신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향

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연구보고서 · 2020-04-02-01

이 영 준 · 김 현 구 · 박 원 서 · 박 성 우 · 박 종 윤 · 강 유 진 연구보고서 2020-04-02-01

04 국민체감 환경현안 정책연구

환경평가를 통한 미래 환경의 국가 대응력 제고방안 마련

신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향

: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

Direction for the Mid- and Long-Term Development for Expanding Renewable Energy and Responding to Future Environmental Changes: Current Status and Direction of Onshore Wind Power

신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

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저 자 이영준, 김현구, 박원서, 박성우, 박종윤, 강유진

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연구진

연구책임자 이영준 (한국환경정책·평가연구원 선임연구위원) 참여연구진 박종윤 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

강유진 (한국환경정책·평가연구원 전문연구원)

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외부연구진 (가나다순)

김현구 (한국에너지기술연구원 센터장) 박원서 (유니슨 풍력본부장)

박성우 (한국에너지공단 실장)

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연구자문위원 (가나다순)

염현섭 (한국환경공단 과장) 이동근 (서울대학교 교수)

이명진 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원) 이상돈 (이화여자대학교 교수)

이상엽 (한국환경정책·평가연구원 연구위원) 이소라 (한국환경정책·평가연구원 연구위원)

발행처 한국환경정책·평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학･인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2020년 4월 27일 발 행 2020년 4월 30일

등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-406-9 94530

979-11-5980-393-2 (세트)

인쇄처 (사)아름다운사람들복지회 02-6948-9650

이 보고서의 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

이영준 외(2020), ｢신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향｣, 한국환경정책·평가연구원.

값 7,000원

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이 보고서는 2020년 한국환경정책·평가연구원에서 연구개발적립금과제로 수행한

“국민체감 환경현안 정책연구”(전16권 세트)의 제13권입니다.

“국민체감 환경현안 정책연구”

보고서 번호 연구 주제 세부 주제

[1권] 연구보고서 2020-01-01 [2권] 연구보고서 2020-01-02 [3권] 연구보고서 2020-01-03 [4권] 연구보고서 2020-01-04

국민체감 지속가능발전 전략

및 과제 연구

•지속가능발전 정책개발을 위한 기획연구

•포용적 녹색사회를 위한 사회환경 기획연구

•친환경적 데이터 응용기술 활용 정책개발을 위한 기획연구

•국제환경협력 로드맵 수립을 위한 기획연구

[5권] 연구보고서 2020-02-01 [6권] 연구보고서 2020-02-02 [7권] 연구보고서 2020-02-03 [8권] 연구보고서 2020-02-04

기후대기 안전 현안 환경문제 해결을 위한 중장기 전략 수립 및 현안과제

연구

•국가 기후 및 에너지 관리 정책개발 기획연구

•인체 위해성 기반의 미세먼지 관리 전략 수립을 위한 기획연구

•자원순환 분야 관리 전략 수립을 위한 기획연구

•환경보건 분야 안전망 구축을 위한 정책 개발 기획연구

[9권] 연구보고서 2020-03-01 [10권] 연구보고서 2020-03-02 [11권] 연구보고서 2020-03-03

지속가능한 물·국토·도시를 위한 중장기 전략 및

과제

•바람직한 통합물관리를 위한 중장기 정책 연구 로드맵

•자연환경 최적관리를 위한 중장기 로드맵

•친환경 스마트도시로의 전환을 위한 중장기 연구개발 전략 로드맵

[12권] 연구보고서 2020-04-01 [13권] 연구보고서 2020-04-02-01 [14권] 연구보고서 2020-04-02-02 [15권] 연구보고서 2020-04-02-03 [16권] 연구보고서 2020-04-03

환경평가를 통한 미래 환경의 국가

대응력 제고방안 마련

•미래 환경 대응력 강화를 위한 환경평가 부문 데이터 융복합 활용방안

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상태양광 발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

•신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진방향

•폐기물처리시설의 안정성 확보를 위한 중장기 발전방안

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환경평가를 통한 미래 환경의 국가 대응력 제고방안 마련

환경영향평가는 환경의 보존과 개발이라는 관점에서 지속가능한 균형을 이루기 위한 방 안으로 시행되고 있다. 그러나 균형점을 찾는 과정에서 각 이해당사자 간의 이해관계에 따 라 첨예한 대립이 발생할 수 있으며, 이러한 대립은 상호 간의 충분한 소통이 없다면 사회적 인 갈등의 요소로 존재하게 되어 지속가능한 균형을 유지하는 데 부담으로 작용한다.

따라서 환경영향평가 과정에서 이해당사자 간에 첨예한 대립이 발생하는 대표적 사례인 신재생에너지의 생산, 재화의 폐기과정 등에 대해 좀 더 면밀히 살펴보고 여러 당사자의 의견을 청취하고 소통함으로써 내재하고 있는 사회적 갈등의 요인을 파악하고자 하였으며, 더불어 이러한 갈등을 최소화하면서 신재생에너지 확대와 폐기물의 안정적 처리를 유도할 수 있는 장기적인 정책 및 연구 발전 방향을 도출하고자 하였다.

특히, 신재생 부문의 경우 2030년까지 신재생에너지 비율을 20%까지 늘린다는 뺷재생 3020 이행계획뺸에 따라 국가적 차원의 에너지 전환 관련 논의 및 국민적 차원의 기대와 우려의 목소리가 공존하고 있으며, 폐기물 부문의 경우는 최근 중국의 폐기물 정책 변화에 따라 국내에서 폐기물처리 대란이 발생하는 등 장기적이고 종합적인 상황을 고려한 국가 폐기물처리시설의 신·증설이 필요한 시점이라고 볼 수 있다. 마지막으로 이러한 여러 환경 적 문제에 대해서 장기적으로 환경평가를 통한 여러 사회적 갈등의 예방과 미래 대응력 제고를 위해 국가적 환경문제에 수많은 데이터를 융복합적으로 활용하는 방안을 마련하고 미래예측 능력을 제고함으로써 대응력을 강화하는 방안을 도출하고자 시도하였다.

□ 세부연구과제 1 (환경평가본부 미래발전 연구로드맵 마련)

: 미래 환경 대응력 강화를 위한 환경평가 부문 데이터 융복합 활용방안

ㅇ 급변하는 환경 속에서 미래 환경의 피해 예방 및 보호를 위하여 실시간으로 대응해야 하는 환경적 사안이 증대됨

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- 앞서 언급한 신재생에너지 및 폐기물에 관한 내용에 국한하지 않더라도 정확한 미래 환경에 대응하기 위해서는 수많은 데이터의 융복합적 해석을 통해 올바른 의사결정을 위한 근거를 제시할 필요가 있음

ㅇ 데이터의 분석 및 표출의 단계 이전에 소비 가능한 환경 데이터의 수집이 정의되어야 하나 소비되지 않는 데이터의 생산 또한 증가하는 추세임

- 환경평가 및 정책개발에 필요한 분석 결과(표출물)를 도출하기 위한 데이터 항목의 정의가 필요하며 이러한 소비 가능한 데이터를 수집하여야만 한정된 자원의 효과적 인 이용을 도모할 수 있음

ㅇ 소비가 가능한 데이터 수집을 위해 사용자 중심의 데이터 표출방법론 정의 및 환경 데이터에 대한 비전문가의 이해도 제고 필요

- 환경 교육에 의한 방법 : 다양화·전문화되는 환경 관련 모든 데이터를 비전문가에게 교육하기에는 현실적인 어려움 존재

- 이해하기 쉬운 환경 데이터 생산 : 기술 발전에 따라 VR, AR 및 3D Cube 등의 기술을 활용하여 비전문가도 이해하기 쉬운 환경 데이터 생산 및 표출 방법론 정의 필요

자료: Andrea Philips(2015), p.438, p.448.

