마을만들기

고

고 이이 즈즈 미미 히히 데데 키키 (( 小小 泉泉 秀秀 樹樹 ))

고이즈미 히데키는 도쿄대학교 공학부에서 박사학위를 취득하고, 1993년 도쿄대학교 건축학과 조수를 역임한 후 동대학교 도시공학과 강사 (1997) 및 조교수(2000)를 거쳐 2005년부터 준교수로 재임하고 있다. 주요 관심 분야는 시민주도의 도시계획 및 마을만들기이며, 최근에는 공간형성 과정에서 시민과 사회조직의 역할에 관한 연구를 수행한 바 있다. 특히 다양한 주체 간의 합의형성, 협의를 통한 마을만들기 등을 주 제로 이론과 실천의 양 방면에서 활발히 활동하고 있어 많은 주목을 받고 있다. 2001년부터 2004년까지 국토교통성 사회자본 임시위원을 역 임하면서 도시계획 관련 제도의 개정에 참여해왔으며, 도시주택학회상 및 일본 부동산학회 저작상 등 다수의 수상경력을 가지고 있다.

- interview

Koizumi

Hideki

▶김중은(이하‘김’):고이즈미 교수님, 안녕하세요. 바쁘신 가운데 이번 인터뷰 에 응해주셔서 대단히 감사합니다. 교수님의 현재 연구분야에 대해서 소개를 부탁드립니다.

▶▶고이즈미 히데키(이하‘고이즈미’):개략적으로 말씀드리면, 저는 지난 10년 간 시민∙주민 등 다양한 주체(主體)가 도시계획 또는 마을만들기에 적극적으 로 참여하는, 협력적 계획(Collaborative Planning)에 대해 지대한 관심을 가 지고 연구 및 실천을 진행해 왔습니다. 다시 말해 도시계획 및 마을만들기에 시 민 또는 주민이 왜 참여해야 하는지, 어떠한 방식으로 참여해야 하는지, 또한 올바른 참여를 위해서는 무엇이 필요한지에 대한 연구와 실천을 수행해 왔습니 다. 구체적으로 말씀드리면, 시민∙주민참여의 이론에 관한 연구, 시민 주체의 도시계획 수립과 마을만들기의 실천 및 사례연구, 마을만들기 체제 구축의 실 천 및 사례연구로 나누어 볼 수 있습니다.

▶김:가장 기본적인 질문 같습니다만, 도시계획과 마을만들기에 있어서, 왜 다 양한 입장을 가진 시민∙주민의 참여가 필요할까요?

▶▶고이즈미:계획수립과정에 다양한 주체가 참여하게 되면, 다양한 의견대립 및 모순이 발생합니다. 그 하나하나를 세심하게 조정해 나아갈 때 계획의 합리 성 및 공공성이 높아지게 됩니다. 반대로, 계획수립과정에 다양한 주체의 의견 이 존재하지 않는다면 특정 주체의 가치관과 의견에 한정된 계획이 수립되고

협력적 계획(Collaborative Planning) : 시민사회가 주도하는 도시계획과

마을만들기

김중은｜도쿄대학교 도시공학과 박사과정(인터뷰)

김중은

小泉秀樹

맙니다. 하지만 의견 조정 및 대립관계의 해소 는 그리 간단한 작업이 아니며, 다양한 전문지 식이 동반될 때 비로소 가능해집니다. 이는 매 우 창조적인 집단작업(Group Work)이라 할 수 있습니다. 다양한 입장을 가진 시민, 주민 그리 고 기업 등이 참여하여, 서로 간의 이견을 조정 해나갈 때만이 진정으로 계획의 종합성이 확보 된다고 봅니다.

그렇다면 창조적 의견 조정을 수행하기 위해 서는 어떠한 계획수립과정이 갖추어져야 할까 요? 여기에는 일정한 요건이 있다는 것이 밝혀 진 바 있습니다. 주요 요건으로는 다양한 주체 의 참여를 보장하는 것, 참여하는 각 주체의 의 견을 공평하게 취급하는 것, 또한 창조적인 해 결방안 모색을 통해 의사를 결정하는 것 등을 들 수 있습니다.

▶김:다양한 주체들 간의 창조적인 의견조정을 위해서는 일정한 요건을 갖춘 계획수립과정을 설 정해야 한다고 하셨습니다. 계획수립과정의 개방 성과 공정성을 확보하기 위해서는 어떠한 제도나 행정 체제가 뒷받침되어야 할까요?

