03 인구감소 시대의 국토계획

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인구감소 시대의 도래

통계청 장래인구추계(2016a)에 따르면, 우리나라의 총인구는 2031년 5296만 명을 정점 으로 감소하기 시작해 2065년에는 4302만 명(1990년 수준)이 될 것이라고 한다. 또한, 인구성장률은 2032년부터 마이너스로 전환되어 2065년에는 –1.03% 수준에 이르고, 2029년부터는 사망자가 출생아보다 많아지는 자연감소가 시작될 전망이다.

저출산과 고령화로 인한 인구감소 및 인구구성 변화는 전 사회적으로 영향을 미치면서 국가적인 이슈가 되고 있다. 특히, 생산가능인구 감소로 인한 인구보너스(Demographic Bonus)²⁾ 시대에서 인구오너스(Demographic Onus)³⁾ 시대로의 전환은 국가경제의 성장 동력 저하를 초래하고, 고령화는 지역 공공서비스 수요 다양화로 이어져 지자체의 행정 비용 증가를 초래하는 등 복합적인 문제를 야기하고 있다. 또한 인구감소는 지역의 사회 적 · 경제적 활력을 저하시키는 동시에, 생활인프라에 대한 접근성 저하와 인프라의 노후 화로 이어지고, 종국에는 삶의 질을 악화시키게 된다.

그런데 이러한 인구감소와 인구구조 변화는 국토의 전 지역에서 균등하게 일어나는 것 이 아니라 지역에 따라 그 수준, 속도, 원인 등에서 차이를 나타내고 있다. 통계청(2016b) 의 시 · 도별 인구추계에 따르면, 경기도는 인구가 지속적으로 증가하는 반면에 전라북도, 전라남도, 경상북도 등은 1970년대부터 인구감소가 지속적으로 나타나고 있다.

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민성희 | 국토연구원 책임연구원(shmin@krihs.re.kr)

국토계획

1) 이 글에서의 국토계획은 국토종합계획, 도종합계획, 시·군종합계획(도시·군기본계획), 지역계획, 부문별 계획 등을 포괄함.

2) 인구보너스란 생산가능인구(15∼64세)의 비중이 일시적으로 증가하여 노동력과 소비가 늘면서 얻을 수 있는 추가적인 경 제성장 잠재력을 말함.

3) 인구오너스는 인구보너스와 반대되는 개념으로, 인구보너스의 핵심 주체였던 생산가능인구가 노년기로 접어들어 생산가 능인구의 비중이 줄어들면서 경제성장이 지체되는 현상을 지칭함.

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우리나라 전 지역에서 인구감소가 고르게 일어나는 것이 아니라 특정 지역의 인구유출 과 동시에 대도시로의 인구유입이 발생하면서 결국 지역 간 격차를 발생시키게 되는 것이 다. 특정 지역에서의 청년층 인구 유출과 고령화의 진전은 지역사회의 활력을 저하시키고, 이로 인해 다시 젊은이들이 유출되면서 인구감소가 심화되는 악순환을 반복하게 된다.

인구 및 국토공간구조의 변화

인구의 측면에서 본 국토공간구조 변화의 주요한 특징은 인구분포의 양극화, 광역화, 지 방도시의 축소화 및 과소지역 발생이라 할 수 있다.

수도권 및 대도시로 지속적인 인구집중이 진행되면서 지방의 인구가 감소하고 있다. 수 도권, 광역시 등 특정 지역에서의 인구는 꾸준히 증가하고 있는 반면, 지방 대부분의 군지 역에서는 지속적으로 인구가 감소하고 있고, 이는 곧 국토 공간상 인구분포의 불균형으로 이어지고 있다. 특히, 수도권과 부산 · 울산권을 연결하는 경부축을 중심으로 인구가 집중

<그림 1> 우리나라 장래인구추계

총인구 및 인구성장률(1965~2065년)

6,000 3.0

(만 명) (%)

