농정 전반의 패러다임 전환, 목표의 전환에 따라 농업 인력, 농업 경영체 육성 의 관점에도 변화가 수반될 수밖에 없다. 주요한 농업 인력 육성정책도 시대 변화 에 따라 경·중이 변화하였을 뿐 아니라 새로운 사업이 도입되면서 대상과 영역, 추진 방식에 변화가 일어났다.
주요 외국과 비교하여 우리 농업 경영체계는 구조적 취약성은 물론 세대적 취 약성이 매우 큰 상황이다. 단기간에 해결할 수 있는 문제가 아니기 때문에 미래 세 대 확보를 위한 지속적 노력과 이들의 정착·성장을 위한 장기적인 밑그림이 마련 되어야 한다.
또한, 농업 인력 육성정책의 분명한 흐름은 규모화·전업화를 통한 농업 생산성 확보, 글로벌 경쟁력 확충이라는 선별적 논리보다는 다양한 농업 경영 체제의 발 전을 위한 새로운 시도를 지원하고, 농업 구성 인원의 사회적 통합 대응 등 보다 넓은 시야에서 과제들이 도출되고 있다는 점이라고 생각된다.
농업 인력 육성정책의 문제는 과거와 이로부터 이른 현재를 뛰어넘어 미래를 위한 정책 방향을 어떻게 설정할 것인가라고 할 수 있다. 현행의 농업 인력 육성정 책이 농업의 미래를 담보할 수 없는 것이라면, 그동안 발굴되어 확장되어 온 가능 성을 바탕으로 새로운 정책 방향을 모색해야 한다.
제4장
겸업화 관련 구조 정책군
겸업화 관련 구조 정책군
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1. 배경과 정책군 관련 사업 구성
13)경제 발전 과정에서 다수 농가가 탈농 또는 이농하였고, 농업구조 개선 정책을 추진하면서 일부 농가는 규모화·전업화되었지만, 여전히 많은 농가가 농사를 지 으면서 다른 활동을 병행하여 소득을 벌충하고 있다. 마지막 형태의 농가를 겸업 농이라고 부른다.14)
농업 정책 중 공식적으로 겸업화 정책이라고 명명된 사업은 없었지만, 농가소 득 증대 차원에서 농외소득 사업을 다양하게 추진했다. 이런 점에서 농외소득 정 책을 중심으로 겸업화 정책을 평가해도 큰 무리가 없을 것이다.
농외소득 정책은 1960년대 후반 부업단지와 새마을 공장 육성 사업 등이 효시
13) 유찬희 외(2020) 제4장을 참고하여 작성하였다.
14) 겸업의 사전적 의미는 ‘주된 직업 외에 다른 일을 겸하여 하는 것’을 말하며 겸업 농가는 영리를 목적으 로 연간 30일 이상 농사 이외 일에 종사한 가구원이 있는 농가를 지칭한다. 일반적으로 겸업 농가 중 농 업소득이 농외소득보다 많으면 1종 겸업으로, 그 반대면 2종 겸업으로 구분한다(통계청, 통계설명자료 (https://meta.narastat.kr/metasvc/index.do, 검색일 2020.7.28.).
였다. 당시 농촌 지역 유휴 노동력을 활용하면서 농가소득을 늘리고자 사업을 추 진하기 시작했다. 1980년대 후반부터 시장 개방 논의가 진전되면서, 농외소득 정책을 추진하여 영세 소농의 탈농을 유도하였다. 1990년대에도 부업농과 은퇴 대상농을 대상으로 탈농을 유도하고자 하였다. 즉, 1980년대 이후 농외소득 정 책은 구조조정을 촉진하려는 보완적 성격을 지녔다. 2000년대부터는 개별 농가 보다는 지역 단위에서 영농 활동과 2·3차 산업을 접목하여 농촌산업을 활성화하 려는 방식으로 전환되었다<표 4-1, 그림 4-1>.
<표 4-1> 시기별 농외소득 정책 변천
구분 제1기(1967~1982) 제2기(1983~2002) 제3기(2003~현재)
여건
- 광범위한 유휴 노동력 활용 필요
- 상대적 빈곤(전반기)
- 농산물 수입개방 확대 - 농업 구조조정 강조 - 관광 수요 증가
- 노동력 부족과 고령화 - 소비자(수요) 지향 경제 - 농업의 다원적 기능 중시 정책 기본
성격 - 유휴 자원 활용형 농업 구조조정 보완형 지역산업 활성화형
주요 정책 - 농한기 생산화 개념→ 부업단지, 새마을 공장
- 농촌공업과 관광 중심
→ 농공단지, 부업단지(특산단지).
