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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y요 약
우리 국토가 경쟁력있고 지속가능한 정주공간(定住空間)이 되려면 국토의 계 획적 관리가 뒷받침되어야 한다. 2002년 국토의계획및이용에 관한 법률 제정시 표방한 선계획-후개발 체제는 바로 국토의 계획적 관리를 한번 더 강조한 말이 다. 그러나 이러한 체제로 계획과 개발이 기능을 수행하려면 그에 맞는 환경이 반드시 필요하다. 바로 계획과 개발이 작용하는 토지에 대한 합리적 관리 시스템 이 있어야 한다. 특히 토지개발의 용도와 개발밀도의 관리가 그 핵심에 해당한 다. 본 연구는 이러한 기능을 수행하는 현행 제도의 도시관리계획을 개발행위허 가제를 포함하여 연구하여 제도 개선 방향과 정책을 제시하고자 한다. 연구는 전체적으로 서론을 포함하여 5개장으로 구성하여 수행한다.
제 1장 서론
제 1장은 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 연구의 주요 흐름을 제시하여 연구 수행의 기본 틀을 밝히는 부분이다. 먼저 연구 배경을 통해서는 개발시대에 만들어진 현행 토지이용관리제도로는 선 계획-후 개발 체제를 수용 하기에 부족하다는 점을 밝힌다. 용도지역 등의 도시관리계획은 토지의 기존 상 황에 대한 관리는 방기(放棄)하고 개발에 대한 허용 폭만 키워왔다. 토지이용관 리기능이 실종되다시피 하여 현행 토지이용관리제도로는 계획이나 개발이 더 이 상 합리적으로 추진되기를 기대하기 힘들게 되었다. 기존 토지이용상황을 잘 보 전하면서 선 계획-후 개발도 추진할 수 있는 토지이용관리제도를 새로이 구축해
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가지 않으면 안 된다. 토지개발 용도와 밀도를 관리하는 기능이 확립되도록 도시 관리계획 제도와 개발행위허가제가 크게 변해야만 한다. 본 연구는 이러한 체제 구축을 위한 제도 개선과 정책을 논구하는 것을 목적으로 한다. 연구 범위로는 개발행위허가제를 대상으로 토지 개발의 용도 관리와 관련하여 개별 토지의 지 목변경과 도시권 차원의 시가화용지 개발을 다룬다. 한편 개발밀도 관리와 관련 하여서는 시‧군 차원의 조례용적률과 지구단위계획의 용적률에 대하여 문제점 을 조사‧분석한 후 대안을 제시한다. 연구방법으로는 핵심과제 별로 문헌조사, 청취조사, 사례조사, 계량분석 등을 실시한다. 특히 지목변경과 조례용적률에 대 해서는 시‧군 및 지역 사례를 반영하고, 지구단위계획의 용적률 운영에 대해서는 기준용적률 하향조정 대안으로 주택가격에 미치는 영향을 계량모형을 통해 분석 하였다
제 2장 도시관리계획의 토지이용관리기능에 대한 이론적 논의
토지이용관리를 제도화하는 것은 공동체 환경을 보호하기 위해 지역사회가 약 속을 정하는 것으로 볼 수 있다. 토지이용관리의 핵심은 토지개발의 용도 및 개 발밀도의 관리에 있다. 이에 해당하는 우리나라의 제도적 장치는 용도지역제, 지 구단위계획, 개발행위허가제이다. 토지이용관리의 이론적 근거는 미국의 용도지 역제에 대한 논의에서 찾아볼 수 있다. 용도지역제는 초기에는 재산가치 보호설 (property vaule theory)에 많이 의존하였으나 점차 계획이론(planning theory)으 로 옮겨오게 되었다. 계획이론으로 오면서 용도지역제 도시기본계획 등의 계획 의 수단이면서도 수단 자체의 합리성과 정당한 절차를 갖추고 그 결정도 하나의 정치적 과정이어야 함을 밝힌다. 용도지역제는 자체도 1970년대의 ‘조용한 혁명 (Quiet Revolution)’에서 보듯이 공공성이 확대되어 주정부, 연방정부에까지 제 도 기능이 확장되어 오고 있다.
우리나라의 경우 토지이용관리기능은 지금까지 도시기본계획→도시관리계획
→도시개발사업의 수직 하향 패러다임 체제 하에 있어 왔다. 이제 계획‧개발이 기능을 온전히 다할 수 있는 환경의 수평 삼각 패러다임 체제 구축으로 도시관리
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계획의 토지이용관리기능이 새롭게 개편되어야만 한다. 토지이용관리기능은 ‘결 과로서의 개발(development of product)’과 ‘과정으로서의 개발(development of process)’에 대하여 각각 강화해간다. 결과로서의 개발은 개별 토지 차원의 지목 변경과 용적률을 다루고, 과정으로서의 개발은 도시권 차원의 시가화용지 개발 과 시, 군 조례용적률 등을 검토한다.제 3장 토지개발 용도관리의 문제점과 개선방안
우리나라 토지이용관리체제의 문제점에 대하여 미시적으로는 개별 토지의 개 발용도 관리를 중심으로 조사 분석하고, 도시적 차원에서 시가화용지 개발에 대 한 선진국 사례를 비교 검토하였다.
