직업훈련과 정부규제: 근로자직업훈련촉진법의 시행과 관련하여
박영범( 한성대학교 경상학부 교수)
I. 서
우리나라의 직업훈련제도는 급속한 산업화의 과정속에 필요한 단순기능의 생산직의 양 성을 목표로 하는 정부주도체제를 유지하여 왔다. 그러나 산업화의 진전, 인구구조의 변 화, 정보화등 여건의 변화로 직업훈련의무제를 근간으로 하는 기존의 직업훈련체제는 개 편되어야 한다는 주장이 90년대 초부터 지속적으로 제기되어 왔다(김수곤 1992; 박성준 1992; 박덕제 1993). 특히 1995년 고용보험제도의 시행과 함께 제조업등 6개 업종의 1,000인이상 업체는 1976년 제정된 기존의 직업훈련기본법의 적용을 받고 그 이외의 사 업장은 새로이 제정된 고용보험법중 능력개발사업의 적용을 받게 됨으로써 민간부분의 직업훈련에 대한 정부규제가 이원화되게 되었다.
정부는 1997년 기존의 직업훈련기본법을 대신할 근로자직업훈련촉진법을 제정함으로 써 이원화된 법체계를 정리하고 20여년간 지속되어 온 우리나라의 직업훈련제제의 근간을 개편하려고 하고 있다. 새로운 법의 제정으로 직업훈련의무제도가 철폐되고, 공공훈련․
사업내훈련․인정훈련으로 구분되는 훈련주체에 따른 현 직업훈련의 구분이 기준훈련과 기준외훈련으로 단순화되고, 민간직업훈련시장이 개방될 뿐아니라 훈련교사와 훈련교재 에 대한 제한도 상당부분 철폐되는 등 어느 정도의 규제완화가 이루어지고 민간훈련기관 간의 경쟁을 유도하는 제도적인 장치가 마련되었다. 그러나 새로이 제정된 근로자직업훈 련촉진법은 규제적 요소를 여전히 상당부분 포함하고 있다. 또한 동법의 시행령과 시행 세칙이 아직 확정되지 않은 상태이다.
우리나라의 직업훈련제도는 수요자의 요구가 보다 충족되는 민간주도의 직업훈련체제로 개편되어야 한다는 것이 전문가들의 공통된 견해이며 이는 정부가 근로자직업훈련촉진법 을 제정한 배경의 하나이다(노동부 1997). 본고는 우리나라의 직업훈련제도의 현황 및 문 제점을 살펴보고 그 개선방안을 제시하고자 한다. 특히 1999년부터 시행될 근로자직업훈 련촉진법의 문제점 및 바람직한 동법의 시행령과 시행세칙의 제정방향을 제시하고자 한 다. II절에서는 직업훈련관련 정부규제의 현황과 문제점, III절에서는 기존의 직업훈련기 본법과 새로운 근로자직업훈련촉진법을 비교검토하고, 끝으로 IV절에서는 바림직한 직 업훈련제도의 발전방향을 근로자직업훈련촉진법의 시행과 관련하여 제시하고자 한다.
II. 직업훈련관련 정부규제의 현황과 문제점
1976년 제정된 직업훈련법을 근간으로 한 우리나라의 직업훈련체계는 그간 여러 가지
제도적인 변화가 있어 왔으나 다음과 같은 기본 골격을 유지하여 왔다. 민간기업에 대 하여 법에 정한 직업훈련을 강제하여 왔다. 의무대상 사업체가 기준에 정한 인원만큼의 인력에 대한 직업훈련을 실시한지 않는 경우 분담금을 납부하고 정부는 이를 재원으로 공공직업훈련기관에서 그 만큼의 인력을 양성하여 산업발전에 필요한 인력을 공급하여 왔다.
직업훈련은 훈련주체에 따라 공공직업훈련, 사업내직업훈련 및 인정직업훈련으로 나누 어진다(직업훈련기본법 제7조). ‘공공직업훈련’은 국가나 지방자치단체 또는 대통령이 정 하는 공공단체가 실시하는 직업훈련을 말한다. ‘사업내직업훈련’은 사업주가 단독 또는 다른 사업주와 공동으로 실시하는 직업훈련을 말한다. ‘인정직업훈련’은 공공직업훈련 및 사업내직업훈련외에 노동부장관의 인가를 받아 실시하는 직업훈련이다. 주체별 훈련실적 의 비중????
직업훈련의 과정(직업훈련기본법 제8조)은 양성훈련, 향상훈련, 전직훈련과 재훈련으로 나누어진다. ‘양성훈련’은 근로자에게 작업에 필요한 기초적인 직무수행능력을 습득하기 위해 실시하는 직업훈련을 의미한다. ‘향상훈련’이란 양성훈련을 받은자 혹은 기초적인 직무수행능력을 가지고 있는 자에게 더 높은 직무수행능력을 습득시키기 위해 실시하는 훈련이다. ‘전직훈련’이란 근로자에게 종전의 직업과 유사하거나 새로운 직업에 필요한 직무수행능력을 습득시키기 위해 실시하는 훈련이다. ‘재훈련’이란 근로자에게 직업에 필 요한 직무수행능력의 부족을 보충하기 위해 실시하는 직업훈련이다.
훈련의 방식, 기준 및 절차등이 법에 규정되어 있다. 주요 내용을 보면, 직업훈련의 교 과과정 및 시설에 관한 기준은 노동부장관이 정한다(직업훈련기본법 제9조). 직업훈련을 실시하고자 하는 자는 노동부령이 정하는 바에 따라 훈련약정서를 작성하여 승인을 얻은 후 훈련생과 약정서를 체결하여야 한다(동법 제10조). 직업훈련을 실시하는 자가 훈련비 용을 훈련생에게 부담시키고자 하는 경우 노동부장관의 승인을 얻어야 한다(동법 제13 조). 직업훈련을 실시하는 경우 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 국가가 편찬하거 나 검정한 교재를 사용하여야 한다(동법 제15조). 직업훈련시설은 직업훈련원, 직업훈련 소, 직업전문학교 또는 기능대학이라는 명칭을 사용하여야 한다(동법 제19조). 인정직업 훈련을 실시하고자 하는 경우는 노동부장관의 인가를 받아야 한다(동법 제21조). 직업훈 련교사는 노동부장관의 면허를 받은 자이어야 한다(동법 제41조).
공공직업훈련
공공직업훈련은 국가 및 지방자치단체, 대통령이 정하는 공공단체가 실시하는 직업훈련 이다. 대통령이 정하는 공공단체는 한국산업인력관리공단, 장애인고용촉진공단 및 대한상 회의소가 있다. 공공단체는 산업별 공통수요직종, 수출전략직종, 첨단 및 신수요직종과 기능장 양성훈련, 정부기관은 소년원생 및 재소자 자체능력배양을 위한 훈련, 지방자치단
체는 영농직종과 주민소득향상 및 농촌필요직종의 훈련에 중점을 두고 있다.
공공직업훈련기관은 1997년 4월 현재 전국적으로 모두 91개소가 있는데, 산업인력관리 공단산하 40개, 정부기관 산하 37개소, 지방자치단체 산하 9개소, 대한상공회의소 산 하 8개소 그리고 장애인촉진공단 산하 1개소로 구성되어 있다. 공공훈련인원의 절반 정도를 산업인력관리공단의 훈련기관들이 담당하고 있다.
공공훈련은 양성훈련 위주로 되어 왔다. 전체 훈련과정중 양성훈련이 차지하는 비중이 70%를 넘는다.