관광농원과 민박, 농산물가공 사업
- 지역 경쟁력 제고 중심
→ 신활력사업. 농어촌자원복합 산업화. 6차산업화 자료: 한국농촌경제연구원(2019a: 666).
<그림 4-1> 시기별 농외소득 정책(농어촌산업 정책) 변천
자료: 김용렬·정은미·민자혜(2012: 32).
2. 주요 사업 개관 및 실적
2.1. 농공단지 조성사업
농외소득 증대 정책은 1980년대부터 추진되었다. 경제 개발 과정에서 도·농 간 소득과 개발 격차가 심화됨에 따라 정부는 1983년 「농어촌소득원개발촉진 법」을 제정하였다. 이 법에 근거하여 1984년 농공단지 7개소를 시범 사업 형태 로 운영하기 시작한 이래, 지금까지 다양한 형태로 농외소득 사업을 추진하고 있 다<그림 4-1>.
농어촌 소득원 개발 사업의 하나로 농공단지 조성사업을 시행하여 농어촌 소득 증대와 균형 발전을 도모하는 데 있었다. 즉, 농어촌 지역에 농공단지를 조성하여 비농업 부문 취업 기회를 늘리고, 지역 경제를 활성화시키면서, 이농을 촉진하여 농업구조 개선을 가속화시키려 했다(이동필 2009).
농공단지 조성사업은 농어촌 지역에 소규모 공단을 조성하고, 공장 용지를 저 렴한 가격에 공급, 자금 지원과 조세 감면, 각종 인허가 절차 간소화 등의 혜택을 제공하여 공장을 유치하는 것이 주요 사업 내용이었다. 농공단지 용지 매입과 조 성 비용은 대부분 국비(보조와 융자)로 지원하였는데, 사업 초기에는 지역 간 차 이를 두지 않고 면적에 비례한 액수를 지원하였다. 이후 입지 조건에 따라 개발 격 차가 나타나면서 지원 액수를 차등화하였으며 1991년부터는 농공단지 지정 등 사업 권한이 지자체로 이관되었다. 농공단지 추진실적을 보면, 1984년에 경기도 와 제주도를 제외하고 각 도에 한 개씩 시범단지(7개)를 조성하였으며 1991년 249개 단지로 확대하였다. 2017년까지 농공단지는 총 468개가 지정되었으며 단지 조성이 완료된 곳은 438개에 이른다<표 4-2>.
<표 4-2> 농공단지 운영 실적
구분 2000년 2017년
입주 업체 수(개) 3,241 7,162
고용 인력(만 명) 10.5 15.0
생산액(조 원) 18.0 53.3
수출액(억 달러) 46.7 112.7
자료: 한국농촌경제연구원(2019a: 673).
당초 기대와 달리 농공단지 입주 업체 대다수가 영세하여 기술·경영 능력 부족, 자금과 판로 애로, 인력 확보 어려움을 겪고 경영 악화로 폐업하는 사례가 늘어났 다. 이에 정부는 지원을 확대하고 사후 관리도 강화하였다. 2000년대에는 지역 전략산업과 연계한 농공단지 고도화를 추진하면서, 전문단지 및 지역특화산업단 지 유형을 신설하여 지역특화산업과의 연계를 도모하였다. 2011년 이후에는 지 역특화단지 이외 농공단지를 신규 지정하고 있지 않다. 이런 점에서 농공단지 개 발을 추진한 가장 중요한 목적인 농외취업 확대와 농업구조 개선을 얼마나 달성 했는지는 의문의 여지가 있다(이동필 2009).
2.2. 농어촌 휴양 자원 개발 사업
농어촌 휴양 자원 개발 사업은 농촌 지역 휴양 자원을 농업과 연계해 개발하여 국민들이 여가를 농촌에서 보내도록 유도하고, 이를 바탕으로 농업인 소득 증대 와 지역 개발을 촉진하려는 정책이었다. 주요 정책 사업으로 관광농원 개발 사업, 농어촌 휴양단지 개발 사업, 농어촌 민박마을 조성 사업 등이 추진되었다.
관광농원 개발 사업은 농장 시설과 농사 과정 자체를 관광 상품으로 개발하는 사업이었다. 초기에는 농산물을 직접 판매하는 농원을 중심으로 추진되었다. 이 후 수확 체험, 임대 주말농원, 스포츠와 레저 제공, 휴양형, 자연학습형 등 다양한 형태로 발전하였다. 1984년 12개의 시범사업을 시작한 이래 2000년을 기준으 로 491개소가 지정되었으며 경영이 부실한 일부 농원은 허가가 취소되었다.