개별 토지의 개발용도 관리에 대해서는 개발행위 허가시 지목 ‘대’로의 변경에 주목하여 지목 ‘대’는 곧 개발권 부여에 해당하는 것으로 검토할 필요성을 주장 한다. 실제 사례로 청주 상당구 택지개발예정지내의 개발행위 사례, 서울 평창동 의 임상지에 지목 ‘대’로 부여된 토지 사례 등을 통해 밝히고 있다. 그 밖에도 개발제한구역 집단취락 조정 해제, 장기미집행 도시계획시설의 매수청구권 부여 도 우리나라에서는 지목이 개발권 부여로 해석되고 있음을 보여준다. 한편 도시 권 차원의 시가화용지 개발에 대해서는 우리나라 용도지역제의 원형에 해당하는 미국에서의 도시성장경계와 함께 개발권선매제도, 개발권양도제의 동향을 검토 하여 시사점을 도출한다.
토지개발의 용도관리에 대한 문제점 분석을 통한 정책제안은 크게 세 가지로 구분된다. 개발용도 관리를 합리적으로 개선하기 위한 첫 번째 과제는 현행 개발 행위허가의 대상에 지목변경을 추가로 포함할 것을 제안한다. ‘대’로의 지목변경 자체는 개발권을 부여하는 것으로 단순히 토지형질변경의 사후적 행정절차로 그 칠 사항이 아니다. 도시개발 수요를 담을 수 있는 지목 ‘대’로의 지목변경은 개발 행위의 허가대상으로 하여 토지이용관리 질서의 기반으로 삼을 필요가 있다.
두 번째로 도시권 차원에서 시가지로의 신규 개발을 관리할 필요성에 대해서 는 미국의 도시성장경계와 개발권선매제도 등을 통해 시사점을 찾는다. 우리나
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라의 토지이용관리제도에 이러한 개념을 도입할 경우 국토계획법상 녹지지역, 농림지역, 관리지역(계획관리지역 제외) 등을 도시성장경계 밖의 지역으로 하여 일체적으로 관리하는 것이 될 것이다. 이 범위 밖의 시가화용지 개발은 원칙적으 로 대규모 개발에 한정시켜 개발을 허용하도록 한다.
세 번째로는 도시성장경계 밖의 토지에 개발시대의 용도지역제 운용으로 부풀 려 형성된 개발가능성을 재조정한다. 전국 차원의 개발수요 추정과 해당 개별 토 지의 특성 및 가격을 반영하여 개발권을 현실에 맞게 배분하고 이를 전제로 개발 권선매제도 및 개발권양도제를 운용할 것을 제안해 본다.
제 4장 개발밀도 관리의 문제점과 개선방안
제 4장에서는 토지이용강도를 의미하는 개발밀도 관리에 대해서 논의한다. 특 히 건축물 용적률을 개별 토지가 지역일원의 개발수요를 분담 수용하는 것으로 이해하고 검토한다. 본 연구에서는 국토계획법이 규정하는 법정용적률과 이에 근거하여 시, 군조례로 정하는 조례용적률, 그리고 실제 개별 토지에서 달성된 실현용적률을 각각 조사 분석하고, 용적률 관리의 문제점을 해결하기 위한 방안 을 검토한다. 크게는 용도지역별 시, 군 조례용적률 관리와 지구단위계획에 의한 용적률 관리로 구분하여 논의한다.
먼저 시‧군 조례용적률 관리에 대해서는 제3종일반주거지역과 일반상업지역 의 용적률 상한선을 사례로 타당성을 조사분석하였다. 사례 시,군을 선정하여 조 례용적률 대비 실현용적률을 충족도로 정의하고 충족도를 분석한 결과, 광양 등 비수도권의 도농통합형 시, 군은 일반상업지역, 제3종일반주거지역 모두 충족도 가 낮은 것으로 나타나, 이들 도시는 조례용적률이 너무 느슨하여 제대로 밀도 관리를 할 수 없음이 밝혀졌다. 그 배경에는 전국 117개 비수도권 도농통합형 중 62.4%인 73개 시, 군이 일반상업지역 및 제3종일반주거지역의 조례용적률을 시 행령이 규정하는 최대 상한선을 그대로 조례용적률로 정한 점도 작용하고 있다.
군산 등 비수도권의 도시형 시군에서도 일반상업지역의 조례용적률이 상한선을 과대 설정된 것을 알 수 있었다.
