북한의 경제정책 변화와 국토개발의 과제
이상준｜국토연구원 연구위원
최근 북한의 경제정책 변화가 주목을 받고 있다. 북 한은 지난 7월부터 물가와 임금의 인상을 중심으로 한‘경제관리개선조치’를 시행하고 있고, 9월에는
‘신의주특별행정구(신의주특구)’개발을 발표하였 다. 국내외의 많은 북한전문가들은 이러한 정책변 화를 개혁과 개방 추진의 징후로 보고 있다. 하지만 다른 한편으로는 북한의 이러한 정책변화가 기존 의 계획경제를 유지·강화하기 위한 것이라는 주 장도 제기되고 있다. 게다가 최근 쟁점으로 부각되 고 있는 북한의 핵개발 문제는 북한의 변화 전망에 대한 논란을 가중시키고 있는 상황이다. 북한의 핵 개발 문제는 북한이 시도하고 있는 경제정책을 성 공으로 이끌기 위해서 필수적으로 해결하여야 할 과제라고 할 수 있다. 경제관리개선조치나‘신의주 특구의 성공 여부는 미국 및 일본과의 관계개선 여
부에 달려 있기 때문에, 북한으로서도 핵문제는 어 차피 매듭지어야 할 과제인 것이다.1) 이러한 해석 에 따른다면, 북한의 경제정책 변화에 대한 의지는 일관된 것으로 볼 수 있으며, 이에 따른 우리나라와 국제사회의 향후 대응전략이 모색될 필요가 있을 것이다. 북한의 경제정책 변화는 단기적으로는 남 북경제협력에, 그리고 중장기적으로는 우리 경제와 의 통합을 통한 남북경제공동체 건설에 중요한 변 수가 될 것이므로 커다란 관심사가 아닐 수 없다.2)
체제전환국의 경험으로 볼 때, 경제정책의 변화 는 사회경제적 측면뿐만 아니라 국토개발 측면에 서도 다양한 과제들을 제기하게 된다. 이 글에서는 최근 전개되고 있는 북한 경제정책 변화의 내용과 그 의미를 살펴보고 이러한 경제정책 변화로 인해 야기되는 북한의 국토개발 측면의 과제를 전망해
1) 미국 캘리포니아대 국제 분쟁·협력 연구소의 수전 셔크 소장은 2002년 10월 22일 워싱턴포스트 인터넷판에 게재된 기고문을 통해 북한이 최근 핵무기 개발 계획과 일본인 납치 등을 시인하고 서해 교전에 대한 유감을 표명한 것은 과거사를 청산하고 국제사회의 신뢰를 회복, 국내 경제 재건 에 초점을 맞추기 위한 것이라고 주장하였다(연합뉴스. 2002·10·23)
2) 우리 정부는 장기적으로 남북한 경제가 하나의 통합된 경제권을 이룩하는 남북경제공동체의 구축을 목표로 남북경제교류협력을 추진하고 있다.
이러한 남북경제공동체의 구축은 남북한이 시장경제를 중심으로 경제체제의 상호동질성을 높여가는 것을 의미한다
국 토 논 단
보았다. 북한이 발표한 새로운 정책들이 후속 조치 들을 통해 지속적이면서도 일관되게 추진될 것인 지에 대해서는 아직 불투명하기 때문에 현재의 조 치만을 놓고 그 영향과 과제를 논하기에는 무리가 따르는 것이 사실이다.
하지만 지난 10년 동안의 정책변화 흐름과 북한 의 대내외 여건을 종합해볼 때 변화의 방향이 결국 개혁과 개방의 방향과 크게 다르지 않을 것이다. 따 라서 이러한 변화의 방향을 전제로 한 과제 전망은 나름대로 의미가 있을 것이다.
북한의 경제정책 변화 배경
북한의 경제정책 변화는 대외여건이 크게 변한
1990년대 들어서 더욱 가시화되었다. 특히 전통적
우방이었던 중국과 러시아가 북한에게 석유공급에 대한 경화결제를 요구하면서 시작된 물자난이 정 책변화의 중요한 계기가 되었다.자금부족에 따른 석유수입의 감소는 광공업부 문에서 전반적인 생산침체를 가져왔고, 이것이 다 시 수출을 어렵게 하는 빈곤의 악순환이 1990년대 에 더욱 심화된 것이다. 농업부문의 경우에는 비료 등 농기자재 부족과 더불어 1995년과 1996년의 대 홍수로 인해 생산기반이 크게 약화되었다. 이에 따 라 북한은 1990년대 중반 이후 지금까지 국제사회 의 인도적 지원으로 식량난을 극복해야 하는 상황 에 놓이게 되었다.
이처럼 1990년대의 대외여건 변화는 북한경제 에 커다란 위기를 가져왔고, 이러한 상황이 북한으 로 하여금 보다 근본적인 정책변화를 모색할 수밖 에 없도록 만든 것이다.3) 북한은 1991년부터 나 진·선봉 경제자유무역지대를 조성하면서 경제특 구를 통한 외국자본의 유치에 나서게 되었다.4) 그 러나 이러한 시도는 북한 당국의 정책의지 부족과 내부적인 역량 부족으로 별다른 성과를 거두지 못 하였다.
1990년대 중반 이후 공업부문과 농업부문의 위
기상황이 더욱 심화되자 북한은 보다 적극적인 정 책 변화를 모색하게 되었다. 1996년에는 농업부문 에서 목표량을 초과하여 생산된 잉여농산물의 자 유처분을 명시한 분조 관리제를 실시하였고, 1998 년에는 개혁적 내용을 담고 있는 새 헌법을 제정하 였다. 현실과 실리에 맞게 경제정책을 추진하기 위 해‘독립채산제의 실시 및 수익성을 강조(제33조)’한 새 헌법의 조문은 사실상 계획경제의 부분적인 개혁을 의미하고 있다. 북한의 새 헌법은 개인 상업 활동 범위의 확대를 통해 비공식부문 경제의 확산 을 제한적 범위 내에서 제도적으로 수용하고자 하 였다5)는 점에서, 2002년 7월부터 시작된‘경제관리 개선조치’의 배경이 되고 있다. 그리고 독립채산과 원가개념을 명문화한 인민경제법(1998) 제정도 이 번에 제시된 경제관리개선조치의 토대가 되었다고 할 수 있다.
또한 북한은 1995년 대외경제계약법을 제정한
3) 북한경제의 성장 둔화는 1970년대부터 시작되었는데, 이것은 계획경제체제의 내재적 문제점과 생산요소의 양적 투입증가에 의존하는 외연적 경 제성장전략(extensive growth strategy)의 결과다. 외연적 경제성장전략은 경제 내의 유휴자원이 고갈되는 상태에 이르면 한계를 나타내게 된다.
1990년대 이후 대외경제관계의 붕괴가 북한경제의 몰락에 직접적 계기가 되었지만, 대외경제관계의 붕괴가 없었다고 하더라도 북한경제는 지속 적인 하락을 보였을 것으로 예상된다(조동호. 2002. “북한경제발전전략의 모색과 우리의 역할”. 「KDI 정책토론회」. pp3-4)
4) 북한이 1991년 나진·선봉 경제자유무역지대 조성을 추진하면서 대외경제협력에 대해 보다 적극성을 나타낸 것은 기존의 자립경제건설노선의 변 화를 의미하고 있다
5) 오승렬. 2002. “북한 경제관리 개혁 조치의 의미 - 중국사례와의 비교”. 「북한의 변화와 남북관계 학술회의」. p2
이래 대외경제중재법(1999), 가공무역법(2001), 갑문법(2001) 등의 제정을 통해 경제부문의 대외 경제협력에 대한 적극적인 의지를 제도로서 구체 화하기 시작하였다. 북한이 수출활성화 의지를 반 영하여 2001년 4월 최고인민회의 제10기 4차회의 에서 채택한 가공무역법은 북한이 수출을 중시하 는 정책기조를 나타낸 것으로 볼 수 있다.6)이번에 발표된 신의주특구 개발은 대외경제협력에 대한 북한의 의지를 보다 가시화한 것으로 볼 수 있다.
