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제주도의 효율적 토지이용 및 관리체계 개선방안 연구
The Study of Efficient Land Use and Management System in Jeju Island 양하백․김천규․류해웅․전기현․장용식
2003. 12 / 113면 / 수탁연구 / 제주도
1. 배경 및 목적
최근 국가적으로는「국토이용관리법」과「도시계획법」이 통합되어「국토의계획및이 용에관한법률」이 제정되어 기존의 토지이용 및 관리체계가 전면적으로 개편되었으며, 제 주도에서는「제주국제자유도시특별법」시행으로 국제자유도시가 본격으로 추진되는 등 제 반여건이 변화되고 있다. 그러나 중앙정부의 일관된 토지관리제도로는 제주도의 독특한 경 관, 생태, 지하수 등의 자원을 관리하고, 제주도를 국제적 관광도시로 개발하기에는 무리가 있으므로, 제주지역의 특수성이 감안되고 중앙정부차원의 제도와 조화된 토지관리체계의 정비가 필요한 것으로 인식되어왔다.
이에 따라 이 연구는 개정된 국토관련법 틀 속에서 제주도의 자원을 보전하고 국제자 유도시 추진을 원활히 할 수 있는 제주도 나름대로의 합리적 토지관리체계의 개선대안과 관리방안을 제시하는 데 목적이 있다.
2. 토지관리체계의 개선방안
토지관리체계는 크게 두 가지 유형으로 구분된다. 하나는 계획중심규제방식(Planed landuse management system)으로 대상지역의 토지이용계획을 수립하여 기본적인 규제만 가 하고, 토지이용계획에서 제시된 목표, 전략, 내용에 적합한 토지용도 및 건축행위를 허가하 는 방식으로 유럽의 대부분 나라들이 택하고 있다. 또 다른 하나는 용도중심규제방식 (Zoning)으로 규제의 내용과 수준이 결정된 용도지역을 대상지역에 지정하는 방식으로 미 국․일본․우리나라 등이 택하고 있다. 이들 두 제도는 각기 그 나라의 역사․문화․전통 등에 의하여 선택된 제도로서 어느 제도가 합리적이라고 이야기할 수 없으며, 다만 최근에 는 두 유형의 장점을 취하여 자기나라에 적합한 새로운 제도를 모색하고 있는 추세이다.
용도중심규제방식을 취하고 있는 우리나라는 총 95개 법률에 의하여 220여 가지의 구
역․지역․지구가 있으며, 제주도에는「제주국제자유도시특별법」에 의하여 제주도에만 있 는 절․상대보전지역제도, 지하수․생태계․경관보전지구제도, 이 외에도 총 17개 법률에 의하여 27개 용도지역․지구․구역이 지정되어 있다. 이와 같은 토지관리제도의 현황과 문 제점을 분석하면 몇 가지 시사점을 발견할 수 있다. 첫째 제주도만이 갖고 있는 절․상대보 전지역제도와 3개 보전지구제도는 제주도의 환경과 경관을 보전하는 데 큰 역할을 담당하 여 왔으며, 둘째 토지의 이용을 규제한다든지, 권리를 제한하는 경우에는 정확한 자료와 명 확한 기준, 객관적이고 과학적인 분석방법이 동원되어야 한다는 점이 절․상대보전지역과 3개 보전지구의 지정 및 운영과정에서 재입증되었으며, 셋째 경직된 용도지역․지구 지정 제도를 보다 신축성 있는 제도로 개선해야 한다는 점이다.
현재 제주도에서 당면하고 있는 과제는 기존의 토지이용체계 및 연관 제도와 형평성을 유지하면서 제주도의 고유하고 독특한 토지자원을 보전하고, 제주국제자유도시의 추진에 토지이용상의 규제가 걸림돌로 작용해서는 안 된다는 점이다. 따라서 전국적으로 시행되고 있는 토지관리제도는 일차적으로 수용한다는 전제하에 제주도 자체에서 시행할 수 있는 제 도만을 대상으로 개선방안을 도출하기로 하였다. 이는 곧「제주국제자유도시특별법」에서 규정하고 있는 절․상대보전지역제도와 지하수․생태계․경관 등의 보전지구제도의 적용 범위나 시행방안을 개선하는 방향으로 연구의 범위를 한정하였다.
