큰 사회에 구조적인 문제의 결과인 경우가 많음에도 불구하고 공동체 화합을 통한 역량 강화 강조는 이 를 간과하고 있다는 것이다. Imrie and Raco(2003)는 더 나아가 과연 지리적 범위의 공동체가 현재에 도 유의미한 집단인지에 대해 의문을 제기하였다. 도시의 지역공동체는 인종적, 사회적, 경제적으로 다 양한 성격을 가지고 있으며 이들 간의 통합을 강조할수록 지역공동체를 단순화하고 축소해서 이해하게 된다.
이러한 많은 비판에도 불구하고 도시계획은 지역공동체의 참여를 지속적으로 강조하고 있다. 지역공 동체의 계획참여는 역량 강화 외에도 도시계획에서의 공공성 측면에서 중요하고, 도시계획에 직접적으 로 영향을 받는 주민의 목소리를 계획 과정에 어떻게 반영할 것인지도 항상 중요한 문제였다고 할 수 있 다. 계획 과정의 참여와 배제에 대한 논의가 지속되어 오면서 영국의 연구자들은 지역주민을 한자리에 불러 모아 논의할 수 있는 공통과제를 찾는 것이 중요하다는 점을 지적하고 있다(Holman and Rydin 2013). 지역주민의 역량 강화는 단지 주민이 스스로 자율적으로 할 수 있는 일도, 기획자가 일방적으로 해결할 수 있는 문제도 아니다. 지역주민의 역량 강화를 위해서는 특정 집단의 관심사를 넘어 여러 집단 을 끌어들여 참여를 확장할 수 있는 공통적인 지역 문제를 설정하는 것이 기획자의 중요한 역할이라고 할 수 있다.
[자료: Holman, N., and Rydin, Y. 2013. What can social capital tell us about planning under localism? Local Government Studies 39, no.1: 71–88. http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/03003930.2012.675330 (2017년 10월 26일 검색).
Batty, E., Beatty, C., Foden, M., Lawless, P., Pearson, S., and Wilson, I. 2010. Involving local people in regeneration: Evidence from the New Deal for Communities Programme - Final Report 2. http://extra.shu.ac.uk/ndc/downloads/general/Volume%20two%20-%20 Involving%20local%20people%20in%20regeneration.pdf (2017년 10월 26일 검색).
Lawless, P., and Pearson, S. 2012. Outcomes from community engagement in urban regeneration: Evidence from England’s New Deal for Communities Programme. Planning Theory and Practice 13, no.4: 509–527. http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/1464 9357.2012.728003 (2017년 10월 26일 검색).
Worley, C. 2005. It’s not about race. It’s about the community: New labour and “community cohesion.” Critical Social Policy 25, no.4:
483–496. http://journals.sagepub.com/doi/abs/10.1177/0261018305057026 (2017년 10월 26일 검색).
MacLeavy, J. 2008. Managing diversity? “Community Cohesion” and it’s limits in neoliberal urban policy. Geography Compass 2, no.2:
538–558. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1749-8198.2008.00100.x/abstract (2017년 10월 26일 검색).
Rob Imrie and Mike Raco, eds 2003. Urban Renaissance?: New labour, community and urban policy. UK: The Policy Press.]
조현지 | University College London 도시 및 지역계획학과 박사과정(hyunji.cho.14@ucl.ac.uk)
미국
플레이스메이킹: 도시, 동네, 커뮤니티의 ‘재생’을 위한 공간자본 형성
2008년 금융위기를 겪었던 미국에서는 경제적 성장이 분배 및 정치적 긴장상태를 바로잡을 것이라는 개발지향적 성장과는 다른 개념이다. 이는 과거의 포괄적인 부(inclusive growth)를 축적할 수 있는 정 의로운 성장 즉, 지속가능한 성장에 대한 주장과 연구가 활발하다(Benner and Pastor 2015).
2010년 출판된 수잔 파인스타인의 「정의로운 도시(Just City)」와 샤론 주킨의 「무방비 도시(Naked City)」는 뉴욕에 중점을 두고 있지만 미국의 중소도시들, 도시재생을 원하는 각 지역들이 나아가야 할 해외동향 글로벌정보
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방향을 제시하고 있다. 우선 정의로운 도시는 궁극적으로 다양성(diversity), 공정성(equity), 그리고 민 주주의(democracy)를 평가기준으로 두고 있다(Fainstein 2010). 여기서 다양성은 크게 도시설계를 통 한 이용의 다양성(diversity of use)과 사회적 다양성(social diversity)으로 나눌 수 있다. 또한 문화자본 과 경제적 권력의 지역 도시재생으로 인해 마을의 영혼 혹은 정통성1)(authenticity)을 잃는 역효과를 막 고자 이용의 다양성과 물리적 다양성뿐만 아니라, 기존 주민, 자영업자들과 사회적 다양성을 고려한 민 관 파트너십이 필수이다(Zukin 2010). 이러한 지속가능한 경제적 · 사회적 재생을 위해 공간자본(place capital)으로써의 공공공간이 중요한 역할로 떠올랐다.