농어촌 휴양단지 개발 사업은 1989년에 시작되었으며, 3~10ha 규모 시설형 관광단지를 개발하여 농촌 관광 허브로 삼으려 하였다. 개발단지는 농업전시관 등 부대시설과 휴게소·식당·체육·숙박·편의시설 등을 일반인들에게 분양하거나 임대하도록 하였다. 2000년까지 전국에 9개소가 지정되었고 2017년까지 31개 소로 점차 확대되었다.
농어촌 민박마을 조성 사업은 1991년에 시작되었고, 주요 사업 내용은 농어가 주택 내 여유 공간을 활용해 관광객에게 숙식을 제공하여 소득을 창출하는 것이 었다. 초기에는 마을 단위 공동으로 지정하였으나 1994년부터 개별 농어가가 참 여할 수 있게 바뀌었다. 2005년에는 농어가에 한정하지 않고 농어촌 지역의 주민 도 농어촌민박사업자로 지정할 수 있게 제도가 완화되었다. 이후 농어촌 민박은 급격히 증가하여 2011년에 2만 개소 이상의 민박사업자가 등록되었다. 농어촌 휴양 자원 개발 사업은 도시민에게 농촌 문화 체험 욕구 충족, 농촌 휴양의 기회를 제공하였다. 실제로 농촌관광이 활성화되던 2000년대를 기준으로 하면, 농촌관 광 방문자 규모는 2003년 약 984만 명·일에서 2009년 1,302만 명·일로 늘어났 고, 같은 기간 시장 규모는 926억 원에서 1,814억 원으로 증가했다. 이 과정에서 정부 정책은 “농촌 지역 경제 다각화의 필요성에 부응하여 농촌 마을들이 시장의 한 공급 주체로서 자리 잡게 하는” 성과를 거두었다(김정섭 외 2011: 106).
그러나 관광농원은 단순한 음식물 판매와 숙박 중심으로 사업이 이루어졌고, 방문이 대부분 여름 휴가철에 집중되어 가동률이 낮은 근본적인 문제가 나타났 다. 농촌민박도 유명 관광지나 해수욕장 주변을 중심으로만 활성화되었다.
2.3. 농산물 가공 산업 육성 정책
농산물 가공 산업 육성 정책은 농촌 부존 자원을 활용, 원료 농산물 수요를 창출 하고 농촌 유휴 노동력을 고용하여 소득을 늘리려는 사업이었다. 1989년 도입 당 시에는 마을 공동(농어가 5호 이상) 또는 생산자 단체를 지원하는 ‘전통식품 개발
사업’과 대규모 업체(일반 사업체도 포함)를 지원하는 ‘산지 계열별 가공 산업 육 성 사업’으로 구성되었다.
사업 지원은 설비와 운영비 자금 지원과 기술·경영 지도, 판로 지원, 인허가 절 차 완화 등을 아울렀다. 1992년 ‘전통식품 품질인증제도’ 도입, 1993년 「농산물 가공 산업 육성 및 품질에 관한 법률」 제정, 1996년 ‘원산지표시제도’ 도입 등 관 련 제도를 정비하여 정책 실효성을 높이고자 하였다.
1990년대 중반에는 연간 신규 업체 150여 개를 대상으로 약 600억 원 규모의 시설비를 지원하였다. 기존 업체를 포함한 다수 업체에 700억~800억 원 규모의 원료 구입 비용도 융자하였다. 그러나 1990년 후반부터 부실 업체가 늘어나면서 신규 지정을 축소하고 원료구입비 등 운영자금 지원을 확대하였다. 2000년대에 들어 농수산물 가공 사업은 식품산업 육성과 지역 특화산업을 통한 지역 활성화의 틀 속에서 추진되고 있다.
2.4. 신활력 사업
신활력 사업은 인구·소득·재정 측면에서 취약한 70개 시·군을 대상으로 지역 혁 신 역량을 키워 향토자원 개발과 관광 사업 등 지역특화산업을 육성하려는 정책이 었다. 「국가균형발전특별법」에 근거하여 2005년부터 추진하였다.
1차 사업 기간(2005∼2007년) 동안 총 8,183억 원을 투입하였고, 지자체가 자 율권을 가지고 사업을 추진하도록 하였다. 2007년에는 행정자치부에서 수행하던 신활력 사업이 농림부로 이관되어 낙후지역 활성화 정책이 농정의 주요 대상으로 되었다. 제2기(2008∼2010년) 동안에는 지역 특화품목 육성 사업과 함께 ‘농촌 활 력 증진 사업’으로 통합되었다.