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용도지역제의 개발밀도 관리기능을 강화하기 위해서는 시, 군 조례용적률 상 한선을 도시특성을 반영하여 전반적으로 하향 조정할 필요가 있다. 그러나 시,군 스스로 조정하는 것은 지역의 토지소유자나 선거구민을 의식한 의회 등의 반대 로 어렵기 때문에 중앙정부가 직접 나설 수 밖에 없다. 본 연구에서는 중앙정부 가 먼저 기준을 정해 시, 군 지자체의 협조를 얻어 추진함을 전제로, 도시별 인구 규모와 인구밀도를 기준으로 시, 군별 조례용적률에 대한 하향 조정안을 예시적 으로 마련하여 제시하였다.두 번째로, 지구단위계획의 용적률 운영에 대한 문제점을 적시하고 제도 개선 방안을 제시하였다. 지구단위 계획에서도 용적률 상향 조정이 구체적 개발행위 에 앞서 사전적으로 행해짐으로써 토지소유자에게 계획에 의한 우발이득을 부여 해 온 것을 볼 수 있다. 지구단위계획의 개발밀도 관리 기능을 톺이는 방안으로 현재 토지이용상황을 반영한 기준용적률과 장래 목표로 하거나 관리가능한 허용 범위의 계획용적률로 이원화할 것을 제안한다. 특히 기존의 계획용적률 보다 기 준용적률을 낮추어 설정할 때 주택가격에 미치는 영향에 대해서는 분석모형을 통해 별도로 검토하였다. 일반적으로 재건축 허용범위의 용적률을 10% 늘리면 주택가격은 11% 증가한다는 추정 결과를 참고할 경우, 서울의 조사대상 공동주 택단지의 경우 기준용적률을 현재 실현용적률과 도시및주거환경정비기본계획상 의 계획용적률과의 중간치로 설정할 때 예상되는 약 17.8% 정도의 주택가격 하 락은 지구단위계획에서 계획용적률을 앞으로 20% 이상 설정하면 보완될 수 있 을 것으로 보여진다. 기준용적률과 계획용적률의 이원적 용적률 제도로 지구단 위계획이 운용되면 개발밀도 관리기능은 현재보다 크게 제고될 수 있을 것으로 판 단된다.
제 5장 결론
본 연구는 도시관리계획의 토지이용관리기능 제고에 대하여 토지개발 용도의 관리와 개발밀도 관리의 두가지로 나누어 제시하고 있다. 먼저 토지개발 용도의 관리에 대해서는 크게 세 가지를 결론적으로 제시한다. 개별 토지의 개발용도
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관리를 위해 지목변경을 개발행위의 하나로 제도화하고, 이중 재산권 보호 대상 이 되는 지목 ‘대’로의 변경에 대해서는 허가 대상으로 할 것을 주장한다. 두 번 째는 도시권 차원의 시가화용지 개발을 관리하기 위하여 기존의 용도지역 구분 을 토대로 도시성장경계선을 설정하고, 경계 밖의 시가화용지 개발은 일정 규모 이상 개발에 한하여 허용할 것을 제안한다. 세 번째로 도시성장경계 밖의 토지에 대해서는 개발시대의 용도지역제 운용으로 부풀려진 개발가능성을 조정하기 위 해 전국적 차원의 개발 수요 추정과 현재의 토지특성 및 토지가격을 토대로 개발 권을 각각 부여하고, 이를 토대로 개발권선매제도와 개발권양도제 실시할 것을 제안한다.
다음으로 개발밀도 관리에 대해서는 조례용적률의 합리적 조정과 지구단위계 획의 이원화된 용적률 제도 운용을 제시하고 있다. 첫 번째로 조례용적률에 대해 서는 도시특성 및 도시인구 규모와 인구밀도 기준으로 지자체별 용적률 상한선 대안을 제시하여 시군 조례 용적률을 재조정해 갈 것을 제안하고 있다.
지구단위계획의 용적률은 계획용적률과 별도로 현재 이용 상황에 근거한 기 준용적률을 새로 도입할 것을 제안하고 이를 전제로 주택가격에 미치는 영향을 분석하였다. 그 결과 각 필지로 현재의 실현용적률과 계획용적률을 평균한 수준 으로 기준용적을 제도화할 경우 다소 주택가격은 하락하나 계획용적률이 운용되 면 하락분은 대부분 보전될 수 있는 것으로 분석되었다.
본 연구가 주요 결과로 제시하는 정책 제안의 다섯 가지 사항은 앞으로 공론화 하여 제도 개선 과제로 다루어 갔으면 한다. 특히 조례용적률 조정은 중앙정부가 지자체 설득에 나서서 협력을 얻어 추진해야 할 사항이다. 또 개발권에 대해서도 사법부 등 관계기관이 포함되어 깊이있게 논의하면서 공감대를 얻어야 할 사항 이다. 학계, 정부, 지자체 관계자, 연구기관 관계자, 시민단체 모두의 집중적 논의 와 사회 전체의 지적 역량을 결집함이 필요하다.