이처럼 경제관리개선조치와 신의주특구 지정은
1990년대 심화된 경제위기와 이에 대응한 경제정책
의 흐름 속에 등장한 것으로 이해될 필요가 있다.1990년대 들어서 사실상 마비상태에 놓인 북한경제
공식부문을 정상화하기 위한 방안을 모색하는 가운 데 이번 조치들이 등장하게 된 것이다. 북한은 이미2002년초 언론을 통해 발표한 신년 공동사설에서 2002년을‘강성대국 건설의 새로운 비약의 해’
로 규정한 바 있는데, ‘새로운 비약의 해’를 만들기 위 한 북한의 움직임이 가시화되고 있는 것이다.7) 경제관리개선조치 및 신의주특별행정구 개발의6) 가공무역법은 1996년 2월에 발표된‘자유경제무역지대 가공무역 규정’을 수정·보완한 것으로서 가공무역의 대상을 사회협동단체의 무역회사로 까지 확대하고, 북한 전역에서 가공무역을 할 수 있도록 하는 등 외자유치를 위해 진전된 제도로 평가되고 있다. ‘가공무역법’제4조에서‘가공무 역은 여러 지역에서 한다’고 규정한 것은 사실상 북한 전역에서 가공무역을 할 수 있도록 함으로써 남한 및 외국기업들에게 내륙지역 개방을 공식 적으로 허용하였다고 해석할 수 있다. 또한 제7조는‘가공무역분야에서 세계 여러 나라, 국제기구들과의 교류와 협조를 발전시킨다’라고 규정하고 있는데, 이는 새로 수교한 국가 및 국제섬유수출국기구(ITCB) 등을 염두에 두었을 것으로 생각된다. 즉, 국제섬유수출국기구(ITCB)를 활용하여 새로 수교한 국가들을 교두보로 삼아 유럽, 미주, 중동시장을 개척하는 등 섬유제품을 수출하려는 의도가 있는 것으로 해석할 수 있다(박석삼.
2001. 「북한의 경제개혁 가능성에 관한 게임이론적 분석」. 한국은행)
7) 북한은 1년 전인 2001년도 신년 공동사설에서도“새 시대에 맞는 강력한 국가경제력 건설, 그리고 사상관점과 사고방식의 근본적 전환에 기초한 경제운용방법의 개선”등을 발표하는 등 경제정책의 변화를 강하게 예고한 바 있다
<표 1> 1990년 이후 제정된 북한의 주요 외자유치 관련 법률
구분 주요 관련법
외국기업과의 협력 및 투자유치 관련규정
외국인투자법(1992) 합작법(1992) 외국인기업법(1992) 토지임대법(1993)
라진·선봉경제무역지대법(1993) 대외경제계약법(1995)
인민경제계획법(1999) 대외경제중재법(1999) 가공무역법(2001) 갑문법(2001) 저작권법(2001)
신의주특별행정구기본법(2002) 등
노동인력 관련 규정
외국인투자기업 노동규정(1993) 민사소송법(1994)
대외민사관계법(1995) 등
금융세제 관련
외화관리법(1993)
외국인투자기업 및 외국인세금법(1993) 외국인투자은행법(1993)
세관법(1993) 보험법(1994) 등
<표 2> 북한의 가격 및 임금인상의 주요내용
(단위: 북한원)
구분 품목/계층 단위
국정가격 조정 조정 전
(A)
조정 후 (B)
인상폭 (B/A,배)
가격
쌀 1kg 0.08 43 538
옥수수알 1kg 0.07 33 471
디젤유 1kℓℓ 1 38 38
전력 1kWh 0.035 2.1 60
전차 요금 1회 0.1 1 10
지하철 요금 1구간 0.1 2 20
침대차 요금 평성(평북)~남양(함북)구간 50 3,000 60
유원지 입장료 송도해수욕장 3 50 17
집세 평양지역
기준
수입의 0.03%
1m2당
월 2원 -
임금 생산노동자 월 110 2,000 18
탄부 월 370 6,000 16
주: 2001년 말 전국평균 기준
자료: KOTRA, 조선신보, 연합뉴스, Economist, 주간 북한동향 등 종합
주요 내용과 의미
1. 경제관리개선조치
북한이 2002년 7월 1일부터 시행한 이른바‘경제관 리개선조치’8)의 주요 내용은 다음과 같이 요약할 수 있다.
첫째, 가격과 임금부문의 현실화와 임금부문에 서의 인센티브 강화다. 북한은 7월 1일부터 쌀의 수매가격을 종전의 kg당 8전에서 40원으로 인상하 고 연료, 전력, 교통요금, 집세 등의 가격도 크게 인 상하였다(<표 2> 참조).
그리고 일반 근로자의 임금도 18배(월평균 100
∼150원 → 2000원 내외) 인상하는 등 전직종의 임 금을 최고 25배 인상하였다. 그리고 노동자들의 생 산실적에 대한 인센티브도 보다 강화하였는데, 최 근 북한은 이른바‘누진노급제’를 시행하여 노동자 들의 임금을 실적에 따라 차등지급하고 있는 것으 로 알려졌다.9)
이번 조치에 따른 물가인상은 산업생산의 정상 화에 부분적으로 기여하고 있다고 한다. 일본에서 발행되고 있는 조선신보에 따르면 가격조정으로 톤당 40∼50원이었던 무연탄이 가격조정으로 인해
8) ‘경제관리개선조치’라는 용어는 김정일이 2001년 10월‘강성대국 건설의 요구에 맞게 사회주의 경제관리를 개선, 강화하는 데 대하여’라는 특별 지시를 한 데에서 연유하고 있다. 김정일은 덧붙여‘새로운 환경, 새로운 분위기에 맞게 우리 식의 경제관리체계를 더욱 개선해야 한다’고 주장하 였다
9) 재일 조선인총연합회 기관지 조선신보는 10월 16일 평안남도 순천시에 있는‘2.8직동탄광’을 사례로 들면서‘정량계획의 70%만 달성하면 기본 생활비 전액을 지급하고 그 이상을 하면 누진생활비가 붙는다’고 밝혔다. 이 신문은‘계획을 120% 이상 수행한 다음부터의 생산실적에 대해서는 5배의 누진생활비가 지급된다’며‘매달 계획을 300%로 수행하는 탄부들은 기본생활비 이외에 2∼3만 원의 누진생활비를 받는다’고 소개했다.
이처럼 상향된 누진률을 적용한‘누진노급제’가 시행되면서 일부 광산노동자의 경우 최고 기본생활비의 10배에 달하는 6만 원의 임금을 받는 것 으로 전해졌다(연합뉴스. 2002·10·16)
1600원으로 인상된 이후‘과거 가격이 낮아 평양화
력발전소에 들어가야 할 무연탄이 다른 공장, 기업 소에 흘러 들어가던 현상도 7월 1일 조치 이후 극 복되고 있다’고 보도하였다. 이러한 석탄가격 인상 과 석탄생산 노동자의 임금인상으로 최근 석탄생 산이 증가하는 추세다.10) 하지만 일부 보도에 따르 면 경제관리개선조치에 따른 급격한 물가인상이 주민생활에 혼란을 초래하는 조짐도 나타나고 있 다.11) 그리고 인센티브 강화만을 가지고 생산활동을 활성화하는 것은 분명한 한계가 있다. 생산활동 부 진의 가장 커다란 원인은 외부로부터 석유 등 필요 한 물자가 제대로 유입되지 못하고 있기 때문이다.둘째, 환율개혁조치가 단행되었다. 북한은 지난
8월 1일 원화가치를 종전 달러당 2.15북한원에서 150북한원으로 절하하는 환율개혁조치를 단행하였
다. 그러나 이러한 조치에도 불구하고 현재 북한 내 에서 외국기업의 임가공비에 적용되는 달러기준은 동일하여 이번 조치가 외자유입 확대를 의도한 것 이라기보다는 개인들이 소지한 달러를 정부가 확 인하기 위한 의도로 보인다.셋째, 가격설정권을 지방공장에 부여하는 등 공 장 및 기업의 경영 자율권을 확대하였다.12)지방공 장의 가격설정 재량권을 제한적으로 부여함과 더 불어 공장·기업소에 대한 독립채산제 강화, 원가 개념 강화, 생산전문화, 내각 및 국가경제기관의 규 제 완화 등의 조치를 통해 기업부문에 경영자율성
을 부여하였다. 또한 상대적으로 수익성이 좋은 공 장·기업소에 대해서는 보다 많은 수익을 분배하 여 근로자들에게 상여금 성격의 추가노임을 지급 토록 하였다.
