2.1. 농업 인력 육성정책의 시대적 변화
2.1.1. 개관
농업 인력 육성정책은 현대적인 농정이 시작된 이래 현재까지 지속적으로 진행되 고 있다. 국가 경제 내에서 농업 생산과 농촌 지역경제의 활력을 확보하기 위해 농가, 농업 경영체의 육성을 지속적으로 추진해 온 것이다. 특히, 헌법의 정신에 따라 자경·
가족농을 중심으로 이들의 영농기반 확충과 소득향상이라는 과제에 집중하여 왔다.
일관된 목표 속에서도 농업 인력 육성은 시대적 요구에 따라 변화하였다<그림 3-1>. 1950~1970년대에는 농가 자립과 생산량 증대를 추구하였다면, 1980~1990 년대에는 구조정책과 맞물려 규모화된 전업적 농가를 선택적으로 육성하였고, 2000 년대 이후에는 새로운 농업 인력의 유입과 다각화된 농업 경영체의 육성이라는 방향 으로 사업이 전개되었다.
<그림 3-1> 농업 인력 육성정책의 시대별 변화 원자료: 한국농촌경제연구원(편) (2015), 마상진(2011: 11-12), 국가기록원(http://www.archives.go.kr) 등의 자료를 참고하여 정리. 자료: 이명헌 외(2018: 35).
2.1.2. 1950~1970년대: 자립과 생산량 증대
대한민국 정부가 수립되면서 작성된 헌법과 이후 1953년부터 진행된 농지개 혁(농지개혁법 제정1950년)에서는 “자작농(自作農)”의 창설이 중요한 국가적 과 제로 규정되었다. 헌법의 경자유전 원칙을 실현하고, 전근대적 소작체계를 극복 하는 역사적 계기를 마련한 것이다.
농가 육성정책은 1960년대부터 본격적으로 시작되었다. (1967년 농업기본법 제정) 당시 농가 육성의 관점은 영세성·저소득 상황을 개선하기 위한 것으로 ① 자립적 가족경영 ② 협동경영 ③ 농기업 등 3가지 경영주체 육성 방안이 제시되기 도 하였다. 1963년 협동경영 방식의 개척농장 시범 사업, 1965년 자립 안정 농가 육성 사업이 시작되었으나 성과를 도출하지는 못했다.
1960년대 후반 이후 국가 주도의 산업화가 본격화되면서 신품종·농약·비료 등 기술과 결합한 식량 생산의 획기적 증대(식량자급화)가 추구되었다. 농가와 관련해서는 1968년부터 4개년 단위 농어민 소득증대 특별 사업을 시작하여 채 소, 축산 등 32개 경제작물의 도입을 추진하였다. 이 사업에서 ‘단지’, ‘주산지’ 개 념이 처음 등장하였다.7) 1972년 2차 계획기간 중 1974년부터는 새마을 소득증 대 특별 사업으로 개편되어 진행되었으며, 성격은 달라졌으나 정권이 바뀐 1980 년대에도 새마을 소득 특별 지원 사업 등으로 지속되었다.
2.1.3. 1980~1990년대: 후계농, 전업농 육성
급격한 경제성장 과정에서 농업·농촌의 인력이 단시간에 도시·산업으로 이전 되었기 때문에 1970년대 후반부터 적정한 농가, 농업 인력의 유지, 확보가 농정 의 과제로 등장하였다.
7) 경제작물의 경우 “주산지를 중심으로 집단생산에 의한 생산성 향상과 유통권의 형성 (중략) 가공처리 시설 등을 동시 개발함으로써 가공 원료권을 조성하고 이에 따라 종래의 분산농정은 주산지 조성을 중심으로 한 지역 위주의 종합지역개발 농정의 구현으로 전환되었다.” (농수산부 1975: 54).
이 시기에는 ‘농업구조정책(農業構造政策)’의 관점에서 농가구조 개편이 추진 되었으며, 규모화되고 전업적인 농업 경영체를 선별적으로 육성함으로써 이들이 주도하는 농업구조로 전환하려는 방향으로 정책이 전개되었다.
농업구조정책이 운용되었던 시기에는 상층농(上層農)을 중심으로 경영체를 선 발하여 농업 생산의 상당 부분을 담당토록 육성하는 것을 지향하였다. (‘선택과 집중’) 전문 경영체가 고도의 농업생산성을 바탕으로 도시 근로자와 동등한(혹은 그 이상의) 소득을 확보하면서 농업의 성장·발전의 담당자 역할을 하도록 구상한 것이다. 말 그대로 “경쟁력 있고 정예화된 농업 인력을 육성하는” 정책으로서 작 동하여 왔고, 여전히 그러한 관점이 통용되고 있는 상황이다.