사업내훈련
사업내훈련의 의무대상 사업장은 법제정 당시 상시고용인 500인이상의 업체에서 1982 년 상시 고용인 300인이상 사업장 그리고 1991년 상시고용인 150인이상 사업장으로 확대 되었다. 1995년 7월 고용보험제도의 실시와 함께 광업, 제조업, 전기․가스 및 수도업, 건 설업, 운수․창고 및 통신업, 서비스업의 상시고용인 1,000인이상 사업장으로 축소되었으 나 고용보험법상의 직업훈련사업이라고 할 수 있는 능력개발사업의 적용대상 사업장이 70인이상이므로 실제적으로 사업내훈련의 의무대상업체도 고용보험의 시행과 함께 70인 이상으로 확대되었다고 볼 수 있다1). 고용보험법상의 능력개발사업의 적용사업은 1998년 1월 상시고용인 50인이상으로 확대되었고, 이어서 1998년 7월 5인이상 사업장으로 확대 되었고 1998년중에 전사업장으로 확대시행될 예정이다2)<표1>.
사업내훈련 의무사업주는 자체 사업내훈련기관을 설립하여 실시하거나 외부교육기관에 위탁을 줄 수 있다. 일반적으로 대기업은 자체 사업내직업훈련기관을 설립하여 훈련을 실시하고 대부분의 중소기업은 자체 사업내훈련원을 가지고 있지 못하다. 1997년 현재 전국에 242개의 기관이 있다. 양성훈련의 경우 연수생을 모집하여 훈련시킨 후 연수생 을 자사 근로자로 취업시키지 않은 경우에도 사업내 직업훈련의 실적으로 인정된다.
사업내훈련의무업체중 실제로 훈련을 실시하는 업체는 1997년 현재 의무대상업체중 훈 련을 실시한 업체는 77.1%이다.3) 1,000인이상으로 대상업체가 축소되기 전인 1995년전 까지는 30%를 넘지 않았다.
사업내훈련은 향상훈련위주로 되어 왔다. 향상훈련과정이 전체에서 차지하는 비중이 일
1) 고용보험법상의 직업능력개발 사업은 개별기업의 특성에 맞게 훈련실시기관이 자율적으로 훈련 내용 등을 정하도록 큰 원칙은 정해져 있으나 뒤에서 상술되는 대로 세부지원기준등은 직업훈련 기본법에 의존하고 있어 기업의 입장에서는 직업훈련기본법하의 사업내훈련과 큰 차이가 없다.
2) 직업훈련 의무사업장의 훈련의무 비율은 당초 훈련인원중심으로 산정되었다. 그러나 훈련인 원을 기준으로 한 훈련의무의 부과는 사업주로 하여금 훈련경비가 저렴한 직종의 인력만을 중점 적으로 양성하게 한다는 문제점이 나타나 1987년부터 임금총액중심으로 바뀌었다.
3) 1980년까지는 의무업체의 50%이상이 실제로 훈련을 실시하였다. 그러나 그 이후 지속적으로 하락하여 분담금의 비율이 대폭적으로 인상되기 전인 1991년에는 의무업체중 18.9%만이 훈련을 실시하였다. 이후 분담금인상의 영향으로 20%이상으로 늘어났다.
<표1>기업의 훈련관련 정부규제
제조업등 6개업종의 1,000인이상 사업장
5인이상(1998.7.1 현재) 기타 사업 장
적용법 - 직업훈련기본법 고용보험법
부담금 - 훈련비용이 매년 업종별/규모별 로 정해지는 훈련비율에 따라 산정 된 훈련의무비용이 미치지 못하는 경우 그 차액만큼 납입
* 1997년 평균직업훈련의무비율:
임금총액의 0.689%
-실업자재취칙훈련의 비용충당을 위한 직업능력개발보험료(임금총액 의 0.05%)를 추가납부
- 고용보험법상 능력개발사업 보 험료를 납입한 후 교육실적에 따라 청구
- 업종구분없이 규모에 따라 보험 요율결정
* 150인미만: 임금총액의 0.1%
* 150인이상-우대기업:임금총액의 0.3%
* 대기업: 임금총액의 0.5%
훈련의 종류 - 사업내직업훈련 - 사업내직업훈련 - 교육훈련 - 유급휴가훈련
비고 - 직업훈련시설이나 장비 등에 대해 지원이나 비용을 대부받을 수 있 음
- 고용보험법하에서 근로자가 교육훈련과 관련하여 받을 수 있는 지 원은 교육수강비용대부, 실업자재취직훈련지원, 고령자등 수강지원장 려금임
반적으로 50%를 넘는다.
기업의 분담금은 적용법률에 따라 차이가 나는데, 직업훈련기본법의 적용을 받는 1,000 반적으로 50%를 넘는다.
기업의 분담금은 적용법률에 따라 차이가 나는데, 직업훈련기본법의 적용을 받는 1,000 인이상 대기업은 임금총액의 0.694%(1997년 평균; 직업능력개발보험료 포함)의 의무금을 납부하거나 이에 해당되는 만큼의 인원을 훈련시켜야 한다. 고용보험법상의 사업장은 기 업규모별로 차등화된 보험료를 선납한 후 일정기준에 의해 훈련비용을 환급받는다.
직업훈련기본법하의 사업내훈련외에 고용보험법하에서는 교육훈련과 유급휴가훈련이 일 정기준하에 비용으로 인정되어 일정부분을 환급받을 수 있다4).
사업내훈련을 실시하여 그 훈련비용으로 인정받기 위하여는 사업주는 다음과 같은 절차 를 거쳐야 한다<표2>. 사업주는 사업내직업훈련승인계획서(직업훈련기본법 적용사용장 은 당해연도 1월말, 고용보험적용사업장은 훈련개시 14일전까지)를 관할 지방노동사무소 에 제출하고, 이의 승인을 통보받은 후, 훈련을 실시하고, 비용정산보고서 및 지원신청서
4) 고용보험법상에서는 훈련실시후 해당 비용의 환급하는 경우 ‘지원’이라는 용어를 사용되고 있으 나 기업이 보험료를 선납한 후 이를 근거로 비용이 지불되므로 본고에서는 ‘환급‘과 ’지원‘이라는 용어를 병행하여 사용한다.
<표2> 직업훈련기본법과 고용보험법하의 사업내훈련의 비교
직업훈련기본법 고용보헙법
직업훈련의 제기 준
- 동일
직 업 훈 련 계 획 서 승인서 제출시한
- 당해연도 1월말 까지 - 훈련실시 14일전 까지
비 용 인 정
총한도 - 의무비용 초과집행시 다음연도 에 이월인정(집체훈련)
- 납부보험료의 180%(우대기 업)-120%(대기업)
항목 - 노동부장관이 정한 사업별 표준 훈련비내에서 실비용인정
- 비용인정항목:
인건비 실습재료비 교재비 재해보험료 시설장비비 기숙사비 일반운영비
훈련수당(최저임금의 100%)
- 실훈련비 지급
- 비용인정항목:
인건비(전액) 실급교재비(전액) 교재비(전액) 재해보험료(전액)
시설장비비(임차시 인정) 기숙사비(1인1일 5천원한도) 일반운영비(1인1일 2천원한도) 훈련생피복비, 훈련생모집비(전액)
* 훈련수당은 불인정) 지급율 - 자체훈련: 인건비, 교재비등은
표준훈련비외 추가인정
- 위탁훈련: 표준훈련비한도에서 인정
- 훈련실시비용총액에 대해 대기업: 자체 80%; 위탁 70%
우대기업: 자체 100%; 위탁 90%
- 전직훈련은 전액지원
를 해당노동지방관서에 제출하여 비용을 환급받을 수 있다.