<그림 1> 3D 시각화에 의해 변화되는 Geovisualization cube

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ㅇ 2030년 전 세계 인구의 60% 이상이 도시에 거주하게 되므로 도시에서 발생하는 수많은 빅데이터의 수집, 분석, 표출을 통해 올바른 도시 환경평가 및 환경 보호 정책을 시행할 경우 전 지구적 관점에서 환경을 지켜나갈 수 있음

ㅇ 따라서 본 연구에서는 급변하는 환경을 사전에 예측하고 미래 환경의 피해 예방을 위하여 환경평가 부문에서 수집, 분석, 표출해야 하는 데이터를 정의하고자 하며, 이 데이터의 분석 및 표출과정이 소비 가능하며 이해하기 쉬운 결과물이 되도록 하는 방안에 대해서도 정리 및 논의하고자 함

ㅇ 아울러 이러한 올바른 환경평가를 위한 데이터의 수집, 분석, 표출과정이 미래 도시환 경의 운영 및 관리에 어떠한 영향과 결과를 부여할 수 있는지에 관해서도 논의하고 자 함

□ 세부연구과제 2: 신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향 ㅇ 강화되고 있는 신재생에너지 확대 정책

- 기후변화의 주된 원인인 화석연료의 사용을 줄이기 위해 기후변화협약 및 교토의정 서를 기반으로 온실가스를 감축하기 위한 노력을 전개하는 과정에서 핵심적인 대안 으로 신재생에너지가 부상하게 됨

- 정부는 탈원전과 더불어 2030년까지 신재생에너지 비율을 20%로 늘린다는 목표하 에 에너지정책을 추진하고 있다. 산업통상자원부가 발표한 재생에너지 확대를 위한 뺷재생 3020 이행계획뺸에 따르면 이를 위하여 목표 연도인 2030년까지 53GW 규모의 신규 발전설비 보급이 전제되어야 함

- 최근 계획이 수립되고 있는 뺷제3차 에너지기본계획뺸을 살펴보면 2040년까지의 재생에너지 발전 비중 목표가 30~35%로 제시되고 있어 재생에너지 이용은 지속적 으로 확대될 것으로 전망됨

ㅇ 태양광과 풍력 발전사업의 또 다른 문제점 제기

- 정부의 정책과 맞물려 태양광과 풍력 발전사업은 큰 폭으로 증가하기 시작하였으나 여러 가지 환경적·지역적 문제들과 충돌이 야기되고 있음. 태양광의 경우 기존 건물 들을 활용한 태양광 패널의 설치가 아닌 농지 및 산지를 중심으로 한 태양광 발전사

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업이 확대되면서 농지 감소, 산림 파괴, 과도한 지형 훼손, 경관 민원, 전자파 우려, 사업의 장기지속 여부의 불확실성에 따른 사회적 갈등 유발까지 우려되는 상황임.

육상태양광의 대안으로 수상태양광 역시 부각되고 있으나 수질 및 생태계 모니터링 결과의 부족, 관리의 문제점, 경관 민원 등이 문제로 제기되고 있음

- 육상풍력 발전사업의 경우 충분한 풍속을 확보하기 위하여 산 정상에 입지하고 있으나, 진입도로 및 관리도로 개설이 수반되어 산지 훼손 면적이 많이 늘어나면서 생태계 문제점과 소음과 경관 등의 민원이 크게 발생하는 사업들이 생기고 있음.

해상풍력 역시 어업권과의 충돌 등 여전히 해결해야 할 숙제들이 남아있는 상황임 ㅇ 가치충돌 문제에 대한 다각적인 측면의 논의 필요

- ‘화석연료 사용 축소를 통한 온실가스 감축’이라는 환경적인 어젠다에서 대안으로 여겨지는 태양광, 풍력 발전사업의 시행이 생태계 훼손, 주민 갈등 등 또 다른 환경 적, 사회적 갈등을 유발하고 있어 여러 가지 가치가 충돌하고 있으며 산업계에 미치는 영향도 충분한 고려가 필요한 실정임

ㅇ 현재의 문제를 고려한 중·장기적인 신재생에너지 정책 및 연구 방향 필요 - 신재생에너지 확대 정책의 중·장기적인 발전 방향 마련 시 현재 발현되거나 앞으로

예상되는 다양한 가치충돌의 문제를 최소화하면서 안정적으로 이행할 수 있는 방안 을 마련하는 것이 필요하며, 이러한 문제점 해결을 도모할 수 있는 중·장기적인 정책 및 연구의 방향에 대한 로드맵이 필요함

- 이에 본 연구에서는 신재생에너지 확대 정책으로 인하여 또 다른 사회적·환경적 문제를 야기하고 있는 태양광 및 풍력 발전과 관련하여 정부, 학계 전문가, 시민단체 등 다양한 이해당사자들의 토론의 장을 마련하여 향후 태양광 및 풍력 발전사업의 세부 개발 방향을 짚어보고자 함. 이를 통해 신재생에너지의 목표율을 이행하는 데 있어 가치충돌 사항을 고려한 안정적인 정책 이행 방안을 마련함으로써 중·장기 적으로 신재생에너지 정책의 발전 방향을 짚어보고 이를 위해 수반되는 연구로드맵 을 도출하는 데 기여하고자 함

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□ 세부연구과제 3(현안 이슈)

: 폐기물 처리시설의 안정성 확보를 위한 중장기 발전방안

ㅇ 폐기물 처리시설은 일상생활에 필요한 시설임에도 불구하고, 대기질 오염, 악취, 폐기 물 운반 차량으로 인한 교통안전 문제 등 생활환경에 미치는 다양한 악영향때문에 입지 선정 과정에 갈등이 빈번하게 발생하는 사업 유형임. 따라서 폐기물을 발생시킨 지자체가 자체적으로 폐기물을 처리하는 것은 폐기물처리시설 입지와 관련된 갈등을 완화하는 데 중요한 원칙이라 판단됨

ㅇ 하지만 환경부에서 관리하는 폐기물 발생량과 처리량은 총량적인 입장에서 정합성을 강조하고 있고, 어떠한 폐기물이 어느 지역에서 얼마만큼 반입된 것인지에 대한 근본 적인 분석은 이루어지지 않고 있음

ㅇ 따라서 폐기물 발생량 및 처리량에 근거한 총량 분석을 통하여 폐기물 미처리 주요 원인이 되는 폐기물 및 발생 지역을 규명하고, 각 지자체의 폐기물 발생 및 처리 기여율을 산출하여 지역별 폐기물처리시설에 대한 부족 및 여유 용량을 분석하는 연구가 필요함

ㅇ 또한 폐기물 입지 선정 과정에서 사회적 갈등이 지속하여 발생하고 있는 현 상황을 고려하면 폐기물 처리시설 계획 초기 단계에 지역 주민을 설득할 수 있는 방안이 필요함. 달리 말하면 폐기물처리시설 설치의 필요성을 폐기물 발생과 처리의 형평성 관점에서 접근하면 사회 수용성 확보에 도움이 될 수 있다고 판단됨

ㅇ 종합하면 본 연구에서는 각 지자체에서 가동 중인 폐기물처리시설(소각시설 및 매립 시설)의 지역 간 불균형을 폐기물 발생량과 처리량의 관점에서 정량적으로 분석하고, 분석 결과를 바탕으로 폐기물 처리시설 입지와 관련된 문제점을 도출하고자 함. 이와 함께 현재 폐기물처리시설의 입지 과정 및 갈등 발생 현황을 분석하여 현재 입지 선정 과정의 문제점을 도출하고자 함

ㅇ 도출된 문제점을 바탕으로 폐기물 입지 평가를 위한 중장기 정책방향을 설정하고, 이를 달성하기 위한 향후 연구과제를 발굴하여 폐기물처리시설 입지의 안정성을 확보 하고자 함

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신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향

¹⁾

※ 본 보고서는 ｢환경평가를 통한 미래 환경의 국가 대응력 제고방안 마련｣의 세부 연구 과제 ｢신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향｣의 분야별 보고서(전 3권) 중 제1권에 해당함

1. 사업의 개요

ㅇ 세부 사업명: 신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향 ㅇ 세부 총괄책임자: KEI 환경평가본부 자원에너지평가실 실장

ㅇ 연구기간: 2019년 6월 1일 ~ 2020년 4월 30일

2. 사업의 목적 및 배경

정부의 강화되고 있는 신재생에너지 확대 정책과 더불어 태양광 및 풍력 발전사업의 시행 이 크게 증가하고 있으나 생태계 훼손, 주민과의 갈등 발생 등 환경적, 사회적 문제가 나타 나고 있는 실정이다. 신재생에너지 확대로 인해 현재 발현되고 있거나 예상되는 다양한 문 제를 최소화하면서 정책을 안정적으로 이행할 수 있는 향후 이행 방향의 마련이 필요하다.

