iii S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 경기 활성화를 위한 SOC 투자의 효과를 분석하는 데 일차적인 목적 이 있는 연구이다. 그리고 경기 부양을 위한 정책 수단으로서 SOC 투자 제도가 갖추어야 할 요건을 진단하고 외국의 사례와 비교함으로써 SOC 투자 정책의 개 선방안을 제시하는 연구이다. 연구결과를 각 장별로 요약하면 다음과 같다.
제1 장 서론
이 장은 서론으로 연구의 필요성 및 목적, 연구의 분석대상, 연구의 방법 등을 다루었다. 글로벌 금융위기 이후 금융 시장의 기능이 약화되면서 재정 정책에 대 한 관심이 증대되었다. 우리나라의 경우 적극적인 재정 투입으로 글로벌 금융위 기를 조기에 극복한 사례로 꼽히고 있다. SOC 투자는 재정정책 수단의 가장 대 표적인 정책수단으로서 글로벌 금융위기를 극복하는데 기여하였다. 그러나 2011 년 들어서면서부터 재정투자 여력이 소진되는 과정에서 경기가 급격히 위축되는 경향을 보이고 있다. 2011년 하반기 들어서는 경제전망기관들이 전망치를 하향 조정하고 있는 상황이다. 이 같은 거시경기의 둔화 현상이 무리한 재정 투자의 후유증이라는 시각도 존재한다.
한편으로는 SOC스톡이 증가함에 따라 장기적인 수요가 감소하고 있고 복지 부문에 대한 재정 지출 소요가 증대되는 상황에서 SOC 투자에 대한 부정적인 이미지가 부각되는 경향도 나타나고 있다. 이 같은 분위기에서 SOC 투자의 경기
활성화 효과는 유의적이지 않을 것이라는 막연한 인식도 공존하고 있다. 따라서 SOC 투자에 대한 객관적인 분석이 필요하다.
이러한 맥락을 감안하여 이 연구에서는 SOC 투자의 효과성을 검정하고자 한 다. 아무리 정책수단으로서의 요건을 잘 갖추었다 하더라도 효과가 없다면 큰 의 미를 갖지 못한다. 따라서 이 연구에서는 경기대응을 위한 SOC 투자가 효과가 있었는지를 확인하는 것을 일차적인 목적으로 한다. 다음으로는 경기 활성화 수 단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건을 3T(targeted, timely, temporary)의 관점 에서 분석하고자 한다. 향후의 SOC 투자 정책 방안을 제시하고자 한다.
SOC의 범위는 공공이 주로 집행하는 교통시설과, 수자원 시설, 국토 및 도시 기반 시설 등을 대상으로 한다. 분석 기간은 아시아 외환위기와 글로벌 금융위기 를 포괄하도록 설정하였다.
주요 연구내용으로는 SOC 투자자의 경기 활성화 효과 분석, SOC 투자 제도 및 운용 실태 분석, 해외사례 분석, 그리고 경기 조절을 위한 SOC 투자 정책 방 안 등이 포함된다.
이론적 분석 방법으로서 동태확률일반균형(DSGE)1) 접근법을 시도하였다. 그 리고 SOC 투자의 경기활성화 효과를 검증하기 위해서는 실증적 분석이 무엇보 다 중요하다고 할 수 있다. 선택 가능한 실증적 분석 방법으로는 단순회귀로부터 시작하여 다양한 접근법이 있다. 이 연구에서는 그간 정부소비지출로서의 재정 투자의 효과를 분석하는 데 주로 사용되었던 방법론인 서술적(Narrative) 분석2) 과 구조적 VAR 모형에 의한 효과 분석을 시도하였다.
제2 장 경기변동기의 SOC 투자 현황
GDP대비 토목건설투자 비중으로 SOC 투자의 규모를 추정해 보면 2010년 현 재 우리나라의 토목건설투자는 약 91조 원 규모이며, GDP 대비 7.8% 수준이다.
그리고 2010년 현재 중앙정부부문 지출 299조4천억 원 중에서 SOC 부문 지출 규
1) 이하에서는 DSGE모형이라 지칭하기로 한다.
2) 이하에서는 Narrative 분석 이라 지칭하기로 한다.
