)가 실증분석 결과로부터 도출한 함의는 미국의 보호수준이

여타 선진국에 비해 낮은 이유가 미국의 정책 결정과정에서 전체 사회후생에 대한 고려가 높기 때문이며, 따라서 미국에서 산업이 보호를 받기 위해서는 보호로부터 발생하는 후생손실을 정부에 정치헌금의 형태로 보상하여야 한다는 것이다. 이는 G-H의 명제 와 일치하는 결과라고 주장하고 있다.

미국 이외의 국가에 G-H모형을 적용한 연구는 Mitra, Thomakos, Ulubasoglu(2002)와 McCalman(2004)이 있다. Mitra et al(2002)은 터키의 통상정책을, McCalman(2004)은 호주의 무역자유화 과정을 G-H모형을 적용해 실증적으로 분석하였다. 두 연구 모두 실증분석 상의 문제점은 산업의 정치적 조직화 여부를 나타내는 대리변수 (proxy variable) 설정의 어려움에 있다. 미국의 경우는 이익집단이 로비를 위해 결성한 각종 PAC(Political Action Committee)의 정치헌 금(campaign contributions) 자료가 존재하므로 G-M, G-B에서 보듯 이 PAC의 정치헌금의 경계치(threshold value)를 설정하여 산업의 정치적 조직화 여부를 판단할 수 있다. 그러나 미국 등 일부 국가를

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제1장 서 론 31

제외하고는 이익집단의 로비가 합법적 정치헌금의 형태로 나타나 고 그 자료가 공개되는 경우가 대부분의 국가에서는 가능하지 않 다. 따라서 산업별 정치적 조직화에 대한 변수설정의 어려움이 있 다. Mitra et al(2002)에서는 정치조직화 더미변수를 터키산업경영 자협회(Turkish Industrialists and Businessmen Association) 회원자료를 근거로 설정하고 이를 판별분석(Discriminant Analysis)을 통해 통계 적으로 확인하는 방식으로 설정하였다. McCalman(2004)에서도 호 주의 정치헌금에 대한 자료부족으로 통상정책 자문기구인 관세위 원회(Tariff Board)에 관세인상 여부에 대한 검토요구 제출을 근거 로 산업의 정치조직화 더미를 설정하고 있다.

Mitra et al(2002)의 특징은 실증분석 결과가 G-H모형을 적용한 이전의 실증연구들과 유사하나 민주정부와 독재정부 시기를 비교 하여 민주정부가 전체 사회후생에 비중을 더 크게 두고 있다는 것을 보인 점이다. 또 다른 특징은 다양한 모형의 설정으로 다양 한 실증분석을 시도한 점이다. 특히 농업부문의 정치적 영향력을 파악하기 위하여 농업부문 더미변수(dummy variable) 설정을 하고 있다. 그러나 추정 결과가 통계적으로 유의하지 않아 터키의 통상 정책이 농업부문을 특별히 우대하는 등 대중영합적이라고 하기 어렵다는 결론을 내리고 있다.

McCalman(2004)의 특징은 호주의 무역자유화 과정³⁾에서 정 치적으로 조직화된 유권자의 비율과 정부가 전체 사회후생에 두 는 상대적 비중의 증대가 중요한 역할을 했음을 추정 결과가 보 여주고 있다는 점이다. 두 연구의 공통점은 터키와 호주의 데이터

3) 호주의 무역자유화는 일방적으로(unilaterally) 이루어졌고 McCalman(2004)에서 는 변화의 전후인 1968～1969년의 자료와 1991～1992년의 자료로 변형된 G-H모 형을 각각의 경우에 모두 추정하여 정치적 조직화된 유권자 비율과 정부의 사회 후생에 대한 상대적 비중이 1991～1992년의 경우 모두 높게 추정되는 결과를 얻 었다.

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도 이전의 미국을 대상으로 한 연구들과 마찬가지로 G-H모형의 예측과 일관성이 있었다는 점이다.

G-H모형에 노동시장의 경직성 및 노동조합의 정치적 압력을 포함한 연구로는 Bradford(2003), Matschke(2004), Matschke and Sherlund(2004)가 있다. 이전의 연구들은 산업의 보호수준에 영향 력을 행사하기 위해 조직된 이익집단에 노동조합을 포함시키지 않고 있다. 그러나 노동조합의 활동은 노동시장의 경직성과 연관 성이 높고 노동조합은 정치적 영향력이 큰 대표적인 이익집단이 므로 특수요소 소유자(specific factor owner)의 집단과는 별개의 이 익집단으로 고려되어야 한다.