이러한 경제관리개선조치의 내용들은 다음과 같은 의미를 지니고 있다. 첫째, 북한의 비공식부문 과 공식부문간의 현실적인 격차를 인정하고 공식 부문에 비공식부문을 흡수하려는 보다 실질적인 조치를 취한 것으로 볼 수 있다. 식료품의 국정가격 을 농민시장가격에 근접시킨 것은 사실상 시장의 존재를 인정한 것으로 볼 수 있다. 그리고 북한 당 국은 환율조정을 통해 비공식적으로 통용되는 달 러를 최대한 공식부문으로 이끌어 내려고 하고 있 는 것으로 보인다. 이것은 내부적으로 가용한 재원 을 최대한 동원하여 경제재건의 기반을 마련해 보 려는 정부당국의 적극적 의도로 볼 수 있다. 그리고 정부 당국이 과거와는 달리 보다 유연한 정책대응 을 하겠다는 의지를 확고히 보이고 있다는 것도 커 다란 의미가 있다.13)
임금 및 환율 현실화는 일시적으로 비공식부문 에 있던 노동력과 달러를 공식부문으로 흡수하는 효과를 기대할 수 있을 것이지만, 공식부문의 안정 화 여부는 향후 공식부문에서 지속적으로 물자공 급과 임금지급이 안정적으로 이루어질 수 있을 것 인지에 의해 결정될 것이다.
둘째, 기존의 사회복지체제를 현실적으로 개편
10) 연합뉴스. 2002·10·16
11) 2002년 8월 2일 동아일보는 최근 북한의 아파트 월세가 32원에서 800원으로 25배나 오르는 등 인플레 위험이 높아지고 있다고 홍콩의 파 이스 턴 이코노믹 리뷰 최신호를 인용하여 보도하였다(KDI 북한경제리뷰. 2002년 9월호. p91)
12) 지방공장은 주로 소비재를 생산하고 있는데 국가가 가격제정 원칙과 기준을 정해주면 해당공장은 상급기관의 감독하에 상품가격을 설정하여 생 산·판매할 수 있도록 하였다
13) 북한 국가계획 위원회의 최홍규 계획화방법론 국장이 2002년 10월 24일 일본의 일부 언론들과 가진 인터뷰에서 물가와 임금을 대폭 인상시킨 지 난 7월의 경제관리개선조치에 대해“열심히 일을 하고 좋은 상품을 생산하지 않으면 급료를 받을 수 없다는 분위기 속에서 생산 의욕과 상품의 질은 확실히 높아졌다”고 평가했으며, “지역 격차와 상품의 수급 균형을 보면서 가격 결정에 유연하게 대처하고 있다”고 설명했다(연합뉴스.
2002·10·25)
자료: 한국은행. 2002·8·22. “최근 북한 경제조치의 의미와 향후 전망”(보도자료). 공보2002 - 8 - 21호
<표 3> 북한의 경제운영방식 개편 내용
구분 조치 전 조치 후 비고
가격 ·국정가격< 농민시장가격(수십 배~
수백 배 가격격차) ·국정가격 ≒ 농민시장가격 ·가격단일화 추구
·시장가격 인정 임금 ·노동자 월평균 임금:
100∼150원
·노동자 월평균 임금:
2,000원 내외로 인상 ·가격인상에 따른 생활비 보전
가격설정
·고려사항: 생산원가
·설정기관: 중앙 및 지방행정기관
·고려사항: 생산원가,국제시장 가격, 국내 수요·공급
·설정기관: 중앙 및 지방행정기관 이외에 지방공장에 대해 가격설정 재량권을 제한적으로 부여
·‘가격편차금보상제도’폐지 (실제가격과 판매가의 차이를 국가재정에서 보전해주는 제도)
계획수립
·‘계획의 일원화, 세부화 원칙’에 의거하여 계획수립 권한이
‘국가계획위원회’에 집중
·‘국가계획위원회’는 전략적, 국가적 중요사업과 도별 공업총생산액, 기본건설투자액 등만 작성
·여타 세부사업은 해당 기관, 기업소, 지방행정기관이 수립
·중앙집권적 계획경제체제의 분권화
공장
· 기업소
경영
·독립채산제의 느슨한 운영: 원자재 등을 국가에 의존하려는 경향
·원가개념 부족: 원가개념보다 국가계획 목표달성이 우선
·생산전문화 부족: ‘자력갱생’의 원칙하에 각 공장, 기업소가 원자재 부터 완성품까지 생산하는 경향
·각 공장·기업소의 경영활동에 대 한 국가경제기관의 각종 통제(재정 통제, ‘원’에 의한 통제 등)
·독립채산제 강화: 부족한 원부자재는 해당 공장·기업소가 자체 해결
·원가개념 강화: 자금, 물자, 노동력 투입 대비 실리를 파악할 수 있도록 재정계획 방법과 계산체계를 수립
·생산전문화 유도: 연합기업소, 협동농장, 모든 공장, 기업소에 대해 생산전문화를 유도
·내각과 중앙경제기관의 기관, 기업소 활동을 제약하는 불필요한 규정 개폐
·유명무실한 독립채산제를 실질적으로 운영
·국가계획 달성보다 원가절감을 통한 수익성 제고 도모
·생산전문화를 통한 기업의
‘자력갱생’원칙 완화
원부자재 시장
·원부자재 거래는 시장이 아닌 공장·기업소간 계약에 의해서만 가능
·원부자재 시장을 개설
·일정 비율의 생산물을 자재용 시장에 납품
·다만, 교역물자의 종류와 범위는 국가가 규정하고 대금은 은행결제로 이루어지도록 규제
·시장 범위의 확대
·원부자재 배분의 효율성 제고
분배방식
·‘평균적 분배주의’팽배
·‘일한 것만큼 분배를 받는다’는
‘사회주의 분배원칙’의 유명무실
·각 공장·기업소의 실적평가는
‘벌어들인 수입’을 기준으로 실시
·수익성이 좋은 공장·기업소들에 대해 더 많은 수익을 분배하여 노동자에게 추가노임(상여금)을 지급
·유휴노동력을 국토, 농촌건설 등에 동원하되 작업수행 정도에 의거하여 반드시 보수를 지급
·능력급 강화
·국가의 무차별적 노동력 동원 관행 자제
사회보장 체계
·식량, 소비재, 주택 등에 대해 국정 가격을 적용하여 거의 무상으로 공급
·식량, 소비재, 주택 등에 대해 제값을 지불하도록 조치
·다만 무상교육, 무상치료, 사회보험 (일시적으로 노동능력을 상실한 근로자에 게 생활비를 지급하는 보험제도) 등은 유지
·배급제도의 사실상 폐지
·재정지출 규모축소를 통한
‘작은 정부’로의 전환 기반 조성
한 것이다. 지금까지 국가는 식량, 소비재, 주택 등 을 거의 무상으로 제공하였으나 이번에 가격, 집세 등을 대폭 인상함으로써 사실상 배급제를 포기한 것이라 할 수 있다. 무상교육, 무상치료, 사회보험 등 이른바‘사회주의의 우월성’을 보여주는 기존의 사회보장제도는 유지하고 있지만, 이 부문에서도 점차 개혁적 조치들이 나타날 수밖에 없을 것으로 예상되고 있다.