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모는 약 24조 원이며, 중앙정부 총지출의 8%이다. GDP 대비 SOC 투자의 비중과 중앙정부 예산 대비 SOC 부문 지출 예산의 비중이 모두 8% 수준으로 일관된 결 과를 보이고 있다.
유럽 및 미국의 교통시설 투자와 우리나라의 교통시설 투자 규모를 비교해 보 면, 우리나라의 교통시설 투자 규모가 월등히 높게 나타났다. 우리나라의 GDP대 비 교통시설 투자 규모는 약 3.4%로 여타 국가의 평균인 1.054%의 3.24배에 달한 다. 경기조절 수단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건인 규모성을 어느 정도 충족하고 있다고 볼 수 있다.
1990년대에는 교통시설특별회계의 도입을 계기로 SOC 예산의 급격한 증가가 있었다. 이는 물류비를 감소시킴으로써 국가경쟁력을 강화시키고자 하는 정책방 향을 반영하고 있다. 2000년대 들어서는 아시아 외환위기를 경험한 이후 이를 회 복하는 수준에서의 투자기 이루어졌다고 할 수 있겠다. 그러다가 2000년대 중반 이후에는 SOC 투자가 정체되는 현상을 보이기 시작한다. 이 때부터 복지 부분에 대한 재정 지출 소요가 증대되기 시작하였다.
추경예산 중 SOC 투자관련 금액이 편성된 시기는 1998년(1.2조원), 2001년 (3,000억 원), 2003년(1.4조원)도이다. 1998년은 아시아 외환위기 이후 고용창출을 위한 사회간접자본투자로 1.2조 원을 추가로 편성하였으며, 2001년에는 경기를 살리기 위해 사회간접자본 민간투자사업에 3,000억 원의 추가 예산을 투입하였 다. 2003년은 부산신항‧광양항 및 인천신공항 2단계 등 동북아 물류기지화를 위 해 1,800억 원, 고속도로, 국도, 철도 등 교통시설 공사에 1.2조 원을 추가 편성하 였다.
글로벌 금융위기가 발생한 이후에도 SOC분야에 대한 추가경정 예산을 편성하 고자 하는 시도가 있었으나 편성되지 못하였다. 이 시점 이후로는 경제위기가 발 생하더라도 경기 활성화를 위해 SOC 부문에 추가경정예산을 편성하기가 쉽지 않은 상황이라고 할 수 있다.
국가재정운용계획에 의하여 중기적으로 SOC 지출 규모가 제약을 받고 있는 상태이다. SOC 투가 규모를 확대하는 방식으로 취할 수 있는 경기 대응 방법은
추가경정예산의 편성 이외에 없다고 할 수 있다. 따라서 경기대응을 위한 SOC 투자 정책은 대부분 투자시기를 앞당기는 형태로 이루어지고 있다. SOC 투자의 조기집행은 긴급입찰을 통해 이루어지는 경우가 많은 것으로 나타났다. SOC 부 문의 재정 조기집행이 상반기의 조기 건설투자로 이어졌는지에 대한 효과를 분 석해 본 결과 유의적인 결과를 얻었다.
제3 장 경기변동기의 SOC 투자 효과 분석
기존의 선행연구들은 대부분 정부의 재정지출의 측면에서, 그 중에서도 정부 의 소비지출 측면에서 효과에 대한 이론적인 논의를 전개하고 있다. 그러나 우리 가 관심을 두고 있는 SOC 투자는 재정지출이기는 하나 소비지출과는 본질적으 로 다른 투자지출의 성격을 가진다. 따라서 DSGE모형을 구축하여 SOC 투자의 효과를 정성적으로 분석하였다.