이를 위해 본 연구에서는 정부 관계부처, 사업자, 시민사회단체, 관련 학회 등 각계 전문 가가 참여하여 신재생에너지의 현안을 공유하고 논의하기 위한 심포지엄을 개최하였다. 신 재생에너지 확대 정책과 이로 인해 또 다른 사회적·환경적 문제를 야기하고 있는 태양광 및 풍력 발전과 관련하여, 정부, 학계 전문가, 시민단체 등 다양한 이해당사자들의 토론의 장을 마련함으로써 향후 태양광 발전과 풍력 발전사업의 세부 개발 방향을 짚어보고자 하였 다. 이를 통해 신재생에너지의 목표율 이행에 따른 가치 충돌 사항을 고려하면서 신재생에

1) 해당 절은 본 세부 과제의 개요 및 목적을 설명하는 부분으로 전체 3권으로 구성된 사업보고서에 공통으로 포함되어 있음.

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너지 정책의 안정적인 이행 방안을 모색하고, 중·장기적으로 신재생에너지 정책의 발전을 위해 필요한 연구 방향을 설정할 필요가 있다.

3. 심포지엄의 개요

ㅇ 심포지엄명: 신재생 에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회 ㅇ 날짜: 2019. 9. 26. (목) ~ 9. 27. (금)

ㅇ 장소: LW컨벤션 크리스탈다이아몬드홀 ㅇ 운영 방법

- 26일, 27일 양일간 총 4개 세션으로 운영

- 육상풍력, 육상태양광, 수상태양광에 대한 재생에너지 부문별 세션과 마지막 종합 세션으로 구성

ㅇ 참석 대상 : KEI, 정부 관계부처(환경부, 산업통상자원부), 사업자 및 신재생에너지 관련 협회 소속 기관, 학계 및 신재생에너지 관련 학회, 시민사회단체, 일반인 등

구분 프로그램

26일 오전

개회식

Session 1. 육상풍력 발전사업의 현황과 추진 방향

좌장: 김지영 KEI 명예연구위원

 발표 1: “육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장잠재량”(김현구 한국에너지기술 연구원 센터장)

 발표 2: “풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향”(박원서 유니슨 풍력본부장)

 발표 3: “육상풍력 발전사업에 대한 환경적 인식”(이후승 KEI 부연구위원)

 토론

- 서재철 녹색연합 전문위원, 양이원영 에너지전환포럼 사무처장, 위진 GS E&R 상무, 이동근 서울대학교 교수

<표 1> 신재생에너지 심포지엄 프로그램

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구분 프로그램

26일 오후

Session 2. 육상태양광발전 보급 활성화를 위한 추진 방향

좌장: 권영한 KEI 명예연구위원

 발표 1: “육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선 방안” (김창훈 에너지경제연구원 연구위원)

 발표 2: “육상태양광 확대를 위한 주민참여 방안”(임성희 녹색연합 팀장)

 발표 3: “농촌 태양광발전 보급의 문제점과 개선방안”(김연중 농촌경제연구원 선임연구 위원)

 발표 4: “재생에너지 보급 확대를 위한 육상태양광발전 입지 가이드라인 개선방안” (이 상범 KEI 선임연구위원)

 토론

- 김윤성 녹색에너지전략연구소 책임연구원, 김철 서울에너지공사 부장, 사공정희 충남 연구원 책임연구원, 이영재 KEI 연구위원

27일 오전

Session 3. 수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진 방안

좌장: 박수택 전 SBS 환경전문기자

 발표 1: “수상태양광 발전의 효율적 추진의 어려움과 개선방안”(정우식 한국태양광산업 협회 부회장)

 발표 2: “수상태양광 패널 및 전기시설의 안전성”(안형근 건국대학교 교수)

 발표 3: “수상태양광 환경적 안전성 및 사업추진 시 고려사항”(노태호 KEI 선임연구위원)

 토론

- 김명철 SOKN생태보전연구소 소장, 오봉록 한국수자원공사 처장, 이철재 환경운동연합 정책위원, 이후승 KEI 부연구위원

27일 오후

Session 4. 종합: 재생에너지 보급의 지속가능한 추진 전략

좌장: 정영근 환경정책학회 학회장

 발표 1: “지자체 주도형 계획입지 필요성 및 도입방안”(한국에너지공단 박성우 실장)

 발표 2: “재생에너지 사회적 수용성 제고 방안”(녹색전환연구소 이유진 연구원)

 발표 3: “재생에너지 발전사업의 환경평가 현황 및 추진 방향”(KEI 이영준 선임연구위원)

 토론

- 강찬수 중앙일보 논설위원, 권기영 한국에너지기술평가원 풍력PD, 이창근 전력거래소 부장, 조경두 인천연구원 센터장

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4. 연구진 및 보고서의 구성

심포지엄에서 논의된 내용을 바탕으로 정리된 본 보고서의 연구진 및 집펼진의 구성은 다음과 같다.

구분 연구진

총괄 김유미 (책임/한국환경정책·평가연구원)

강유진 (한국환경정책·평가연구원)

부문 제1권

육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

이영준 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 박종윤 (한국환경정책·평가연구원)

김현구 (한국에너지기술연구원) 박원서 (유니슨)

박성우 (한국에너지공단)

제2권

육상태양광발전 보급 활성화를 위한 제도 개선방안

이상범 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 김창훈 (에너지경제연구원)

임성희 (녹색연합) 김연중 (농촌경제연구원)

제3권

수상태양광 발전사업 현황과 효율적 추진방향

노태호 (부문 책임/한국환경정책·평가연구원) 신경희 (한국환경정책·평가연구원)

이상윤 (한국환경정책·평가연구원) 지민규 (한국환경정책·평가연구원) 이후승 (한국환경정책·평가연구원) 김명철 (SOKN생태보전연구소 소장) 안형근 (건국대학교 전기공학과 교수) 오봉록 (한국수자원공사 물에너지처 처장) 이유진 (녹색전환연구소 연구원)

정우식 (한국태양광산업협회 상근부회장)

<표 2> 연구진 및 부문별 집필진의 구성

본 보고서는 심포지엄을 통해 논의된 내용을 기반으로 작성되었으며, 재생에너지 부문별 로 육상풍력, 육상태양광, 수상태양광 분야 총 3권의 보고서로 구성된다.

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ㅇ 육상풍력 부문

- 육상풍력 발전사업과 관련하여 우리나라 재생에너지 보급 정책의 성공적 추진에 필요한 관련 연구 현황 및 산업계의 입장에 관한 내용을 정리함

∙ 육상풍력발전의 기본적인 현황 및 환경적 쟁점 사항

∙ 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 분석을 통한 잠재량 산정

∙ 육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향

∙ 지자체 주도형 계획입지의 필요성 및 도입방안

- ‘자연 보존’과 ‘청정에너지의 확대’와 관련하여, 다각적인 측면에서의 논의와 객관적인 사실에 근거한 올바른 인식개선을 통해 이 두 가지가 공존할 수 있는 방안을 살펴봄 ㅇ 육상태양광 부문

- 국내 재생에너지 보급 확대를 위하여 필요한 육상태양광 발전사업의 원활한 추진에 필요한 관련 연구 현황 및 시민단체의 입장에 관한 내용을 정리함

∙ 육상태양광발전 현황 및 환경성 검토 가이드라인 주요 사항

∙ 육상태양광 발전사업의 보급 활성화를 위한 에너지 제도 개선방안

∙ 농촌 태양광발전 확대를 위한 논의와 주민 수용성 확보를 통한 보급 확대 방안 - 향후 육상태양광발전의 보급 확대를 위한 정책 개선방향을 정리함

ㅇ 수상태양광 부문

- 육상 신재생에너지 발전시설 입지 및 건설의 대안으로 대두된 수상태양광 발전사업 과 관련하여 환경영향 등의 현황에 대한 다양한 이해당사자의 인식을 정리함

∙ 수질 및 환경적 안전성에 대한 논란 및 과학적 검증

∙ 수상태양광 패널 및 전기시설의 안전성

∙ 수상태양광이 담수 생태환경에 미치는 영향 분석

∙ 사회 수용성 증진을 위한 주민참여식 수상태양광 발전

∙ 수상태양광 발전의 효율적 추진을 위한 제도적 개선

∙ 수면관리자 측면에서의 수상태양광 발전시설 운용 방안

- ‘사전예방주의 원칙’에 입각하여 수상태양광 발전시설의 효율적 추진을 위한 방안을 살펴봄

(15)

요 약 ∣ i

요 약

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경 및 목적

❏ 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 2019년 9월 26~27일에 개최한 “신재생 에너지 확 대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회”에서 분야별 전문가들이 발표한 내용을 정리함