비용인정의 한도 및 기준은 적용법에 따라 차이가 난다. 직업훈련법하의 직업훈련의무 업체는 노동부장관이 고시한 사업별 표준훈련비내에서 실비용이 인정되고 자체훈련의 경우 표준훈련비이외의 비용도 추가로 인정되고 있다. 실비용이 의무비용을 초과하는 경 우 다음연도로의 이월이 인정된다. 한편 직업능력개발사업의 사업내훈련은 인건비등 8개 항목에 대해 실훈련비를 지급하며 전직훈련을 제외하면 실훈련비의 일정부분만을 지원한 다. 또한 납부보험료의 180%(우대기업)-120%(대기업)를 환급액의 한도로 정하고 있다5). 사업내훈련의 과정은 노동부장관이 정한 일정기준을 준수하여야 한다. 양성훈련은 훈련 기준(1년이상의 훈련 경우 직종별로 기준정함), 훈련기간에 따른 소정의 훈련시간, 훈련 규제, 훈련교사 및 훈련생의 자격에 대한 기준을 준수하여야 한다. 향상훈련과 재훈련은 훈련교재와 훈련생의 자격에 대한 기준은 없으나 다른 항목에 대한 기준을 준수하여야 한다.
5) 고용보험법의 사업내훈련, 교육훈련, 유급휴가훈련지원급의 총합계액을 기준으호 하여 지원한 도를 설정함.
사업내훈련을 위탁하는 경우 비용을 인정받기 위하여는 직업훈련기본법하의 위탁훈련실 시기관으로 지정받은 직업훈련기관에서 교육을 위탁하여야 한다.
고용보험법상의 교육훈련이란 사업주가 재직근로자와 소속근로자로서 퇴직한 구직자와 이직예정자를 대상으로 직무능력개발 및 향상을 위해 노동부장관이 지정하는 교육훈련기 관 및 교육법에 의해 설립된 전문대이상의 교육기관에 위탁하거나 또는 재직근로자를 대 상으로 외부강사를 초청하여 자체적으로 교육훈련을 실시하는 것을 지칭한다. 위탁교육 비의 일정한도만 환급받을 수 있고 근로자 1인당 비용의 한도도 정하여 있다6).
고용보험법하의 유급휴가훈련은 사업주가 1년이상 재직근로자를 대상으로 계속하여 30 일이상의 유급휴가를 부여하고 교육훈련기관 및 직업훈련기관에 위탁하여 훈련을 실시하 는 것을 지칭한다. 근로자 1인당 인정되는 비용의 제한이 있고 소요비용중 인정되는 비 용의 한도도 있다.
인정직업훈련
공공 혹은 사업내 직업훈련과정으로 양성하기 어려운 직종을 대상으로 노동부장관의 허가를 받아 민간이 실시하는 인정직업훈련원은 1997년 현재 139개소가 있다. 인정직업 훈련원은 실제적으로는 교육기관의 역할을 하고 있으나 법인세등 법적인 측면에서 다른 공공교육훈련기관에 비해 불평등한 위치에 있으므로 민간의 참여나 운영상의 구조적인 제점을 발생시키고 있다(강순희 1998; 23-25쪽).
직업훈련제도의 제문제점
우리나라의 직업훈련제도는 급속한 산업화에 따라 부족한 기능인력을 양성한다는 취지 에서 출발하였기 때문에 산업화가 어느 정도 진전된 현시점에서는 여러 가지 문제점을 노출시키고 있다(강순희 1998; 유길상 1995a; 유길상 1995b). 첫째, 정부주도의 직업훈련 제도는 산업체의 요구를 적절히 반영하지 못하고 있다 우선 양성훈련에 대한 수요가 급 격히 감소하고 있다. 한국노동연구원 실태조사에 의하면 직업훈련의무업체(비의무업체)가 필요로 하는 훈련과정은 양성훈련, 향상훈련, 전직훈련이 각각 33.2%(28.3%), 63.9%(70.7%), 2.9%(1.0%)이다. 그러나 실제로 이루어지는 훈련은 공공훈련(사업내훈련) 의 경우 양성훈련, 향상훈련, 재훈련의 비중이 각각 73.9%(33.0%), 26.1%(51.4%), 0%(14.5%)이다<표3>. 이와 같은 산업체의 수요변화가 반영되어 사업내직업훈련의 경우 양성훈련의 비중이 1993년 30.3%에서 1996년 18.9%로 감소하였다. 그러나 공공직업훈련
6) 직업훈련기본법하의 교육훈련은 직업훈련관련 사업의 하나로 해당 사업주가 고용한 근로자가 요건을 충족하는 교육훈련기관에서 교육훈련을 받은 경우 그 근로자에게 교육훈련을 지원할 수 있으며, 지원에 따른 비용인정의 기준은 사업내훈련과 동일하다.
기관의 경우 양성훈련의 비중이 1996년 현재 58.9%로 아직도 산업체의 수요변화를 반영 하지 못하고 있다. 향후 인구구조의 변화, 고력화 등에 따라 비진학 청소년을 주대상으로
<표3> 기업이 필요로 하는 훈련과정과 실제의 훈련과정
양성훈련 향상훈련 전직훈련, 재훈련
기업이 필요로 하 는 훈련과정
훈련의무업체 33.2 639 2.9
훈련비의무업체 28.3 70.7 1.0
실제훈련과정 공공직업훈련 73.9 26.1 0.0
사업내직업훈련 33.0 51.4 15.6
인정직업훈련 100.0
자료: 기업이 필요로 하는 훈련과정은 ‘한국노동연구원 실태조사(1996.4)’, 실제훈련과정은 노동부 『직업훈련사업현황』(1995.8), 강순희(1998)에서 재인용
하는 양성훈련의 대상자는 지속적으로 축소될 전망이므로 (배진한 1993) 기존의 직업훈 련제도가 공공훈련기관이 주도하는 양성훈련중심에서 산업현장의 수요를 보다 적극적으 로 반영하는 향상훈련, 전직훈련 및 재훈련위주로 개편되어야 한다는 것을 의미한다 그러나 우리나라의 중추적인 공공훈련기관이라 할 수 있는 한국산업인력공단은 그 운영 이 매우 경직적이고 환경변화에 효율적으로 대처하지 못하는 것으로 지적되고 있다. 특 히 공단에 대한 감독기관인 노동부의 감독이나 통제가 과도하여 자율성이 부족하고 공단 이 본부와 지원인력중심으로 운영되어 지역실정에 맞게 훈련기관이 운영되지 못하고 있 다.
특히 상당수의 공공훈련기관의 과정은 시대에 뒤떨어지고 훈련생이 국가공인기술자격 을 취득하여도 산업현장에서 관련업무를 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다. 일회적 양성훈련, 단능공중심의 생산직 위주 훈련을 실시하고 있어 재직근로자의 지속적인 직업 능력개발을 위한 훈련과정이 미흡하다. 예들 들어 서울기능대학의 다기능화 과정은 6개 학과 241명 정원의 2년과정이나 일본의 고도직업능력개발촉진센터는 5일간의 200여개 과 정을 개설하여 재직근로자를 대상으로 첨단 다기능기술자를 양성하고 있다(유길상 1995a).
둘째, 기업이 자체적으로 필요한 인력을 교육시키는 것이 근본 취지인 사업내훈련의 경우까지 정부의 규제가 많아 공공재적 성격의 일반훈련을 기업에게 강요하고 있다. 앞 에서 살펴본 바와 같이 정부에 의해 사업내훈련으로 인정받아 훈련비용을 환급받기 위해 서는 사업주는 노동부장관이 정한 훈련기간, 교과내용 및 시간, 훈련시설 및 장비, 교사, 교재, 훈련방법 등의 기준을 준수하여야 한다. 그러나 급변하는 경영환경하에서 인력뿐만 아니라 모든 분야에 걸쳐 기업이 빠르게 변신하여 생존․발전하여야 하는 현상황에서는 정부가 준수를 강제하는 제기준은 기업의 필요를 적절히 반영하지 못하고 있으머 오히려 기업이 필요로 하는 인력을 개발하는 것을 저해하는 측면이 있다7). 특히 앞에서 살펴본
7) 사업내훈련에 대한 정부규제는 90년대 초반이후 정부의 규제완화시책에 의해 상당부분 완화되 었다. 예를 들어 1993년까지는 양성훈련을 야간에 실시할 경우 지방노동관서의 승인을 얻도록 되 어 있었다(박영범 1995).