셋째, 환율을 현실화하고 기업의 경영자율권을 확대한 것은 기업들이 국제사회와 더욱 적극적으 로 협력할 수 있는 여건이 마련되었다는 측면과 비 효율적인 공기업의 경영효율화를 위한 기반이 부 분적으로 마련되었다는 데 의미가 있다.14) 하지만 전력, 석유 등 에너지와 사회간접자본의 부족이 심 각한 상황이기 때문에 기업의 경영자율권이 확대 되더라도 기업들이 이것을 적극 활용하기는 쉽지 않을 것으로 보인다.15)
넷째, 이번 조치는 국토개발 측면에서도 적지 않 은 의미를 갖고 있다. 이 조치에 따라 물자공급을 보다 원활화하기 위한 인프라개발 수요도 증가할 것으로 보인다.
과거 우리나라의 1960∼1970년대 국토개발의
경험을 고려할 때 북한이 시장의 기능과 역할을 인 정하고 적극 활용하려고 할 경우 사회간접자본을 중심으로 한 국토개발이 활발하게 진행될 것이다.
물론 인프라개발의 활성화 여부는 이를 위한 외부 로부터의 재원조달 여부에 좌우될 수밖에 없을 것 이다.
전체적으로 볼 때, 북한이 7월부터 시작한 경제 관리개선조치에 대한 국내외의 시각과 평가는 크 게 두 가지로 나뉘고 있다. 첫 번째는 북한이 본격 적으로 경제개혁을 도모하기 위한 실험에 착수하 였다는 시각이고,16) 두 번째는 이번 조치가 계획경 제를 더욱 강화하기 위한 부분적인 개선조치일 뿐 이라는 시각이다.17)경제관리 개선조치에 뒤이어 발 표된 신의주특구 지정은 전자의 시각에 힘을 실어 주고 있다. 북한은 이번 조치를 실행하는 과정에서 만성적인 공급부족상태에서 가격 및 임금의 급속 한 인상에 따른 인플레 압력증대 가능성이 있기 때 문에 이를 극복하기 위해서도 시장중심의 경제개 혁과 대외개방을 지속적으로 확대해 나갈 필요가 있다는 주장도 첫 번째 시각에 따른 것이다.18)
하지만 중국의 개혁·개방 추진당시와는 다른 북한의 대내외 상황, 그리고 정책추진의 일관성, 지
14) 2002년 9월 평양에서 개최되었던 국제인프라박람회에서 많은 유럽기업들이 북한 기업들과 개별적인 구매계약을 하였다고 알려지고 있는데, 이 것 역시 변화된 기업의 경영환경을 반영하고 있다
15) 현재의 열악한 여건 속에서 기업소나 협동농장이 자율적인 생산관리 체계를 확보한다는 것은 아주 어렵다(이상만. 2002.“신의주 특구와 북한의 개혁 개방”. 「북한의 개혁과 개방 100일-현황과 전망」국제학술회의. p3)
16) 식량을 시장가격으로 거래하고, 국영부문에서 성과급을 채택한다는 것은 북한의 계획경제에 시장 경제적 요인을 접목하는 것으로서 소위 북한식 사회주의 시장경제의 태동을 알리는 조짐으로도 그 의미를 확대·해석할 수 있다. 북한은 이번 조치가 사회주의계획경제의 틀 속에서 이루어지 고 있다는 점을 강조하고 있으나 본질적으로 시장경제적 요소가 도입되었다는 측면에서 경제개혁의 초기 형태로 볼 수 있다(이상만. 2002. “신의 주 특구와 북한의 개혁 개방”. 「북한의 개혁과 개방 100일-현황과 전망」국제학술회의. pp3-6)
17) 이번 조치는 시장경제체제를 향한 개혁이 아니라‘체제 내의 개선’이며, 비공식부문의 노동과 자본을 공식부문으로 흡수하여 계획경제체제를 정 상화하고 경제성장을 도모하겠다는 의도다(조동호. 2002. “북한경제발전전략의 모색과 우리의 역할”. 「KDI 정책토론회」. p53). 북한이 이번 조치 는 내부적으로 퇴장(hoarding)되어 있는 자본을 공식부문으로 동원하고, 비공식 경제부문을 통제하려는 관치경제의 강화에 그 목적이 있다(연하 청. “북의‘7-1경제관리개선조치’와 우리의 과제”. 「KDI 북한경제리뷰」2002년 9월호. p25)
18) 시장기능에 의한 자원배분의 효율성을 제고하기 위해서는 가격 자유화를 추진하는 것이 중요하다. 즉 인플레이션 억제를 위해 기업에 대해 생산 및 판매상의 재량권을 더 많이 부여하는 등의 방법으로 기업의 생산능력을 제고할 필요가 있으며, 북한경제의 생산력 저하 등 제반 여건을 고려 할 때 국제사회의 지원을 받기 위한 대외개방 조치가 긴요하다(한국은행. 2002·8·22. “최근 북한 경제조치의 의미와 향후 전망”(보도자료). 공 보2002 - 8 - 21호)
<표 4> 신의주특별행정구 기본법의 주요 내용
구 분 내 용
정 치
- 국가는 행정구에 입법권, 행정권, 사법권 부여 - 향후 50년 간 행정구 법률제도 불변
- 중앙은 외교사업을 제외한 특별행정구 사업에 불관여 - 행정구 명의로 대외사업, 여권 발급 가능
경 제
- 국가는 행정구에 토지 개발·이용·관리권 부여 - 국제 금융, 무역, 상공업, 첨단과학, 오락, 관광지구로 개발 - 행정구 토지 임대기간을 2052년 12월 말까지 부여 - 국가는 행정구에 유리한 투자 환경과 경제활동 조건 보장 - 행정구 내 기업은 북한의 노동력을 채용
문 화 - 국가는 문화분야의 시책을 실시하여 행정구 주민의 창조적 노력과 문화정서적 요구를 충족 - 첨단 과학기술 수용, 새로운 과학기술분야 개척
주민 권리·의무
- 주민은 성별, 국적, 민족, 인종, 언어, 재산·지식정도, 정견, 신앙에 따라 차별 없음 - 외국인도 주민과 같은 권리와 의무 부여
- 다른 지역 및 외국으로의 이주, 여행은 행정구에 위임
기 구
- 입법회의가 입법권 가짐
- 입법회의 의원은 주민권을 가진 외국인도 포함 - 입법회의 의장, 부의장은 입법회의에서 선출 - 장관은 행정부의 책임자이자 대표 - 장관은 행정부 및 구검찰소장 인사권 가짐 - 검찰은 구검찰소, 지구검찰소 관할 - 재판은 구재판소, 지구재판소 관할
구장, 구기
- 행정구는 국가의 상징물 외에 독자적인 구장, 구기 사용
- 행정구에는 공화국 국적, 국장, 국기, 국가, 수도, 영해, 영공, 국가안전에 관한 법규 밖의 다른 법규를 적용치 않음
주: 신의주특구는 홍콩의 정치·행정적 제도와 심천( )·상해(上海)의 경제개방경험을 선별 수용하여 병합한‘북한식 개방 모델’로 볼 수 있다 자료: 통일부. 2002. 신의주특구 지정 관련 해설자료
속성에 대한 북한 당국의 과거 행태 등을 감안할 때, 적극적 개혁·개방은 기대하기 힘들 것이라는 시각도 존재하고 있다.