향후 제주도의 토지관리는 제주도 고유의 재산인 환경을 보호하면서 국제자유도시로 서의 개발에 필요한 토지를 공급해야하는 상호 이율배반적인 요소를 동시에 지니고 있다.
따라서 제도의 개선에는 몇 가지 기본원칙이 적용되어야 하는데, 첫째 질서 있고 일관성 있 는 체계의 구축이 필요하며, 둘째 기존체계 및 관련제도와 형평성이 확보되어야 하며, 셋째 토지이용에 있어서 효율성이 제고되어야 한다는 점이다.
(1) 관리체계 개선방안
관리체계에 있어서는 적용범위를 도시지역과 비도시지역으로 구분할 수 있으며, 적용 제도로는 「제주국제자유도시특별법」에서 규정하고 있는 절․상대보전지역과 3개 보전지 구제도의 적용여부에 따라 총 8개의 대안설정이 가능하다. 8개의 대안에 대한 장단점을 분 석․평가한 결과, 도시지역에서는 토지의 이용밀도가 높고 개발이 활발한 점을 감안할 때, 세분화된 관리제도는 도시계획법상의 용도지역․지구와 상충될 가능성이 많으므로 보전해 야 할 지역만 우선적으로 보전하는 절․상대보전지역제도가 적합한 것으로 판단되었다. 한 편 비도시지역에서는 토지이용형태가 다양한 점을 감안하고 또한 수년간에 걸쳐 기초조사
가 충실히 이루어져 세분화된 지역․지구의 지정과 관리방안 마련이 가능한 3개 보전지구 제도가 적합한 것으로 판단되었다.
(2) 설정기준 개선대안
비도시지역에 적용되는 지하수․경관․생태계 등 3개 보전지구 지정기준은 과거 중산 간 종합조사(1997), 제주도전역 GIS확대구축(2000) 등의 연구를 통하여 지속적인 주민의견 수렴과 보완작업으로 제주도에 적합한 기준이 선정되었고, 주민의 공감대도 형성되었으므 로 현재의 기준을 그대로 적용하는 것이 타당하다고 판단된다. 그러나 도시지역에 적용되 는 절․상대보전지역은 지정당시 조사가 미비하였고 명확한 기준을 제시하지 못하여 많은 문제점을 가지고 있으므로 객관적, 과학적 기준제시와 이에 따른 재정비가 필요하다.
절․상대보전지역의 설정기준은 비도시지역과 형평성을 유지하고 보전지구제도의 일 관성을 유지한다는 원칙하에 3개 보전지구 지정기준상 1등급의 토지특성이 있는 지역을 절 대보전지역으로, 2등급의 토지특성이 있는 지역은 상대보전지역으로 설정하는 것을 원칙으 로 하되, 현재 거주하고 있거나 토지를 목적에 맞게 이용하고 있는 주민의 불편을 최소화하 기 위하여 토지이용현황 및 훼손정도를 감안토록 하였다.
이와 같은 기준을 적용하였을 때 절대보전지역은 당초 8.3㎢에서 28.7㎢로 약 20.4㎢가 증가하였으며, 상대보전지역은 당초 31.7㎢에서 5.9㎢로 25.8㎢가 감소되었다.
3. 토지의 관리방안
토지의 관리에 대한 개선방안으로는 절․상대보전지역과 3개 보전지구의 행위제한 범 위와 방법을 대상으로 하였으며, 토지의 이용에 심각한 제한을 받는 토지에 대한 손실보상 방안을 대상으로 하였다.
(1) 행위제한 및 방법
비도시지역에 적용되는 3개 보전지구의 관리방안은 지금까지 큰 무리 없이 관리되어 왔고 나름대로 체계성과 형평성이 유지되고 있으므로 현재의 관리방안을 그대로 유지하는 것이 바람직하다. 그러나 현행 절․상대보전지역 관리제도는 규제가 지나치게 획일적이므 로 개선대안을 제시하였다. 즉 비도시지역과의 형평성을 유지하면서 설정기준에 적합한 행 위제한방안으로, 예를 들면 지하수의 보전을 목적으로 지정된 경우에는 지하수 오염을 유 발시킬 수 있는 시설물의 설치를 제한하고, 경관적 요소에 의하여 지정된 경우는 경관보전
을 위하여 시설물의 규모, 높이 등을 규제하는 방안을 제시하였다.
