수해방지사업의 성과평가 및 피해억제효과 추정 - 치수사업을 중심으로 -

수해방지사업의 성과평가 및 피해억제효과 추정 - 치수사업을 중심으로 -

Evaluation for the Flood Prevention Investment and

Estimating Damage Reduction Effects

Working Paper 2003­01

수해방지사업의 성과평가 및 피해억제효과 추정 - 치수사업을 중심으로 -

Evaluation for the Flood Prevention Investment and Estimating Damage Reduction Effects

•

양지청

연 구 진

연구책임^․양지청 연구위원

WP 2003­01 ․ 수해방지사업의 성과평가 및 피해억제효과추정 글쓴이․양지청 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2003년 8월 25일 / 발행․2003년 8월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031­380­0426(출판팀) 031­380­0114(대표) / 팩스․031­380­0474

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2003, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서

ⅰ

발간사

리나라는 지정학적․기상학적 특성으로 태풍․집중호우 등 자연재해 발생요인을 안고 있 으며 특히 최근의 고착화되어가는 양상을 보이는 기상이변현상은 자연재해 발생빈도를 증 가시키고 피해규모를 대형화시키고 있다.

’02년 전국을 강타한 태풍 ‘루사’는 사상초유의 피해를 입히며 기상을 비롯한 각종 자연재해기 록을 갱신하였다. 이러한 자연재해로 인해 최근 인명피해, 재산피해, 복구비가 모두 급격히 증가되 고 있어 엄청난 사회적 비용을 지불하고 있으며 따라서 빈번한 재해는 국민 삶의 질을 저하시키고 국가경제에 심각한 지장을 초래하고 있다.

하지만 재해복구나 방지를 위한 정부 투자예산은 한계가 있어 재해대책에 대한 체계적인 투자 우선순위에 의한 관리가 필요하다. 재해 예방 및 관리에 대한 적정 투자규모의 확보와 효율성 극대 화를 유도하기 위해서는 재해방지 및 예방투자에 대한 정책적 판단기준이 제시되어야 한다.

자연재해를 인간의 힘으로 완전히 막는 것은 불가능하다. 그러나 자연재해에 대한 체계적이고 근원적인 대책을 마련하여 적극 대처해 나간다면 천재(天災)를 최소화시킬 수 있으며 인재(人災)를 막을 수 있다. 반복되고 있는 대형피해와 발생된 피해를 최소화하기 위해서는 자연재해에 대한 인 식의 전환을 통해서 수해에 강한 국토를 구축하여야 한다. 또한 국민생활의 방재안정성을 한 단계 끌어올림으로써 국가적․사회적 방재시스템을 구축해가야 한다.

본 연구는 향후 수해방지사업의 성과평가 및 피해억제효과를 추정하여 투자규모 결정의 기준 을 제시하고 수해방지사업과 관련한 정책 및 사업 준비과정에서 기여를 할 수 있을 것이며 이를 바탕으로 국가적․사회적 방재체계구축 관련연구가 활성화되고 많은 진전이 있기를 바란다.

본 연구에 연구책임자로 참여한 양지청 연구위원의 열정과 노고를 치하하며 연구수행 과정에 서 적극적으로 협조해준 국무조정실, 기획예산처 및 건설교통부, 행정자치부의 관련 공무원은 물

우

론 이 연구의 필요성을 제기하고 연구의 과정에서 크게 도움을 준 기획예산처의 구본진 과장, 계강 훈 사무관에게 특별한 감사의 말씀을 드린다.

2003년 8월 국토연구원장 이 규 방

ⅲ

서 문

근의 지구온난화에 따른 기상재해는 세계적인 문제로 부각되고 있다. ｢기후변화 2001｣ 보고 서에서는 ‘21세기에는 지구온난화에 따라 한층 극단적인 건조나 호우가 증가하고, 엘니뇨현 상에 따라 여러 지역에서 가뭄이나 홍수 등 위험성이 증가할 가능성이 높다’라고 예측하였으며 실제 로 중동부 유럽지역, 미국 등 세계 여러 지역에서 최악의 홍수와 가뭄 피해가 나타나고 있다.

우리나라에서도 최근 빈발하고 있는 이상기후로 인하여 홍수피해가 증가 양상에 있으며 국내 총생산(GDP) 대비 피해액 비율이 약 1%대에 이르고 있다. 따라서 이러한 홍수피해가 국내 경제․

사회에 미치는 영향을 최소화하고, 향후 동일지역에서 반복적인 수해발생을 억제하여 국민생활의 질을 보장하는 수해방지대책이 필요하다.

현재 수해방지사업은 건교부, 행자부, 농림부, 환경부, 산림청, 해양수산부, 기상청, 과학기술부 등의 정부부처가 관련된 각종 수해방지대책을 의미한다. 이 중 건설교통부가 주관하는 치수사업은 제방축조, 하천 개수, 내수배제시설 및 유수지 건설, 홍수조절을 위한 댐 건설 등의 홍수통제와 조 절을 목적으로 하는 사업으로 안정된 용수공급과 수자원의 효율적 이용을 위한 다목적 댐의 건설, 지하수 개발 등의 이수사업과는 차이가 있다.

본 연구에서는 과거 투자규모 산정방법론상의 한계를 보완하고, 최근의 경제적․사회적 변화 와 기상여건의 변화를 최대한 반영할 수 있는 다양한 성과분석기법으로 시행-비시행 비교분석방법 (Do Nothing Method), 수해방지시설의 스톡(Stock)개념을 이용한 방법, 피해규모함수를 이용한 방 법, 사전-사후 분석(Before & After Analysis)과 관련 공무원을 대상으로 한 설문조사를 통하여 과거 수해방지사업의 성과분석과 피해억제효과를 추정하였다.

향후 수해방지사업의 효과를 최대화하기 위해서는 수해방지사업 투자규모가 확대되어야 하고 초기투자가 대규모로 진행되어 재해억제효과를 도모하여야 한다. 또한 유지․보수사업의 중요성이

최

증가함에 따라 유지관리사업의 확대가 필요하며 복구비는 원상복구차원에서 개량복구형태로 전환 되어야 한다. 동시에 추가적인 재해억제노력과 재원확보 대책과 연계된 방안이 마련되어야 할 것이 다.

2003년 8월 국토연구원 양지청 연구위원

ⅴ

요 약

연구는 수해방지사업의 성과를 평가하고 피해억제효과를 추정하여 수해방지정책의 방향을 정립하는데 기여하고 향후 투자규모를 검토하는 것을 목적으로 하고 있다. 이를 위하여 치 수사업의 일반현황 및 문제점과 최근의 풍수해 피해규모의 경향을 살펴보고 적정 투자규모를 결정 하기 위하여 다양한 방법을 이용한 접근을 시도하였다.

제 1장에서는 치수사업의 정의, 내용, 특성을 조사하고 그 중요성을 제시하였다.

제 2장에서는 최근의 풍수해 피해규모의 경향에 대해서 살펴보았다. 특히 최근 들어 급격하게 증가하고 있는 자연재해의 원인을 근본적으로 파악하기 위하여 전 지구적인 기후 변화의 추이를 살펴보았으며 우리나라의 기후 극치값과 태풍의 발생현황을 조사하여 기후변화의 추세를 조사하 였다. 이 과정에서 최근의 자연재해가 일회성이 아니라 기후요건에 의한 구조적 현상이며 그 피해 를 최소화하기 위한 대책의 필요성을 제시하였다.

제 3장에서는 치수사업의 연혁 및 현황과 예산투자현황을 살펴보고 그 문제점을 다음과 같이 도출하였다. 첫째, 지방자치단체의 재정과 행정력 부족으로 하천정비기본계획 수립저조와 하천개 수사업 등 치수사업의 시행이 부진하였다. 둘째, 하도개념의 홍수방어위주의 치수정책 추진으로 유역홍수량 저감과 홍수터관리정책 등의 비구조적 대책이 미흡하고 도시지역의 우수유출 저감을 위한 종합치수대책이 마련되어 있지 않다. 셋째, 환경보전개념의 부각으로 댐 적지 및 적정규모의 확보가 어려워지는 등 홍수조절 능력의 부족과 댐 건설여건의 악화되고 있다. 넷째, 치수사업의 투자규모를 타 사회간접자본의 투자규모 및 외국의 치수사업에 대한 투자규모와 비교하여 본 결과 그 규모가 적은 수준이며 예산의 상향조정이 필요한 것으로 나타났다.