2. ‘신의주특별행정구 기본법’의 내용과 의미 북한은 2002년 9월 12일 최고인민회의 상임위원회 를 통해 신의주특구를 지정하였다. 신의주특구는 평안북도 신의주시를 중심으로 의주군, 염주군, 철 산군의 일부를 관할하며, 특수행정단위로서 중앙 에 직할되도록 하고 있다. 정치, 경제, 문화, 주민의
권리·의무, 기구, 구장·구기(區章·區旗) 등 총6 장 101조로 구성된‘신의주특별행정구 기본법’이 9 월 19일 발표된 이후‘신의주특별행정구 개발·운 영에 관한 합의서’와 특별행정구 장관 임명이 9월
24일 이루어진 바 있다.
19)북한 관영 조선중앙통신이 9월 26일 공개한 신 의주특별행정구 기본법의 주요 내용은 다음 <표 4>
와 같다. 이 법에 따르면 신의주특구는 2052년 말 까지 50년 동안 입법·행정·사법 등 3권은 물론 자체적인 개발·이용·관리권, 대외사업권·여권
19) 북한은 김용술 대외경제협력추진위원회 위원장이 양빈(楊斌) 어우야(歐亞) 그룹 회장과 신의주특구 개발과 관리운영을 위한 기본합의서를 체결 하였다
발급권 등을 갖는 특별구역으로 개발되며, 금융·
산업·관광 등을 중심으로 외국자본과 기술 유치 를 도모하게 될 것으로 보인다. 신의주특별행정구 기본법은 중앙직속기관 설정, 외교권 제외, 50년 기한 설정 등 1990년‘홍콩특별행정구기본법’과 용어 및 내용이 상당부분 일치하여 북한이 신의주 를 홍콩식 자유무역지대로 개발하고자 하는 의사 가 있음을 예상케 한다.20)
신의주특별행정구 기본법의 내용을 살펴볼 때, 신의주특구가 갖는 의미는 다음과 같이 크게 다섯 가지로 살펴볼 수 있을 것이다.
첫째, 북한경제의 발전을 견인할 신산업과 산업 구조 변화의 방향을 신의주특구를 통해 제시하였 다는 측면에서 중요한 의미를 가진다. 제2장(경제) 의 제13조에 따르면‘국가는 신의주특별행정구를 국제적인 금융, 무역, 상업, 공업, 첨단과학, 오락, 관광지구로 꾸리도록 한다’고 되어 있는데, 이것은 무역관련 서비스산업과 첨단산업 개발에 대한 북 한 당국의 의지를 보이고 있는 것으로서 과거 제조 업 중심의 외자유치를 도모하였던 나진·선봉의 사례와도 차별화된 발전전략이라 하겠다.21) 특히 제35조에서‘국가는 신의주특별행정구에서 첨단과 학기술을 받아 들이고 새로운 과학기술분야를 적 극 개척하도록 한다’고 명시한 것은 정보기술(IT) 산업을 중심으로 한 첨단산업을 중점적으로 육성 하려는 북한 당국의 정책의지를 잘 보여주고 있다.
둘째, 타 지역과 구분·관리되는 특별구역을 통 해 시장경제화를 실험하겠다는 의지를 보이고 있 다는 점이다. 제2장(경제) 제16조에서‘국가는 신 의주특별행정구에서 합법적으로 얻은 토지리용권 과 건물, 시설물을 양도, 임대, 재임대, 저당하도록 한다’고 하여 시장에서의 각종 거래를 인정하고 있 다. 그리고 제17조에서‘국가는 신의주특별행정구 에서 개인소유의 재산을 보호하며 그에 대한 상속 권을 보장하도록 한다. 국가는 신의주특별행정구 에서 개인소유의 재산을 국유화하지 않는다. 나라 의 안전과 관련하여 개인소유의 재산을 거두어 들 이려할 경우에는 그 가치를 보상하여 준다’고 하여 사실상 사유재산을 인정하고 있다.
그리고 국제화와 관련하여 외국인들도 신의주 특구의 주민이 되어 기존의 북한 주민들과 동등한 권리와 의무를 가질 수 있도록 규정되어 있는데, 제
4장(주민 기본권·의무) 제42조에서‘신의주특별
행정구의 주민이 되는 조건은 1. 신의주특별행정구 가 조직되기 이전에 거주한 자, 2. 공화국공민으로 서 신의주특별행정구의 요구에 따라 구 안의 기관 또는 기업에 취직한 자, 3. 다른 나라 사람으로서 합법적인 직업을 가지고 구에 7년 이상 거주한 자,4. 최고립법기관 또는 장관이 추천한 자’등으로 규
정되어 있다. 특히 네 번째 조항은 사실상 거주기 한과 관계없이 외국인들이 신의주 주민이 될 수도 있는 길을 열어 놓았다. 또한 제43조에서‘주민은20) 그러나 신의주특별행정구 기본법이 경제개혁과 개방의 실험무대로서 기능하기에 완벽한 제도적 수단이라 하기에는 아직 미흡한 사항이 적지 않 다. 제3장(문화)의 제36조에서“국가는 신의주특별행정구에서 현대적인 문화시설을 갖추고 광범위한 주민들이 문학예술 활동에 참가하도록 한 다. 나라의 통일과 민족의 단결에 저해를 주는 문학예술 활동은 할 수 없다”는 조항과 제40조“국가는 신의주특별행정구에서 신문, 잡지 같은 정 기간행물을 발행하며 체신, 방송망 같은 것을 자체로 운영하도록 한다. 정기간행물, 체신, 방송망을 이용하여 주민들의 건전한 사회의식과 구의 사회질서를 해치는 행위를 할 수 없다”고 명시한 것은 여전히 신의주특별행정구에 대한 정치적 통제의 의지를 보여주는 대목이라 할 수 있다 21) 이외에도 신의주특구는 다음과 같은 측면에서 나진·선봉과 차이점이 있다. 첫째, 나진·선봉은 중앙정부의 통제하에 외자를 유치하려 하였으
나 신의주특구는 중앙정부가 임명하는 행정부장관이 자율적으로 통치하게 된다. 둘째, 나진·선봉이 UNDP 등과 같은 국제기구와의 협력구도 하에서 추진되었다면, 신의주특구는 철저하게 외국자본 주도로 개발이 추진되고 있다. 셋째, 나진·선봉이 대규모 면적(746km2)에 자체완결형 개발을 도모한 반면에 신의주는 면적은 적으나(132km2)에 대규모 인력(50만 명 이상)의 단동 연계형 개발을 도모하고 있다
사회생활의 모든 분야에서 누구나 똑같은 권리와 의무를 지닌다. 성별, 국적별, 민족별, 인종별, 언 어, 재산과 지식정도, 정견, 신앙에 따라 주민은 차 별당하지 않는다’고 명시하여 외국인들이 북한 주 민들과 동등한 조건하에서 경제활동을 할 수 있음 을 분명히 하고 있다. 특히 주목되는 부분은 외국인 도 입법의원이 될 수 있는 길을 열어놓은 것이다.22)
그 외에도 제2장(경제) 제25조에서‘국가는 신 의주특별행정구에서 특혜관세 제도를 세우도록 한 다. 관세율은 신의주특별행정구가 정한다’고 하고, 제23조에서‘국가는 신의주특별행정구에서 자체로 화폐금융시책을 실시하도록 한다. 신의주특별행정 구에서는 외화를 제한 없이 반·출입할 수 있다’고 하여 외국기업들의 투자에 대해 문호를 적극적으 로 개방할 의지가 있음을 분명히 하고 있다. 제31 조에서‘국가는 신의주특별행정구에서 기업에 유 리한 투자환경과 경제활동 조건을 보장하도록 한 다. 신의주특별행정구는 인원의 출입과 물자, 자금, 정보, 통신교류의 편의를 보장한다’는 조항을 명시 한 것도 보다 적극적인 외국인직접투자 유치를 위 한 것이다. 이처럼 신의주특구는 향후 북한경제 개 혁 개방의 중요한 실험무대로서 기능할 가능성이 높은 것이다.