▶▶고이즈미:가장 기본적인 작업은 포럼 (Forum), 아레나(Arena), 코트(Court) 의 각 단계에 필요한 제도 및 체제를 준 비하고, 그들이 서로 연계될 수 있는 의견 조정제도 및 체제를 만드는 것입니다. 포 럼은 자유로운 발의가 이루어지는 장 (場)으로, 여기에서는 자유로운 토론과

이른바 워크숍 형식의 의견제시 및 일상적 의견 표명 등이 이루어집니다. 이를 위한 제도나 체 제, 사회적 장치를 마련할 필요가 있습니다. 아 레나는 정책 형성과 의사결정의 장으로, 창조적 인 정책형성을 지원하는 체제와 사회적 장치, 그리고 민주적인 의사 결정을 유지하기 위한 제 도 등을 필요로 합니다. 코트는 한 번 결정된 의 견에 대해서 재차 심문하는 장을 지칭합니다.

법정 투쟁뿐만 아니라 불복 심사와 행정재판 제 도 등이 이에 해당됩니다. 이러한 관점에서 보 았을 때, 일본 도시계획제도의 과제는 <그림 1>

과 같이 정리될 수 있습니다.

일본의 도시계획에 있어 포럼을 지지할 수 있 는 제도적인 장치는 법적으로 거의 존재하지 않 습니다. 또한 아레나의 관점에서도 일본의 도시 계획은 행정결정이기 때문에 민주적 의사결정 및 창의적 의사형성에 필요한 제도 및 체제가 갖 추어져 있지 않음을 알 수 있습니다. 코트의 관 점에서 볼 때, 일본에서는 도시계획의 위법성에 대해서 주민들 이견을 제시하는 것이 실질적으 로 어렵습니다. 이와 같이 실제로 일본의 도시계

포럼(Forum) 아레나(Arena) 코트(Court) 검

토 과 제 군 현 행 제 도

•참여민주주의를 제도적으로 보장

•의회관여 의무

•제안권의 확충

•직접투표(조례로 가능)

•심의회기능 재검토 열람・공청회

참여민주주의

심의회・행정결정 대표제 민주주의 직접제 민주주의

•계획・의사결정에 대한 소송권

•준사법기관

좁은문 사법재정(裁定)

<그림 1> 도시계획 의사결정의 구조전환에 필요한 제도:

포럼, 아레나, 코트의 관점에서

< 1>

획에는 수많은 과제들이 노정되어 있습니다.

▶김:일본에서는 계획에 직접 참여하지 못하는 시민들의 의향을 적극적으로 파악하기 위해서 아웃리치(Outreach)라는 제도를 적극 활용하고 있는 것으로 알고 있습니다. 아웃리치에 대해서 구체적인 설명을 부탁드리겠습니다.

▶▶고이즈미:마스터플랜과 같이 시민이 관계되 는 계획을 수립할 경우에는 창조적인 해결방안 을 모색하기 위한 협의와 시민의 전반적인 의견 을 적극적으로 파악하기 위한 아웃리치를 능동 적으로 반복하여, 사회적 합의를 형성할 필요가 있습니다. 여기에서 아웃리치란 협의의 장에 참 여하는 주체가 그 자리에 직접 참여할 수 없는 주체를 방문하여 협의과정 및 결과를 전달할 뿐 만 아니라, 동시에 그 주체의 의견을 수렴하여 협의의 장에 가지고 오는 것을 의미합니다. 마

스터플랜 등 다양한 주체가 관계되는 계획 수립 시 가장 중요한 요소는 아웃리치를 통해서 협의 의 장에서 누락되기 쉬운 주체의 의견을 폭넓고 적극적으로 수렴하여 조율하는 것입니다(<그림 2> 참조).

▶김:두 번째로 시민 주체의 도시계획 수립과 마을만들기의 실천 및 사례연구를 수행했다고 하셨는데요. 지방자치단체의 주민주도형 계획 수립을 지원한 사례를 말씀해 주시겠습니까?