대표적인 사업은 1981년부터 시작된 ‘농어민후계자 육성 사업’이다. ‘농어민 후계자육성기금’을 별도로 조성하여 매년 5,000명 규모로 청장년 후계자를 선발 하여 농지·농기계·축사 등 생산기반 확충을 위한 자금을 융자·보조하였다. 1990 년 이후에는 연간 1만 명 규모로 확대되었고, 이 사업은 ‘농어민후계자’라는 명칭 과 지원 대상을 개편하면서 ‘후계농업경영인’이라는 명칭으로 현재까지 이어지 고 있다.
이외에 1992년 후계자 육성 사업 내에서 일반 후계자와 규모화를 지향하는 전 업농을 확대·추가 지원하는 사업이 시작되었고, 이 사업은 1995년 쌀 전업농 육 성 사업으로 별도의 사업으로 분리되었다. 2005년 이후에는 벼 재배면적 2ha 이 상인 농가를 대상으로 선발하는 등 영농 규모화를 강하게 추진하였으나, 2018년 이후 추가 선발하지 않아, 폐지된 상태이다.
2.1.4. 2000년대 이후: 맞춤형 농업 인력 육성, 귀농·귀촌, 청년농
2000년대를 넘어서면서 주요 작물의 수급 불안(과잉, 과소)이 반복되고 사회 변동에 따른 귀농·귀촌의 증가 현상이 나타나면서 농업·농촌 인력 정책의 방향에 변화가 나타났다. 후계자, 전업농 등 농가·농업 인력 ‘육성’의 관점은 약해지고, 농업·농촌을 둘러싼 사회문제 해결을 위한 인력 정책이 강화되고 있는 것이다.
‘맞춤형 농정’은 규모화·전업적 농가 중심의 선택적 육성 방식에서 탈피하여 영세·소농을 포함하는 농가 특성에 따른 지원체계를 마련하는 것을 지향하였다.
농가의 계층격차가 심화되고 있는 상황을 타개하고, 품목·지역·연령에 따른 농 가의 다양성을 고려한 농정 추진의 틀을 구상하고 있는 점에서 농가·농업 인력 육 성의 틀을 획기적으로 변화시킨 관점이라고 할 수 있다.
현실적으로는 맞춤형 농정은 2004년 쌀 수매제가 폐지되고 직접지불 체제로 전환되면서 실제 자경을 실시하는 수급 대상의 등록·선별 필요에 따라 논의되기 시작한 것으로, 2008년 농업 경영체 등록제가 도입되는 등 기반 구축을 위한 상 당한 노력이 투입되었다. 하지만 현실적으로는 농업 경영체 등록제는 당초에 지 향하였던 맞춤형 농정의 틀을 만들어 내지 못한 것으로 파악되고 있다. 정보의 불 확실성 문제가 상존해 있고, 기존 사업별 지원 방식이 공고하게 유지되고 있기 때 문에 농업 경영체 특성에 따른 지원 사업과 방식은 만들어내지 못했기 때문이다.
2007년부터는 귀농·귀촌 지원 사업이 시작되었고, 2018년부터는 청년창업농 (청년창업형 후계농) 영농 정착 지원 사업이 도입되었다. 이들 사업은 농업·농촌 외부에서의 인력 유입을 유인, 촉진하고자 하는 목적으로 내용을 구성하고 있는 특징이 있다. 특히, 청년창업농 영농 정착 지원 사업의 경우 기존 농업 인력 육성 사업의 틀에서 완전히 벗어난 새로운 방식으로 추진되고 있어 주목된다. 후계자·
전업농 등 기존 방식은 영농기반 융자 지원과 교육·역량 확대를 병행하는 방식이 었다면, 청년창업농 영농 정착 지원 사업은 농업·농촌 정착에 필요한 소득을 직접 지원하는 방식을 택하고 있는 것이다.
2.2. 주요 농업 인력 육성정책 사업의 내용과 변화
2.2.1. 농어민후계자 육성 사업(후계농업경영인 육성 사업)
후계자 육성 사업은 1978년부터 1980년 3년간 영농후계자 육성 지원 사업에 연원을 두고 있다. 단기(1년), 중기(2년 거치 3년 상환) 융자를 제공하면서 교육훈
련과 영농지도·사업평가를 받도록 하는 내용이었다. 당시 금리가 단기 15%, 중기 12.0~18.5% 이르는 등 매우 높았기 때문에 실효성이 미약하였다(한국민족문화 대백과사전).