제 4장에서는 치수사업의 투자실적을 평가하기 위하여 경기도․강원도 지역의 수해방지관련 지방공무원 및 관계자를 대상으로 설문조사를 실시하였으며 최근에 수행된 수계치수사업에 대한

본

비용­편익비에 대하여 조사하였다. 설문조사결과 과거 치수사업의 추진효과에 관해서는 비교적 긍정적인 평가를 나타냈으며 치수사업 업무수행 시 애로사항에 관해서는 부족한 인력과 예산부족 을 응답하여 이 부분에 대한 사업이 중점적으로 필요한 것으로 나타났다. 치수사업의 비용­편익 비는 타 SOC사업과 비교하여 높게 나타나 투자확대의 필요성이 있음을 확인하였다.

제 5장에서는 적정 투자규모를 결정하기 위하여 다양한 방법을 적용하였다. Do Nothing 방법 을 경기도 지역의 파주시와 양주군에 적용한 결과 양주군 치수사업의 피해억제효과는 약 1.6으로 계산되었으며 간접적인 피해규모를 고려할 경우 그 억제효과는 더 큰 것으로 확인되었다. 수해방 지시설스톡, 강우특성, 사회경제특성 등의 수해관련자료를 다중회귀분석하여 도출한 피해규모함 수를 이용하여 투자규모를 산정한 결과 향후 약 20조원의 추가적인 투자가 필요한 것으로 나타났 다. 그리고 임진강 유역에 대한 사전-사후 분석(Before & After Analysis)을 적용하여 치수사업의 효 과를 확인하였으며 수해방지시설의 스톡개념을 이용한 방법을 제시하였다.

제 6장에서는 전반적인 치수사업에 대한 조사결과와 투자규모 산정 결과를 이용하여 치수사 업에 대한 정책건의를 하였다. 첫째, 치수사업의 성과분석 결과 투자효과가 있는 것으로 분석되었 으므로 정부예산의 한계를 고려하여 연 1.6∼1.8조원 이상의 투자확대가 필요하다. 둘째, 치수사업 은 광역적인 사업으로 전체적인 시설이 완성되지 못하면 투자효율이 저하될 수밖에 없는 특성이 있으므로 초기의 대규모 투자가 필요하다. 셋째, 국가하천의 개수율이 높아짐에 따라 상대적으로 유지․보수사업의 중요성이 증가하여 치수사업의 유지관리 강화 및 확대가 필요하다. 넷째, 과거 의 복구비 지급이 수해피해에 대한 원상복구차원에서 이루어져 반복적인 피해가 발생하고 있으므 로 복구비의 성격을 원상복구에서 개량복구로의 전환이 필요하다. 동시에 추가적인 재해억제노력 이 필요하고 재원확보 대책이 효과와 연계되어 마련되어야 할 것이다.

차 례

서 문 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ

제 1 장 서 론

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

2. 수해방지사업 및 치수사업 ··· 1

3. 치수사업의 내용 ··· 2

4. 치수사업의 특성 ··· 3

5. 치수사업의 중요성 ··· 3

제 2 장 풍수해 피해규모 및 피해현황 1. 강우특성 및 변화추이 ··· 5

2. 과거의 풍수해 피해규모 ··· 9

3. 최근의 풍수해 피해현황 ··· 14

제 3 장 치수사업의 일반현황 및 문제점 1. 치수사업의 연혁 ··· 15

2. 치수사업 현황 ··· 16

3. 치수사업의 예산투자 현황 ··· 18

4. 현 치수사업의 문제점 ··· 20

제 4 장 치수사업의 투자실적 평가

1. 설문조사를 통한 평가 및 분석 ··· 23

2. ‘02년도 치수사업 투자실적 분석 ··· 29

제 5 장 치수사업의 피해억제효과 추정 1. 피해억제효과 추정 개요 ··· 30

2. 시행-비시행 비교분석 방법(Do Nothing Method) ··· 31

3. 수해방지시설의 스톡(Stock)개념을 이용한 방법 ··· 39

4. 피해규모함수 이용 ··· 39

5. 사전-사후 분석(Before & After Analysis) 이용 ··· 43

제 6 장 요약 및 정책건의 1. 치수사업 투자규모의 확대 ··· 45

2. 초기 집중투자 필요 ··· 46

3. 치수사업의 유지관리 강화 및 확대 ··· 46

4. 복구비 성격 원상복구에서 개량복구로의 전환 ··· 47

참고문헌 ··· 48

부 록 ··· 53

표 차례

<표 1-1> 치수사업의 세부항목 ··· 3

<표 2-1> 주요 유역별 강수량 분포 ··· 6

<표 2-2> 시도별 피해액 및 복구비(‘80-’01) ··· 11

<표 3-1> 하천연장 및 등급별 개수 현황(‘99년) ··· 16

<표 3-2> 연도별 하천개수 현황 ··· 17

<표 3-3> GNP대비 치수사업 및 도로사업 투자규모 ··· 20

<표 3-4> 치수사업 예산의 추이 ··· 21

<표 4-1> ‘02년 치수사업 예산 ··· 29

<표 5-1> 경기도지역 31개 시․군의 기초자료 ··· 33

<표 5-2> 파주시와 양주군의 기초자료 ··· 34

<표 5-3> 파주시와 양주군의 평균수해피해액 ··· 34

<표 5-4> 하천정비기본계획 수립율 및 개수율 ··· 35

<표 5-5> 하천등급별 평균공사비 ··· 35

<표 5-6> 펌프장현황 ··· 35

<표 5-7> 금액환산지수 ··· 36

<표 5-8> 파주시와 양주군의 피해규모 ··· 37

<표 5-9> 최근 10년간 경기도 시․군별 피해현황 ··· 38

<표 5-10> 치수시설스톡에 대한 피해규모(‘02년 기준) ··· 42

<표 5-11> 기간별 강우량 및 유역홍수 피해액 ··· 44

그림 차례

<그림 2-1> 연도별 연평균 강우량(mm) ··· 6

<그림 2-2> 지구 전체의 평균기온의 변화 ··· 7

<그림 2-3> 우리나라의 연평균기온 변화 ··· 7

<그림 2-4> 연도별 최저기온이 영하10도 이하를 기록한 일수 ··· 8

<그림 2-5> 10년간 일강수량 100mm이상 발생한 횟수 ··· 8

<그림 2-6> 연간 태풍발생의 횟수 ··· 9

<그림 2-7> 연도별 풍수해 피해액(‘63-’02) ··· 10

<그림 4-1> 설문조사를 통한 평가 및 분석절차 ··· 24

<그림 4-2> 과거 치수사업의 추진효과 ··· 24

<그림 4-3> 치수사업 예산의 적정성 ··· 25

<그림 4-4> 과거 치수사업의 문제점 ··· 25

<그림 4-5> 과거 치수사업의 수해피해감소효과 ··· 26

<그림 5-1> 연구방법 ··· 30

<그림 5-2> 시행-비시행 비교분석 방법을 이용한 투자효과 도출 ··· 32

<그림 5-3> 수해방지스톡에 의한 피해규모 ··· 39

<그림 5-4> 피해함수를 이용한 투자효과 도출절차 ··· 40

<그림 5-5> 치수사업 투자액(‘83-’02) ··· 41

<그림 5-6> 수해피해액(‘83-02’) ··· 41

제 1 장∙치수사업의 개요 1

제1장 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

◦ 최근의 자연재해는 발생빈도가 증가하고 그에 따라 피해규모도 심각하게 증가하고 있는 추세 로 국민 삶의 질을 저하시키고 국가경제에 심각한 지장을 초래할 수준에 이르고 있음(양지청, 2003a).