4,000

2.0

2,000 0.0

1.0

-1.0

0 -2.0

1965 1990 2015 2040 2065

인구성장률 ^5,101

4,302 5,296('31년)

총인구 2,870

2.54

0.53

-1.03 0.03('31년)

6,000 (만 명)

4,000

2,000

1,000

0

1965 1990 2015 2040 2065

유소년인구

고령인구 생산가능인구 1,525

1,258

88 413

1,827 2,062 3,763('16년)

('17년)

연령별 인구구조(1965~2065년) 연령별 인구구성비(1965~2065년) 100

(%)

80

60

40

20

0 0~14세

15~64세 65세+

1965 1995 2015 2035 2065

43.8 53.1 3.1

23.4 70.7

12.1 68.0

38.6 58.0

19.1 71.9

11.3 60.0

9.4 51.5 30.2

65.6

13.8 73.4

10.1 54.3

9.6 47.9 5.9

20.0

3.5 9.0

28.7 39.2

4.3 12.8

35.6 42.5

출처: 통계청 2016a.

특집 국토종합계획의 새로운 역할과 향후 과제

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고 대도시권 중심으로 인구가 집중하여, 20곳의 지방중소도시에서 도시축소 현상이 진행 중이며, 과소화 지역⁴⁾도 나타나고 있다. 축소도시에서는 도심부의 공동화 문제, 외곽으로 의 도시시설 확장, 저이용 및 미이용 토지 증가 등 비효율적인 토지이용 문제가 발생하고, 기초생활서비스에 대한 접근성 결여로 서비스 이용도 불편하게 된다.

향후 전국의 인구가 감소하기 시작하면 수도권과 대도시로의 인구집중 및 과소지역 확 대가 발생하고 이로 인하여 인구 양극화는 현재보다 심화될 것으로 전망된다. 지방 대부 분의 군지역에서는 지금도 인구감소가 일어나고 있는데, 고령자 비율이 높은 이들 지역에 서는 고령자 사망으로 인한 자연적 감소에 따라 심각한 인구감소가 일어날 것이다. 이에 반하여 수도권과 광역시 주변, 특히 수도권에 인접한 충청도 및 강원도의 일부 지역에서 인구집중이 심화될 것으로 전망된다.

인구감소로 국토공간구조 및 이용에 있어서 변화가 나타날 것이라는 전망도 제기된다.

<그림 2> 축소도시 및 인구과소화 지역

축소도시(2015년) 인구과소화지역(2015년)

출처: (좌) 구형수, 김태환, 이승욱, 민범식 외 2016; (우) 통계청 국가통계포털 2015, 재작성.

‘고착’형 축소도시

‘점진’형 축소도시

‘급속’형 축소도시

0개 1~3개 4개 이상

<읍·면별 과소화마을 수>

동해시 삼척시

안동시

경주시

익산시 김천시

문경시 보령시

논산시

나주시 여수시

태백시 영주시

상주시

영천시 공주시

남원시 밀양시 김제시 정읍시

4) 읍·면의 행정리 기준 20호 미만을 과소화 지역으로 정의함.

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생산가능인구의 유출, 출산률 저하 등으로 축소도시 및 과소 화 지역이 발생하고 있으나, 인 구 저성장 및 감소 추세를 반영 하지 않는 성장지향적 계획 수 립이 지속되고 있다. 특히, 도 시기본계획 수립 시 개발가용 지 확보를 위한 목표인구 과 다 산정 등의 관행이 지속되고 있다. 김성연(2016)에 따르면, 2020년 기준 전국 도시기본계 획 인구의 총합은 6240만 명으 로 통계청 추정인구 5143만 명

을 1천만 명 이상 상회하는 것으로 분석되었고, 국토교통부도 보도자료(2017.8.8.)를 통 해 도시기본계획에서의 목표인구 부풀리기 문제를 지적한 바 있다. 따라서 국토계획의 패 러다임이 기존의 성장개발 위주 정책에서 향후에는 국토의 관리 및 이용으로 전환이 불가 피한 상황이다.