셋째, 북한이 지경학적인 잠재력을 고려한 특구 개발을 추진하고 있다는 것이다. 북한은 개성공단 을 남한기업이 중심이 된 특구로 개발하고, 신의주 는 중국과 유럽자본을 중심으로 개발하고자 하는 의도를 가지고 있는 것으로 보인다. 이것은 특구 개 발에 있어서 국제시장과의 접근성을 중시한 시장
경제적 사고가 정책에 반영되고 있음을 의미하는 것으로서 그 의미가 크다.
넷째, 앞의 세 가지 측면이 경제적 측면의 의미 라면, 정치외교적 측면에서 볼 때 중국, 러시아와의 유대관계 발전이 신의주특구 지정에 반영되어 있 다고 볼 수 있을 것이다. 러시아와는 시베리아횡단 철도(TSR)를 중심으로 한 협력체계가 강화되고 있 는 상황에서 북한이 중국과 인접한 신의주에 경제 특구를 개발하겠다는 것은 북 - 중 협력강화의 교 두보를 확보하겠다는 정치외교적 의미가 있는 것 이다.
다섯째, 신의주특구 개발은 북한의 국토개발 측 면에서도 큰 의미를 갖고 있다. 북한의 효율적인 국 토개발 측면에서 중단기적으로는 접경지역을 중심 으로 한 주변국과의 교류협력거점 확보가 중요한 의미를 갖는다. 장기적으로는 동서해안 지역과 내 륙을 연계하는 종합적인 국토개발이 필요하겠지 만, 중단기적으로는 국토개발의 기반이 될 사회간 접자본의 개발을 위한 지역개발이 접경지역에서부 터 우선적으로 이루어질 필요가 있기 때문이다. 국 제사회와의 협력을 통해 국토개발을 추진해야 하 는 북한의 입장에서는 국제협력의 교두보를 일차 적으로 접경지역에 확보하는 것이 중요한 의미를 갖는다.
나진·선봉이 중국, 러시아 등과의 협력을 중심 으로 한 특구로서 계속 개발된다면, 북한은 평양을 중심으로 3개의 경제특구를 접경지역에 확보하게 되는 셈이다.
북한의 경제관리개선조치에 대한 상반된 시각
22) 제5장(기구)의 제2조에서는‘입법회의 의원으로는 신의주특별행정구의 공화국공민이 될 수 있다. 신의주특별행정구의 주민권을 가진 다른 나라 사람도 입법회의 의원으로 될 수 있다’고 되어 있다
과 마찬가지로 신의주특구의 의미와 향후 전망에 대해서도 두 가지 시각이 존재하고 있다. 신의주특 구는 경제특구를 통한 외자유치 정책의 실험무대 가 될 것이며, 이것을 토대로 북한 당국이 더욱 대 외개방을 가속화할 것이라는 예상이 첫 번째 시각 이라면, 두 번째 시각은 신의주특구 지정이 단순히 외자유치를 위한 전술적 수단의 의미가 강하며, 이 것을 대외개방 확대의 신호탄으로 보기는 무리라 는 것이다. 따라서 전자의 시각에 따르면, 신의주특 구의 향후 발전 전망은 낙관적이지만, 후자의 시각 에 따르면 신의주특구의 전망은 불투명할 수밖에 없을 것이다.
종합해 볼 때, 경제관리개선조치 및 신의주특구 의 의미와 향후 전망에 대해서는 북한이 개혁과 개 방의 실험을 본격화하기 시작했다는 낙관적 시각 과, 이번 조치들이 경제적, 군사적 위기상황을 모면 하기 위해 북한이 선택한 전술적 수단에 불과하기 때문에 성공하기 힘들 것이라는 비관적 시각이 병 존하고 있다.23)어느 시각이 맞는 것인지는 향후 북 한이 어떠한 후속조치들을 어떠한 속도와 방식으 로 실천할 것인지 살펴 보면서 판단할 수 있을 것이 지만, 이 두 조치들이 내부의 가용자원과 외국의 자 본·기술을 활용하여 경제재건을 도모하기 위한 것이라는 점은 분명해 보인다.
전체적으로 볼 때, 북한이 이번에 실시한 일련의 경제개선조치는 장기간의 사전준비 과정을 거쳐
종합적으로 추진되고 있는 것으로 판단되며, 정치 적 안정을 유지하는 범위 내에서 부분적인 보완을 통한‘사회주의 강성대국’건설을 추진하는‘점진 적인 경제개혁조치’로 보인다.24)
새로 제정된 국토계획법과 그 의미
북한은 2002년 3월 27일 개최된 북한 최고인민회 의 제10기 5차 회의를 통해 그동안 토지법에 1개 장으로 규정되어 있었던‘국토건설총계획’등 국토 계획관련 사항을 독립시켜 별도로 5장 41조로 구성 된 국토계획법을 제정한 바 있다. 이 법은 시기적으 로 7월의 경제관리개선조치보다 앞선 것이지만,
2002년 신년 공동사설에서 강조된 새로운 경제정
책 기조가 반영되어 있다고 할 수 있다. 이 법에서 는 과거 토지법에 규정되어 있던 국토계획관련 내 용들보다 경제적 실리와 효율성이 강조된 내용들 이 포함되어 있다. 이 국토계획법의 내용을 통해서 도 우리는 새로운 경제정책이 국토계획과 개발에 어떠한 영향을 미칠 것인지를 간접적으로 가늠해 볼 수 있을 것이다.새로 제정된 이 법의 제4조에서는 국토계획을 비준할 때‘국가는 국토계획의 심의 ·승인에서 과 학성과 현실성을 보장하도록 한다’고 명시되어 있 다. 이것은 국토계획의 수립이 보다 경제적인 타당 성을 근거해 이루어져야 함을 강조하고 있다. 그리
23) 북한의 이번 조치는 소유제도의 변화 등 본질적 개혁이 없기 때문에 1980년대 이전까지 추진된 동유럽의 개혁과 비슷한 성격이다. 당시 동유럽 의 개혁이 실패했듯이 북한도 이번 조치에 머물 경우 경제발전에 실패할 가능성이 높다(정형곤. 2002. “최근 북한 경제정책의 변화와 남북경협 추진방향에 대한 긴급좌담”. 「KDI 북한경제리뷰」. p13)
24) 2002년 8월 15일자 로동신문에서도 경제개혁 조치의 목표가 사회주의 강성대국 건설에 있음을 분명히 밝히고 있다(한국수출입은행, 2002·8·
22.“북한의 환율개혁조치 등 지속적인 금융개혁 유도를 위한 남북금융협력방안 추진 필요.”보도자료). 북한이 국가 단위에서 시장경제적 요소를 일정하게 수용하면서도 사적 경제영역에서의 시장의 확대를 통제하려는 움직임을 동시에 보이는 것은 그들이 경제개혁조치를 사회주의 계획경 제의 유지·강화라는 차원에서 해석하고 있기 때문이다. 북한은 사회주의계획경제라는 기존 틀의 유지에 집착하고 있다(이종석. 2002. “북한의 신전략과 한반도 정세변화 - 북한 경제개혁, 남북·북일관계 개선의 동학”. 세종연구소)
<표 5> 국토계획법의 주요 내용
주: ‘국토건설총계획’의 정의와 내용은 그동안 토지법에 규정되어 있었는데, 2002년 3월 27일 개최된 북한 최고인민회의 제10기 5차 회의를 통해 별 도의‘국토계획법’이 제정되었음
자료: 북한의 국토계획법 전문. 2002·3
항 목 내 용
목 적 ·자연을 개조하고 만년대계의 창조물을 건설하며 인민들에게 훌륭한 생활환경을 마련
내 용
·국토계획에는 전국 국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획, 도(직할시) 국토건설총계획, 시(구역), 군 국토건설총계획이 포함됨
·중요지구 국토건설총계획과 도(직할시) 국토건설총계획의 작성은 전국국토건설총계획에서, 시(구역), 군 국토건설총계획의 작성은 도(직할시) 국토건설총계획에서 기초함
·국가는 토지 정리와 산림 조성, 주민지구와 산업지구 건설, 도로 건설, 자원 개발, 환경 보호와 같은 국토관리를 국토계획에 엄격히 준함
작성기준 및 원 칙
·국토계획 작성의 기준은 국가의 국토관리정책임
·중앙국토환경보호지도기관은 국가의 국토관리정책에 근거하여 국토계획 작성과제를 설정하고 지도서를 만들어 해당기관에 내려보내야 함
·전국 국토건설총계획은 경제, 문화 발전전망 같은 것을 고려하여 작성하되 작성원칙은 다음과 같음 - 부침땅을 침범하지 말아야 한다
- 도시규모를 너무 크게 하지 말아야 한다 - 해당 지역의 기후 풍토적 특성을 고려하여야 한다 - 경제발전 전망과 실리를 타산하여야 한다 - 국방상 요구를 고려하여야 한다 - 환경을 파괴하지 말아야 한다
작성주체 ·전국 국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획의 작성은 중앙국토환경보호지도기관이 담당
·도(직할시), 시(구역), 군 국토건설총계획의 작성은 도(직할시) 국토환경보호기관이 담당
고 새로운 산업구조 변화에 대비한 국토계획 수립 도 명시되어 있는데, 제8조에서‘국가는 정보산업 시대의 요구에 맞게 국토계획부문에 기술자, 전문 가들을 전망성 있게 양성하며 국토계획사업을 현 대화, 과학화하도록 한다’고 명시되어 있다. 또한 제9조에서‘국가는 국토계획부문에서 다른 나라 국 제기구들과의 교류와 협조를 강화하도록 한다’고 하여 국제협력을 통한 국토개발의 의지를 강조하 고 있다.