Bradford(2003)는 G-H모형을 변형하여 고용변수를 고려한 정부 의 목적함수로부터 보호수준 공식(protection equation)을 도출하고 있다. 모형의 특징은 근로자를 별개의 이익집단으로 구분했고, lump-sum redistribution을 가정하지 않았으며 로비의 거래비용에 따른 효율성 차이를 고려하고 있는 점이다. 실증분석의 결과 산업 의 보호수준이 고용수준과 정의 관계가 있으며 로비에 영향을 미 치는 변수들(지리적 집중도, 노조조직률, 기업의 수)이 보호수준에 영 향을 주는 것으로 나타났다. 또 하나의 중요한 결과는 정책결정자 들이 소비자 후생보다 산업종사자들의 정치헌금에 더 많은 비중 을 두고 있으나 로비의 거래비용이 이들의 정치적 영향력을 제약 한다는 것을 보인 점이다.

Matschke(2004)는 G-H모형에 노동시장의 경직성과 실업급여의 존재가 반영된 노조 및 실업을 포함한 이론적 모형을 구축하였다.

이와 같이 변형된 G-H모형은 조직화된 노조의 영향력이 강한 나 라의 통상정책을 설명하는데 적합하다. 노동시장의 경직성과 실 업은 보호수준을 높이고 있음을 이론적으로 증명하였다. 요소 소 유자와 노조 모두 로비를 할 수 있으므로 노조의 정치적 압력이

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제1장 서 론 33

보호수준을 높이는가 여부는 상황에 따라 달라짐도 이론적으로 보였다.

Matschke and Sherlund(2004)에서는 Matschke(2004)의 모형을 발전시켜 산업별로 노동 이동이 자유로운 경우(labor is mobile)와 그렇지 않은 경우를 포괄하는 보호수준 공식을 도출하였다. 이를 바탕으로 G-M, G-B에서와 같이 미국의 경우를 분석하여 노동시 장 변수들이 통상정책에 심대한 영향을 주고 있음을 보이고 있다.

기존 문헌에서의 수입의존도, 수입수요탄력성, 산업(요소 소유자) 의 정치적 조직화 수준 외에 노조의 영향력 및 노동이동 수준도

통상정책(보호수준) 결정에 중요한 역할을 함을 보였다.

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제2장 우리나라 통상정책의 변천 및 산업별 보호수준

통상정책 결정요인의 정치경제학적 분석

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제2장 우리나라 통상정책의 변천 및 산업별 보호수준 37

I. 우리나라 통상정책의 변천

통상정책은 넓은 의미로 국가 간 통상문제 및 대외협상과 관련 된 전략추진을 포함한 포괄적 정책을 말한다. 이를 규범적

(normative)으로 정의하면 “국가의 산업별 비교우위를 바탕으로

교역상대국 및 세계경제의 여건 변화를 고려하여 국가 간 통상관 계의 이해조정을 통해 국가의 경제적 이익을 극대화하기 위한 정 책”이라고 할 수 있다. 국가의 경제적 이익에 가장 부합하는 통상 정책은 물론 자유무역의 추진이다. 무역자유화는 일방적인 개방 을 통해 추진될 수도 있으나 양자 간 또는 다자 간의 관계 속에서 추진되는 것이 일반적이다. 따라서 통상정책은 주어진 조건하에 서 무역자유화의 수준, 즉 산업별 보호수준을 결정하는 행위라고 할 수 있다.

교역상대국의 특성이나 정책, 개방의 수준은 양국 간의 통상관 계에 영향을 미치고 자국의 통상정책 결정에 있어서 중요한 외적 조건의 하나이다. 그러나 통상정책 결정의 외적 조건으로 더욱 중 요한 것은 개방 및 통상과 관련된 세계경제의 흐름이다. 21세기의 세계경제는 세계시장이 확대되어 전 세계적인 차원에서 경쟁이 이루어지고 있으며 그 결과로 국가 간 상호의존과 거래, 교류가 심화되고 있다. 따라서 세계화를 통한 무역자유화, 투자자유화의 확대는 세계경제를 규정하는 흐름이라고 이야기할 수 있으며, 각 국의 통상정책은 이러한 세계경제의 흐름에 대한 대응방식에 의 해 결정된다고 할 수 있다.