인구감소 시대의 국토계획 대응방향

인구감소가 지역의 특성에 따라 다르게 나타나므로 대도시, 중소도시, 농산어촌 등 계층 별 맞춤형 국토계획 수립이 필요하다. 대도시는 글로벌 경쟁력 강화를 위한 계획이, 중소 도시는 지역거점 역할을 통한 인구유출 방지를 위한 계획이, 농산어촌에서는 최소한의 삶 의 질 확보를 위한 기초생활인프라 공급을 위한 계획이 필요하다.

이를 위하여 첫째, 국토 공간의 광역화 및 인구감소라는 여건 변화에 효과적으로 대응 할 수 있도록 광역적 계획체계의 정비가 필요하다. 향후 교통수단의 발달로 인하여 지역 간 이동시간이 단축되고 생활권이 변화될 것으로 예상된다. 이에 따라 지역 간 이동이 자 유로워지면서 행정구역 단위의 경계가 무의미해지고 이에 따라 합리적이고 통합적인 토 지이용계획체계가 필요하게 된다. 대도시와 주변도시의 광역적 연계와 협력이 더욱 중요 해지고 광역적 차원의 공간이용, 기능설정 등 효율성 위주의 광역계획은 그 중요성이 더 욱 확대될 것이다. 공간계획의 수립권자가 공간적 인접성 및 권역 내 완결성에 초점을 맞 추어 계획권역을 설정하고 계획을 수립하다 보니 국토 공간상 사회 · 경제 · 문화적 연계가

<그림 3> 국토공간구조 변화

인구분포의 공간적 집중 인구분포의 광역화

출처: 민성희, 변필성, 김선희, 이순자 외 2017.

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용적으로 광역적 토지이용, 광역교통시설 배치 등 광역화로 인한 제반 도시문제에 대응을 강화하는 방향으로 계획이 수립되어야 한다. 도시의 개발을 광역적 차원의 지역계획으로 추진할 필요가 있으며 이를 위하여 도시의 인구, 고용, 주택 등 주요한 계획지표는 광역도 시계획에서 제시하고, 주요 계획지표가 광역도시계획을 따르도록 유도하여 도시 간 협력 기구로서 광역계획기구의 역할 증대 및 하위계획을 가이드할 수 있는 권한을 부여하는 것 이 중요하다. 또한, 인접 시 · 군 간 공공서비스 공동이용에 대한 지원체계를 마련하기 위 하여 광역도시계획에서 공공서비스 공동이용계획 수립을 지향할 필요가 있다. 또한, 광역 도시계획과 기능 및 역할이 중복되는 수도권 정비계획, 교통 및 수자원 등의 각종 부문별 계획 간의 위계 및 역할 정립을 통한 국토계획체계 정비가 필요하다.

둘째, 저출산 · 고령화로 인한 인구감소 지역에 최적화된 공간계획 및 정책 마련이 필요 하다. 현재 인구가 감소하고 있거나 향후 감소가 예상되는 지역인데도 여전히 성장지향적 인 공간계획(도시 · 군기본계획)을 수립하고 있으며, 이는 결국 비효율적인 인프라 공급과 토지자원 활용으로 이어진다. 과거 인구증가 시대와 같은 과도한 수요 전망 때문에 시가화 예정용지나 도시계획시설의 미집행률이 높아지고 있으므로 효율적인 토지이용을 위해서는 적정한 수요추정이 필요하고, 지역 내 유휴시설의 용도 전환 및 공유경제 촉진 등 효율적인 토지이용 방안이 필요하다.

성장지향형 계획방식에서 벗어나 적정한 규모로 계획함으로써 각종 자원을 효율적으로 사용할 수 있도록 가이드라인 제시가 필요하다. 유휴 · 방치 부동산 활용, 도시재생 등을 통 해 압축적인 개발을 도모할 수 있는 가이드라인 및 인센티브를 제시하고, 국토계획 수립 시 지역 특성에 맞게 적정개발을 유도할 수 있는 지침 등을 반영하도록 유도하여야 한다.