대로 고용보험제도의 도입이후 직업훈련의무대상 업체의 범위는 축소되었으나 고용보험 법하의 직업능력개발사업 적용대상 사업장의 사업내훈련도 기본적으로 직업훈련법상의 사업내훈련과 동일한 기준을 준수하고 있으므로 고용보험법하에서도 기업은 자체훈련에 대한 경직적인 규제를 받고 있다. 8)
세째, 양성훈련에 치중하여 온 결과 실제로는 직업교육을 담당하여 온 공공직업훈련기 관은 직업훈련 본연의 목적에 충실하지 못하고 있다9). 단선형학제인 우리나라 교육체계 에서 지금까지 우리나라의 공공직업훈련기관의 주요 교육내용은 상급학교에 진학하지 못 한 중학교 또는 인문계고교 졸업자를 대상으로 한 직업교육이었다. 1-2년간의 양성훈련 에 치중하고 있으며 그 내용도 실업계 고등학교의 교육내용과 유사하다. 1994년 부터 기 존의 산업인력관리공단산하 일부 직업훈련원을 기능대학으로 전환시켜 실시하고 있는 다 기능기술자과정도 재직근로자를 이론과 실기를 겸비한 중간기술자를 육성한다는 근본 취 지와는 달리 비진학청소년을 대상으로 2년간의 교육훈련을 실시하고 있어 기존의 공업전 문대학과 실제적으로 같은 내용을 교육하고 있다.
그러나 양성훈련에 대한 수요가 급격히 축소된 현 상황에서 공공훈련기관은 지금까지의 직업교육위주의 훈련에서 중소기업 근로자에 대한 향상훈련 및 고령자의 재훈련과 같은 기업자체로 해결하기 어려운 직업훈련에 중점을 두도록 개편되어야 하는 과제를 가지게 되었다.
관련하여 직업훈련이 교육부문에서의 시장의 실패를 보완하여 주는 기능을 수행하여 왔 으나 교육부에서 관장하는 직업교육과 노동부에서 관장하는 직업훈련과 연계없이 운영되 어 왔으며 그 결과 직업훈련 수료생들은 사회에서 정당한 대우를 받지 못하고 있다. 예 들 들어 인문계고교를 졸업하고 2년간의 공공직업훈련기관을 수료하여 전문대학 수준의 직업기술교육을 받았으나 전문대학수준의 학력으로 인정받지 못하고 동일계 개방대학이 나 일반대학으로 편입할 수 있는 자격도 부여받지 못하고 있다.
넷째, 정부의 기업훈련에 대한 규제는 과도한 반면 민간부문의 직업훈련의 활성화를 위 한 하부구조에 대한 투자는 미흡한 실정이다. 직업훈련 교재 및 프로그램의 개발․보급 및 지도, 직업훈련 시설의 설치 및 장비 구입에 대한 정보제공 및 지도, 위탁교육기관에 대한 정보 및 직업적성검사의 개발․보급과 같은 하부구조에 대한 관심이나 투자가 취약 하다.
8) ‘직업능력개발사업 지원금 지급규정’(노동부 예규 제266호)에 의하면 사업주가 사업내직업훈련 을 위탁하여 실시하고자 하는 경우 공공직업훈련기관에 우선하여 위탁하도록 하고 있는 것도 기 업의 선택의 폭을 제한하고 있다.
9) 직업교육은 근로자로서 취업하기 이전의 단계에서 각급 교육기관을 통한 직업에 필요한 직무수 행능력을 습득시키는 것을 주목적으로 하는 반면 직업훈련은 근로자로서 취업된 후 이후 재직근 로자의 직무수행능력을 향상시키고 실업자, 전직예정자등에게 재취업 및 직업전환에 필요한 능력 을 습득 및 향상시키는 것을 주목적으로 하는 것으로 구별된다(유길상 1995a; 93쪽). 하지만 최근 에 들어 직업교육과 직업훈련을 통합화하려는 노력이 다각도로 시도되고 있다.
직업훈련제도와 고용보험법의 직업능력개발사업
우리나라의 고용보험제도는 실직자에 대한 실업급여의 지급을 주기능으로 하는 서구의 실업보험제도와는 달리 실업급여사업외에 직업안정사업과 직업능력개발사업을 포함하는 적극적인 노동시장정책의 일환으로 도입되었다. 특히 직업능력개발사업은 근로자의 직업 능력을 체계적이고 지속적으로 개발하고 향상시키는 것을 목적으로 하므로 강제적인 사 업내훈련의무를 골자로 하는 기존의 직업훈련기본법하의 직업훈련과는 달리 직업훈련과 정의 다양화 및 특성화를 통한 수요자중심의 훈련제도가 필요하다.
정부는 고용보험법과 직업훈련기본법의 상충되는 부분을 최소화하기 위해 고용보험법의 제정과 함께 직업훈련의무제의 적용범위를 축소시켰으나 앞에서 언급된대로 기업의 입장 에서는 직업훈련의무제가 확대되었다고 볼 수 있다.
기존의 직업훈련기본법하에서는 의무대상사업주는 정부가 정한 의무훈련비율만큼 사업 내훈련을 실시하는 않는 경우 그 차액만큼의 의무분담금을 납부하는데 비해, 직업능력개 발대상 사업주는 해당보험료를 납입하고 재직근로자에 대한 훈련을 실시하고 발생비용을 노동부에 청구하여 지원받기 때문이다.
노동부의 직업능력개발사업하의 훈련들에 대한 지원기준은 기본적으로 직업훈련기본법 의 관계규정에 의해 이루어지고 있다. 앞에서 언급된대로 직업능력개발사업의 사업내훈 련은 물론 교육훈련도 교육훈련비용의 지원 및 교육훈련기관의 지정 등에 있어서 직업훈 련기본법의 관련조항을 따르고 있다. 실업자 재취업훈련의 경우도 훈련기관의 선정, 훈련 수강료, 대상자의 선정방법 등에 있어서 직업훈련기본법의 관련조항에 근거하고 있다. 직 업훈련시설관련 비용을 대부받을 수 있는 자격도 직업훈련기본법에 의한 사업내훈련 또 는 인정직업훈련을 실시하거나 실시하고자 하는자로 한정하고 있다. 교육수강비용대부, 고령자등 수강장려금 지원 등의 수강대상이 되는 교육훈련기관 및 교육훈련과정의 기준 으로도 직업훈련기본법의 관계규정이 이용되고 있다.
기업이 주체가 되어 자율적으로 훈련을 실시하고 훈련을 실시한 기업에 대한 지원제도 라고 할 수 있는 직업능력개발사업이 그 운영이 도입취지와는 다르게 운영되고 있는 현 실은 기존의 직업훈련의무제에서와 같이 직업능력개발사업에의 사업주 참여가 부진한 것 에서 잘 나타난다.
1997년 말 현재 직업능력개발사업 적용사업장의 31.9%인 8,861개에서만 1997년중 직업 능력개발사업에 참여하였다. 지원받은 피보험자는 199,880명으로 전체 적용피보험자의 5.5%에 불과하다. 세부사업별 피보험자 구성에 있어서 교육훈련(51.4%)과 사업내훈련 (40.7%)이 차지하는 비중이 92%를 넘고 있다. 사업내훈련의 경우 직업훈련기본법하의 기존의 직훈의무대상업체(150이상 사업장)의 비중이 인원과 지원금액기준 각각 97.8%, 93.6%로 나타나 중소업체의 참여실적이 저조하다10). 교육훈련의 경우도 규모가 클수록
10) 중소업체의 직업능력개발사업에의 참여가 저조한 것은 의무직업훈련에 중소업체의 참여가 저
참여가 높은 것으로 나타났는데 기업규모에 따른 격차가 사업내훈련에 비해 적다는 것이 다. 사업내훈련과는 달리 사전승인절차가 없는 등 보다 유연한 운영체계가 교육훈련에 대한 중소업체의 참여를 높인 것으로 해석된다.