이 두 조항은 향후 국토계획의 수립에 있어서 경 제구조 변화에 따른 과제를 북한 당국이 보다 능동 적으로 수용할 것임을 시사하고 있다. 9월에 발표 된 신의주특구의 경우 사실상 중국 등 외국기술진 에 의해 특구개발의 기본 구도가 작성된 것으로 알 려지고 있는데, 이것 역시 국토계획 수립에 있어서 국제협력 의지가 반영된 것으로 보인다.
새로 제정된 국토계획법이 보다 경제적 실리를 강조하고 있다는 것은 과거 토지법상에 언급된 조 항들과의 비교를 통해 확인할 수 있다. 과거 토지법 에서는‘도시의 규모를 너무 크게 하지 말며, 작은 도시 형태로 많이 건설하도록 한다’는 원칙이 언급 되었으나, 국토계획법에서는‘도시규모를 너무 크 게 하지 말아야 한다’는 언급만이 있고“작은 도시 형태로 많이 건설하도록 한다”는 문구는 삭제되었 다. 이러한 내용은 보다 효율적인 국토개발을 지향 하려는 의도로 보인다.
그리고 제31조에서는‘해당 기관, 기업소, 단체 는 국토계획대상과 그 관련시설을 종합적으로 건 설하여야 한다. 이 경우 반복공사를 없애려 노력하 여야 한다’고 하여 건설과정의 비효율적인 요인 제 거를 강조하고 있다.
국토개발 측면에서 새로운 정책이 제기할 과제
북한이 경제관리개선조치, 신의주특구 개발과 같 은 경제정책 기조를 지속해갈 것인지는 현재 시행 하고 있는 새로운 조치의 성과에 따라 결정될 가능 성이 높다. 하지만 이 글에서는 일단 북한이 이러한 새로운 정책을 확대·발전시켜간다는 전제하에 국 토개발 측면의 과제를 살펴보았다. 북한이 과거의 경직된 계획경제체제로 회귀하기란 사실상 불가능 하다는 측면25)때문에 이러한 시나리오를 설정하였 다. 이러한 시나리오를 전제로 하여 국토개발에 제 기될 과제는 다음과 같이 세 가지 측면에서 정리해 보았다.
1. 사회간접자본에 대한 개발수요 증가
향후 물품의 가격이 시장 거래가격으로 현실화될 경우 보다 많은 거래가 시장에서 이루어지게 될 것 이고, 이것은 현재보다 물자의 이동이 활발해지게 됨을 의미한다.
물자이동의 증가는 이를 뒷받침할 교통관련 시 설의 개발 수요를 증대시킬 것이다. 현재 북한의 물 자이동은 주로 철도교통을 통해 이루어지고 있는데, 원활한 물자공급을 뒷받침하기 위한 철도부문의 개 선이 시급한 과제로 제기될 것이다.
임금 및 물가부문의 개혁이 확대되는 경우 개인 과 기업들은 보다 적은 비용을 지출하여 보다 많은 이익을 추구하려는 경향을 보이게 될 것이다. 이것 은 자연스럽게 경제적 효율을 중시하는 경제활동 의 행태로 나타날 것이다. 그리고 보다 효율적인 교 통수단 선택에 대한 요구를 증대시킬 것이다. 개인
과 기업들이 비용개념을 중시하게 됨으로써 보다 효율적인 교통망을 이용하려고 할 것이기 때문이 다.26) 이러한 측면에서 비효율적인 교통노선의 정 비가 이루어질 가능성이 크다. 그리고 북한의 화물 및 여객수송에 있어서는 철도부문에 비해 도로부 문이 상대적으로 크게 취약한 실정인데, 개혁조치 가 확대될 경우 지역 내 물자와 여객수송 원활화를 위해 도로부문의 개발이 주요 과제가 될 것으로 보 인다.
지역적으로 볼 때, 사회간접자본 개발 수요는 경 제특구로 지정된 지역에서 우선적으로 제기될 가 능성이 높다. 경제특구가 성공하기 위해서는 철도, 도로, 항만, 통신, 전력부문의 개발이 선행되어야 하기 때문이다. 이렇게 경제특구에서 조성될 사회 간접자본은 향후 북한 전역에서 전개될 사회간접 자본 개발의 표준이 될 것이다. 새로운 기술과 기준 을 적용한 사회간접자본 개발의 시범사업 성격으 로 경제특구에서의 사회간접자본 개발이 갖는 의 미는 매우 크다고 할 수 있을 것이다.
2. 산업구조 및 산업입지의 변화
에너지가격의 현실화는 중단기적으로 석탄생산 증 가 및 비효율적 에너지 소비의 감소와 같은 효과를 가져올 수 있으며, 장기적으로는 에너지집약적 중 공업부문의 구조조정을 가져올 가능성이 높다. 전 력과 석탄, 석유를 다량으로 소모하는 중화학공업 부문에서는 경영효율성이 낮은 기업의 경영 개선 조치나 통폐합 등이 불가피할 것이며, 이것은 결국 지역경제에도 커다란 영향을 미칠 것이다. 수송비
25) 오승렬. 2002. “북한 경제관리 개혁 조치의 의미 - 중국사례와의 비교”. 「북한의 변화와 남북관계 학술회의」. p24
26) 경제관리개선조치에 따라 함흥에서 평양까지의 기차요금이 50원에서 500원으로 10배 인상되자 기차승객이 크게 감소하였다는 북한 주민의 증 언이 있다(북한민주화네트워크. 「월간 Keys」. 2002년 10월호. p37)
용과 에너지공급비용이 상대적으로 높은 곳에 입 지한 중공업 공장들은 우선적으로 변화를 맞게 될 것으로 전망되며, 상대적으로 유리한 입지의 연안 지역 중공업 공장들도 경영효율화를 위한 구조조 정이 이어질 수밖에 없을 것이다. 새로 제정된 국토 계획법에서도 각종 개발계획의 수립시에 중복투자 등 투자비용 낭비에 대한 분명한 언급이 있는데, 이 것 역시 산업입지 개발에 있어서 경제적 효율성이 더욱 강조될 것임을 시사하고 있다.