- ‘02년도에 수해에 의한 피해는 재산피해 약 6조원, 인명피해 270여명을 기록

◦ 하지만 정부 예산은 한계가 있어 재해대책에 대한 체계적인 투자 우선순위에 의한 관리가 필요하며 재해 예방 및 관리에 투자확대를 도모하기 위해서는 적정한 투자규모로 투자를 유 도하기 위한 정책적 판단기준이 필요¹⁾

◦ 본 연구는 수해방지사업의 성과평가를 시행하고 피해억제효과를 추정하여 수해방지정책의 방 향을 정립하는데 기여하는 것을 목적으로 함

2. 수해방지사업 및 치수사업

◦ 수해방지사업은 홍수예측 등 사전예방시스템 구축 강화로 홍수피해의 최소화 신속․철저한

1) 재해의 정의에서 재난의 돌발성, 예측불가능성, 통제불가능성과 커다란 물리적 피해, 사회적 피해와 그 충격 등이 부각 되고 있다. 재난 발생의 추이는 과거의 자연적 요인위주에서 점차 기술적 요인이 증가하고 재산피해와 동시에 인명피해 와 2차적인 영향에 의한 피해가 심각해지고 있다.

복구체계 확립으로 동일지역 수해재발 억제, 중앙․지방정부 및 국민의 역할 분담으로 범국 민적 대응체계 강화를 기본방향으로 하는 각종 수해방지 대책임(수해방지대책 백서, 2003) - 수해방지사업과 관련된 정부부처는 건설교통부, 행정자치부, 농림부, 환경부, 산림청, 해양

수산부, 기상청, 과학기술부 등이며 사업의 주요내용은 다음과 같음

∙ 유역종합치수계획 수립 및 하천유역관리체계 구축

∙ 재해위험요인 조기 제거

∙ 하천시설물 유지관리 강화

∙ 하천시설물 설계기준 등 재정비

∙ 수해방지사업 효율화를 위한 제도개선

∙ 재해대응 및 복구체계 개선

∙ 범국민적 수해대응체계 확립

◦ 치수사업이란 국토의 보전과 개발, 이용, 환경 측면에서 홍수방어를 위해 하도의 홍수를 조절 하고, 유역 내 치수시설들을 정비하여 유역이 가져야 할 유수․보수 기능을 유지시켜 장래에 발생할 홍수피해를 최소화시키는 공공투자사업임²⁾

- 치수종합계획의 법적 배경은 건설교통부에서 관장하는 하천법 제 11조에 의거한 수자원장 기종합계획임(수자원장기종합계획보고서, 2001)

- 치수종합계획은 하천의 유수로 인한 피해를 예방하고 하천사용의 이익증진과 하천환경의 정비,보전을 위한 하천법, 수해(피해액은 풍수해 합산으로 조사됨)로부터 인명과 재산 등의 피해를 최소화하기 위한 행정자치부의 자연대책법 등을 시행하기 위한 것임

3. 치수사업의 내용

◦ 치수사업은 크게 하천개수계획, 유역대책, 피해저감대책 등으로 구분가능

- 하천개수계획은 하천정비사업(제방축조, 하상준설), 유수지․방수로의 설치 등

제 1 장∙치수사업의 개요 3

- 유역대책은 보수지역(방재조절지, 침투구설치 등), 유수지역(성토억제, 영농환경개선 등), 저지지역(내수배제시설정비, 저류시설 설치, 내수성 건축물 등)으로 구분하여 각 지역의 특 성에 적합한 대책

- 피해저감 대책은 홍수보험이나 홍수예경보 등

<표 1-1> 치수사업의 세부항목

치수사업 세부항목

하천범람제어 제방축조, 제방확축, 기존 제방의 유지관리

소통능력증대 하도굴착, 하도개선, 제방고 높이기, 하도단면적 유지 수위저하 첩수로, 방수로의 설치, 하도개량

유로 안정화 호안, 수제, 하상유지공

첨두유량감소 댐, 유수지의 설치, 유역내 저류시설(홍수조절지, 우수저류), 유역관리 내수배제 역류제, 통수문, 통수관, 빗물펌프장

고조침수배재 고조제방, 방조제, 쇄파구조물

4. 치수사업의 특성

◦ 치수사업은 그 성격상 비수익성 투자로 도로나 항만, 공항, 댐 등 건설투자와 같이 공공성을 띠면서도 그 편익이 「재해의 감소」라는 무형물이므로 측정하기도 곤란하며, 수익창출 기 대도 난망

- 따라서 투자도 상당히 소극적으로 되기 쉬운 특성이 있어 상대적으로 정부의 역할이 중요

5. 치수사업의 중요성

◦ 최근 빈발하고 있는 이상기후로 인하여 증가추세에 있는 홍수피해를 최소화하기 위한 방안이 필요하며 재해의 완화와 예방차원에서도 중요성이 부각³⁾

- 기존의 홍수발생빈도를 상회하는 홍수발생이 증가함에 따라 이에 대한 치수사업투자액에 대한 제고가 필요

＊댐은 목적에 따라 저수댐, 취수댐, 사방댐 등으로 구분되며 저수댐은 용수공급․홍수조 절․어류양식 등의 목적으로 사용되고 취수댐은 수로식 발전소의 취수를 목적으로 사방 댐은 산지로부터의 유출토사의 방지를 목적으로 사용됨. 한 가지 목적으로 사용되는 것을 전용댐, 두 가지 이상의 용도로 사용되는 다목적댐이라고 하는데 다목적댐 사업의 일부가 치수사업에 포함되고 그 외의 댐은 포함되지 않는 것이 일반적임.

3) 재난관리과정을 재해의 진행과정과 대응활동에 따라서 재해이전과 이후 즉, 사후재해관리(pre-disaster management)와 사 후재해관리(post-disaster management)로 나눈 뒤 시계열적으로 이루어지는 재해관리과정을 ①재해의 완화와 예방

제 2 장∙풍수해 피해규모 및 피해현황 5

제2장 풍수해 피해규모 및 피해현황 ⁴⁾

1. 강우특성 및 변화추이

◦ 우리나라는 아시아 대륙의 동북단에 위치하고 있어 몬순기후대에 속하기 때문에 사계절의 변 화가 뚜렷하며, 여름에 고온 다습하고 겨울에 한랭 건조

- 우리나라의 연평균 강수량은 1,274mm로서 세계 평균 970mm의 약 1.3배에 이르나 인구 가 많아 1인당 강수량은 연간 약 3,000m³로 세계 평균 34,000m³의 약 9%에 불과하여 1인당 수자원은 상대적으로 빈약한 실정

◦ 우리나라의 강수량은 연도별, 계절별, 지역별로 편차가 심하여 수자원 관리가 어려운 여건 - 전국 평균 강수량은 제주도와 남해안 지역은 1,400mm 이상의 다우지역이고, 낙동강 중․

상류의 영남 내륙지역은 1,100mm 이하인 과우지역

- 각 유역의 월별 강우량 분포도 서로 매우 비슷하며, 우기인 6월에서 9월까지의 강수량이 연 강수량의 약 2/3를 차지하는 반면 비우기인 10월부터 다음 해 3월까지의 강수량은 연 강수량의 1/5에 불과

- 이러한 강수의 계절적 편기 현상으로 인해 여름철 우기에는 지형성 강우 및 태풍에 의한 집중호우 등으로 인한 홍수피해가 빈발하고, 봄과 겨울에는 가뭄이 드는 등 수자원 관리에 매우 불리한 실정

- 주요 유역별 평균 강수량은 제주도가 1,545mm로 가장 크고, 탐진강 1,440mm, 섬진강 1,365mm, 영산강 1,308mm 순으로 나타남

4) 일반적으로 수해(水害)는 풍해(風害)와 동시에 발생하는 경우가 많기 때문에 풍수해로 사용하기도 한다.