ㅇ 육상풍력 발전사업과 관련하여 우리나라 재생에너지 보급 정책의 성공적 추진에 필요 한 관련 연구 현황 및 산업계의 입장에 대한 내용을 포함하여 정리함

- 제1장: 육상풍력발전의 기본적인 현황 및 환경적 쟁점 사항

- 제2장: 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 분석을 통한 잠재량 산정 - 제3장: 육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향

- 제4장: 지자체 주도형 계획입지의 필요성 및 도입방안

ㅇ 자연 보존과 청정에너지의 확대와 관련하여, 다각적 측면에서의 논의와 객관적 사실 에 근거한 올바른 인식개선을 통해 이 두 가지가 상호 공존할 수 있는 방안을 살펴보고 자 함

2. 육상풍력 발전사업의 환경적 쟁점 사항

❏ 육상풍력 발전시설이 주로 입지하는 고지대 능선부는 식생이 우수하고 산림생태계가 잘 보전되고 있는 지역이 대부분임

ㅇ 주요 능선축에 인접한 육상풍력사업의 입지와 관련하여 지역 및 광역생태축과 이를 이루고 있는 우수한 자연생태환경의 보존이 환경적 관점에서 핵심 검토사항임 ㅇ 산줄기를 따라 설치되는 풍력기와 관리도로에 의해 생태계 단절 및 교란, 지형 훼손,

토사 유출, 생태계 생물종 변화 등 우려됨

(16)

2 ∣ 신재생에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 중장기 발전방향: 육상풍력 발전사업의 현황과 추진방향

ㅇ 풍력터빈이나 송전선로보다 풍력기 관리를 위해 설치되는 관리도로에서 가장 심각한 환경적 영향이 발생하며, 자연 서식지 상실, 숲 또는 기타 자연 서식지의 파괴, 토양 침식 및 산사태와 같은 영향이 큰 것으로 나타남

Ⅱ. 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장 잠재량

1. 국내 풍력발전 현황

❏ 우리나라 신재생에너지 보급은 1997년 12월에 ｢대체에너지개발 및 이용·보급촉진법｣

이 제정되면서 본격적으로 시작됨

ㅇ 2002년 5월부터 발전차액지원제도(FIT: Feed-In-Tariff)가 시행되었고, 2004년 12월 개정된 ｢신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법｣(약칭 ｢신재생에너지 법｣)으로 제도적 뒷받침이 강화됨에 따라 풍력단지(wind farm)가 본격적으로 개발 되기 시작함

ㅇ 우리나라의 최근 10년간(2009∼2018년)의 풍력발전 연간 이용률은 22.6±2.0%로, 일본 19.5%, 중국 22.6%, 독일 18.7%에 비해 높은 수준이나 덴마크 27.2%, 스페인 25.2%, 영국 27.1%에 비해서는 낮은 수준임

2. 국내 풍력발전 잠재량

❏ 우리나라 재생에너지 자원 잠재량은 산업통상자원부 산하 한국에너지공단이 신재생에 너지 백서를 통하여 격년으로 발표하고 있음

ㅇ 시장 잠재량은 기술적 잠재량에 경제적 요인과 지원정책 및 규제정책 영향요인을 추가로 부과하여 산정함

ㅇ 우리나라 풍력발전의 평균 이용률은 IEA Wind 회원국 중 중위권인 22% 수준으로, 이는 우리나라의 풍력자원이 풍력발전에 부적합할 정도로 빈약하지 않다는 것을 반증함

ㅇ 하지만 풍력발전사업 인허가 과정에서 환경영향평가 및 주민동의 절차 등에 지나치게

(17)

요 약 ∣ iii

많은 시간과 비용이 소모되어 경제성이 해외에 비해 상대적으로 떨어지고 있어 이를 개선할 수 있는 정책적인 수단이 필요함

Ⅲ. 육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향

1. 해외 풍력발전 시장 동향

❏ 2018년 현재, 세계 풍력시장의 누적 설치규모는 약 591GW에 달하며, 전 세계 총 전력공급의 약 5.6%를 담당하고 있음

ㅇ 풍력발전기 설치에 소요되는 건설공사 관련 투자비용을 합산하면 전체 풍력시장 규모 는 약 1,000억 달러(한화 약 120조 원)에 달할 것으로 보임

2. 해외 풍력발전 기술 동향

❏ 2000년대에 들어와서 1MW급의 풍력터빈이 개발되었고, 2010년 이후 2~3MW급으 로 커졌으며, 2019년 현재 육상풍력 기준으로 4MW 및 5MW 발전용량의 신규 모델 들이 출시됨

ㅇ 풍력발전의 발전단가는 지속적으로 하락하여, 2010년에 육상풍력의 발전단가는 MWh당 약 90달러이었으나, 2018년에는 약 50달러 밑으로 낮아지고 있음 ㅇ 유럽퓽력발전협회 자료에 따르면, 유럽지역에 설치된 풍력터빈은 평균 용량이 2014

년에 약 2.8MW급이었으나, 2018년 현재 약 3.6MW급으로 대형화되고 있음

3. 국내 육상풍력 현황 및 과제

❏ 2000년대 초부터 시작된 국내 풍력발전의 보급실적은 약 20년간 누적된 실적임 에도 불구하고 총 1.3GW에 불과한 실정임

ㅇ 세계 시장에서의 점유율이 0.2%에 그쳐 하나의 산업으로 성장할 수 있는 기반이 매우 취약한 상태임

(18)

ㅇ 국내 설치된 풍력발전기 중 국산 터빈의 점유율은 2010년에 5.9%에 불과하였으며 나머지는 모두 외산 수입 터빈을 사용하였으나, 2018년 말에는 국산 비중이 52.3%까 지 높아짐

ㅇ 풍력발전의 보급 확대를 위해서는 풍력발전을 둘러싼 환경적 가치에 대한 인식의 전환 등을 통하여 입지를 확보하는 것이 가장 중요함

Ⅳ. 지자체 주도형 계획입지의 필요성 및 도입방안

1. 재생에너지 보급 목표 및 현황

❏ 우리나라의 재생에너지 보급을 촉진하기 위한 지자체 주도형 계획입지 도입방안을 제안함

ㅇ 국내 재생에너지의 보급 현황 및 장애요인을 파악하고, 국내외 유사 사례를 통해 시사점을 도출함

ㅇ 풍력발전은 입지규제 및 주민 수용성 문제 등으로 인해 2018년 보급 규모가 목표대비 84% 수준인 168MW, 2019년 상반기에도 목표대비 20.4%인 133MW에 그치는 등 원활한 보급·확산이 지체되고 있음

ㅇ 주요 육상풍력사업 80건의 장애요인을 분석한 결과, 입지 문제가 45%, 주민 수용성 확보의 어려움이 20%로 큰 비중을 차지하는 것으로 나타남

ㅇ 이와 관련하여 부지를 계획적으로 조성하여 수용성과 환경성을 사전에 확보하고자

｢신재생에너지법｣을 개정하여 지자체가 주도적으로 참여하는 계획입지제도 도입을 추진하고 있음

2. 국내외 사례

❏ 외국의 사례를 살펴보면, 국가 또는 전담기관에서 발전개발예정지구를 지정하고, 공모 를 통해 사업자를 선정하는 등 국가 주도의 계획입지제도를 도입하여 운영하고 있음 ㅇ 이들 국가는 계획입지제도를 통해 체계적인 신규 풍력발전사업을 발굴하여 난개발을

(19)

요 약 ∣ v

방지하고, 사업자가 안정적인 사업을 진행할 수 있게 함

ㅇ 인허가 절차 간소화 및 계통연계 지원 등을 통해 사업 추진을 촉진하고, 입찰을 통해 재정부담을 완화하며, 환경적 영향을 최소화하고, 주민들의 수용성이 높은 풍력발전 단지를 개발하여 운영하려는 노력을 하고 있음

ㅇ 국내에서는 제주특별자치도가 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제303조 및 제304조에 근거하여 계획입지제도와 유사한 풍력발전지구 지정 제도를 운영하고 있음

3. 계획입지제도 도입방안

❏ 계획입지제도는 풍력, 태양광 등 대규모 재생에너지 발전시설을 지자체 주도로 체계적 으로 설치·운영할 수 있도록 지원하는 제도로서, 주민 수용성 및 환경성을 사전검토하 며, 사업자의 개발이익이 지자체·지역주민과 공유되도록 설계하여야 함