이에 하나의 국제적인 운동으로 자리잡은 공공공간 만들기(도시 디자인, 주민참여, 동네의 다양성과 정통성을 고려한 ‘장소 만들기’)인 플레이스메이킹(placemaking)을 소개하고 되돌아보고자 한다.
지역발전과 공동체, 두 마리 토끼 잡기
1975년 설립된 미국 비영리단체의 ‘공공공간을 위한 프로젝트(Project for Public Spaces: PPS)’는 미국 에 플레이스메이킹을 하나의 도시계획학 개념 및 접근법으로 자리잡게 하였다. 이는 주민주도형 및 전 체론적 접근법을 강조한 제인 제이콥스(1916~2006)와 공공공간과 사회적 상호작용을 중시한 사회학자 윌리엄 와이트(1917~1999)의 비전을 기반으로 하고 있다. 기존의 공공공간에 다양한 주민주도형 사업 을 추진해 문화 및 사회적 자본을 형성하고 진정한 공동체 공간이자 경제적 효과의 중심지로 재생하는 것이다. 또한 제조업의 쇠퇴현상, 장기적인 투자회수 등으로 인해 낙후 및 노후화된 지역들을 재생시킬 수 있는 잠재적 공간자본을 발굴하고 주민주도형 민관사업으로 공공공간을 만들기도 한다. PPS는 지금 까지 미국 50개 주는 물론 43개국에서 3천여 개의 플레이스메이킹 프로젝트를 마쳤다.
수잔 파인스타인이 말하는 정의로운 도시의 세 가지 요소인 다양성, 공정성, 민주주의와 샤론 주킨이 강조하는 정통성 모두 PPS의 플레이스메이킹에서 중요하게 다루는 가치들이다. PPS의 대표 프레드 켄 트에 의하면 모든 이는 ‘좋은 공간’에 살 권리가 있으며, 무엇보다 자신이 살고 있는 공간을 향상시키는 데 기여할 권리가 있다(PPS 2015). 궁극적으로 플레이스메이킹은 공공공간과 물리적 디자인을 매개체 로 하고 있다. 하지만 소외계층까지 아우르는 공정한 참여를 통해 사회적 상호작용이 이루어지고, 다양 성이 존중되는 거버넌스가 목표라고 볼 수 있다. 소득격차로 인한 소외감과 젠트리피케이션에 대한 두 려움을 낮추는 공정한 주민참여로 만든 공공공간만이 정통적인 건조환경을 구축하고, 기존 주민과 자영 업자에게 사회 · 경제적인 이익을 안겨줄 수 있다는 것이다.
미국 내 쇠락의 이미지로 낙인 찍힌 미시간주 내 대도시 디트로이트의 경우를 보자(<그림 1> 참조). 자 동차 산업 및 제조업의 붕괴로 디트로이트는 20세기 후반부터 황폐화된 도심, 그래피티가 가득한 빈집,
1) 샤론 주킨은 정통성을 잃거나 획일적으로 변해가는 동네들은 ‘영혼 (soul)’을 잃은 것이라고 표현(2010). ‘연출된 정통성(staged authenticity) (Maccannell 1973)’도 이에 포함됨.
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빈 공장과 같은 암담한 이미지가 사회적 인식으로 꾸준히 자리 잡았다. PPS는 2013년 도시재생을 목표 로 2004년 개장한 디트로이트의 캠퍼스 마티우스 공원을 ‘도심 속 해변’이라는 콘셉트로 재구성하는 플 레이스메이킹 프로젝트를 시작했다(<그림 2> 참조). 디트로이트 내 지역단체들을 주축으로 매해 여름마 다 진행 중이다. ‘해변’의 이미지는 디트로이트에 대한 애정과 어려운 현실을 극복하고자 하는 지역주민 들의 정기를 대변하기도 하고, 도심 속 작은 일상의 탈출을 의미하기도 한다. 방문객의 마음을 사로잡 고, 기존의 선입견을 탈피하는 역할도 한다. 플레이스메이킹은 새롭고 창의적인 방법으로 도시재생을 이끌고, 주민들도 다시 활력을 찾는 공동체 생활을 누릴 수 있는 수단으로 활용되고 있다.
‘모두를 위한, 모두에 의한’ 플레이스메이킹은 지역발전(경제적 재생)과 공동체(사회적 재생)라는 두 마리 토끼를 잡기 위해 주민주도형 및 시민참여형 사업을 정책 · 제도화한 것이라고 볼 수 있다. 미국 전 역에 플레이스메이킹을 전문으로 한 컨설팅 단체들이 생기는 것은 물론이고, 대부분 주요 도시의 지방 정부가 자체적으로 플레이스메이킹 가이드라인을 발간할 정도이다. 이에 풀뿌리 주민참여 플레이스메 이킹과 정부기관에서 주관하는 제도화된 플레이스메이킹을 비교하고, 실질적으로 공정한 참여와 도시 재생 효과가 분배되고 있는지 등에 대해서는 지속적인 연구가 필요하다.