<표 2-1> 주요 유역별 강수량 분포

유역명 한강 낙동강 금 강 영산강 섬진강 안성천 삽교천

강수량(㎜) 1,188.8 1,144.8 1,198.6 1,308.3 1,364.9 1,172.5 1,176.4

유역명 만경강 동진강 형산강 태화강 탐진강 제주도 전국

강수량(㎜) 1,236.6 1,199.2 1,181.4 1,266.5 1,440.2 1,545.0 1,274.0 자료 : 수자원개발 가능지점 및 광역배분계획 기본조사 보고서, 1996, 건설교통부

<그림 2-1> 연도별 연평균 강우량(㎜)

0 500 1000 1500 2000

61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94

연도

연평균 강우량(mm)

자료 : 기상연보

□ 기후 변화 추이

① 지구적인 기후변화

◦ 기후 변화의 원인으로는 자연적 요인과 인위적 요인으로 나눌 수 있으며 자연적 요인으로는 태양에너지의 변화, 지구 자전․공전궤도의 변화(밀란코비치 이론), 엘니뇨 등 기후시스템 내의 자연변동성을 들 수 있으며, 인위적 요인으로는 온실가스농도 변화, 산림파괴, 환경파괴 등을 들 수 있음

- 관측시대 이전의 기후변화에 대한 연구결과 지구의 평균기온은 12∼16도 범위에서 자연 변동에 의해 계속적으로 변화하여 왔고, 과거 40만년전 부터 4번의 빙하기를 거쳤으며 현 재는 약 1만8천년 전 마지막 빙하기 이후 간빙기 시기이며 중세기는 상대적으로 온난기이

제 2 장∙풍수해 피해규모 및 피해현황 7

◦ 체계적인 기상관측이 이루어진 관측시대의 기후변화를 살펴보면 전반적으로 지속적인 온난화 추세가 계속되고 있으며 최근 140년간 약 0.6도 상승하였으며 지역적으로 북반구 고위도 육 지에서 상대적으로 온난화 강화되었고 여름보다 겨울철 기온 상승이 뚜렷이 나타나고 있음 - 강수량은 북반구 중․고위도에서 약간 증가 추세이며 10∼30°N 아열대지역에서는 감소

후 최근 회복 추세이고 열대지역에서는 뚜렷한 추세가 보이지 않고 있음

◦ 우리나라의 평균기온의 상승 추세로 전지구적 경향과 유사하나, 전지구적 추세보다 상승폭 크며 1987년 이후 상승세 뚜렷이 나타남

- 여름철의 기온상승 추세는 작으나, 겨울과 봄철의 기온상승 추세는 뚜렷

<그림 2-2> 지구전체 평균기온의 변화(1961∼1990년의 평균기온을 뺀 차)

<그림 2-3> 우리나라 연평균기온의 변화(1961∼1990년의 평균기온을 뺀 차)

-1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0

Anomaly(degree)

1954 1964 1974 1984 1994

Time(year)연 도

온도편차

-1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0

Anomaly(degree)

1954 1964 1974 1984 1994

Time(year)연 도

온도편차

자료 : 기상연보

② 우리나라의 기후변화

◦ 강수량은 증가추세가 뚜렷하지 않으며, 자연변동성보다 작아 통계적으로 유의하지 않으며 10mm/일 이하의 강수일수는 약간 감소 추세, 이상은 거의 같거나 약간 증가 추세

- 그러나 홍수피해가 발생할 가능성이 높은 일 100mm 이상의 집중호우 발생 빈도는 최근 10년간 뚜렷한 증가 경향을 보이고 있으며, 특히 일 150mm 이상의 호우는 1971∼1980 년보다 최근 10년(1992∼2001)에 2배 가량 증가

<그림 2-4> 연도별 최저기온이 영하 10도 이하를 기록한 일수(24개 지점)

최 저 기 온 -10C 이 하 일 수 ( 24개 지 점 )

0 5 0 1 0 0 1 5 0 2 0 0 2 5 0 3 0 0 3 5 0 4 0 0 4 5 0

71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97 99

일수

자료 : 기상연보

<그림 2-5> 10년간 일강수량 100mm 이상 발생한 횟수

83

44 37

28 26

107

52 49

26 25

13

57

0 20 40 60 80 100 120

100.1~110.0 110.1~120.0 120.1~130.0 130.1~140.0 140.1~150.0 150.1이상

1992-2001 1971-1980

제 2 장∙풍수해 피해규모 및 피해현황 9

◦ 최근 30년간 연간 태풍발생의 수는 뚜렷한 추세가 없는 것으로 평가되며 엘니뇨/라니냐 해에 도 태풍발생의 증감이 명확하지 않으며 우리나라에 영향을 주는 태풍의 수도 같은 경향임

<그림 2-6> 연간 태풍발생의 횟수

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 연도

발생횟수

엘리뇨 해 라니냐 해 정상적 해

엘리뇨, 라니냐가 동시 발생한 해

자료 : 기상연보

2. 과거 풍수해 피해규모

◦ 연도별 풍수해 피해액

- 하천연안의 토지이용이 고도화됨에 따라 ‘80년대 중반 이후 홍수피해가 급격히 증가하고 있으며, 특히 최근 이상기후로 대규모 홍수가 발생하여 피해규모가 더욱 확대되는 경향임 - 최근 40년간(‘63∼’02)의 평균홍수피해액은 약 5천3백억원

◦ 시도별 피해액 및 복구비

- 주요 도시별 피해액과 복구비의 추이를 살펴보면 증가추세를 보이고 있으며, 국가 전체복 구비와 피해액과의 관계와 유사하게 복구비의 피해액 탄력치는 0.77 수준임

- 총 피해액을 기준으로 볼 때 부산과 울산을 포함하는 경남지역이 지난 30년간 총 피해액의

약 21%인 1조 8천억원의 피해를 입어 가장 피해가 컸던 것으로 나타났으며 다음으로는 서울과 인천을 포함하는 경기지역이 약 1조 2천억원, 강원도가 약 1조 천억원의 피해를 입은 것으로 나타남

◦ 유역별 피해액

- 지난 33년간의 총 풍수해 피해액을 유역별로 비교하면 한강유역 약 4조 7천억원, 기타유역 약 3조 8천억원, 낙동강 유역 약 2조 4천억원, 금강 유역 약 1조 8천억원 순으로 한강, 낙동강, 금강의 3대 유역에서 전체 피해액의 약 61%가 발생함

- 13대 하천유역은 특히 인구, 중요산업 시설이 집중되어 있는 지역으로 특별한 대책이 필요 - 피해발생 시에는 도시화 집중 및 자산규모 증가로 피해규모가 기하급수적으로 상승할 가능

성이 있음

<그림 2-7> 연도별 풍수해 피해액(’63-’02)

0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000

1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

연도

피해액(억원)

평균 5,355.7억원

자료 : 재해연보, 2001

제 2 장∙풍수해 피해규모 및 피해현황 11

<표 2-2> 시도별 피해액 및 복구비(‘80-’01)

(단위 : 백만원)

서울 부산 대구 인천 광주

피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비

1980 31 1,928 1,290

1981 204 2 4,227 840 864 358 77 3

1982 16 426 374 87 293 48

1983 195 287 28 74

1984 20,801 16,126 5,898 2,018 580 334 4,985 3,942 1985 175 5 3,089 1,867 925 305 210 109 1986 296 5 2,192 1,788 489 174 115 209

1987 19,522 7,225 34,052 23,230 313 105 24,056 2,550 2,781 458

1988 16 4 13 28 491 15

1989 20 21 30,333 45,630 21 37 113 15 16,237 28,499 1990 10,765 19,530 173 95 3 7,367 1,627 5,233 234

1991 261 97 734 28,246 1,179 426 267 385 24 3

1992 41 48 95 95 72 72 4

1993 8 20 7,723 40,774 20 48 5 693 643 345

1994 4 4,182 8,007 4 2,786 6,186

1995 4,312 6,163 4,410 5,758 357 547 57 1,250 281 523

1996 37 1,160 548 1,131 30 2,196 2,444 327 678

1997 461 671 4,126 7,664 10 4,931 8,288 2,566 2,904 1998 51,396 88,631 1,782 2,565 8,784 10,592 27,409 42,301 950 2,525 1999 10,509 20,712 8,732 25,323 2,716 6,169 10,978 24,329 11,580 26,731 2000 877 1,676 4,725 7,010 543 1,728 14,369 27,369 880 12,205 2001 58,368 136,141 8 821 7 32,162 44,000 475 1,511

<표 계속> 시도별 피해액 및 복구비(‘80-’01)

(단위 : 백만원)

대전 경기 강원 충북 충남

피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비

1980 11,150 5,373 7,927 6,280 119,093 78,919 41,687 23,172 1981 3,151 1,141 2,895 280 1,592 1,183 7,803 8,003