ㅇ 지역주민 참여가 가능한 마을공모 방식을 병행하고, 지구개발 기본계획 심의 전에 전략환경영향평가를 실시하고, 지구개발 실시계획 승인 전에는 환경영향평가를 실시 하여 사전에 환경성을 검토하여야 함

Ⅴ. 결론 및 제언

❏ 향후 정부의 신재생에너지 확대 정책을 지속가능하게 추진하기 위해서는 산능선부를 따라 집중되는 육상풍력사업의 입지 타당성 검토 시 환경가치, 경제성, 사회적 수용성 등을 종합적으로 고려한 체계적인 검토가 이루어져야 함

ㅇ 정부의 재생에너지 정책의 성공적 이행을 위해서는 녹색가치 간의 충돌 문제를 해결 할 수 있는 다양한 정책 및 해법이 필요함

ㅇ 산림 및 생태계를 훼손하는 재생에너지사업이 지속가능한 재생에너지 발전사업의 모델이 될 수 없다는 사회적 공감대도 확산되고 있음

ㅇ 국내 풍력 보급실적은 세계 시장 점유율 0.2%로 신규 설치 규모도 매년 약

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100~200MW에 불과하여 사실상 하나의 산업으로 성장할 수 있는 기반이 매우 취약 한 상태임

❏ 정부는 산업통상자원부와 환경부를 중심으로 그동안 불거진 후유증과 문제점을 해결 하기 위한 다양한 제도를 마련하고 있음

ㅇ 산업통상자원부, 환경부 등 관련 부처를 통하여 ‘육상풍력 입지지도’를 마련하고 발전 사업 허가 이전에 입지컨설팅 실시를 의무화하도록 함

❏ 환경 보존과 신재생에너지 확대가 상호 공존할 수 있는 다양한 정책 및 해법이 필요함 ㅇ 환경적 영향을 고려하여 가용한 입지와 규모를 파악하여 보급 목표를 설정한 후,

영향이 낮은 지역부터 우선적으로 사업을 추진하는 것이 필요함

ㅇ 계획입지제도 등을 도입하여 개발가능지역을 대상으로 자연보존 등급이 상대적으로 낮은 지역부터 입지의 우선순위를 정하여 사업을 확대 추진하는 전략이 필요함

주제어 : 육상풍력발전, 환경영향, 잠재량, 국내외 현황, 계획입지제

(21)

｜차례 ｜

요약 ···ⅰ

제1장 서론 ···1

1. 연구 배경 및 목적 ···1

2. 육상풍력 발전사업의 환경적 쟁점 사항 ···2

3. 구성 내용 ···5

제2장 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장 잠재량 ···7

1. 연구의 필요성 및 목적 ···7

2. 국내 풍력발전 현황 ···11

3. 국내 풍력발전 잠재량 ···15

4. 소결 ···23

제3장 육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향 ···25

2. 해외 풍력발전 시장 동향 ···26

3. 해외 풍력발전 기술 동향 ···32

4. 국내 육상풍력 현황 및 과제 ···37

5. 소결 ···42

제4장 지자체 주도형 계획입지의 필요성 및 도입방안 ···45

2. 재생에너지 보급 목표 및 현황 ···46

3. 국내외 사례 ···49

(22)

4. 계획입지제도 도입방안 ···56 5. 소결 ···60

제5장 결론 및 제언 ···62 1. 결론 ···62 2. 정책 제언 ···63

참고문헌 ···65 Executive Summary ···71

(23)

｜표차례 ｜

<표 2-1> 풍력자원 잠재량의 정의 ···17

<표 2-2> 풍력자원 잠재량의 영향요인 ···17

<표 2-3> 육·해상 표준 풍력터빈 성능곡선 ···19

<표 2-4> 육·해상 풍력발전 규제정책 영향요인 ···19

<표 2-5> 육·해상 풍력발전 LCOE 추정 전제조건 ···20

<표 2-6> 국내 신재생에너지 잠재량 ···21

<표 3-1> 전 세계 풍력발전 설비용량의 지역별 현황 ···28

<표 3-2> 국내 풍력발전 지역별 설치 현황 ···38

<표 4-1> 규모별 태양광 설치 현황 ···48

<표 4-2> 2017년 전 세계 주요국 해상풍력 누적설비용량 ···50

<표 4-3> 주요국 해상풍력 계획입지제도 사례 ···50

<표 4-4> 덴마크 계획입지 절차 ···51

<표 4-5> 네덜란드 계획입지 절차 ···53

<표 4-6> 제주도 육상풍력발전사업 허가 및 진행 절차 ···54

<표 4-7> 제주도 해상풍력발전사업 허가 및 진행 절차 ···55

(24)

｜ 그림차례｜

<그림 1-1> 전국 환경평가 대상 육상풍력발전사업 분포(2002~2019년) ···3

<그림 2-1> 연간 신규 및 누적 풍력발전 설비용량(1998~2019년) ···12

<그림 2-2> 월별 풍력발전 이용률(2002~2018년) ···13

<그림 2-3> 연도별 풍력발전 이용률(2002~2018년) ···14

<그림 2-4> 재생에너지 잠재량의 정의 ···15

<그림 2-5> 재생에너지 잠재량의 국가적 분포 ···16

<그림 2-6> 국내 육상풍력 시장 잠재량 ···22

<그림 2-7> 국내 해상풍력 시장 잠재량 ···23

<그림 3-1> 세계 풍력시장 누적 설치규모 추이 ···26

<그림 3-2> 세계 풍력시장 신규 설치규모 추이 ···27

<그림 3-3> 세계 풍력터빈 제조사 상위 10대 기업 ···29

<그림 3-4> EU 가입국별 풍력발전 비중 ···30

<그림 3-5> EU 에너지원별 누적 발전설비 변동(2000~2016년) ···31

<그림 3-6> 향후 5개년 세계풍력 예상 설치량 ···32

<그림 3-7> 풍력발전의 역사 ···33

<그림 3-8> 풍력터빈 대형화 추이 ···34

<그림 3-9> 풍력터빈 단위 가격 추이 ···34

<그림 3-10> 베스타스 3MW 플랫폼 개발 ···35

<그림 3-11> 육상풍력발전단가(LCOE) 변동 추이 ···36

<그림 3-12> EU 지역 풍력발전 평균 규모 추이 ···36

<그림 3-13> EU 지역 풍력터빈 종류(시장 출시 기준) ···37

<그림 3-14> 국내 풍력발전 설치 추이 ···38

<그림 3-15> 국내 재생에너지 발전량 비중 ···39

<그림 3-16> 국산 풍력터빈 기술개발 단계 ···40

(25)

요 약 ∣ xi

<그림 3-17> 국산 풍력발전기 개발 추이(국내기업 사례) ···41

<그림 3-18> 국내 풍력발전 시장점유율 ···41

<그림 3-19> 연도별 풍력발전사업 허가 현황 ···42

<그림 3-20> 육상풍력 입지개발 3대 과제 및 대응 방안 ···43

<그림 4-1> 재생에너지 발전 비중 및 설비용량 ···46

<그림 4-2> 재생에너지원별 설비용량 ···47

<그림 4-3> 기간별·종류별 재생에너지 설비용량 및 비중 ···47

<그림 4-4> 계획입지제도 추진 절차 ···56

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｜약어 ｜

EPSIS Electric Power Statistics Information System (전력통계정보시스템) FIT Feed-In-Tariff (발전차액지원제도)

IRENA International Renewable Energy Agency (국제재생에너지기구) KEI Korea Environment Institute (한국환경정책·평가연구원) LCOE Levelized Cost of Energy (균등화발전원가)

NREL National Renewable Energy Laboratory (미국 국립재생에너지연구소) REC Renewable Energy Certificate (신재생에너지 공급인정서)

RPS Renewable Energy Portfolio Standard (신재생에너지 공급의무화제도) SMP System Marginal Cost (계통한계가격)

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제1장 서 론 ∣ 1

제1장

서 론

1. 연구 배경 및 목적

신기후변화체제의 등장과 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸과 같은 재생에너지 확대·보급 정책 등 우호적인 국내외 환경이 현재 활발하게 진행되고 있는 재생에너지 개발의 원동력으 로 작용하고 있다. 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸에 따르면 2030년까지 신규 발전설비를 53GW 규모로 확대하여 신재생에너지 발전 비중을 20% 이상으로 늘리는 에너지정책을 지속적으로 추진할 예정이다(산업통상자원부, 2017). 특히 풍력발전의 경우 2030년까지 16.5GW(육상 4.5GW, 해상 12GW)의 신규 설비용량을 목표로 하고 있다. 이를 달성하기 위해서는 단순하게 정책 지원에 의존했던 과거와 달리 장기적으로는 가격경쟁력 확보 및 기술개발을 통한 효율 향상 등으로 신재생에너지원별 자생력을 확보해 나가는 방안이 필요 하다(박종윤 외, 2017, p.4).