III. 근로자직업훈련촉진법의 주요내용: 직업훈련기본법과의 비교
제1장 총칙
제1조 목적부분이 근로자직업훈련촉진법(히아 신법으로 칭함)하에서는 ‘직업훈련’대신
‘직업능력개발훈련’이란 용어가 사용되므로 이에 맞게개정되었다. <표4>
제2조 정의부분에서 신법하에서 직업훈련의 구분이 개편되므로 ‘공공직업훈련’, ‘사업내 직업훈련’, ‘인정직업훈련’ 등에 관한 조항이 삭제되었다
제3조 기본원칙에 ‘기업등 민간의 자유과 창의성이 존중되고 근로자에 균등한 직업능 력개발을 보장한다’는 조항이 추가되었다. 국가유공자 및 군전역자, 제조업과 중소업체의 생산직의 직업능력개발훈련이 중요시된다는 조항도 추가되었다.
제4조 국가사업주등 관계자의 책무와 제5조 직업능력개발훈련촉진시책은 직업훈련기 본법(이하 구법으로 칭함)에는 없던 조항이다. 특히 국가가 산업인력수급과 직업능력개발 의 기본시책에 관한 사항을 포함하는 직업능력개발훈련계획을 수립하여 시행하도록 하였 다.
구체적으로 훈련기준의 제정․보급, 교재의 편찬․보급, 훈련교사 자격제도의 운영 및 훈련교사양성, 훈련시설의 설치․운영, 훈련실시자 및 수강자에 관한 지원, 훈련에 관한 교육․홍보, 국제협력의 증진 등의 시책을 노동부장관이 강구하도록 하였다. 북한이탈주 민과 해외거주귀환자의 취업을 용이하게 위한 훈련 등의 시책도 강구하도록 하였다. 대 부분의 조항이 직업훈련기본법하의 의무대상업체가 고용보험법의 능력개발사업 대상자로 전환되고 기존의 능력개발대상 사업장도 신법인 근로자직업훈련촉진법의 대상자로 되므 로 추가되었다고 볼 수 있다.
제6조 훈련계획의 수립에 포함되어야 하는 사항으로 구법의 제5조에 훈련재원의 확보 및 투자에 관한 사항, 훈련시설의 설치 및 확충에 관한 사항이 추가되었다.
제2장 직업능력개발훈련의 종류․교사등
제7조 훈련의 구분 등에 있어서 직훈기본법하에서는 직업훈련을 공공직업훈련, 사업내 훈련, 인정훈련으로 구분하였으나 신법하에서는 능력개발훈련을 노동부장관이 정하는 교
조한 것과 유사하다. 직업능력개발사업대상 사업장이 70인이상 까지로 확대되었으므로 직업능력 개발사업에의 참여는 과거 의무직업훈련사업보다 더욱 저조한 것으로 해석된다.
과과정․시설․교사 등에 관한 훈련기준에 따라 실시하는 훈련(이하 ‘기준훈련’이라 한 다)과 그외의 직업능력개발훈련으로 구분하였다. 양성훈련․향상훈련․전직훈련으로 구 분하던 구법의 직업훈련과정의 구분에 관한 조항(구법 제8조)은 신법에서는 삭제되었다.
<표4>직업훈련기본법과 근로자직업훈련촉진법의 주요내용 비교
직업훈련기본법 근로자직업훈련촉진법 적용사업장 - 제조업등 6개업종의 전사업장 - 전사업장
기본원칙 - 기업등 민간의 자유와 창의성이 존중된다는 항목이 추가됨
국가의 책무 - 없음 - 직업능력개발을 촉진하기 위한 노력
사업주의 책무 - 직업훈련의무제 - 훈련실시 및 근로자의 능력개발향상 을 위한 지원노력
근로자의 책무 - 없음 - 직업능력의 개발 및 향상을 위한 노 력
노동부장관의 책무 - 훈련계획의 수립 - 직업능력개발훈련촉진 시책 강구 - 훈련계획의 수립
훈련의 구분 - 공공직업훈련, 사업내직업훈련, 인정 직업훈련
- 기준훈련과 그이외 훈련
훈련교재 - 국가가 편집하거나 검정한 교재만 사용
- 자체편집교재 사용 가능
훈련교사 - 노동부장관이 인정한 교사만 인정 - 일정훈련과정에서만 정해진 훈련교 사가 교육시킴
훈련수당지급 - 제한이 없어짐 훈련약정서 - 관련 규정 삭제 훈련비부담
직업훈련시설명칭 실업자 등의 고용 촉진훈련
- 관련 규정 신설
실직자의 재취업훈 련
장애인 등의 특별 훈련과정
국제협력증진
민간훈련법인 설립 - 노동부장관의 인가에 의한 비영리인 정직업훈련원만 가능
- 영리법인의 참여가능
- 비영리훈련법인 설입시에는 노동부 장관의 허가가 필요하며 노동부장관에 육성시책을 강구함
직업능력개발사업 지원
- 관련조항 신설
* 사업주 및 민간훈련기관에 의한 훈련에 대한 지원
* 훈련법인의 육성
* 근로자의 독자적 직업능력개발 지원
* 사업주 및 민간훈련기관에 의한 기준훈련에 대한 노동부장관의 인정잋 지 원상의 우대
* 사업주 및 민간훈련기관에 의한 기준훈련이외의 훈련에 대한 노동부장관의 지정
* 사업주 및 민간훈련기관의 훈련성과에 따른 차등지원
* 직업훈련기본법하의 직업훈련의무업체(제조업등 6개업종의 1,000인이상 사업장)는 고용보험법 의 능력개발사업의 대상사업주로 전환됨
* 고용보험하의 직업능력개발사업의 대상 사업장도 근로자직업훈련촉진법의 적용을 받음
구법에서는 교과과정과 시설 등에 관한 기준을 노동부장관이 정하도록 하였으나 신법에 서는 훈련방법 및 훈련기간 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다.
제8조 훈련교재에 있어서 훈련을 실시하는 자는 구법(제15조)에서는 대통령이 정하는 경우를 제외하고는 국가가 편집하거나 검정한 교재를 사용하도록 하였으나 신법에서는 국가에 의해 편집된 교재 혹은 자체에서 편집한 교재 등을 자유로이 사용할 수 있도록 하였다. 그러나 제7조의 규정에 의한 훈련의 종류 또는 과정별로 적합한 훈련을 실시하 는데 필요한 교재를 노동부장관이 개발․편집․보급하도록 하였다.
제9조 훈련교사 등의 자격등, 제10조 교사의 자격취소 등, 제11조 훈련교사 양성시 설 및 훈련과정은 구법하의 제6장의 직업훈련교사관련 부분을 대체하고 있다. 구법하에 서는 예외적인 경우를 제외하고는 노동부장관이 정한 자만이 훈련생을 가르칠 수 있었으 나 신법에서는 일정한 훈련과정에서만 훈련기준에 따라 정해진 훈련교사가 훈련생을 가 르치도록 하였다. 교사의 결격사유에 있어서 구법에서는 공무원법에 의거하였으나 신법 에서는 그 요건이 완화되었다. 자격취소의 요건도 완화되었다.
제12조의 재해위로금조항은 구법(제12조 2항)과 신법과 차이가 없다.
재13조의 훈련수당은 구법(제13조 1항)하에서는 직업훈련을 실시하는 자가 설치운영하 는 시설에서 훈련을 받은 훈련생에 한하여 지급할 수 있었으나 신법에서는 그와 같은 제 한이 없어졌다.
제14조 수료증은 구법(제18조)에서는 훈련을 이수한 자는 노동부장관령이 정하는 바에 따라 수료증을 교부하도록 되어 있으나 신법에서는 사업주가 그 고용근로자에게 직접 실 시하는 경우 교부하지 아니 할 수 있도록 하였다.