1982 731 335 21,346 11,977 2,304

1983 1,413 190 4,652 4,543 127 11 407 14

1984 27,171 31,387 56,808 58,698 5,320 2,489 10,270 11,460

1985 3,866 214 6,357 11,782 1,191 123 4,564 1,338

1986 2,179 133 13,846 13,322 5,525 3,989 6,202 10,250 1987 70,062 65,859 42,250 48,199 57,862 65,234 302,881 32,152 1988 12,572 14,373 16,932 16,009 49,713 81,239 2,902 1,059 1989 5,387 7,285 1,482 1,222 16,879 22,881 11,958 21,635 33,195 46,140 1990 645 586 275,261 205,784 194,854 219,412 173,056 14,125 11,810 11,810 1991 84,000 137,504 38,050 54,923 3,944 85,371 42 42 1992 2,700 4,189 5,775 7,104 613 1,158 11,654 11,654 1993 69 72 861 950 43,770 56,390 2,000 303 4,898 4,898 1994 7,498 13,290 11,290 13,695 87,950 1,337 9,748 9,748 1995 4,384 7,715 40,336 63,903 80,221 92,184 98,755 63,438 350,948 350,948 1996 369 422 164,013 226,904 269,487 353,818 3,816 74,535 23,942 23,942 1997 11,333 12,352 5,993 9,076 7,314 10,228 44,261 2,156 43,692 43,692 1998 9,099 15,393 461,124 641,152 72,472 91,709 211,392 39,812 127,429 127,429 1999 1,831 3,336 384,616 587,050 282,662 432,125 16,699 30,352 80,380 145,602 2000 444 1,995 193,987 378,373 21,330 51,647 16,727 47,096 48,532 116,832 2001 5,415 10,411 489,227 624,062 228,831 342,377 69,448 99,712 222,777 320,695

제 2 장∙풍수해 피해규모 및 피해현황 13

<표 계속> 시도별 피해액 및 복구비(‘80-’01)

(단위 : 백만원)

전북 전남 경북 경남 제주

피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비 피해액 복구비

1980 5,883 6,739 31,119 24,086 25,142 27,557 14,278 9,173 144 170 1981 2,328 2,648 61,805 71,646 6,999 7,480 36,162 24,472 3,627 1,955 1982 96 8,326 8,609 9,875 3,383 40,111 27,167 851 34 1983 1,865 118 1,998 136 7,893 1,743 953 413 99

1984 30,902 19,516 4,869 4,244 27,273 18,189 55,899 39,783 846

1985 3,341 2,358 51,613 21,058 22,585 29,032 35,632 21,777 5,210 4,440 1986 10,947 1,799 64,726 16,207 7,090 7,954 121,783 29,400 6,987 1,333 1987 35,316 37,947 85,229 53,734 66,591 87,496 330,954 245,273 14,547 8,704 1988 1,208 1,587 7,111 2,778 29,673 40,441 862 144 403 1,361 1989 19,594 26,474 116,130 169,111 19,040 32,451 49,203 82,957 159

1990 7,339 8,391 10,957 8,573 29,057 28,503 167 41 11,797 689 1991 814 979 1,491 21,459 164,064 232,938 1,667 2,906 72,516 136,149 1992 1,160 1,469 2,348 5,297 1,271 1,341 845 845 380 395 1993 9,263 13,994 17,061 26,284 50,428 66,692 592 946 61,892 82,205 1994 5,296 8,257 17,885 30,783 14,351 20,285 2,447 1,830 18,278 29,958 1995 18,843 27,441 39,360 67,796 30,746 46,266 584 448 73,311 95,801 1996 23,179 29,534 3,587 5,439 1,922 2,400 362 256 379 389 1997 12,607 20,846 8,938 64,345 15,562 22,950 5,769 11,368 21,835 33,502 1998 21,526 35,706 80,715 136,888 467,269 619,856 1,140 986 138,144 193,306 1999 29,548 55,262 126,513 236,859 115,016 193,800 108,374 194,747 29,372 88,339 2000 29,455 88,327 110,710 288,297 74,105 189,141 113,309 293,038 14,594 24,159 2001 18,251 56,101 6,629 16,388 110,997 167,606 21,298 43,380 1,280 1,330 자료 : 재해연보, 2001

3. 최근의 풍수해 피해현황

◦ ‘02년 수해피해액은 6조 천억 원으로 이전의 최고 피해액인 ‘99년 집중호우 때의 1조 2천억 원에 5배 이상의 액수 기록

- 하천 및 소하천 피해가 1조 5천억 원, 도로와 교량 피해가 8천 8백억 원, 수리시설(방조제) 피해가 4천억 원으로 집계

- 건물피해가 천 3백억 원, 농경지․선박 피해가 2천 9백억 원, 기타 피해가 2조 2천억 원으 로 집계

- 연평균적으로 주택․농경지 및 기타 피해액은 공공시설 피해액의 32% 정도이나 ‘02년 수해의 경우 93%에 달하는 특징을 보임

- 강원도 지역의 홍수피해액은 2조 5천억 원으로 전국피해액의 약 46%차지

◦ 수해피해의 발생이 한강유역을 제외한 전국에서 발생함으로써 치수사업에 대한 전반적인 검 토와 중장기적 치수대책이 필요

제 3 장∙치수사업의 일반현황 및 문제점 15

제3장 치수사업의 일반현황 및 문제점

1. 치수사업 연혁

◦ ’70년대 이전 치수사업

- ’50년대말 이전까지는 주로 홍수피해 지역을 보호하기 위한 하천개수 사업과 그에 따른 제방 축조 사업을 위주로 추진

- ’61.12.30 하천법(법률 제892호)을 제정하여 본격적으로 하천 홍수피해 지역 보호를 위한 하천개수 등의 치수정책 추진

◦ ’70년대 치수사업

- 제1차 국토개발종합계획과 연계하여 4대강 유역종합개발계획(’71∼’81)을 수립하여 치수 와 다목적댐 건설, 하천개수와 관개시설 및 하구둑 건설 등 수계가 일관된 개발 추진 - ’74년부터 아시아개발은행(ADB) 차관으로 낙동강 유역 다목적댐 건설과 낙동강 연안 종

합개발사업을 추진하여 5대강 수계 치수사업의 효시가 됨

◦ ’80년대 치수사업

- ’80년대 국토개발정책은 지역 간 균형 개발을 정책의 기조로 삼고 하천 개수사업도 투자효 율성 제고와 지역 간 균형유지를 위해 지구별 분산개수 방식에서 수계별 일괄개수 방식으 로 전환하여 추진

- 주요 치수사업은 하천개수사업과 수해상습지 개선 I 단계사업을 들 수 있으며, ’87년 대홍 수를 계기로 수립된 「방재대책 중장기계획(’88)」을 통하여 시행

◦ ’90년대 치수사업

- 홍수피해가 급증한 지방1급, 지방2급 하천의 개수율 제고를 기본목표로 설정하고, ’90년 12월 「수자원장기종합계획(’91∼2001)」을 수립하여 하천 유역 개발 및 관리의 기본방 향 제시

- ’96년에 보완된 「수자원장기종합계획(’91∼2001)」을 통하여 다목적댐 홍수조절능력 을 2011년까지 18억m³에서 31억m³으로 높이는 홍수조절계획과 본류와 지류를 일괄하는 치수사업을 확대하여 2007년까지 하천개수 100% 달성을 목표로 계획을 추진

- ’96, ’98, ’99년 홍수피해로 치수의 중요성이 크게 부각됨에 따라 ’99년말 「수해방지종합 대책」을 수립하여 수해 관련법과 제도 개선, 하천개수 등 투자확대 및 조직개편 등을 시행

2. 치수사업 현황

◦ 하천개수 현황(홍수 소통)

- ’99년말 개수가 필요한 연장은 총 36,253km이며, 이 중 약 70.3%인 25,489km가 개수 되어 개수율은 연평균 0.69%씩 증가함

<표 3-1> 하천연장 및 등급별 개수 현황(‘99년)

(단위 : km)

구분 지정 연장 필요개수 연장 기개수 연장 개수율(%) 미개수 연장

국 가 하 천 3,061.1 2,913.6 2,742.4 94.1 171.3 지방1급하천 1,272.5 1,213.5 1,031.9 85.0 181.6 지방2급하천 26,184.3 32,125.4 21,714.9 67.6 10,410.4

합 계 30,618.9 36,252.5 25,489.2 70.3 10,763.4 출처 : 한국하천일람(건설교통부, 2000)

◦ 다목적댐 건설 및 홍수조절용량 확보(홍수 조절)