시사점
PPS는 희망제작소와 같은 국내 비영리단체들과 협업하며 2008년부터 한국과의 인연을 이어가고 있다.
1990년대 풀뿌리 마을만들기 운동부터 새 정부가 지원하는 도시재생 뉴딜정책까지 국내에서도 다양한 단계의 ‘플레이스메이킹’이 진행됐다. 하지만 염두에 두어야 할 것은 젠트리피케이션에 대한 우려를 낮 추고자 하는 PPS를 비롯해 미국 내 지방정부의 메시지에도 불구하고 소외계층, 취약계층으로부터의 의 구심과 비판은 현재진행형이라는 점이다. 플레이스메이킹이 ‘재생’의 효과는 불러올지 몰라도 사회구조 적 불평등을 해소하지 못하고, 단순한 디자인 개선에 머물러 ‘응급 처치’를 하는 수준으로 여긴다는 것이
<그림 1> 황폐한 디트로이트 시내(2014년)
출처: MacLean 2014.
<그림 2> 디트로이트의 플레이스메이킹(2014)
출처: PPS 2014.
해외동향 글로벌정보
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다. 물리적 디자인을 통해 진정한 사회적 다양성 및 상호 작용을 낳을 수 있는지, 도시재생을 이끄는 행 동권이 누구에게 주어져야 하는지, 정의로운 성장이란 어떤 모습인지 등에 대한 근본적인 논의가 플레 이스메이킹과 함께 이루어져야 하는 이유이다.
[자료: Benner, C., and Pastor, M. 2015. Equity, Growth, and Community: What the nation can learn from America’s metro areas. lst ed.
Oakland, California: University of California Press.
Fainstein, S. 2010. The just city. Ithaca: Cornell University Press.
Maccannell, D. 1973. Staged Authenticity: Arrangements of Social Space in Tourist Settings. American Journal of Sociology, 79(3), 589- 603.
MacLean, A. 2014. Detroit by Air. The New York Times. https://www.nytimes.com/interactive/2014/12/07/opinion/sunday/exposures- detroit-by-air-alex-maclean.html (2017년 10월 23일 검색).
Project for Public Spaces. 2014. https://www.pps.org (2017년 10월 19일 검색).
Zukin, S. 2010. Naked City: The death and life of authentic urban places. Oxford; New York: Oxford University Press.]
주소윤 | University of Southern California 도시계획 및 개발학과 박사과정 수료(soyoonch@usc.edu)
일본
국제경쟁력 강화를 위한 민간참여형 중심의 도시재생 사업 추진 국토교통성의 도시재생 시책의 틀 마련
1960년대 이후 급속한 경제발전을 경험한 일본은 1990년대 초 버블경제의 붕괴를 경험하게 된다. 이로 인해 경제성장이 정체된 상태에서 대도시를 중심으로 불량채권화되어 방치된 토지가 대량으로 발생하면 서 도시환경이 점차 악화되었다. 이를 극복하기 위해 도시 매력과 토지 가치를 향상시킬 수 있는 방안이 요구되었는데, 그 일환으로 2001년 12월 일본정부는 「도시재생특별조치법」을 제정하고 도시재생본부를 설치하게 되었다.
일본의 도시재생 특징은 지금까지 각 시대의 주요 사회문제를 해결하기 위한 목적으로 법률을 개정 하여 왔다는 점이다. 경제여건이 좋지 않았던 법 제정 초기에는 용적률 완화, 금융지원, 세제지원 등 규 제 완화 지역으로 ‘도시재생긴급정비지역’을 지정해 민간의 자금과 노하우를 활용함으로써 경제활성화 를 도모하였다. 올림픽 개최를 적극적으로 추진하던 2012년에는 도시의 국제경쟁력 강화를 위한 도시재 생을 집중적으로 추진하기 위해 ‘특정도시재생긴급정비지역’을 지정해 중점사업을 추진했다. 이후에도 2012년 동일본 대지진 이후 재해발생 시 귀가에 어려움을 겪은 사람들에 대한 안전대책을 마련하기 위 해 ‘도시재생안전확보계획’제도를 도입하였으며, 2014년 ‘국토 그랜드디자인 2050’ 수립에 따라 콤팩트 시티의 실현을 위해 ‘입지적정화계획’ 제도를 마련하였다. 이는 새로운 국토형성계획과도 연계해 국토교 통성 단독으로 추진하는 사업이다. 가장 최근으로는 2016년 도시재생긴급정비지역 등의 검토 제도를 마 련해 평가할 수 있게 하였으며 이를 통해 지역의 해제, 확대, 신규 지정이 가능하도록 하였다.
이와 같은 변화과정을 거쳐 도시재생 기본방침을 각의결정하였고, 도시재생 사업의 틀로써 민간의 활 력을 중심으로 하는 도시재생, 관민의 공공공익 시설 정비 등에 관한 전국 도시재생, 토지이용 유도 등
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