이와 같은 대응방식은 교역상대국과의 통상관계 조정뿐만 아니 라 국내 이해관계자들의 이해조정도 수반된다는 점에서 통상정책 은 대외정책인 동시에 대내정책으로서의 성격도 지니고 있는 복

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합성을 가지고 있다. 지난 반세기 동안 우리나라는 지속적으로 높 은 경제성장을 이룩해 경제․산업구조의 고도화 및 다양화와 더 불어 다양한 사회계층 및 이익집단이 출현하고 있다. 다양한 이익 집단의 출현은 민주주의의 발전과 더불어 정책 결정과정의 중앙 집중이 완화되고 분권화가 진행되면서 통상정책 결정과정에서의 대내협상의 중요성을 더욱 높이는 결과를 가져오고 있다.

우리나라 통상정책의 기초가 확립된 시기는 ‘경제개발 5개년 계 획’을 통해 산업화를 추진한 1960년대라고 할 수 있다.⁴⁾ 이 기간 에 일본․대만 등 아시아 인접국과의 경제협정을 체결하였고, 개 별적으로 제정되었던 무역 관련 법규들이 1967년 무역거래법의 제정으로 통합․정비되었으며, 같은 해 GATT 가입을 통해 다자 간 무역체제에 참여하게 되었다.

1970년대는 수출촉진을 위한 지원제도가 본격적으로 시행된 시 기이면서, 수출확대에 따른 교역상대국과의 통상마찰 회피를 위 해 점진적인 수입자유화가 시행된 시기였다. 수출금융지원의 확 대, 수출용 원재료에 대한 관세환급제도의 시행 등이 이 기간에 이루어졌고, 수입자유화율도 1978년 68.6%까지 확대되었다. ‘수출 드라이브 정책’으로 특징지을 수 있는 이 시기의 통상정책은 정부 의 강력한 정책결정권을 배경으로 추진되었고 협소한 시장규모로 인해 국내시장에 대한 개방 압력도 크지 않았기 때문에 국내에서 이해관계의 조정이 상대적으로 용이했다고 평가할 수 있다.

반면 1980년대에는 우리나라의 수출 및 무역규모의 확대와 더 불어 통상압력이 본격적으로 나타나기 시작했다. 3저 현상으로 인 한 무역수지의 흑자 전환 등 통상정책의 기조도 수출증진 및 수 동적 개방 위주에서 능동적인 자유화 확대로 방향전환을 할 수

4) 이 부분은 채욱 외(2006), 󰡔시기별 통상정책의 전개: 의의와 평가󰡕, p.97를 참조하 여 정리한 것이다.

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있는 외부적 여건이 조성되었다. 이런 여건하에서 추진된 수입자 유화시책은 개방과 경쟁을 통해 산업경쟁력을 강화하고 소비자 후생을 증대시키는 것을 목표로 하였으며, 수입자유화예시제 도 입을 통해 개방에 대한 국내외의 신뢰를 증진시켰다. 관세율도 차 등관세율체계에서 균등관세율체계로 전환되면서 전반적으로 크 게 낮아졌다. 그러나 이 시기의 수입자유화정책은 산업별로 차등 적으로 추진되어 주로 제조업분야에 국한되어 능동적 개방이 추 진되었고, 개방 이후에도 수입감시,⁵⁾ 수입선 다변화, 탄력관세 등 을 통해 산업피해를 최소화하려는 노력을 병행했다. 또한 개방으 로 인한 피해구제를 위해 산업영향제도를 도입하는 등의 조치도 취해졌다.

1980년대 후반부터 외환위기 이전까지는 대규모 무역수지 흑자 와 높은 경제성장률, 서울올림픽에 따른 자신감 등의 복합적 원인 을 계기로 본격적인 개방화가 진행되기 시작했고, UR협상을 계기 로 상품시장뿐 아니라 서비스시장, 직접투자의 개방도 이루어지 기 시작했다. 특히 외국인 직접투자에 대한 수출의무 등 각종 이 행의무가 철폐되어 외국인투자 자유화가 확대되었다. 그러나 이 시기 통상정책 관련 가장 중요한 변화는 UR협상 타결로 제정된 WTO협정에 따라 관세율이 대폭 인하되는 등 무역자유화가 크게 진전되었고 OECD가입을 계기로 자본자유화가 진행된 점이다.