후계자 육성 사업은 1981년 「농어민후계자육성기금법」의 제정으로 법제적 기 초를 확보하였다. 후계자기금은 권력형 부정 축재자 기부재산 매각대금 391억 원 을 기초로 마련된 것이었고, 이후 정부와 축산진흥기금 출연 등으로 확대하였다.
1990년 농어촌발전특별조치법이 제정되면서 동법이 폐지되고, 기금은 농어촌발 전기금으로 통합되었다. 1999년 농업·농촌 및 식품산업 기본법이 제정되면서 후 계농업경영인 관련 조항이 이관되었다가8) 2009년 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률이 제정되면서 동법에 제도적 근거를 두게 되었다.
최초의 후계자 육성 사업은 1981년에는 병역을 필하거나 면제받은 30세 이하 로 규정하였으나, 바로 다음 해인 1982년부터 35세 이하로 상향하였고, 현재는 50세 미만, 영농 경력 10년 미만인 사람으로 운용되고 있다.
후계자 육성 사업의 정책 지원은 농지 및 시설·농기계 등 영농기반 확충 목적의 융자로 이루어지고 있다(종자, 농자재 등 운영비로 운용할 수 없음). 1981년 500 만~700만 원 3년 거치·4년 균분 상환 5% 조건이 부여되었으며, 2020년 현재는 최대 3억 원 5년 거치·10년 분할 상환, 2% 고정금리로 융자가 실행되고 있다.
한편, 2005년부터 기 지원 후계농업경영인 중 우수후계농업경영인 추가 지원 사업을 시행하고 있으며, 2020년 현재 최대 2억 원 5년 거치·10년 분할 상환, 1%
고정금리로 지원하고 있다. 후계농업경영인 육성 실적은 <표 3-2>와 같다.9)
8) 농어촌발전특별조치법은 어업인후계자 등 조항을 유지하면서 2009년까지 잔존하였으며, ‘농어업경 영체육성 및 지원에 관한 법률’이 제정되면서 폐지되었다.
9) 후계농업경영인 육성 사업 연령 상한은 1981년 30세 → 1982년 35세 → 1992년 40세 → 2001년 신규 40세 미만 / 창업 35세 미만 → 2004년 신규 45세 미만 / 창업 35세 미만 → 2009년 45세 이 하(단일화) → 2010년 18~45세 미만 → 2014년 18~50세 미만으로 변화했다.
<표 3-2> 후계농업경영인 육성 현황
단위: 명, 백만 원
구분 합계 1981~
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 육성 인원 143,911 136,542 1,861 1,886 1,807 1,815 2,625 2,600 지원 자금 3,118,667 2,440,405 161,358 176,225 163,774 176,905 169,518 183,696 주: 후계농업경영인 선발인원은 1,200명이 시도별로 배분되어 있으며, 청년창업형 후계농 1,600명은 시도별
배분인원에 따라 별도로 선발함.
자료: 농림축산식품부(2020a, 2020b).
2.2.2. 전업농 육성 사업
전업농 육성 사업은 1992년 후계자 육성 사업의 틀 내에서 운용하여, 연간 1,000명을 대상으로 5,000만 원을 융자하는 사업으로 시작되었다.
UR 협상 이후 수립된 1994년 농어촌발전대책에서 전업농 육성을 주요 과제로 책정하면서 2004년까지 10년간 가족 전업농 15만 호 육성 목표가 수립되었고, 1996년에는 쌀 6만 호, 축산 3만 호, 원예특작 3만 호 등 12만 호 육성으로 목표를 수정하였다. 실질적으로는 1995년부터 쌀 전업농 중심으로 사업이 전개되었고, 2000년 이후에는 쌀 전업농만 선발하였다.
전업농 육성 사업 초기에는 농기계구입자금(보조 20% 포함, 1992~1999년까 지 시행), 농지규모화자금, 시설자금 융자 등이 시행되었으나, 2000년 이후 쌀 전 업농만 선정하여 농지규모화 융자를 중심으로 시행되었고 2005년에는 농지은행 제도 도입과 함께 기존 60세 이하, 1ha 이상 → 55세 이하, 2ha 이상으로 선발기준 을 강화하고 지원 상한규모를 확대하는 등의 조치가 이루어졌다. 또한 지원은 농지 규모화 사업으로 농지구입자금 1%, 15~30년(연령별 차등) 상환 융자 지원하는 방 식으로 되고 있다. 2018년 농지은행사업의 농지규모화사업·농지매입비축을 통합 하여 청년농 중심의 맞춤형 농지 지원 사업으로 개편되면서 이후 전업농 선발은 진 행하지 않고 있다. 사업 시행 기간 동안 쌀 전업농 육성 실적은 <표 3-3>과 같다.