현재까지 계획된 육상풍력의 규모는 환경평가 협의를 거쳐 추진되고 있는 자료를 바탕으 로 보면 약 2GW 정도로 파악되고 있어 향후 2.5GW 정도의 추가적인 신규 설비의 설치가 요구된다(이영준, 박종윤, 2019, p.8). 하지만 육상풍력발전의 경우 상대적으로 좁고 산지 가 많은 우리나라 국토의 특성상 경제성 있는 풍속이 나오는 지역이 해발고도가 상대적으로 높은 산지에 해당하여 입지에 따른 산림생태계 보존과 청정에너지원 확대의 명분이 지역에 따라 상충하는 경향이 크다. 그러므로 향후 확대에 따라 우수한 풍력자원 분포지역과 자연 보존 지역이 공간적으로 중첩되기 때문에 발생할 수 있는 문제점을 최소화하는 해결방안이 요구되고 있다(박종윤 외, 2017). 또한 풍력발전단지 조성에 따른 소음, 저주파, 경관, 이익 공유 등과 관련하여 생활환경 및 사회적 수용성 측면에서 지역주민들과 갈등을 유발하는 사례도 증가하고 있다.

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그러므로 정부가 추진하는 재생에너지 공급 계획의 성공적 시행을 위해서는 녹색가치 간의 충돌 문제에 대한 해결이 선결 과제이다. 대규모 산림훼손을 수반하는 재생에너지사업 은 지속가능성 측면에서 재생에너지 발전사업의 좋은 모델이 될 수 없다는 사회적 공감대도 확산되고 있다. 따라서 친환경에너지로서 재생에너지의 확대·보급을 위해서는 경제 및 안전 성 측면과 함께 환경 및 수용성 측면을 고려한 입지와 규모를 파악하여 보급 목표를 설정한 후, 우선순위에 따라 사업을 추진하는 것이 필요하다.

본 보고서는 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 2019년 9월 26~27일에 개최한 ‘신재생 에너지 확대와 미래 환경변화 대응을 위한 대토론회’에서 분야별 전문가들이 발표 후 내용 을 해당 발표자가 재작성한 원고를 토대로 정리한 것이다. 환경적 고려 사항뿐 아니라 ① 우리나라 육상풍력 발전사업의 기술적 입지 조건, ② 국내외 시장 및 기술 동향 등 재생에너 지 보급 정책의 성공적 추진을 위해 함께 고민해야 하는 관련 연구 현황 및 ③ 산업계의 입장에 관한 내용을 포함하고 있다.

이를 바탕으로 서로 대립 위치에 있는 ‘자연 보존’과 ‘청정에너지의 확대’와 관련하여 다각적 측면에서의 논의와 객관적 사실에 근거한 올바른 인식개선을 통해 이 두 가지가 공존할 수 있는 방안을 살펴보고자 한다. 이러한 분석 내용은 현재 이슈가 되고 있는 분야별 현안의 검토ㆍ분석과 KEI가 수행하는 재생에너지 관련 환경평가 검토과정에서 유용하게 활용될 수 있을 것이다. 이를 통하여 환경 목적과 사회·경제적 목적 간에 적절한 조화를 이룰 수 있으며, 사업으로 인해 예상되는 환경영향을 사전에 차단·방지하고 재생에너지 사 업이 환경적으로 건전하고 지속가능한 사업이 되도록 환경평가를 시행할 수 있을 것으로 예상된다.

2. 육상풍력 발전사업의 환경적 쟁점 사항

육상풍력발전시설이 입지하는 고지대 능선부는 식생이 우수하고 산림생태계가 잘 보전되 고 있는 지역이 대부분이다. 구릉지 및 평지와 같이 상대적으로 지형 훼손이 적은 지역에 풍력기가 설치되는 외국과 달리 우리나라에서는 풍력발전단지 조성지역 대부분은 주로 해 당지역의 주요 광역생태축에 해당하는 산줄기, 특히 대간, 정맥, 기맥, 지맥 등에 입지하게

(29)

제1장 서 론 ∣ 3

된다(그림 1-1 참조). 주요 능선축에 인접한 육상풍력사업의 입지 특성상 지역 광역축과 이를 이루고 있는 우수한 자연생태환경의 보존이 핵심 검토사항이라 할 수 있다(박종윤 외, 2017; 이영준, 박종윤, 2019). 특히 법정 보호종 서식지 및 생태·자연도 1등급지는 보존을 원칙으로 하고 있으나, 발전기 위치와 관리·진입도로 노선 선정의 불가피성을 사유로 이들 보존지역을 훼손하는 것에 대한 입지 타당성 검토가 주요 이슈이다(박종윤 외, 2017, p.29). 풍력발전사업에 의한 환경적 악영향으로는 산줄기를 따라 설치되는 풍력기와 관리 도로에 의한 생태계 단절 및 교란, 절·성토에 따른 지형 훼손, 토사 유출의 피해, 지역 생태 계 생물종 변화 등이 예상된다. 풍력발전기 블레이드와의 조류 충돌, 조류 이동경로에 미치 는 영향 등도 제기되고 있는 중요한 환경적 이슈이다(이영준, 박종윤, 2019, p.9).

자료: 이영준, 박종윤(2019). p.10.

<그림 1-1> 전국 환경평가 대상 육상풍력발전사업 분포(2002~2019년)

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일부 환경평가에서 풍력발전으로 인한 과다한 산림생태계 훼손의 영향을 단순히 대체 산림조성을 통한 온실가스 감축량만 가지고 비교하여 그 훼손의 정당성을 주장하고 있다.

그러나 산림은 생태계의 보전가치를 비롯한 수원의 함양, 대기 정화, 토사유출 방지, 휴식 공간 제공, 산사태 방지, 서식지 기능 등 다양한 공익적 가치를 가지고 있으므로, 산림 훼손 에 따른 생태계 영향을 단순하게 온실가스 발생 증가만으로 판단하는 것은 적절하지 않다.

대체 식재를 통한 온실가스 저감 효과는 사업으로 인해 발생하는 다른 부수적인 환경적 영향도 최소화함을 전제로 추진되어야 그 가치를 인정받을 수 있다.

해외에서도 2000년대 초반부터 육상풍력발전이 산지에 입지함에 따라 발생하는 문제점 에 대하여 다양한 연구 결과를 생산하고 있으며, 특히 서식지 훼손에 따른 물리적·생태적 단절이 가장 큰 이슈이다(National Research Council, 2007; Ledec et al., 2011;

Ledec, 2012). 조류 및 박쥐의 터빈 충돌을 비롯하여 도로 사면과 같은 직접적인 물리적 단절뿐만 아니라 기존 서식공간과 다른 서식환경이 만들어짐에 따른 접근성 변화 등 동물의 서식환경에 영향을 미칠 가능성이 크다.

특히 풍력터빈이나 송전선로보다 풍력기 관리를 위해 설치되는 관리도로에서 가장 심각 한 환경적 영향이 발생하는데, 도로 폭 및 길이 확장에 따른 자연 서식지 상실, 숲 또는 기타 자연 서식지의 파괴, 토양 침식 및 산사태와 같은 영향이 큰 것으로 나타나고 있다.

국내의 경우 산 능선부를 따라 이루어지는 풍력발전사업에서 공사 시 삼림벌채 및 지형훼손 에 따른 지반 불안정 문제가 계속 발생하고 있는 상황이다.²⁾ 풍력기 및 관리도로의 설치로 인한 서식환경 변화는 산림 내부 서식공간을 선호하는 동물들의 접근과 이동을 방해하게 되며 외래종 침입 증가 등 추가적인 생태계 서식환경의 훼손 및 단절을 발생시키는 것으로 보고되었다(National Research Council, 2007). 하지만 우리나라의 경우 산지 능선부를 따라 설치되는 풍력발전단지가 운영된 지 10년 이상이 됨에도 불구하고 운영에 따른 영향을 판단할 수 있는 시공간적 생태계 변화에 대한 환경모니터링 자료가 부재한 실정이므로, 연 장성이 우수한 주요 지형생태축과 같이 환경보전이 우선시되어야 하는 입지는 우선적으로 회피하는 것이 필요하다.