외환위기 이후 통상정책의 가장 큰 특징은 자유무역협정(FTA) 을 적극적으로 추진하고 있는 점이다. WTO체제가 확립된 이후 의 무역자유화를 위한 다자간 협상은 난항을 거듭한 끝에 2001년 DDA협상을 출범시켰으나 협상타결시점으로 잡은 2006년을 넘기 고도 논의의 진전이 이루어지지 않고 있는 상황이다. 다자간 협상 의 부진과 더불어 전 세계적인 FTA 확산 추세에 능동적으로 동

5) 수입감시제도는 1989년에 폐지되었다.

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참하기 위해 우리나라는 ‘동시다발적 FTA'를 추진하게 되었다.

이에 따라 칠레, 싱가포르, EFTA와의 FTA가 체결․발효되었고, 미국과의 FTA는 비준을 앞두고 있으며, 현재 EU, ASEAN, 캐 나다, 멕시코, 인도 등과의 협상이 진행되고 있다. 다자체제에서의 무역자유화가 부진한 상황에서 적극적인 FTA의 추진을 통한 무 역자유화의 확대는 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이와 같은 무역자유화의 추진은 다양한 이익집단의 영향력이 커진 현실에서 국내 이해관계자들의 조정 및 설득을 위한 대내협상이 병행되어 야 한다. 한․칠레 FTA의 비준 및 발효에 오랜 기간이 소요되고 피해가 예상된 산업에 대한 과도한 보상이 주어진 경험에서 알 수 있듯이 대내협상과 이를 보완할 합리적 무역조정지원제도가 마련되어 있지 않으면 무역자유화로부터의 이득은 반감될 수 있 다. 통상정책의 결정과정에서 대내협상의 중요성과 합리적 무역 조정지원의 필요성이 높아진 점이 이전의 통상정책 추진과 달라 진 점이라고 하겠다.

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II. 산업별 보호수준의 현황

산업별 무역보호(trade protection)수준을 나타내는 지수로는 일 반적으로 명목보호율(Nominal Rate of Protection: NRP)과 실효보호 율(Effective Rate of Protection: ERP)이 있다. 명목보호율은 국제가 격 대비 국내가격의 비를 나타내는 명목보호계수( No mi nal Protection Coefficient: NPC)에서 1을 뺀 값으로 명목관세율과 같 다.⁶⁾ 한 산업의 실효보호율은 국제가격하에서의 그 산업의 부가 가치대비 보호장벽하에서의 부가가치 증가율을 의미한다. 이를 수식으로 나타내면 다음과 같다. ^ _^

__^

, 여기서 Vi는 국 내가격하에서 i재 한 단위의 생산에 따르는 부가가치이고, 

는 국제가격하에서의 부가가치이다. 실효보호율의 특징은 보호수준 에 있어서 중간재의 역할이다. 산업의 보호수준은 재화의 생산에 투입되는 중간재에 대한 관세 및 비관세장벽에 의해서도 영향을 받는다. 즉 실효보호율은 중간재에 부과되는 관세를 고려한 완제 품의 부가가치(완제품 가격에서 투입재 비용을 차감)가 완제품에 대한 관세 부과를 전후하여 어떻게 변화하는가를 수치화한 지수이다.

이와 같은 지수는 전체적인 관세율체계에 의해 국내 산업의 부가 가치가 얼마나 보호받고 있는가를 추정하는 데 적절하다고 할 수 있다. 따라서 실효보호율이 명목보호율에 비해 산업의 보호수준 을 나타내는 보다 적절한 지표라고 할 수 있다.

한국의 산업별 실효보호율의 실증적 추정은 1990년대 이전에 많은 연구가 있었으나 그 이후로는 홍성덕(1992), 최낙균 외(1993),

6) __{ }

_^



__  _. 여기서 

는 국내가격, 

는 국제가격을 나타 내고, 는 관세율을 나타낸다.

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장근호(1997), 정재호 외(2004) 등이 있다. 이로부터 산업별 보호수 준의 변화 및 현황을 파악할 수 있다. 먼저 1990년 이전의 실효보 호율의 변화를 살펴보면 <표 1>에서와 같이 전 산업 평균 실효보 호율이 1978년의 33.5%에서 1980년 36.1%, 1983년 35.8%로 높아 졌다가 1985년 26.5%, 1988년 13.5%로 낮아졌음을 알 수 있다. 이 는 1980년대 후반 관세율 인하 예시제의 실시 및 수입자유화와 관세인하를 실시했기 때문인 것으로 볼 수 있다. 반면 산업별 실 효보호율의 변화를 보면 제조업에 대한 보호수준이 1980년대에 지속적으로 낮아진 데 비해 농림수산업에 대한 보호수준은 지속 적으로 높아진 것을 알 수 있다.