DSGE 모형 분석 겨로가 소비와 실질임금이 하락하였는데 이는 고전학파 모형 을 기반으로 하였기 때문이다. 산출, 즉 GDP를 증가시키는 승수효과는 단기에는 정부소비지출의 경우가 크게 나타나나, 지속성을 감안하면 장기에는 SOC 투자 의 경우가 더 크다. 이자율 상승과 이로 인한 민간의 설비투자 감소와 같은 구축 효과는 SOC 투자와 정부소비지출 모두 크지 않다. SOC 투자의 경우 구축효과가 더 작은 것으로 나타났다. 복지지출의 재원으로 사용되는 정부의 이전지출에 미 치는 영향을 보면, 즉시적인 감소 효과는 정부소비지출이 크고, 감소의 지속기간 에 있어서는 SOC 투자의 영향이 더 크다. SOC 투자의 효과성만을 놓고 보면 단 기적인 경기활성화보다는 중장기적 경기 활성화에 더욱 적합한 정책수단에 가까 운 것으로 보인다.
실증적 분석 방법으로는 Narrative 분석과 구조적 VAR 분석을 수행하였다.
Narrative 분석이란 일종의 이벤트 스터디이다. 경기부양을 위한 외생적인 SOC 투자라고 누구나 인정할 수 있을 만한 사건이 있었던 시점을 선택하여 이를 질적 인 변수인 더미로 처리하고 더미에 충격을 가함으로써 SOC 투자 효과를 분석하 는 기법이다.
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토목투자 실업률 이자율 GDP 민간소비 설비투자
가정1 + -
가정2 + - +
Ramey and Shapiro(1997)의 Narrative 분석에 의해 SOC 투자 충격의 효과를 추 정할 경우, 한국경제에서 대규모 SOC 투자를 유발시킨 것으로 가정된 3가지 사 건에 대해 거시변수들이 통계적으로 유의한 반응을 보이지 않고 있다는 것이다.
다만 이와 같은 결과는 SOC 투자를 분석하는데 있어 거시변수들 간의 동태적 인과관계를 고려하지 못하는 단일 방정식을 이용한 방법론적 한계에 기인할 개 연성이 있다. 이와 같은 이유로 Edelberg, Eichenbaum and Fisher(1999) 및 Burnside, Eichenbaum and Fisher(2003)는 구조적 VAR모형을 이용한 바 있다.
구조적 VAR 모형은 외생적 충격을 식별해 냄으로써 SOC 투자의 효과를 분석 하기 위한 방법이다. Narrative 분석에서는 이벤트, 즉 일종의 사건을 통해 외생적 충격을 식별해 냈다면 구조적 VAR 모형은 경제이론으로부터 제약 조건을 가져 오는 방식으로 과소식별되어 있는 구조적 파라미터를 하나씩 식별해 내는 방식 이다. 이 연구에서는 기존에 많이 사용되어 오던 축차적 식별 법이나 장단기 등 식 제약을 사용하는 방식 대신 최근에 개발된 부호 제약 방식을 사용하기 한다.
a + b = c 와 같은 등식 제약보다 a + b > d와 같은 부등호 제약이 보다 보편적으 로 수용 가능한 제약이라는 점에서 큰 장점을 갖고 있는 방법론이다. 다만 이를 적용하고 풀어 가는 과정이 복잡하다는 단점이 있다.
< SOC 투자 충격의 식별을 위한 부호제약 >
앞의 표< SOC 투자 충격의 식별을 위한 부호제약 >와 같은 부호제약을 근거 로 SOC 투자가 거시경기에 미치는 효과를 분석한 결과 다음과 같은 충격반응 함수를 얻었다.
< SOC 투자 충격에 대한 충격반응함수 (k=6) >
예상치 못한 SOC 투자 충격이 한국경제에 미치는 효과를 구조적 벡터자기회 귀모형을 통하여 분석하였다. 이를 위해 “부호제약” 식별방식을 이용하여 예상 치 못한 SOC 투자 충격을 식별한 후, 충격반응함수를 살펴보았다. 특히, 기존의 연구들이 정부지출 충격이 가져오는 구축효과에 관해 상반된 분석결과를 보이고 있어, 구축효과 유무를 확인할 수 있도록 2가지 식별조건을 이용하였다.
분석결과, 한국경제에서 예상치 못한 SOC 투자 충격이 구축효과를 유발시켜 승수효과로 발생한 투자를 감소시키는 경로는 통계적 유의성을 확인하기 힘들었 다. 따라서 한국경제에서는 고용증대를 통한 승수효과에 의해 SOC 투자가 경기 부양을 견인할 수 있음을 확인할 수 있었다. 특히, 민간투자, GDP 및 민간소비의 동태적 반응경로가 고용증가와 밀접한 관계를 갖고 있는 것으로 나타났으므로 SOC 투자 증대의 효과는 고용창출 파급효과가 크고 지속성이 높을수록 클 것으 로 사료된다.