2) 사면관리 부적정 등으로 재해 발생, 환경 악영향 등을 우려한 영양 양구리 풍력발전 공사중지명령이 대표적인 사례이다. 환경일보(2017.11.9), “대구지방환경청, 영양 양구리 풍력발전 공사중지명령”, 검색일: 2018.8.10.

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제1장 서 론 ∣ 5

향후 정부의 신재생에너지 확대 정책과 연계하여 산 능선부를 따라 집중되는 육상풍력사 업의 입지 타당성에 대한 검토가 환경가치, 경제성, 사회적 수용성 등을 종합적으로 고려하 여 체계적으로 이루어질 필요가 있으며, 환경 보존과 신재생에너지의 확대가 상호 공존할 수 있는 다양한 정책 및 해법이 필요하다(박종윤 외, 2017, p.85).

3. 구성 내용

본 보고서는 서론을 포함하여 총 4장으로 구성되어 있다. ‘육상풍력발전의 기본적인 현황 및 환경적 쟁점사항’을 포함하는 제1장으로 시작으로, 제2장은 ‘육상풍력 발전사업의 기술 적 입지조건 및 시장 잠재량’에 대하여 풍력발전의 기술적 입지조건 분석을 통한 잠재량 산정을 전문적으로 연구하고 있는 한국에너지기술연구원(김현구 센터장)에서 내용을 작성 하였다. 제3장은 국내에서 풍력설비를 직접 제작 생산하고 있는 ㈜유니슨(박원서 풍력본부 장)에서 발표한 ‘육상풍력발전의 국내외 시장 및 기술동향’에 대한 내용으로 구성되어 있다.

현재 재생에너지 발전사업의 환경평가는 평가단계 이전에 발전사업허가를 취득하는 재생 에너지사업의 절차상 문제로 인해 협의에 따른 많은 갈등이 발생하고 있다. 특히 지금까지 수행된 재생에너지사업의 환경평가 현황을 보면 입지지역의 상당 부분이 생태환경적 측면 에서 보호가 우선적으로 고려되어야 하는 주요 능선을 포함하는 산림 지역 등 환경적으로 민감한 지역에 위치하는 경향이 크다. 특히 육상풍력의 경우 필요한 풍속 조건을 감안할 때 우리나라의 지형 특성상 풍력잠재량이 상대적으로 높은 산지 능선부에 사업이 입지할 수밖에 없는 실정이므로 계획입지제도와 같이 사전입지의 적절성과 규모를 검토하여 계획 을 마련할 수 있는 제도가 필요하다. 이와 관련하여 제4장에서는 현재 국가의 재생에너지 시행계획을 전담하고 있는 한국에너지공단(박성우 실장)에서 태양광과 풍력을 중심으로 ‘지 자체 주도형 계획입지 필요성 및 도입방안’에 대하여 국내외 사례를 바탕으로 전반적인 내 용을 정리하였다.

각 장의 내용은 작성자(기관)의 관점에 따라 입장의 차이가 있음을 미리 알려둔다. 앞에서 언급한 바와 같이 보고서는 본 연구에서 이루어진 새로운 연구 결과나 분석의 내용으로 구성된 것이 아니라, 심포지엄에서 발표된 육상풍력발전과 관련한 산업계 및 개발담당 정부

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기관, 기술적 연구기관 등 환경 이외의 다양한 분야에서 이루어진 연구 및 분석 내용이나 계획 등과 함께 각 주체들이 가지는 입장을 정리한 것이다. 그러므로 그 결과 및 정책 제언 이 동일한 기조를 나타내거나 일치하도록 조정하는 데는 한계와 제약이 있음을 알려둔다.

보고서는 이러한 다양성에 근거한 내용을 입장별로 보여줄 수 있도록 구성되어 있으며, 환 경을 고려한 지속가능한 개발 측면의 내용은 심포지엄 종합세션에서 발표하였으나(재생에 너지 발전사업의 환경평가 현황 및 추진 방향, 심포지엄 프로그램 참조) 이와 관련한 별도보 고서가 발간되었거나 발간 예정이므로 본 보고서에는 포함되지 않음을 알려둔다(박종윤 외, 2017; 이영준, 박종윤, 2019).

지속가능한 재생에너지 공급계획을 추진하기 위해서는 계획입지제도 등을 도입하여 개발 가능지역을 대상으로 자연보존 등급이 상대적으로 낮은 지역부터 입지의 우선순위를 정하 여 사업을 확대 추진하는 전략이 필요하다(박종윤 외, 2017). 이와 함께 기존 운영 사업지에 대한 중장기적인 모니터링을 통해 생태계에 미칠 수 있는 비가역적인 영향을 최소화할 수 있는 과학적인 근거 마련이 동시에 이루어져야 한다. 또한 기술적 측면뿐 아니라 환경적 및 사회·경제적 측면에서 이용 또는 수용할 수 있는지 그 개발 가능성을 우선적으로 검토할 필요가 있다. 이러한 측면에서 금번 토론회를 통해서 소개된 내용은 서로의 입장을 이해하 고 갈등을 최소화하여 사회적 공감대를 형성할 수 있는 하나의 의미 있는 결과라고 할 수 있다.

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제2장 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장 잠재량 ∣ 7

제2장

육상풍력 발전사업의

기술적 입지조건 및 시장 잠재량

1. 연구의 필요성 및 목적

우리나라의 주 전력원이던 석탄화력발전과 원자력발전의 비중을 줄이고 청정에너지 발전 을 늘리기 위한 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸이 발표된(2017년 12월) 이후, 2018년 1월부 터 2019년 6월까지 보급된 재생에너지 발전설비 규모는 4,583MW이며, 이는 같은 기간 보급 목표인 2,939MW의 약 1.56배 수준이다.³⁾ 또한 2017년까지 설치된 총 재생에너지 발전설비(15,106MW)의 약 1/3 수준이 지난 18개월 동안 보급되었다는 것은 재생에너지 에 대한 국민적인 관심에 힘입어 「재생에너지 3020 이행계획」 목표 달성이 가능할 것이라 는 긍정적인 신호임이 분명하다.⁴⁾

한국전력거래소의 전력통계정보시스템(EPSIS: Electric Power Statistics Information System)에 의하면, 2017월 12월부터 2019년 12월까지 지난 2년간에 걸쳐 설치된 태양광 발전과 풍력발전 설비용량은 각각 4,996MW와 297MW이다.⁵⁾ 한편 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸에 따른 연간 보급용량은 태양광발전과 풍력발전이 각각 2,369MW와 1,285MW 로 지난 2년간의 보급실적을 평가한다면 태양광발전은 105%로 초과 달성한 반면, 풍력발 전은 12% 수준에 불과하다. 전체 재생에너지 발전용량으로 본다면 보급 목표 달성률은 73%로 만족할 만한 실적이라고는 볼 수 없으며, 이는 풍력발전 보급 없이는 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸의 목표 달성이 어렵다는 것을 시사하고 있다.

3) 산업통상자원부 보도자료(2019.7.25), p.1.

4) 환경미디어(2019.7.25), “제1회 ‘재생에너지 민·관 공동 협의회’ 개최, 검색일: 2019.12.16.

5) 전력통계정보시스템(2019.12.4), 신재생에너지별 발전설비. 검색일: 2019.12.16.

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풍력발전은 뺷재생에너지 3020 이행계획뺸 목표 달성을 위해 절대적으로 설치 확대가 필 요한 분야임에도 불구하고 풍력발전사업은 각종 인허가 규제와 민원으로 인해 사실상 태양 광발전사업만큼의 선전을 기대하기가 어려운 것이 현실이다. 국내의 해상풍력산업은 중공 업 분야의 매우 중요한 토탈산업적 구조로 형성돼 있다. 풍력발전기의 기계적 시스템뿐만 아니라 IT와 연계된 제어시스템을 비롯해 복합적인 부품들로 인해 산업의 근간을 이룰 수 있는 역할을 할 수 있는 산업이지만 현재로서는 수출산업의 일등 공신인 조선산업처럼 풍력 산업 자체가 해외에 수출할 수 있는 여건이 아닌 것이 현실이다.⁶⁾

산업통상자원부는 친환경, 주민 수용성을 확보하기에 용이한 ‘재생에너지 계획입지제도’

라는 법안을 발의하여 지자체 중심으로 재생에너지 발전을 위한 입지를 마련하되, 주민 수 용성과 환경성을 사전에 확보함으로써 계획적이고 질서 있는 재생에너지 보급이 가능할 것으로 기대하고 있다.⁷⁾ 그러나 현재 ‘재생에너지 계획입지제도’와 ‘신재생에너지 발전설비 에 대한 이격거리 제한 완화’ 등의 재생에너지 보급 촉진을 위한 법안개정안은 국회를 통과 하지 못하고 있는 실정이다.