훈련을 실시하고자 하는 자는 노동부장관이 정하는 양식에 따라 훈련약정서를 작성하여 노동부장관의 승인을 받도록 하는 규정(제10조), 직업훈련의 위탁에 관한 조항(제12조), 훈련을 실시하는 자가 훈련생에게 훈련비를 부담시키고자 하는 경우 노동부장관의 승인 을 받도록 하는 규정(제13조), 국가가 직업훈련에 필요한 비용을 보조할 수 있도록 한 조 항(제14조), 대통령령이 정하는 직업훈련과정을 이수한 자가 자격기술검정을 받아야 하는 조항(제16조), 훈련생의 취업의무에 관한 조항(제17조)은 신법에서 삭제되었다. 특히 직업 훈련시설은 직업훈련원, 직업훈련소, 직업전문학교의 용어를 사용하여야 하고 이법에 대 한 직업훈련시설이 아니면 이와 유사한 명칭을 사용하지 못하도록 한 규정(구법 제18조 의 4)도 삭제되었다.
제3장 국가 등에 의한 직업능력개발훈련 촉진
제15조 공공직업능력개발훈련시설의 설치는 구법의 관련조항(제20조와 제21조)과 같 다.
제16 실업자 등의 고용촉진훈련은 국가등은 실업자, 비진학 청소년, 생활보호대상자, 군전역자 등의 고용촉진을 위한 훈련을 실시하도록 새로이 규정하고 있다. 고용정책기본 법 제2조에 근거하여 실시하던 고용촉진훈련을 구체화시킨 것이다.
제17조 실직자의 재취업훈련등은 국가등은 고용조정 기타 사유로 실직한 자의 재취업 을 촉진하기 위한 훈련을 실시할 수 있도록 새로이 규정하고 있다. 고용보험법 제24조 규정에 의하여 신실하던 실업자재취업훈련을 이법에 규정하여 실시하고자 한 것이다.
제18조 특별훈련과정 등의 설치는 장애인, 고령자, 주부, 군전역자 등에 대한 직업능력 개발 기회를 확대하기 위한 특별훈련과정의 설치․운영, 고용안정을 위한 직업전환훈련 과정, 창업훈련과정, 직장적응훈련과정을 설치․운영할 수 있도록 새로이 규정하고 있다.
제19조 국제협력증진은 노동부장관이 직업능력개발훈련에 관해 국제기구 및 외국과의 교류 및 협력을 할 수 있도록 새로이 규정하고 있다.
제4장 사업주 등의 직업능력개발 촉진
제20조 사업주 등의 직업능력개발조치는 구법하의 직업훈련의무관련 조항(제5장)을 대체하는 것이다. 구법에서는 사업주의 직업훈련의무를 규정하고 대상사업주, 비용인정의 범위, 직업훈련의 계획의 승인 등에 관한 사항을 규정하였으나 신법에서는 훈련의무제가 없어지고 구법의 의무대상업체는 고용보험법의 직업능력개발사업의 대상으로 전환되므로 신법의 제4조2항의 사업주의 책무조항을 보다 구체화한 것이다. 신법에서는 고용보헙법 의 능력개발사업하에서 국가로 부터 지원을 받을 수 있는 근거조항을 제23조에 규정하고 있다.
제21조 훈련계약과 권리의무는 사업주와 훈련을 받고자 하는 자는 훈련에 따른 권리 의무 등에 관한 사항을 정하는 훈련계약을 맺을 수 있도록 하되 구법의 취업의무조항에 서와 같이 제한요건을 규정하고 있다.
제22조 훈련법인의 설립 등의 조항은 국가이외의 자가 직업능력개발사업을 실시하기 위한 비영리법인을 설립운영하고자 하는 경우 노동부장관의 허가를 받도록 하였다. 구법 에서는 공공훈련과 사업내훈련을 제외한 인정직업훈련은 노동부장관의 인가를 받아야 하 도록 규정(구법 제4장)되어 있다.
제5장 직업능력개발사업 지원
제5장은 직업훈련의무제가 폐지되고 의무대상업체가 고용보험법의 직업능력개발사업의 대상으로 편입되므로 신법에서 추가된 것이다.
제23조 사업주의 훈련등 지원은 제20조의 규정에 의거한 사업주의 직업능력개발조치 에 대한 노동부장관의 지원의 근거를 규정한 것이다. 구체적인 지원내용 및 요건은 대통 령령으로 정하도록 하고 있다.
제24조 사업주외의 자의 훈련지원등은 사업주외 국가, 사용자단체, 근로자단체, 영리비 영리법인, 개인 등에 의한 훈련에 대한 노동부장관의 지원의 근거를 규정한 것이다. 구체
적인 지원내용 및 요건은 대통령령으로 정하도록 하고 있다.
제25조 훈련법인의 육성등은 노동부장관이 허가된 비영리훈련법인의 육성에 필요한 시책을 강구하도록 규정하고 있다.
제26조 독자적 직업능력개발 지원등은 근로자 스스로의 직업능력개발의 노력에 대한 지원을 규정하고 있다.
제27조 직업능력개발촉진사업 지원등은 노동부장관이 직업능력평가, 조사․연구, 기술
․기능장려 등의 사업을 실시하도자 하는 자에게 그 실시에 필요한 비용을 지원할 수 있 도록 규정한 것이다.
제28조 훈련과정에 대항 인정 및 지정은 기준훈련을 실시하는 사업주 및 민간훈련기 관이 직업능력의 개발향상을 위한 훈련비용의 지원 또는 융자를 받고자 하는 경우 그 훈 련과정에 대한 노동부장관의 지정, 기준훈련이외의 훈련을 실시하고자 하는 경우에는 그 훈련과정에 대해 노동부장관의 인정을 받도록 규정하고 있다. 또한 기준훈련을 실시하는 자에 대한 비용지원의 우대근거를 규정하고 있다.
제29조 훈련성과에 따른 차등지원은 사업주 및 민간훈련기관에 대한 훈련비용의 지원 또는 융자를 함에 있어서 당해훈련의 성과에 따른 차 등을 둘 수 있는 근거조항이다.
부칙
기존법하에서 허가된 직업훈련시설, 직업훈련기관이나 직업훈련교사는 신법하에서도 인 정된다.
IV. 직업훈련제도의 바람직한 발전방향: 근로자직업훈련촉진법의 시행과 관련하여
근로자직업훈련촉진법의 제정으로 고용보험제도의 도입에도 불구하고 법의 근본취지가 다른 직업훈련기본법에 의거하여 직업능력개발사업이 이루어지는 불합리한 구조가 해소 되었다. 또한 기업의 규모에 따라 이원화되었던 직업훈련관련 정부규제가 일원화되게 되 었다. 그러나 근로자직업훈련촉진법의 제정으로 II장에서 제기된 우리나라의 직업훈련제 도의 문제점이 해소되고 직업훈련에 관한 정부의 관련규제가 바람직한 방향으로 개선되 었다고 볼 수는 없다.
강순희(1998)는 우리나라의 직업훈련체제 개편의 바람직한 방향을 아래와 같이 제시하 고 있다. 첫째, 열린 직업훈련이 되어야 한다. 비진학청소년을 산업인력화하기 위한 양성 훈련에 치중하는 현체제를 지양하고 누구나 언제 어디서나 원하는 교육훈련을 받을 수 있는 큰 틀속에서 직업훈련제도가 새로운 역할을 정립하여야 한다. 둘째, 직업교육적 성 격의 강한 양성훈련대상 자원이 지속적으로 감소하는 상황에서 훈련수요자인 기업과 훈 련생의 요구가 보다 충족되는 고객중심의 훈련이 중심이 되어야 한다. 셋째, 정부주도의
규제적인 직업훈련이 아니라 민간의 자율과 창의를 존중하는 직업훈련이 되어야 한다.