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제4 장 SOC 투자 제도 분석 및 외국의 운용 사례
제3 장의 분석 결과 SOC 투자는 고용을 유발하는 경로를 통해서 거시경기를 진작시키는 효과가 있는 것으로 나타났다. 따라서 여기서는 경기 활성화를 위하 정책 수단으로서 SOC 투자가 갖추어야 할 요건을 충족하고 있는 지에 대한 분석 을 수행하였다. 경기활성화를 위한 정책이 갖추어야 할 요건은 3T와 3P 등 다양 한 요건들이 제시되고 있다. 그 중에서도 3T를 중심으로 분석하되 적시성에 초점 을 두고 분석하였다.
가상의 교통SOC 재정수지를 작성하고 이를 이용하여 교통투자의 정책기조를 판단하기로 한다. 가상의 교통SOC 재정수지를 계산하는 과정은 다음과 같다. 공 공부문이 지급한 교통기성(A)에서 교통시설특별회계 수입(B)을 차감(C)한다. 이 렇게 구한 차감분을 이용하여 추세변동과 순환변동을 분해한다. 순환변동 부분 을 가상의 교통SOC 재정수지로 보기로 한다.
교통SOC 재정수지를 GDP 갭과 비교해 봄으로 교통SOC 투자의 경기대응성을 분석하였다. 2004년까지는 교통SOC 투자가 경기대응적(counter-cyclical)으로 집 행되다가 2005년 이후부터는 경기순응적(pro-cyclical)인 집행패턴을 보이고 있다.
상반기 조기집행의 적시성을 분석하기 위해 상반기 중 통계청에서 발표하는 기준순환일 상의 불황기에 속하는 개월 수를 구하였다. '70년대에 2개월, '80년대 에 2.9개월, '90년대에 2.3개월, 2000년대에 3개월, 그리고 전기간 평균으로는 2.6 개월이다. 2000년대 들어서 상반기 중 불황국면인 개월 수가 3개월로 증가하였으 나 여전히 나머지 3개월 동안은 호황국면이었다. SOC 투자의 상반기 재정 조기 집행은 적시성을 충족하지 못하고 있다고 볼 수 있다.
적격심사제도는 공사규모가 커질수록 낙찰률이 떨어지도록 설정되어 있다. 적 격심사제도가 역진적인 낙찰률 구조를 갖게 된 것은 대형공사일수록 품질경쟁을 유도하기 위해서이다. 반대로 소규모 공사일수록 가격경쟁을 유도하고 있는데, 소규모 공사에 있어서는 고도의 기술력을 요구하지 않으므로 입찰참여 업체들 간에 기술력의 차이가 없기 때문이다.
역진적인 낙찰률 구조 하에서 경기 불황기에 소규모 공사의 발주 물량을 늘리 는 조치가 병행될 경우 자동안정화 효과가 나타나게 된다. 소규모 적격심사 대상 공사의 발주 물량을 증가시킬 경우 평균 낙찰률이 상승하고 실제 SOC 사업에 집행되는 투자규모가 증가하는 효과가 나타나게 된다.
DSGE 모형의 결과에서도 나타나듯이 SOC 투자가 경기 활성화 효과를 발휘하 는 경로는 궁극적으로 SOC 스톡 형성을 통한 생산성 제고의 경로를 통해서이다.
따라서 스톡 형성을 통한 생산성 제고의 효과, 즉 스톡효과를 제고하기 위해서는 분산식 예산 편성에 가까운 장기계속공사보다는 계속비 공사가 더 효과적이라고 할 수 있다.
미국을 비롯한 선진국에서는 실물경제위기 및 금융위기에 직면하였을 때 대규 모 SOC 공공투자를 통해 경기를 부양하고자 한 사례들이 있다. 미국은 테네시강 유역개발(TVA) 사업을 통해 테네시강 유역에 26개의 대형 댐을 건설하였고, 공 공사업촉진청(WPA)을 중심으로 도로, 공항, 학교 건설을 추진하기도 하였다.