이에 정부는 육상풍력발전 활성화를 위해 ‘육상풍력 입지지도’를 2020년까지 구축하고, 환경·산림 규제를 정량화, 지도화함으로써 사업자가 명확하게 파악할 수 있도록 하였다.

풍력발전은 온실가스 감축효과가 상대적으로 크고 조선·해양플랜트·ICT 등과 연계돼 있어 새로운 성장동력으로 유망한 산업이지만, 그동안 입지규제 및 주민 수용성 문제 등으로 인 해 2018년의 보급규모가 168 MW(목표대비 84%), 올해인 2019년 상반기에도 133 MW (목표대비 20.4%)에 그치는 등 원활한 보급·확산이 지체됐다는 판단에서다.⁸⁾ 이처럼 내수 시장에서의 보급·확산이 지연되면서 국내 풍력업계의 기술 수준과 가격 경쟁력도 경쟁국에 비해 점차 저하되는 등의 문제가 발생하여 풍력 보급 및 수출 확대를 위한 획기적인 대책이 필요하다는 지적이 제기되어왔다.⁹⁾ 이에 산업통상자원부, 환경부, 산림청 등 관계부처와 국회 기후특위는 2019년 4월 말부터 4개월간 공동으로 현장방문, 업계 의견수렴 등을 실시 했다.¹⁰⁾

6) 투데이에너지(2019.1.3), “신년기획 – 재생에너지 3020 3년차 어디까지 왔나”, 검색일: 2019.12.16.

7) 산업통상자원부 보도자료(2019.12.5).

8) 투데이에너지(2019.8.23), “육상풍력발전 본격 활성화 ‘기대’”, 검색일: 2019.12.16.

9) 한국영농신문(2019.8.23), “당정, 풍력발전 확산키로... 환경성과 경제성 동시에 고려”, 검색일: 2019.12.16.

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제2장 육상풍력 발전사업의 기술적 입지조건 및 시장 잠재량 ∣ 9

정부는 우선 육상풍력 입지지도를 마련하고 입지컨설팅 실시를 의무화한다는 방침이다.

풍력자원 정보 위주의 기존 ‘풍력자원지도’에 후보 부지에 대한 환경·산림 규제정보까지 포함시킨 ‘육상풍력 입지지도’를 산업통상자원부·환경부·산림청 공동으로 마련하게 된다.

그 1단계로 2019년 말까지 풍력자원, 환경·산림 규제정보를 업데이트 및 통합하고, 2단계 로 2020년 말까지 공간해상도 향상(1㎞→100m), 환경규제 등급화, 사업자에 대한 웹서비 스 등을 추진할 계획이다. 또한 산업통상자원부의 발전사업 허가 이전 단계에서 사업자가 한국에너지공단 산하에 신설될 ‘풍력발전 추진지원단’을 통하여 환경입지 및 산림이용 컨설 팅을 의무적으로 받도록 하고, 사업자에 대한 컨설팅 결과 통보 시 그 근거와 사유를 현재보 다 명확화하기로 했다. 또한 환경인공조림지 내 사업도 허용된다. 그간 육상풍력사업 허가 가 금지됐던 국유림 내 인공조림지와 숲길에서도 조건부로 사업이 허가될 수 있도록 ｢국유 림법｣ 시행령을 개정함으로써, 풍력발전시설이 더욱 친환경적이고 안전하게 설치될 수 있도 록 유도할 계획이다. 인공조림지가 사업면적의 10% 미만으로 포함된 경우 육상풍력사업을 허용토록 하고, 숲길이 포함된 풍력사업의 경우 대체 노선 제공 등을 조건으로 사업 추진을 허용할 계획이다. 그동안 범위와 의미가 다소 불명확했던 ‘백두대간 보호지역 등’, ‘생태·자 연도 1등급 권역’ 등에 대해서는 관련 지침 개정을 통해 더욱 명확화함으로써 사업자의 예측가능성을 높이기로 했고, 사업자들이 일목요연하게 파악하기 어려웠던 ‘입지가 제한되 는 국유림’에 관한 정보를 관련 규정인 「국유재산관리규정」에 명시함으로써 사업자들의 편 의성을 제고할 계획이다.¹¹⁾

환경부 장관은 재생에너지 보급과정에서 생기는 이러한 갈등을 대표적인 ‘녹녹(綠綠) 갈 등’ 사례라고 언급하며, 환경을 희생하면서 친환경에너지를 생산하는 건 있을 수 없다고 분명한 선을 그었다. 그동안 친환경에너지 생산 자체를 좋은 것이라고 판단하여 환경 비용 을 지불해 가며 친환경에너지를 생산해온 과정에서 불거진 후유증과 문제점에 대해 정부 부처 책임 소재를 명확하게 하고, 향후 산업통상자원부와 환경부가 책임을 지고 이러한 문 제를 해결하기 위해 여러 제도를 마련해 나갈 것을 천명하였다. 구체적으로는 산업통상자원 부, 환경부와 산림청이 협업해 전국 육상풍력 입지지도를 마련하여, 현재까지의 발전사업이

10) 도시미래신문(2019.8.26), “풍황, 환경·산림 규제 등 육상풍력 발전 활성화”, 검색일: 2019.12.16.

11) 산업통상자원부 보도자료(2019.8.23).

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인허가 이후에 환경영향평가 및 주민 동의를 받는 절차로 진행함에 따른 문제를 해소하고, 입지 가능 여부를 결정하기 전에 예정지의 환경성, 주민 수용성을 사전에 검토하는 ‘계획입 지제’의 도입이 필요함을 역설하였다. 다만 관련 법안이 현재 국회 산업통상자원중소벤처기 업위원회에 계류 중이므로 이를 통과시키기 위한 노력 중임도 설명하였다.¹²⁾

2019년 말에는 한국에너지공단 산하에 ‘풍력발전 추진지원단’이 신설돼 민·관 합동으로 육상풍력 발전 전 과정을 사업별로 밀착 지원하게 된다. 지원단은 한국전력공사, 발전공기 업, 전력거래소의 파견인력 등 14명이 4개 팀을 구성하여 사업 타당성 조사, 환경부·산림청 의 입지컨설팅 연계를 통한 사전환경성검토 등은 물론, 인허가 획득, 사업 개시 후 단지 운영과정 등 풍력사업 추진의 전 과정을 원스톱으로 일괄 지원하게 되며, 특히 주민 수용성 확보를 위해 주민참여형 사업을 확대하고 시설 기부·수익 공유 등 모범사례를 만들어 확산 하도록 지원할 계획이다. 또한 관계부처 합동 풍력사업 설명회도 정례화함으로써 사업자에 대한 정보 제공을 강화할 예정이다.¹³⁾

풍력발전 추진지원단은 우선 육상풍력 개발사업을 중심으로 업무를 지원한 후 단계별로 해상풍력까지 포함하는 시스템을 갖출 계획이다. 빠르면 2019년 연말부터 환경부와 산림청 의 사전 입지컨설팅을 받는 것이 의무화될 예정이라 지원단의 역할 또한 중요해질 것으로 보인다. 사업자 입장에서 복잡하고 까다로운 환경입지·산림이용 컨설팅과 관련하여 전담조 직의 지원을 받음으로써 개발사업 진행에 속도를 낼 수 있을 전망이다. 풍력발전 추진지원 단은 풍력자원을 비롯해 환경·산림 규제정보까지 포함하는 ‘육상풍력 입지지도’를 통해 지 연되고 있는 프로젝트의 추진 가능성을 확인한 후 밀착 지원하는 업무도 맡는다.¹⁴⁾

12) 매일경제 MBN(2019.12.3), “솔로몬 지혜 필요한 환경문제…정책심의前 갈등조정 의무화”, 검색일:

2019.12.16.

13) 스카이데일리(2019.8.26), “육상풍력 사업 인허가·규제개선 등 원스톱 지원”, 검색일: 2019.12.16.

14) Electric Power Journal(2019.11.1), “사전 환경성 검토 ‘풍력발전 추진지원단’서 밀착 지원”, 검색일:

2019.12.16.