물론 이러한 중공업부문의 구조조정은 북한 스 스로 해낼 수 있는 과제가 아니다. 구조조정을 위한 새로운 투자는 외부의 자본유입을 통해서만이 가 능하기 때문이다. 이러한 측면에서 볼 때 북한이 중 단기적으로 추진하는 경제특구는 북한의 향후 산 업구조 및 산업입지 변화에 커다란 영향을 미칠 것 으로 보인다.
신의주특구의 경우에서 볼 수 있듯이 북한은 북 한경제를 견인해 나갈 새로운 선도산업들에 대한 방향을 이미 설정해놓고 있다. 북한은 피폐해진 경 제기반 때문에 채취, 전력, 금속 등 광공업부문의 생산력 회복을 우선적인 과제로 고려하고 있지만 장기적인 성장산업으로서 첨단정보통신과 무역, 관광, 물류 등을 고려하고 있는 것이다. 현실적인 여건상 경제특구개발 초기에는 섬유 등 노동집약 적 경공업을 중심으로 외자유치가 이루어지겠지 만, 개발이 본격화되는 시기에는 고부가 기술산업 들의 진출이 예상된다. 그리고 경제특구에 입지하 는 기업들이 인접한 기업들에게 새로운 기술과 경
영기법을 전파시키면서 특구개발의 효과가 점차 확대될 것이다.
3. 도시개발의 변화와 환경관리의 과제
중단기적으로 새로운 경제정책이 도시개발에 커다 란 변화를 가져오지는 않을 것이다. 가격과 임금의 변화와 기업경영 여건변화의 공간적 파급효과는 보다 장기적으로 나타날 수밖에 없기 때문이다. 그 리고 북한이 중국의 경우처럼 빠른 속도로 토지의 사용권을 상품화하거나 주택을 사유화할 가능성도 현재로서는 낮기 때문에 도시개발의 변화는 매우 장기적으로 나타날 것으로 보인다. 장기적으로 볼 때, 집세의 인상과 같은 정책은 도시 주거부문에서 새로운 개발수요를 가져올 것으로 보인다. 소득격 차가 확대되고 주거비용도 시장가격에 따라 결정 될 수밖에 없기 때문에 가처분 소득이 확대되는 계 층을 중심으로 주택개발 수요가 제기될 가능성이 높다.27) 그리고 기업의 경영자율성 확대와 복지의 축소는 현재 기업이 책임지고 있는 주택부문의 축 소를 가져올 가능성이 크며, 시장에 의한 주택공급 확대가 나타날 가능성이 높다.28)
그리고 개인과 기업의 경제활동에 비용개념이 보다 엄격하게 적용될 경우 도시 내 토지이용도 적 지 않은 영향을 미치게 될 것으로 예상된다. 특히 기업들은 토지를 보다 효율적으로 활용함으로써 수익을 더 많이 확보하려고 할 것이며, 과거보다 밀 도 있는 토지개발을 추진할 것으로 보인다. 그리고 장기적으로는 중공업부문의 구조조정에 따라 통폐
27) 과거에는 주거면적에 따른 집세의 차이가 없었는데, 이번 조치 이후 집의 크기에 따라 집세가 결정되고 있다고 한다
28) 북한에서 공업생산은 기본적으로 연합기업체제를 기반으로 이루어지고 있다. 이것은 국민경제면에 있어서 중요한 위치를 점하고 있는 기업을 중심으로 그것과 밀접하게 결부되어 있는 관련 공장 또는 기업을 편성·조직하는 형태, 일정지내의 동일부문 기업과 그것과 공통된 관계를 가지 고 있는 보조부문의 기업을 편성·조직하는 형태, 또는 전국적인 규모로서 부문별로 전문화된 공장 또는 기업이 망라되어 조직되는 형태 등으로 구분되고 있다. 이러한 연합기업체제는 1985년부터 도입되었다(북한경제포럼. 1996. 「북한경제론 - 이론과 실제-」. pp11-12)
합되거나 이전하는 기업의 산업용지와 철도용지 등 기타 시설용지의 이전적지 활용도 도시개발의 주요 과제로 제기될 것으로 보인다.
경제특구의 개발은 도시개발에 있어서 적지 않 은 영향을 가져올 가능성이 크다. 중국의 경우 특구 가 배후도시나 주변도시의 개발에 커다란 영향을 미쳤다는 점을 감안할 때 북한의 경우에도 적지 않 은 파급효과가 예상된다.29)신의주특별행정구 기본 법에서는 신의주를 국제금융, 무역, 상공업, 첨단과 학, 오락 등을 중심으로 한 도시로 개발하는 방향이 제시되어 있다. 이러한 방향으로 신의주특구가 개 발됨으로써 홍콩과 같은 빌딩과 고급아파트가 건 설될 경우 이것이 북한 주민들에게 미칠 심리적 영향은 제도적 변화보다도 보다 직접적이고 즉각 적으로 나타날 가능성이 높다.
개혁이 확대됨으로써 국가의 통제력이 약화되 고 개인과 기업의 자율적인 경제활동 범위가 확대 될 경우 개발이라는 명목하에 자연환경의 훼손이 광범위하게 나타날 가능성도 있다. 1990년대 심화 되었던 산림자원의 훼손이 주로 연료부족, 식량부 족 등 빈곤의 문제에 따른 것이었다면, 향후 나타날 가능성이 있는 산림자원의 훼손 등 자연환경의 악 화는 개발의 확대과정에서 나타날 가능성이 높은 것이다.
북한이 추진하고 있는 새로운 경제정책이 안정 적으로 추진되기 위해서는 물자의 생산과 유통이 안정화되어야 하고 무엇보다도 외부로부터 새로운 자본이 북한 내로 유입되어야 한다. 따라서 경제관 리개선조치와 신의주특구 개발이 성공하기 위해서
는 국제사회와의 긴밀한 협력이 필요하며, 이러한 측면에서 볼 때 최근 북한과 국제사회간에 핵심 의 제로 부상한 핵개발 문제의 해결은 매우 중요한 의 미를 지니고 있다. 위기가 또 다른 기회가 될 수 있 듯이 핵개발 문제가 제기된 현재의 상황은 북한이 추진하는 경제발전에 있어서 중요한 전환점이 될 수 있을 것이다.
현재 북한은 대내적으로 새로운 정책의 부작용 을 최소화하고 긍정적 효과를 극대화하는 보다 세 밀하고 구체적인 정책수단을 개발하는 것도 중요 한 과제일 것이다. 그러나 이를 위해서는 일정한 수 준에서 부작용을 감내하겠다는 결단이 필요할 것 이다. 개혁 추진과정에서 수많은 문제가 나타날 것 이라는 점 때문에 소극적 수준의 개혁을 추진한다 면, 개혁의 성과는 기대하기 힘들 것이다.
29) 개발구의 도시화효과는 토지개발과 도시건설, 비농업취업자의 증가 등 인구의 증가, 경제적 효과의 증진, 기술의 확산, 모도시의 산업구조 조절 및 도시구조와 도시체계에 영향을 미치는 등 다양한 측면에서 반영된다(김종범. “중국 개발구의 발전이 도시화에 미친 영향(하)”. 월간「국토」
1998년 11월호. p56)