(2) 손실보상제도
재산권을 침해할 경우 반드시 정당한 보상이 이루어져야 한다는 헌법상의 규정에도 불 구하고 개별법률에서는 보상규정을 두지 않는 경향을 보여왔다. 그러나 1998년 헌법재판소 가 개발제한구역 내 토지에 대하여 보상을 하지 않는 것은 위헌이라고 판결한 이후 손실보 상제도는 확대되고 있는 추세다. 기존 법률상의 권리구제제도로는 원자력법상의 제한구역, 하천법상의 하천구역, 산림법상의 보안림 등 일부 보상제도가 있으나 실제 운영을 하고 있 지 않는 실정이다.
손실보상의 수단으로는 금전보상, 매수청구권부여, 개발권이전 등의 방법이 있으나 금전보상이 원칙적 방법이다. 제주도의 절․상대보전지역 및 3개 보전지구 지정에 따른 보상방안으로는 원칙적으로 매수청구권부여가 가장 합리적인 방안으로 판단되었다. 즉 보 전으로 인하여 종전의 목적대로 토지의 이용이 불가능한 토지로서, 지정당시 지목이 대 (垈) 이었거나, 지정으로 인하여 건축적 토지이용이 불가능한 토지, 지정 당시 개발행위허 가나 형질변경허가를 취득한 토지에 대해서는 매수청구권을 부여하는 제도를 제안하였다.
이 경우 사유지로서 매수청구권의 대상이 되는 토지는 0.28㎢로서 전체 보전지역의 1%
수준으로 파악되었다. 그러나 이 역시 재원확보에 많은 문제점을 가지고 있는 것이 사실 이다.
이밖에 손실보상대상에는 해당되지 않으나 정책적 보완수단으로 종합토지세와 재산세 를 감면하는 등의 보유과세감면제도와 토지이용규제지역에 복지사업 등을 지원하는 지역지 원방식을 제안하였다.
4. 결론
이 연구는 변화하고 있는 우리나라의 토지관리제도와 국제자유도시건설이라는 제주도 의 당면과제를 수용하여, 제주도의 토지자원을 보전하면서 효율적으로 활용하려는 목적으 로 추진되었다. 그 동안 제주도는 중산간지역 종합조사 및 GIS확대구축조사 등을 통하여 구축된 GIS자료를 근간으로 하여 제주도만의 고유하고 효율적인 토지관리제도를 성공적으 로 시행하여 왔다. 그러나 도시지역 내에서 이러한 합리적인 제도가 파급되지 못하여 체계 적이고 형평성 있는 토지의 관리를 하지 못하였으며, 지정 당시의 조사미비로 지역주민의 민원이 끊임없이 제기되었다.
본 연구에서는 이러한 제반 문제점을 해결하고자 도시지역은 절․상대보전지역제도의 적용을 제안하였다. 절․상대보전지역의 설정을 과거 GIS로 구축된 기초자료를 이용하여 절대보전지역은 3개 보전지구제도상의 1등급지역을, 상대보전지역은 2등급지역의 설정기준 을 준용토록 하였으며, 상대보전지역의 관리는 제주도 전체 토지관리의 일관성과 형평성을 유지하고 지역주민의 피해를 최소화할 수 있도록 설정기준에 적합한 행위제한방식을 제안 하였다. 또는 보전지구로 지정된 토지에 대한 손실보상방안으로 매수청구권부여제도를 제 안하였으며, 손실보상과는 별도로 집단민원해소와 지역발전을 위하여 보유과세감면제도와 지역지원방식을 제안하였다.
그러나 이러한 제도적 개선안은 결국 지역주민의 동의와 협조를 얻어야 하므로 공람 및 재조사․평가 과정을 거쳐 최종적으로 확정되어야 할 것이다.