<표 1> 주요 산업별 실효보호율

(단위: %) 구 분 1975 1978 1980 1983 1985 1988 1990 제1차산업 계

농림수산업 광업 및 에너지

33.6 36.6 4.0

86.1 91.8 35.8

80.4 96.4 1.6

94.6 100.2 50.3

95. 9 104. 1 40. 8

123.4 141.0 28.1

174.5 197.1 55.0 제조업 계

가공식품 음료와 연초 건설자재 제1중간재 제2중간재 비내구소비재 내구소비재 기계류 수송장비

-4.6 16.5 -24.8 -5.4 -22.3 14.8 -27.5 52.4 -0.3 25.4

11.2 -12.4 -32.2 6.2 -15.2 29.7 27.4 44.9 9.4 62.6

21.9 -25.9 -4.2 44.4 -13.3 29.3 34.3 60.6 65.2 95.9

19.6 -45.3 -1.8 41.9 -18.7 29.3 40.2 24.5 41.0 63.4

10. 7 -45. 7 -16. 2 30. 7 -34. 1 18. 4 30. 5 15. 7 24. 5 77. 9

0.1 -46.5 -36.3 -2.0 -22.7 10.8 2.8 13.7 13.8 49.3

5.8 -37.5 -30.2 33.9 -46.4 22.3 10.0 22.5 37.4 54.1 전 산업 9.5 33.5 36.1 35.8 26. 5 13.5 22.9 자료: 홍성덕(1992), p.27, 정재호․류덕현(2004), p.91 재인용

기존의 실효보호율 혹은 실효관세율의 실증적 추정에 관한 연 구로부터 1990년 이후의 산업별 보호수준을 보면 먼저 농림수산

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업과 음식료업이 다른 산업에 비해 매우 높은 수준의 보호를 받 고 있음을 알 수 있으며, 특히 작물과 육류 및 낙농품 등은 보호 수준이 지속적으로 높아졌음을 <표 3>을 통하여 확인해 볼 수 있 다. 반면 제분 등 일부 음식료품은 명목관세율의 상승에도 불구하 고 중간재인 농산물에 대한 높은 보호로 역관세 현상을 보이고 있음도 알 수 있다. 이와 같은 결과를 통해 농업에 대한 보호는 1990년 이후 더 강화되어 왔음을 알 수 있다.

<표 2> 1990년 이전의 명목보호율 및 실효보호율 대비표

(단위: %)

구 분

명목보호율 실효보호율

1978 1982 1985 1988 1978 1982 1985 1988 농림수산물

광업 및 에너지 가공식품 음료 및 연초 건설자재 제1중간재 제2중간재 비내구소비재 내구소비재 기계 수송장비

47.1 -30.9 32.0 20.9 -10.3 -4.9 -2.5 15.6 41.2 15.5 20.7

66.3 0.3 19.8 12.2 26.3 14.6 19.2 21.3 26.1 22.6 33.0

13.1 8.9 46.0 39.5 17.2 23.5 18.3 18.4 5.2 14.4 19.0

3.8 6.4 1.2 31.9 10.6 7.3 7.2 9.5 55.3 6.8 3.8

67.5 -39.7 -15.1 31.4 -17.9 -30.3 2.9 53.3 156.9 39.1 109.9

74.3 -1.7 -48.8 15.0 51.1 61.9 39.6 42.4 52.5 31.3 123.9

13.4 9.7 53.4 82.4 20.9 26.9 20.5 23.1 5.5 17.0 22.2

7.5 -91.8 2.6 18.6 9.5 3.3 12.9 4.5 -38.7 12.8 5.1 전 산업산품

1차산업산품 제조업제품

12.7 34.3 6.6

31.7 60.5 19.4

15.1 10.2 17.4

7.2 - -

26.0 49.4 7.5

48.9 66.7 28.2

17.1 10.8 20.2

1.5 - -

주: 수치는 남종현(1981), 한국개발연구원(1982), 유경득(1989), 최낙균․신현수(1993)를 참고함.

자료: 최낙균 외(1993), p.35, 정재호․류덕현(2004), p.92 재인용

UR(Uruguay Round)협상 결과 관세율이 인하되어 이후 중심세 율이 1980년대 20% 수준에서 8% 수준으로 낮아졌고 현재도 이