- ‘70년대 이후 댐 건설을 통한 홍수조절을 도모하여 왔으며, 2001년 기존 및 건설중인 댐

제 3 장∙치수사업의 일반현황 및 문제점 17

<표 3-2> 연도별 하천개수 현황

(단위: km)

연도 년차별 개수 연장 누계 개수 연장 개수율

합 계 국가하천 지방1급 지방2급 합 계 국가하천 지방1급 지방2급 (%)

’67 15,868.0 1,436.9 341.0 14,090.1 43.8

’68 155.4 36.4 12.4 106.6 16,023.4 1,473.3 353.4 14,196.0 44.4

’69 148.9 26.8 12.7 109.4 16,172.3 1,500.1 366.1 14,306.1 44.8

’70 168.4 20.3 48.0 100.1 16,340.7 1,520.4 414.1 14,406.2 45.2

’71 218.9 17.8 30.7 170.4 16,559.6 1,538.2 444.8 14,576.6 45.9

’72 104.6 28.5 25.9 50.2 16,664.2 1,566.7 470.7 14,626.8 46.1

’73 94.8 34.8 21.2 38.8 16,759.0 1,601.5 491.9 14,665.6 46.4

’74 95.8 29.8 35.8 30.2 16,854.8 1,631.3 527.7 14,695.8 46.7

’75 126.2 27.1 43.8 55.3 16,981.0 1,658.4 571.5 14,751.1 47.0

’76 125.8 32.4 63.1 30.3 17,106.8 1,690.8 634.6 14,781.4 47.4

’77 103.3 26.7 47.4 29.2 17,210.1 1,717.5 682.0 14,810.6 47.7

’78 129.0 75.8 26.9 26.3 17,339.1 1,793.3 708.9 14,836.9 48.0

’79 106.5 56.9 14.0 35.6 17,445.6 1,850.2 722.9 14,872.5 48.3

’80 130.0 55.9 8.7 65.4 17,575.6 1,906.1 731.6 14,937.9 48.7

’81 105.0 55.1 16.7 33.2 17,680.6 1,961.2 748.3 14,971.1 49.0

’82 145.0 43.1 19.7 82.2 17,825.6 2,004.3 768.0 15,053.3 49.4

’83 296.1 60.5 30.4 205.2 18,121.7 2,064.8 798.4 15,258.5 50.2

’84 346.3 70.2 27.2 248.9 18,468.0 2,135.0 825.6 15,507.4 51.2

’85 285.8 72.6 30.1 183.1 18,753.8 2,207.6 855.7 15,690.5 51.9

’86 343.1 54.7 7.0 281.4 19,096.9 2,262.3 862.7 15,971.9 52.9

’87 269.5 42.4 14.1 213.0 19,366.4 2,304.7 876.8 16,184.9 53.6

’88 293.0 43.7 31.2 218.1 19,659.4 2,348.4 908.0 16,403.0 54.4

’89 335.3 42.6 21.4 271.3 19,994.7 2,391.0 929.4 16,674.3 55.4

’90 459.2 39.5 16.2 403.5 20,453.9 2,430.5 945.6 17,077.8 56.6

’91 365.0 30.9 7.2 326.9 20,818.9 2,461.4 952.8 17,404.7 57.7

’92 389.0 46.6 13.2 329.2 21,207.9 2,508.0 966.0 17,733.9 58.7

’93 312.8 52.2 11.0 249.6 21,520.7 2,560.2 977.0 17,983.5 59.6

’94 289.0 27.6 15.5 245.9 21,809.7 2,587.8 992.5 18,229.4 60.4

’95 270.3 27.8 10.4 232.1 22,080.0 2,615.6 1,002.9 18,461.5 61.1

’96 373.8 58.5 15.6 299.7 22,453.8 2,674.1 1,018.5 18,761.2 62.2

’97 307.2 23.7 14.8 268.7 22,761.0 2,697.8 1,033.3 19,029.9 63.0

’98 250.9 23.9 11.1 215.9 23,011.9 2,721.7 1,044.4 19,245.8 63.7

’99 2,477.2 20.7 -12.5 2469.1 25,489.1 2,742.4 1,031.9 21,714.9 70.3

’00 1,030.6 71.0 51.0 908.5 26,519.7 2,813.4 1,082.9 22,623.4 72.3

◦ 도시와 농경지 내수 배제시설 증설(홍수 배출)

- 전국(제주도 제외)에 총 5,643개소가 설치되어 있으며, 이 중 노후화로 개량이 필요한 개 소 수는 958개소(’99년 기준)

- 주로 지방자치단체의 배수펌프장과 농업재해대책 일환으로 건설된 배수펌프장임

- 최근에 개발단지의 유출 증가 및 퇴사 처리를 강화하는 재해영향평가가 시행되고 있으며, 기타 지역의 저류 및 보수 시설에 대한 연구개발이 이루어지고 있음

◦ 비구조적 대책 추진(홍수예경보 및 제도 개선)

- ‘74년 한강 유역 홍수예경보를 시작으로 5대강 홍수예경보시스템이 가동중이며, 5대강 외 에 국가하천에 속하는 임진강 및 7개 중소하천 홍수예경보시스템을 2000년까지 완공 - 최근 홍수피해 규모가 증가하는 중랑천 등 7개 주요지천에 대한 홍수예경보시스템을 설치

중에 있으며, 유역의 2/3가 북한에 위치한 임진강 유역에는 강우레이더를 이용하여 홍수예 경보를 실시

3. 치수사업 예산투자의 현황

◦ 치수투자액은 매년 꾸준히 증가하고 있으나, 치수투자가 개발에 앞서 선행되어야 할 선결 투 자이며, 현재의 하천 개수율의 저조함에 미루어 볼 때 그렇게 활발한 것은 아님

◦ 일반하천개수

- 하천 개수를 통하여 홍수피해를 감소시키고 하천연변의 토지이용의 극대화하기 위한 사업 - 하천연변의 농토와 인가를 홍수로부터 보호하여 민생안정과 식량증산을 도모를 목적으로

하며 현재 하천개수사업은 2011년(최근에 2007년까지 조기 완공을 목표로 수정됨)에 완 료하도록 계획되어 있음

◦ 수해상습지 개선사업

제 3 장∙치수사업의 일반현황 및 문제점 19

을 증대시키기 위한 사업

◦ 낙동강연안개발 2단계 사업

- 낙동강유역의 다목적댐 건설에 병행하여 하천연안의 토지이용과 수자원개발을 통하여 국토 이용의 극대화를 도모하기 위한 사업

- 주요 사업내용은 ‘01년까지 왜관과 마산 사이의 낙동강유역에 제방 136개소 244km를 축 조하고 배수장 21개소를 설치

◦ 상습침수가구 해소사업

- 상습적으로 침수되는 63개 지역의 4,887가구를 상습적인 침수에서 구제하기 위한 사업 - 사업내용은 분산이주 197 가구, 집단이주 77가구, 시설보호 3,283가구

◦ 하천편입토지 보상

- 사유토지가 홍수 등의 자연 현상에 의하여 훼손되어 원상회복이 불가능하게 되거나 제방의 축조로 제외지로 편입되는 경우 하천법 제 76조의 규정에 따라 국가 및 지방하천부지는 국유화되므로 이러한 토지를 보상

◦ 수문조사

- 물 순환과정에서 일어나는 제반 수문량(강수, 유출, 증발, 침투 등)을 정량적 및 정성적으로 추정하고 분석하여 수자원개발 및 각종 수공구조물의 설계의 기본 자료로 제고하기 위한 사업

- 주요 조사사업은 IHP 대표유역 조사연구, 홍수량 측정조사, 유역조사, 설계수문량 산정 등

◦ 재해대책

- 재해대책업무 및 통신시설 운영, 한강, 낙동강, 금강 등의 홍수예경보시설의 운영사업

4. 현 치수사업의 문제점

◦ 치수사업 부진

- 지방자치단체의 재정과 행정력 부족으로 하천정비기본계획 수립저조와 하천개수사업의 시 행이 부진

<표 3-3> GNP대비 치수사업 및 도로사업 투자규모

(단위 : 억원)

년도 GNP

(A)

치수투자(B) 도로투자(C) 치수/도로

(B/C)