▶▶고이즈미:저는 주민참여에 관한 이론을 바 탕으로, 일본에서는 어떤 형태의 실천이 가능하 며, 어떠한 과제가 산재해 있는가를 실천적 활 동과 그 결과에 대한 평가를 통해서 연구해 왔 습니다. 먼저 지자체의 주민중심 계획수립 지원 사례에 대해서 말씀드리고자 합니다. 사이타마 현( ) 후카야시(深谷市: 인구 약 20만 명)의 도시 마스터플랜은 일본에서 최초로 포괄 적 시민참여를 통해서 이루어진 사례라고 할 수 있습니다. 여기에서는 100명 이상의 시민이 참 가하는 간담회를 설립하고, 전체 및 테마별로 그룹을 구성한 다음, 각 그룹별로 계획안을 만 들었는데, 물론 계획안 작성시 테마 간의 상호 일관성을 고려하였습니다. 계획수립과정에서 시민간담회 멤버와 시청의 담당자, 그리고 우리 와 같이 기술적 지원을 담당하는 컨설턴트와 도 쿄대학교의 멤버가‘아웃리치 활동’을 통해 지 역마다 의견교환의 장을 열었습니다. 도시 전체 가구, 시내 주요기업 그리고 상업단체에 시민간

<그림 2> 의견조정 방법론

< 2>

담회가 작성한 마스터플랜의 초안을 배포하고, 이에 대한 설문조사를 실시했으며, 그 결과를 감안하여 계획을 수립하였습니다.

또한 마스터플랜을 관리하기 위해 시민 참여 를 바탕으로 평가지표를 설정하고 마스터플랜 의 내용에 반영했습니다. 도쿄 미타카시(三鷹 市) 기본계획 재검토에서는 인터넷(웹페이지) 상의 지도정보시스템에 이용자들이 직접 의견 을 기입할 수 있는 시스템을 개발했으며, 나아 가 휴대전화를 통해서도 지역정보를 직접 제보 할 수 있도록 시스템을 발전시켰습니다. 이러한 시스템을 이용하여 현장 워크숍에서 수렴한 의 견과 시민들의 게시물을 조합하여 계획을 재검 토하였습니다(<그림 3> 및 <사진 1> 참조).

또한 도쿄도 네리마구( )에서는 도시 마스터플랜 전체 구상, 지역별 구상, 샤쿠지이 공원역( ) 주변지구의 정비구상 등 각종 계획수립의 프로세스 디자인을 담당하 였는데, 이 과정에도 시민이 주도적으로 참여하 여 계획을 수립했습니다. 이 외에 사쿠라시(佐

倉市)의 도시 마스터플랜 수립, 사이타마현 도 코로자와시( )의 도시 마스터플랜 수립, 사이타마현 마을만들기플랜21(도시계획 방침) 등의 수립에도 관여했습니다.

또한 토시마구( ) 스가모( ) 지장 거리 상점가( )에서는 맨션분쟁 을 계기로 가로경관을 보존하고 싶다는 주민들 의 의뢰가 있어, 이를 전문가의 입장에서 지원 하고 있습니다. 이 지역의 경우 도쿄에서 처음 으로 주민 스스로 지구계획의 초안을 제시하였 는데, 이에 기초하여 가로경관을 지키기 위한 지구계획이 지정되었습니다. 나가사키현 ( ) 나가사키 시의 이에노지구( ) 에서도 마찬가지로 맨션분쟁에 반대하는 지역 주민들의 마을만들기를 지원하고 있습니다.

2005년에는 NHK의 인기 프로그램인‘이웃의 저력’에 출연하여, 마쓰자카성터[미에현 마쓰사

카시 도노마치( ) 소재]의

가로경관을 해치는 맨션건설을 반대하는 지역 주민들에게 조언한 결과, 지역주민이 스스로 지

<그림 3> 미타카 시의 지도기입시스템을 이용한 토의실적 <사진 1> 거리를 걸으면서 휴대폰으로 제보: 디지털 워크숍의 실천(미타카 시 기본계획 재검토)

< 3> < 1>

구계획안을 제안하게 되었고, 현재 이 안이 지 정되게 되었습니다.

▶김:교수님께서는 마을만들기 체제 구축의 일 환으로 도시계획제도 및 마을만들기 조례 개정 을 위해 노력하신 걸로 알고 있습니다. 그 활동 에 대해서 말씀해 주시겠습니까?