2008년 세계 금융위기를 진화하기 위해 각국은 경기부양정책, 부실금융기관 지원, 자국 산업에 대한 보호조치 등 다각적인 개입을 시도하였다. G20 국가의 평균 경기부양 예산규모는 2007년도 GDP의 4% 수준이다. 미국, 영국, 유로 지역 의 중앙은행들은 기준금리를 0～0.5% 수준으로 낮추는 초저금리정책을 실시하 였다.
미국은 2009년 총 7,870억 달러 규모의 경기부양 법안(American Recovery and Reinvestment Act of 2009)을 통과시켰으며, 이 중 476.4억 달러가 교통부문에 투 자되었다. 미국의 경기부양 법안에서는 세금감면(2,880억 달러), 연방정부 예산 편성(2,240억 달러), 차관 발행(2,750억 달러)을 통해 재원을 조달하여 국가인프라 의 현대화, 에너지 독립성 강화, 교육기회 확대, 보건서비스 확충 등을 위한 사업 에 자금을 지원하였다.
이 중 미국 교통국(Department of Transportation)으로 476.4억 불의 예산이 배정 되어 고속도로, 대중교통, 철도, 항공. 기타분야에 사용되었다. 미국의 경기부양 을 위한 법안(ARRA)은 투명하고 적절한 예산집행을 목표로 예산을 지원받은 기
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관이 매분기 집행실적과 고용인원을 보고하도록 하고 있다. 홈페이지 (recovery.gov)를 통해 주별 사업현황, 고용인원, 기관별 사업추진실적 등을 공개 하여 예산집행의 투명성을 높이고 있다.
일본의 경우 경기부양을 위해 SOC에 투자하였으나 경기부양을 달성하지 못하 고 재정건전성이 악화된 실패 사례라 할 수 있다. 일본의 SOC 투자가 실패한 데 는 비효율적 분야에 대한 SOC 투자가 지속됨에 따라 승수효과가 상쇄되고 부채 부담이 누적되었기 때문이다. 또한 일본정부가 경기침체의 근본원인인 금융시장 불안을 적극적으로 해소하지 못한 데 있는 것으로 인식되고 있다. 즉 금융시장을 적극적으로 개혁하는 정책과 SOC 투자 정책을 적절히 조합하지 못하였기 때문 이다. 금융시스템의 위기로 인해 불황이 촉발되었을 경우 일차적으로 금융시스 템 개혁을 우선하고 금융부문의 위기가 기업과 가계 부문으로 전이되는 시점에 서 SOC 투자와 같은 거시경제 정책을 사용할 것을 권고하고 있다.
많은 외국 정부에서도 여전히 SOC 투자를 경기대응을 위한 정책수단으로서 채택하고 있다. 위기로 규정지을 수 있을 정도로 경기침체의 골이 깊고 발생 원 인을 규명할 수 있는 경우에는 위기 발생원인 자체에 대한 대처와 SOC 투자를 조화롭게 병행하여야 한다.
미국의 사례에서와 같이 조기에 완공할 수 있는 사업에 우선적으로 투자하고 주어진 시일 내에 집행률을 명시적으로 지정한 이후에 이의 이행 여부를 지속적 으로 모니터링할 필요가 있다. SOC 투자의 적시성과 효율성, 그리고 투명성을 동시에 고려한 정책 집행을 추구하고 있음을 발견할 수 있다.
제5 장 경기 활성화를 위한 SOC 투자 정책 방안
□ 집중식 예산 편성의 확대
SOC 투자의 효과 당장의 즉시적인 효과의 크기는 정부소비지출에 비하여 크 지 않은 반면 지속 기간이 길다는 특징은 궁극적으로 SOC 투자가 경기를 활성화 시키는 경로는 SOC 스톡 형성을 통한 생산성 제고를 통해서 달성되기 때문에
나타난다고 볼 수 있다. 따라서 SOC 투자 효과를 조기에 달성하기 위해서는 장 기계속사업과 같은 분산식 예산 편성의 비중을 줄이고 계속비 사업과 같은 집중 식 예산 편성의 비중을 일정 수준 확대하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 또한 경기 활성화와 관련하여 SOC 투자의 목표를 설정함에 있어서도 즉시적이고 가 시적인 부양 효과보다는 중장기적 경기 안정화에 비중을 둔 목표 설정이 이루어 져야 할 것으로 보인다.