B/A C/A

1981 473,826 391 0.08% 1,965 0.41% 19.90%

1982 544,313 474 0.09% 2,637 0.48% 17.97%

1983 638,575 650 0.10% 3,416 0.53% 19.03%

1984 730,036 841 0.12% 2,712 0.37% 31.01%

1985 813,123 751 0.09% 4,572 0.56% 16.43%

1986 948,617 933 0.10% 4,238 0.45% 22.02%

1987 1,111,977 984 0.09% 5,733 0.52% 17.16%

1988 1,321,118 1,134 0.09% 5,646 0.43% 20.09%

1989 1,481,970 1,108 0.07% 12,822 0.87% 8.64%

1990 1,787,968 1,362 0.08% 10,924 0.61% 12.47%

1991 2,165,109 1,586 0.07% 14,550 0.67% 10.90%

1992 2,456,996 1,791 0.07% 23,220 0.95% 7.71%

1993 2,774,965 1,779 0.06% 23,731 0.86% 7.50%

1994 3,234,071 1,911 0.06% 31,099 0.96% 6.14%

1995 3,773,498 2,010 0.05% 33,678 0.89% 5.97%

1996 4,184,790 2,634 0.06% 41,532 0.99% 6.34%

1997 4,532,764 3,305 0.07% 51,626 1.14% 6.40%

1998 4,443,665 3,375 0.08% 55,426 1.25% 6.09%

1999 4,827,442 6,860 0.14% 64,142 1.33% 10.70%

2000 5,219,592 7,142 0.14% 75,331 1.44% 9.48%

2001 5,450,133 10,734 0.20% 82,799 1.52% 12.96%

제 3 장∙치수사업의 일반현황 및 문제점 21

◦ 유역 단위 종합치수대책의 부재

- 하도 개념의 홍수방어 위주 치수정책 추진으로 유역홍수량 저감과 홍수터 관리 정책 등의 비구조적 대책이 미흡하고 도시지역의 우수유출 저감을 위한 종합치수대책이 마련되지 않음

◦ 홍수조절 능력 부족과 댐 건설 여건의 악화

- 환경보전개념의 부각으로 댐 적지 및 적정규모의 확보가 어려워지고 있고 유역차원의 홍수 조절능력의 부족

<표 3-4> 치수사업 예산의 추이

(단위 : 억원)

사업 총사업비

(기간) '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 국고+지방비 1,928 2,062 2,372 2,984 3,305 3,285 7,706 8,042 10,509 11,100 13,202

국고 1,779 1,911 2,223 2,867 3,305 3,285 6,853 7,143 9,042 9,463 11,069

(지방비) 149 151 149 117 - - 851 900 1,467 1,633 2,133

일반하천개수 16,271

(72∼07) 531 489 595 832 1,241 1,037 763 1,040 1,433 1,683 1,706 수계치수 352,484 404 496 706 1,164 1,494 1,640 3,609 3,614 4,243 4,623 5,500

수해상습지 298 302 299 234 - - 1,202 1,300 1,800 2,050 2,800

하도준설 15,960

(99∼11) - - - 500 500 400 400 400

기성제방보강 14,636

(04∼07) - - - -

국가하천

유지보수 계속 - - - -

하천편입 토지보상

1,700

(01∼05) - - - 350 350 300

굴포천치수 (90∼04) 120 178 218 255 406 440 447 396 485 50 23

홍수예경보․

수문조사 계속 13 15 45 49 80 75 145 110 115 91 90

통제소운영 계속 47 59 61 41 46 43 42 45 56 56 86

지하수

조사․관측 계속 - - - 28 38 49 44 40 67 76 93

기타 365 372 299 234 - - 104 98 94 85 72

자료 : 기획예산처

◦ 치수 투자 예산의 부족

- 치수투자규모는 GNP대비 0.07% 수준으로 GNP대비 도로사업투자규모(1.4%)나 일본의 GNP대비 치수사업투자규모(0.45%)에 비하여 낮은 수준임

- 또한 사전 예방 치수사업투자보다는 복구지원 위주의 정책으로 반복적인 피해가 발생되는 상황임

- 전체적으로 수해방지 대책 예산이 향후 20년간 약 90조원 규모가 필요하고, 직접피해규모 항목도 일부 피해규모산정시 반영이 되지 않고 있으며, 간접피해항목도 추가하여 현실화할 경우 실제적인 피해규모는 상당히 확대될 것이기 때문에 투자확대 필요(이 중 치수사업의 비중 약 44%수준)

제 4 장∙치수사업의 투자실적 평가 23

제4장 치수사업의 투자실적평가

1. 설문조사를 통한 평가 및 분석

◦ 조사목적 : 치수사업의 성과분석․효과추정관련 연구를 수행함에 있어서 연구의 효율적 추진 을 위해 관련 공무원 및 전문가를 대상으로 지방 수해방지사업의 성과를 조사하여 정책연구 의 기초적인 자료로 활용

◦ 조사내용

- 치수사업 업무수행 시 애로사항 - 치수사업 예산․투자액의 규모 - 수해피해 및 복구비산정방법 합리성 - 과거 치수사업의 효과 조사 및 개선사항

- 예산의 시급성을 요하는 사업 및 예산집행이 잘 이루어지는 사업과 잘 이루어지지 않는 사업

◦ 조사방법 : 최근 수해피해를 입은 강원도 및 경기도 지역의 시청, 군청에서 치수관련업무를 수행중인 공무원 및 관계자에 대하여 조사원에 의한 면담조사와 우편조사, 인터넷 조사를 병 행한 설문조사

(기획예산처 산업재정1과 협조)

◦ 조사지역 : 경기도, 강원도 일원

◦ 조사개요

- 일시 : 6월 10일 ∼ 7월 2일 - 장소 : 경기도, 강원도 지역

- 대상 : 수해방지관련 지방공무원 및 관계자 - 방법 : 우편조사

- 표본 : 응답부수 209개(회수율 95%)

◦ 설문조사 분석결과(자세한 내용은 ‘부록’ 참조)

- 기존의 치수사업의 추진효과에 관하여 조사한 결과 약 44%가 ‘효과적’, 약 41%가 ‘보통’

이라고 응답하여 비교적 긍정적인 평가를 나타낸 반면 약 15%가 비효과적이라고 답하여 치수사업에 지속적인 개선요소가 있음을 시사함

<그림 4-1> 설문조사를 통한 평가 및 분석 절차

설문지 작성 설문내용검토

(관련부서) Pilot Survey

설문지보완 설문조사 시행 분석

<그림 4-2> 과거 치수사업의 추진효과

효과적 44%

보통 41%

비효과적 15%

제 4 장∙치수사업의 투자실적 평가 25

가 사업예산확보에 응답하여 원활한 치수사업의 추진을 위해서는 인력 및 예산확보 사업이 중점적으로 이루어져야하는 것으로 나타남

- 치수사업의 예산의 경우 약 76%가 ‘부족’, 약 12%가 ‘매우 부족’하다고 응답하여 전체의 90%가 부족하다고 생각하고 있으며 따라서 예산에 대한 조정 및 관리가 필요함

<그림 4-3> 치수사업 예산의 적정성

매우부족 12%

부족 76%

적정 12%

<그림 4-4> 과거 치수사업의 문제점

12%

4%

10%

31%

17%

26%

방재및복구체계미흡 정부의수해대응능력부족 예산의우선순위미흡 투자액의부족 비현실적산정 단기적,일회성수해방지대책

<그림 4-5> 과거 치수사업의 수해피해 감소효과

매우효과적 37%

다소효과적 63%

◦ 치수사업이 수해 발생빈도 경감, 풍수피해액 감소 효과

응답 응답 비율(%)

매우효과적 44.7

다소효과적 54.7

효과없음 0.0

오히려악화 0.0

매우악화 0.6

◦ 수해방지를 위해 가장 기여도가 높았던 사업

응답 응답 비율(%)

국가하천에 대한 일반하천 개수사업 12.3

수계치수사업 18.1

수해 상습지 개선 28.2

하도준설사업 10.8

소하천정비사업 14.5

하수도 및 하수관거 정비사업 11.9

농경지 배수개선사업 2.3

제 4 장∙치수사업의 투자실적 평가 27

◦ 투입되는 비용에 비해 효율성이 가장 떨어지는 것

응답 응답 비율(%)