넷째, 집체훈련방식에 의해 전임훈련교사를 중심으로 경직적이고 장기간의 훈련과정에 치중하여 온 지금까지의 운영방식이 보다 유연하고 효율적으로 변화하여야 한다. 다섯째, 생산직 중심의 기능훈련에 치중한 현 방식에서 탈피하여 기술진보의 가속화와 정보화세 계화추세에 맞추어 전직종에 걸친 근로자의 전생애(life-time) 직업능력을 개발시키는 훈련체계로 전환되어야 한다. 여섯째, 외형적인 훈련시간 및 훈련인원을 중시하는 실적중 시의 훈련에서 훈련의 성과를 중시하는 체제로 전환되어야 한다. 일곱째, 훈련시장에 대 한 정부규제가 훈련기관간의 경쟁을 제한적으로 만들었으나 향후에는 훈련수요자의 선택 의 폭을 확대함으로써 훈련기관간의 경쟁을 촉진하여야 한다. 공공훈련기관은 훈련수요 자의 요구을 적극적으로 반영하고 중앙집권적이고 획일화된 훈련방식을 탈피하여야 한 다. 끝으로 직업훈련과 직업교육 및 노동시장과의 연계가 강화되어야 한다.
요약하면 우리나라의 직업훈련제도는 산업체 및 훈련생의 요구(needs)가 보다 충족되는 민간주도의 체제로 발전되어야 하고, 특히 공공부문은 시장의 실패를 보완하고 직업훈 련제도의 하부구조의 강화에 주력하여야 한다. 이와 같은 관점에서 볼 때 근로자직업훈 련촉진법은 진일보한 측면도 있으나 기업의 교육훈련에 관한 규제적인 요소를 아직도 다 수 포함하고 있다.
기준훈련 및 훈련과정에 대한 인정․지정
직업훈련기본법하에서는 공공훈련은 물론 사업내훈련도 원칙적으로 노동부장관에 정한 기준에 의거하여 국가가 편찬․검정한 교재를 사용하여 국가로 부터 면허를 받은 직업훈 련교사만이 훈련생을 가르칠 수 있었다. 근로자직업훈련촉진법하에서는 일정한 훈련과정 에 있어서만 훈련기준이 정하는 바에 따라 직업능력개발교사로 하여금 훈련생을 가르치 도록 하였고 자체교재도 사용할 수 있도록 정부규제가 완화되었다.
그러나 정부는 민간의 훈련과정에 관한 인정 및 지정을 할 권한을 여전히 가지고 있다 (근로자직업훈련촉진법 제28조). 기준훈련을 실시하는 사업주 및 민간직업훈련기관이 직 업능력을 개발․향상하기 위한 지원 또는 융자를 받고자 하는 경우 그 훈련과정에 대한 노동부장관의 인정을 받도록 되어 있다. 정부가 기준을 제시하여 주시 않는 기준이외의 훈련을 실시하고자 하는 경우에도 정부의 지원이나 융자를 받고자 한다면 그 훈련과정에 대해 노동부장관의 인정을 받도록 하고 있다. 정부가 기준을 정하는 기준훈련에 대한 재 정상의 우대근거를 법에 규정하고 있다.
근로자직업훈련촉진법하의 기업의 교육훈련에 대한 정부의 재정지원의 원천이 사업주가 납부한 능력개발사업 보험료인 것을 고려하면 그 운영이 획기적으로 바뀌지 않는다면 기 업의 입장에서는 직업훈련기본법하의 직업훈련의무제와 차이가 없다. 특히 보험료율이 과거 직훈의무업체의 경우 직업훈련분담요율과 비슷한 수준인 0.3-0.5%이므로 제도 변경
에 따른 실익은 크지 않다고 볼 수 있다11).
사업주가 아닌 민간훈련기관의 경우 훈련과정에 대한 정부의 이와 같은 규제는 어느 정 도 정당화될 수 있다. 그러나 민간기업의 경우 자체 직업훈련에 대한 이와 같은 사전적 인 규제는 설득력이 없다. 기업이 스스로 자율적인 훈련을 하도록 유도되어야 한다는 기 본적인 원칙과 배치된다. 훈련비용의 인정에 있어서도 지금과 같이 제한적이 아니라 납 부보험료에 기준한 일정 한도내에서 훈련에 소요된 모든 비용이 인정되는 것이 필요하 다. 법을 개정하거나 시행령을 제정하는 과정에서 이와 같은 부분들이 반영되어야 한다.
근로자직업훈련촉진법의 제정으로 정부의 민간부분의 직업훈련에 대한 규제가 어느 정 도 완화되었는냐의 여부는 법에 지원상의 우대가 명시된 기준훈련의 훈련기준이 어떻게 정하여 지는가가 매우 중요하다. 현직업훈련기본법하에서의 훈련기준과 같이 규제적이고 경직적으로 정해 진다면 법개정의 의의는 소멸될 것이다. 새로이 정해지는 기준이 ‘훈련 실시의 요건’이 아닌 ‘훈련실시의 준거’가 되어야 한다. 한국노동연구원이 고용보험실시 1 주년을 맞이하여 실시한 한 조사(유길상외 1996)에 의하면 직업훈련의무 제외업체가 직업능력개발사업의 지원제도를 활용하지 않는 이유로 ’지원요건이 까다로와 지원대상이 되지않아서’ 를 지적한 업체가 22.1%였다. ‘지원금의 신청절차가 복잡하고 귀찮아서’ 직 업능력개발사업의 지원제도를 활용하지 않는다고 응답한 업체가 8.6%였다12). 즉 지원요 건이 경직적이고 절차의 복잡하기 떄문에 기업이 미리 선납한 보험료로 재원을 마련한 직업능력개발사업을 많은 기업들이 적극 활용하지 못하고 있는 것이다.
민간직업훈련기관에 대한 규제 및 지원
직업훈련기본법하의 공공훈련․사업내훈련․인정훈련의 구분이 없어지면서 국가, 지방 자치단체, 공공단체외에 사업주, 사업주단체, 법인, 개인등이 노동부장관의 허가를 받아 비영리직업능력개발법인을 설립운영할 수 있도록 되었다(동법 제22조). 또한 민간의 직업 능력개발훈련의 활성화와 건전화를 위해 이들 법인의 육성에 필요한 시책을 노동부장관 이 강구하도록 법에 규정되어 있다(동법 제25조). 이와 함께 국가나 지방자치단체, 공공 단체외의 자가 직업능력개발훈련시설 또는 훈련과정을 설치․운영하는 경우 비용을 지원 또는 융자할 수 있도록 법에 규정되어 있다(동법 제24조).
수요자의 요구를 적극적으로 반영하는 고객중심의 직업훈련이 되기 위하여는 직업훈련 산업시장이 개방되고 훈련기관간의 경쟁이 촉진되어야 한다는 측면에서 비용의 지원이나 융자지원 대상에 국가등이 운영하는 시설이나 과정외에 사업주단체, 근로자단체, 영리․
11) 직업훈련기본법하의 직업훈련의무비율이 임금총액기준으로 바뀐 1987년 이후 의무비율은 1989 년까지 임금총액의 0.2%였으나 그 이후 상향조정되어 1990년 0.3%, 1993년 0.67%, 1997년 0.689%
의 추세를 보이고 있다.
12) ‘지원금을 신청할 사유가 발생하지 않아서‘ 가 56.6%로 그 비중이 제일 높았다. 이는 많은 수 의 사업주가 근로자를 교육훈련시킬 필요성이 없다고 인식하고 있다는 것을 반영하고 있다.
비영리법인, 개인 등을 포함시킨 것은 긍정적인 조치로 평가된다.
그러나 비영리직업능력개발훈련법인의 설립에 노동부장관의 허가를 요건으로 하고 이들 법인에 대한 우대조치를 법에 명시한 것은 공공직업훈련․사업내훈련․인정직업훈련의 구분하던 직업훈련기본법의 운영체제를 탈피하지 못한 것으로 평가된다.