□ 고용효과가 높은 부문에 집중적으로 투자
SVAR 분석 결과 고용창출을 통한 승수효과 경로가 SOC 투자가 경기 활성화 에 유의적으로 기여할 수 있는 경로임을 확인하였다. 따라서 경기 부양을 위한 SOC 투자 집행 시 고용유발효과가 큰 부문에 집중적으로 투자할 필요가 있다.
다만 고용유발효과와 함께 부가가치 유발효과도 동시에 높은 부문에 투자를 집 중함으로써 생산성 저하, 단기․임시 일자리 창출 등 부작용을 최소화 할 수 있 을 것이다.
□ 경기변동에 따라 유연하게 대응할 수 있는 정책수단 마련
단년도 예산의 틀을 벗어나서 SOC 투자를 위한 예산을 집행할 수 있는 방식으 로는 추가경정예산의 편성, 계속비계약, 민간선투자 등이 있을 수 있다. 이 중에 서 민간선투자제도는 기본적으로 경기변동을 안정화시키기보다는 경기변동을 강화시킨다는 기본적인 문제가 있으므로 경기변동을 완화하기 위한 정책수단으 로 적절하지 못하다. 민간이 선투자를 하고자 할 때는 대부분 경기가 호황기여 서 운영자금이 비교적 풍부할 때이고, 추가경정예산의 경우는 심각한 위기에 직 면하였을 경우에 제한적으로 사용할 수 있는 제도로서 제도운용의 유연성이 낮 다. 따라서 가장 좋은 대안은 계속비계약의 비중을 확대하는 것이다.
□ 자동안정화 기능의 확충
경기불황기일수록 소규모 공사의 발주를 증가시킴으로써 자동안정화 기능의
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확충하는 것이 자동안정화 기능을 강화하는 방안 중 하나가 될 수 있다. 이와 같 이 자동안정화 기능을 확충할 경우 다음의 두 가지 파급경로를 통해 경기를 안정 화시키는 효과가 있다. 이를 위해 첫째, 경기불황기일수록 적격심사 대상공사 중 소규모 공사를 우선적으로 발주할 필요가 있다. 둘째, 불황기일수록 지방교부금 의 비중을 늘리고 중앙정부의 집행분은 감소시킨다. 셋째, 안정적이고 사회투자 자본의 성격이 있는 연금기금의 재원을 SOC 투자에 활용할 필요가 있다.
적격심사제도는 공정성 측면에서는 우수한 제도이나 운찰제라는 비판을 받고 있기도 하다. 따라서 경기 활성화를 위해 소규모 적격심사 공사의 발주를 일시적 으로 확대할 수 있는 장치를 마련하되 경기 회복기에는 대규모 적격심사 공사의 발주에 집중할 수 있도록 제도 운용의 완충장치를 구비해 두어야 할 것이다.
□ 투명한 SOC 투자집행 체계구축
많은 외국 정부에서도 여전히 SOC 투자를 경기대응을 위한 정책수단으로서 채택하고 있다. 위기로 규정지을 수 있을 정도로 경기침체의 골이 깊고 발생 원 인을 규명할 수 있는 경우에는 위기 발생 원인 자체에 대한 대처와 SOC 투자를 조화롭게 병행하여야 한다.
미국의 사례에서와 같이 조기에 완공할 수 있는 사업에 우선적으로 투자하고 주어진 시일 내에 집행률을 명시적으로 지정한 이후에 이의 이행 여부를 지속적 으로 모니터링할 필요가 있다. SOC 투자의 적시성과 효율성, 그리고 투명성을 동시에 고려한 정책 집행을 추구하고 있음을 발견할 수 있다.
￭ 색인어 _ SOC 투자 효과, DSGE, Narrative Approach, 부호제약 SVAR
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B030905