국가하천에 대한 일반하천 개수사업 12.0

수계치수사업 9.4

수해 상습지 개선 3.4

하도준설사업 17.9

소하천정비사업 6.2

하수도 및 하수관거 정비사업 15.4

농경지 배수개선사업 34.2

기타 1.5

◦ 하천정비사업을 추진함에 있어 가장 시급한 분야

응답 응답 비율(%)

미개수지역에 대한 조속한 하천개수 64.2

기개수 지역의 제방 유지․관리 14.8

제방 설계기준의 상향조정 9.9

하천분류체계의 개선 7.4

기타 3.7

◦ 향후 수해방지를 위해 가장 중요한 사업

응답 응답 비율(%)

하천정비사업의 지속 추진 49.1

저지대 내수배제시설 확충 19.2

하수관망 확충 6.6

수방시설물 유지․관리 강화 6.6

하천변 홍수터․저류지 설치 15.6

기타 3.0

◦ 수해피해액의 과대․과소산정의 원인

응답 응답 비율(%)

피해액 산정방법의 비합리성 55.1

인력부족 22.2

자료의중복 1.7

자료의누락 15.9

관련기관간의 협조체계 미흡 5.1

◦ 수해방지사업 중 효과가 컸다고 생각되는 것

응답 응답 비율(%)

하천정비사업 29.3

신규댐건설및기존댐홍수조절기능강화사업 2.8

유수지,저류지,우수유출저감시설 설치사업 4.6

배수펌프장,배수문 등 내수수배재 능력강화사업 23.9

하수관거증설 및 정비사업 15.8

상습침수지역정비추진 21.7

산사태피해 경감을 위한 사방사업 2.0

연안침수 방지사업 0.0

◦ 수해방지사업의 효과를 높이기 위해 중점적으로 추진되어야 할 것?

응답 응답 비율(%)

수해방지투자액의 상향조정 17.7

수해피해산정방법의 개선을 통한 투자액의

합리적 배분 8.8

방재인력및전문인력확충 21.2

신속한집행과평가관리 7.9

실질적인사전예방사업투자확대 18.5

제방사업우선순위조정 4.3

유수지,저류지 확충 6.5

녹지확보 3.1

제 4 장∙치수사업의 투자실적 평가 29

◦ 수해방지사업의 개선내용 중 가장 중요한 것?

응답 응답 비율(%)

개발계획단계에서부터 근원적 수해방지에 역점 27.3

유역별종합치수관리체계구축 16.4

재해위험요인조기해소에 주력 15.0

신속한 방재 정보제공으로 피해 최소화 4.7

수해의 조기수습과체계적인개량복구추진 17.3

방재조직의 전문화 및 연구기능 강화 19.3

2. ’02년도 치수사업 투자실적 분석

◦ 2002년도에는 관련부처 및 지방자치단체가 재해예방을 위하여 총 27개사업에 6조 4220억 원을 투자할 계획이었던 바, 대부분 사업에서 투자가 양호하여 전체적으로 계획대비 102%

인 6조 5,768억원을 투자하는 등 재해예방사업에 대한 관심도가 제고되고 있음

- 특히 가뭄과 홍수피해가 반복되는 것을 방지하기 위한 댐개발에 대한 투자는 양호하였으나 (계획 대비 258%), 홍수관리에 중요한 하천분야에 대한 투자는 다소 미흡하여 투자확대 방안 강구가 필요

◦ ’02년도 치수사업 투자액은 국고기준 9,042억원, 지방비 1,633억원으로 총 11,100억원 투자 - 치수사업 예산(국고기준)은 ’97년 3,305억원에서 ’02년 9,463억원으로 5년 간 약 3배 증액 - 지방비도 ’99년 851억원에서 ’02년 1,633억원으로 약 2배 증액

◦ 치수투자액 총 1조 1,100억원 등 일반하천개수와 수계치수사업에 57%인 6,306억원 투입

<표 4-1> ’02년 치수사업 예산

(단위 : 억원) 사업

일반 하천 개수

수계 치수

수해 상습지

하도 준설

기성 제방 보강

국가하 천유지 보수

하천편입 토지보상

굴포천 치수

홍수 예경보․

수문조사

지하수 조사․

관측 기 타

사업비 1,683 4,623 2,050 400 - - 350 50 38 76 85

자료 : 기획예산처

제5장 치수사업의 피해억제효과 추정

1. 피해억제효과 추정 개요

○ 연구방법

- 치수사업의 피해억제효과 추정을 위해 수해에 의해 발생되는 피해규모에 영향을 주는 여러 가지 요인(외적요인, 내적요인)에 대한 조사․분석과 이용 가능한 여러 방법론을 적용하여 피해억제효과를 도출

- 수해관련 자료로는 연도별․지역별․원인별, 피해규모 및 총계, 연도별․지역별․사업 분야별 투자규모 및 총계, 연도별․지역별․분야별 복구비 및 총계, 과거 수해피해규모 등 조사

<그림 5-1> 연구방법

기 초 자 료 조 사 및 분 석 (과 거 피 해 액 , 복 구 비 , 투 자 비 등 )

여 러 방 법 론 을 이 용 한 투 자 효 과 추 정

수 해 방 지 사 업 의

제 5 장∙치수사업의 피해억제효과 추정 31

- 외적요인으로는 과거 연평균강우량, 일최대강우량, 지속기간별 최대강우량, 최대강우강도 등 조사

- 내적요인으로는 경제․사회 여건 등 조사

- Do Nothing 방법, 수해방지시설의 스톡(Stock)개념을 이용한 방법, 피해규모함수의 이용, 사전․사후(Before & After)방법 등의 투자효과추정을 위한 방법론 적용

2. 시행-비시행 비교분석 방법(Do Nothing Method)

1) 시행-비시행 비교분석 방법(Do Nothing Method)의 개요

○ 대상지역을 선정하기 위하여 과거 수해관련 자료를 비교․분석 - 강우자료 , 도시화율, 홍수피해잠재능 등의 자료활용

- 강우특성과 사회․경제적 특성이 유사한 두 지역 선정

- 두 지역의 평균 수해 피해액과 수해방지시설 수준의 차이 비교를 통해 수방시설의 피해억 제 효과 분석

○ 두 지역의 피해규모를 조사하여 투자효과에 의한 피해를 입지 않을 확률과 피해를 입을 확률 계산 (경계치 고려)

○ 경계치

- 수해방지사업 투자효과의 추정이 가능한 경계는 수공구조물의 설계빈도를 이용하여 계산 - 수공구조물의 설계를 위한 설계빈도는 추정한계치(estimated limiting value : ELV)와

구조물별 설계빈도 개념을 바탕으로 추정

- 대부분 수계의 경우 국가하천은 100년 빈도를 지방1급하천은 주변의 여건에 따라 80년과 50년 빈도를 지방2급하천의 경우 50년 빈도를 주로 채택

<그림 5-2> 시행-비시행 비교분석 방법을 이용한 투자효과 도출

지역별 기초자료 수집

• 과거 수해피해액, 투자액 등

• 과거 강우자료, 도시화율, GRDP 등

비교대상지역 선정

• 지역별 자료분석

• 비교가능 유사지역 선정

치수투자효과 도출

• 비교대상지역 자료분석

• Do Nothing 방법적용 투자효과 분석

2) 시행-비시행 비교분석 방법의 적용(경기도 지역)

◦ 선정 비교 대상지역(경기도 31개 시․군)

- 가평군, 고양시, 과천시, 광명시, 광주군, 구리시, 군포시, 김포시, 남양주시, 동두천시, 부천 시, 성남시, 수원시, 시흥시, 안산시, 안성시, 안양시, 양주군, 양평군, 여주군, 연천군, 오산 시, 용인시, 의왕시, 의정부시, 이천시, 파주시, 평택시, 포천군, 하남시, 화성군

◦ 사용자료

- 과거 20년간(‘79-’98) 시․군별 수해피해자료 (재해연보)

- 수해피해발생요인으로 「한국확률강우량도」(건교부, 2000)의 확률강우량사용 - 과거 치수사업 투자예산

- 기타 고려 자료 : 인구밀도, 자산밀도, 도시화율, 도로현황, 사회기반시설 밀도, 홍수피해밀