새로운 법체제하에서 역할과 기능이 정립되어야 하는 공공훈련기관이 비영리적인 성격 의 훈련기능을 담당할 수 있으므로 비영리법인의 설입과 지원을 별도로 규정할 필요는 없다. 정부는 인정직업훈련에 대한 규정을 삭제함으로써 민간의 직업훈련시장에 대한 참 여의 폭을 확대시킨 것으로 주장하고 있으나(노동부 1997) 비영리민간법인에 대한 우대 는 기존의 인정직업훈련원의 기득권을 인정하여 주기 위한 조치로 밖에 볼 수 없다.
수요자의 요구를 반영하는 직업훈련시장이 육성되기 위하여는 직업훈련시장에도 시장 의 원리가 작용하여야 한다. 직업훈련기본촉진법에서는 비영리법인(직업훈려개발훈련법 인)에 대한 우대조치를 명시하고 있는데(동법 제25조) 이는 훈련기관간의 경쟁을 제한할 소지가 크다. 영리법인과 비영리법인의 구분이 없이 정부의 지원 및 융자의 대상․범 위․방법의 차등화의 일반원칙이 확립되는 것이 바람직하다. 민간직업능력개발훈련시장 의 육성과 발전은 훈련생의 선택의 의거하는 시장(market)에 의해 주도되어야 하며 정부 는 보조적인 역할에 그치는 것이 법운영의 기본원칙에 기업등 민간의 자유와 창의성이 존중되어야 하다는 것을 추가한 새로운 법의 취지에도 부합된다(동법 제3조).
이와 함께 사업주외의 민간직업훈련기관에 대한 지원 및 융자의 대상․방법․범위등이 시행령에 어떻게 규정되는냐가 민간직업훈련기관의 발전에 큰 영향을 미칠 것이다. 훈련 비용, 수강료, 과정설립 등에 있어서 기관이 자율성이 대폭 보장되도록 지원의 기준이 설 정되는 것이 필요하다.
공공직업능력개발훈련기관의 기능 재정립
훈련주체에 따른 훈련의 구분이 없어지면서 새로운 법하에서는 공공직업능력개발훈련기 관의 역할의 재정립이 필요하다. 국가 등의 직업능력개발훈련의 활성화를 위한 노력의 의무를 부과하고 있을 뿐아니라 공공직업능력개발훈련원은 실업자의 고용촉진훈련(동법 제16조), 실직자의 재취업훈련(동법 제17조)과 비진학청소년․장애인․고령자․주부․군 전역자․군전역예정자 등에 대한 특별훈련과정 및 직업전환훈련과정․창업훈련과정․직 장적응훈련과정(동법 제18조) 등을 설치․운영할 수 있도록 되었다. 공공훈련기관은 신법 하에서는 기본적으로 시장의 실패를 보완하는 훈련기능을 수행하여야 한다는 것을 규정 한 것으로 볼 수 있다
정부가 직업훈련기본법의 개정을 고려하면서 가장 우려하였던 부분중의 하나는 양성훈 련위주로 되어 있던 기투자된 시설이 유휴화되는 것이었다(노동부 1997). 법에 구체적으 로 규정할 수는 없지만 새로운 근로자직업훈련촉진법이 소기의 목적을 달성할 수 있는냐
는 지금까지 정부의 지원에 의존하여 정부지시에 순응적으로 운영되어 왔던 공공훈련기 관이 새로운 환경하에서 어느 정도 자기의 몫을 할 수 있는냐에 상당부분 좌우된다. 그 러나 새로이 제정된 근로자직업훈련촉진법은 공공훈련기관의 구조조정을 촉진시키는 제 도적인 장치가 미흡하다. 정부는 시행령의 제정시 기준훈련의 기준설정이나 비용지원 등 에 있어서 기투자된 시설의 유유화를 우려하여 공공훈련기관의 기득권을 보호하여 주기 보다는 공공훈련기관이 수요자의 요구에 부응하는 조직으로 재정립되는 강도높은 구조조 정이 이루어질 수 있는 장치가 마련하는 데 주력하여야 한다.
공공직업능력개발훈련기관의 구조조정의 기조는 훈련과정이 향상훈련이나 전직훈련위주 로 개편되도록 하는 것이어야 한다. 입지여건 상 전직훈련이나 향상훈련 위주의 기관으 로의 전환이 불가능한 공공훈련기관은 폐쇄도 적극적으로 검토하여야 한다. 구체적으로 1-3년의 5-10개의 훈련과정을 운영하는 방식에서 탈피하여 선진국과 같이 300-500개의 다양한 훈련과정을 개발하여 훈련생의 선택의 폭을 확대시켜줘야 한다. 집체훈련위주에 서 훈련교사를 산업현장에 파견하거나 개별기업의 수요에 맞게 훈련프로그램을 개발하는 주문식훈련(client-ordered training)이 활성화되어야 한다.
특히 공공훈련기관의 운영방식이 개선되어야 한다. 운영재원을 정부에서 부담한다 할지 라도 공공훈련기관간의 경쟁은 물론 민간훈련기관과도 경쟁을 하는 체제로 공공훈련기관 의 재정에 대한 지원제도가 운영되도록 근로자직업훈련촉진법의 시행령이 제정되어야 한 다. 새로운 법하에서 사업주 및 민간훈련기관에만 적용하도록 되어 있는 훈련성과에 따 른 차등지원의 원칙이 공공훈련기관에도 확대되는 것이 필요하다.
결어
근로자직업훈련촉진법의 제정으로 70년대 이후 유지되어 온 직업훈련의무제도가 페지 되게 되었다. 정부는 동법의 제정취지를 새로운 훈련수요에 부응하여 민간의 자율적 직 업훈련을 활성화하고 근로자에게 다양한 직업능력개발기회를 제공하기 위한 것으로 밝히 고 있으나 새로운 법은 여전히 민간의 직업훈련에 대한 규제적인 요소가 많다13).
사업주의 자체 훈련에 대한 사전적인 인정이나 지정, 이에 따른 비용지원의 차등화등은 능력개발사업의 재원이 사업주가 납부한 보험료인 것을 고려하면 설득력이 없다. 비영리 민간직업훈련기관에 대한 지원상의 우대근거를 법에 규정한 것도 기존의 인정직업훈련원 에 대한 기득권을 인정하여 주는 것이다. 개방된 민간직업훈련시장의 육성과 발전은 훈 련생의 선택과 훈련의 성과에 의거하는 시장에 의해 주도되어야 한다. 민간훈련기관에 대한 정부지원을 훈련성과에 따라 차등화하기로 한 것은 적절한 조치로 본다. 그러나 훈
13) 교육훈련이 가지는 공공재적인 성격으로 정부의 개입없이는 사회 전체적으로 바람직한 수준의 교육훈련이 이루어지지 않을 수 있고 20년이 넘게 직업훈련의무제도가 시행되어 왔으므로 기업에 게 보험료를 납부하게 하고 이를 근거로 훈련비용을 환급받도록 하는 것 자체는 어느 정도 설득 력이 있다.
련성과에 따른 차등지원의 대상에서 공공훈련기관을 제외시킨 것은 새로운 체제하에서 가장 구조조정이 필요한 기관이 공공훈련기관임을 고려할 때 불합리하다. 법을 개정하거 나 시행령의 제정시 공공훈련기관에도 훈련성과에 따른 차등지원의 원칙이 반영되어야 한다.
근로자직업훈련촉진법의 시행령제정시 가장 주요하게 고려되어야 하는 것은 동법의 기 준훈련의 훈련기준이 ‘훈련실시의 요건’이 아닌 ‘훈련실시의 준거’로 되도록 정해져야 한 다는 것이다. 이와 함께 훈련비용의 지원절차도 현재의 사업내훈련의 그 것보다 단순화 되어야 한다.
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