셋째, 효율적 국토이용 · 관리를 위한 적정개발 유도가 필요하다. 스마트 축소(Smart Decline) 및 지역 내 유휴토지 · 시설의 용도전환 등 현명한 이용방안 강구가 중요하다. 인 구가 감소하는 지역은 대부분 도심부의 공동화, 도시시설의 외곽으로의 확장, 저이용 및 미이용 토지 증가로 인한 비효율적 토지이용 문제가 발생하므로 효율적, 집약적 공간 활 용을 위해서는 압축개발 방식이 필요하다. 인구감소로 인한 대중교통의 감소, 교육시설 통 · 폐합, 유휴시설 발생, 고령화 등의 문제로 인하여 과거와 같은 확산형 개발보다는 압 축개발 방식이 용이하다. 인구 유출을 억제하기 위해서는 압축도시 개념을 활용하여 중 심시가지를 활성화하고 역내기업 지원 및 육성 정책을 통해 경제활동 인구층의 이동 억제 및 외부인구 유입을 유도/촉진할 수 있다. 외곽으로 확산된 교육, 행정, 의료, 문화, 복지

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등의 기능을 중심지역으로 재배치하고, 맞춤형 교통서비스를 통한 생활서비스의 접근성 제고가 필요하다.

넷째, 인구가 감소하는 지역은 도시재생을 통한 공간의 질적 향상이 필요하다. 특히, 특 · 광역시 내의 인구감소 쇠퇴지역에 대한 도시재생과 함께 혁신도시 건설로 인한 기존 도심의 재생 및 지방중소도시의 실정에 맞는 도시재생 사업 추진도 병행할 필요가 있다.

특 · 광역시 중에서도 과거 인구가 증가하던 지역이었으나 동일 도시 내의 다른 지역 및 도시외곽으로 인구가 유출함에 따라 쇠퇴하는 지역이 발생하게 된다. 다수의 지방 중소도 시에서도 인구감소와 고령화, 저성장 등으로 인하여 도시기능이 쇠퇴하고 있으므로 지역 의 특성에 맞는 도시재생이 필요하다. 또한 혁신도시 등 신도시 건설로 인하여 주변 도심 에서 신도시로의 인구유출에 따른 도시쇠퇴가 심화되고 있으므로 구도심에 대한 도시재 생이 필요하다.

마지막으로, 최소한의 삶의 질 확보를 위한 생활인프라 통합기준 마련이 필요하다. 현 재 부처별 생활인프라 최소기준을 도입하였으나 지원하는 지역, 시설 등이 구분되어 생활 인프라 전반에 대한 지원이 미흡한 실정이다. 그러므로 지역적정기준(Local Optimum) 설정을 위한 가이드라인 제시가 필요하다. 지역의 규모, 인구학적 구성, 공간적 특성 등에 적합한 공공서비스 분야 및 기준을 마련하고 지역별로 적정 기준을 마련할 수 있는 최소 기준과 지역적정기준 설정 가이드라인 제시가 필요하다.

참고문헌

구형수, 김태환, 이승욱, 민범식. 2016. 저성장 시대의 축소도시 실태와 정책방안 연구. 안양: 국토연구원.

국토교통부. 2017. 국토교통부, 도시기본계획 ‘목표인구 부풀리기’에 제동, 8월 8일. 보도자료.

김성연. 2016. 국토·도시계획의 수립 및 운용 실태분석 연구. 서울: 감사연구원.

민성희, 변필성, 김선희, 이순자, 황명화, 차은혜. 2017. 인구 및 국토 공간구조 변화 전망과 대응방향. 세종: 국토연구원.

통계청 국가통계포털. 2015. 농림어업총조사: 총 가구별 행정리수. http://kosis.kr/ (2017년 10월 23일 검색).

_____. 2016a. 장래인구추계: 2015~2065년.

_____. 2016b. 장래인구추계 시도편: 2015~2045년.