▶▶고이즈미:2001년부터 2004년까지 국토교통 성의 사회자본심의회의 임시위원으로서 각종 제도 개정에 참여했습니다. 특히 2002년「도시 계획법」개정으로 인해 도시계획의 제안제도가 도입되어 주민 및 마을만들기 NPO에 의한 도시 계획 제안이 가능해졌습니다. 이 제도는 미국 시애틀 시의 근린계획 프로그램을 대상으로 한 저의 연구를 바탕으로 하고 있으며, 그 제도를 모델로 하여 일본에서 제도화를 시도한 것이었 습니다. 하지만 실제로는 당시 고이즈미 일본 총리가 추진하던 도시재생정책과의 관계 속에 서 개발사업자에게 유리한 방향으로 내용이 변 질되고 말았습니다. 향후 제도개정에서는 시민 과 주민 그리고 마을만들기 NPO가 도시계획을 제안하는 데 있어 보다 용이하도록 내용을 개정 할 필요가 있습니다.

또한 지자체의 마을만들기에 관한 체제 구축 에도 적극적으로 참여하고 있습니다. 이 작업의 주된 내용은 각 지역의 마을만들기 조례 수립이 라고 할 수 있습니다. 마을만들기 조례는 지자체 의 도시계획 및 개발허가, 주민주체의 마을만들 기에 관련된 필요 절차와 기준, 지원내용 등을

각 지자체에서 독자적으로 정한 것이라 할 수 있 습니다. 히노시(日野市)에서는 많은 시민과 개 발사업자가 상호 의견을 조정한 결과, 마을만들 기 조례 제정, 개발협의 및 계획수립과정에서의 주민참여∙지원 등 종합적인 마을만들기의 틀을 만드는 데 성공했습니다. 마찬가지로 네리마구 의 마을만들기 조례의 경우에도 도시 마스터플 랜 수립단계부터 계속적으로 활동해온 시민과 행정, 그리고 사업자가 격렬하게 논의를 진행하 며 조례의 내용을 검토해오고 있습니다. 저는 이 과정의 전체적인 조율을 수행해왔습니다.

또한 나가노현( ) 호타카쵸( )에 서는 도쿄대학교의 오오카타(大方) 교수와, 후 쿠오카현 시마쵸(志摩町)에서는 규슈대학교의 히구치( ) 교수와 함께 작업하고 있는데, 마 을만들기 조례를 통해서 도시계획도에 색깔이 표시되지 않은 지역(도시계획구역으로 지정되 었으나, 시가화구역 또는 시가화조정구역으로 구분되지 않은 지역)까지 계획에 근거해서 개발 협의를 시행하도록 하는 장치를 만들어나가고 있습니다.

도쿄의 미타카시는 고도지구(高度地區)와 특별용도지구를 시 전역에 걸쳐 지정하고, 마을 만들기 조례에 의한 개발협의를 통해서만 특례 허가에 의한 규제완화가 가능하도록 하는 방식 을 전국에서 최초로 도입했습니다. 미타카시가 고도지구와 특별용도지역을 시 전역에 대해서 지정한 이유는, 「건축기준법」의 개정에 따른 미 타카 시내의 규제 변경에 대응하기 위해서였습

니다. 결과적으로 이들 지구를 지정함으로써 국 가와 도쿄도의 개입을 미연에 방지하고, 미타카 시가 지역 내의 토지이용규제를 실제적으로 제 어할 수 있게 됐습니다. 이 외에도 도코로자와 시 조례제정에 있어서도 초안 검토위원회의 위 원장[제정을 위한 심의회는 키시다(岸田) 교수 가 의장]으로 참여한 바 있습니다.

▶김: 교수님께서는 주민 주체의 마을만들기를 지원하기 위한 센터의 설립 및 운영에도 적극적 으로 관여하신 걸로 알고 있습니다. 그 활동에 대해서도 말씀해주시기 바랍니다.

▶▶ 고이즈미:도쿄 네리마구의 마을만들기센터 에서는 센터의 구상과정부터 구민과 함께 참여 하고 있으며, 현재도 마을만들기 활동조성제도 의 심사위원장 및 센터운영협의회(운영조직)의 회장으로서, 센터의 운영에 관한 조언 및 지원 을 하고 있습니다. 또한 사이타마현 소카시(草 加市)에서는‘모두 함께 마을만들기과(課)’와 함께 소카시 시민활동센터에 의한 마을만들기 지원제도의 평가 및 제도검토 등에 대해서 다양 한 제언을 하고 있습니다.

이 밖에도 올해 1월 22일에는 대만 타이베이 사구( ) 총체센터를 비롯하여 한국 안산 마 을만들기센터, 일본 쿠마모토 마을만들기공방, 교토시 경관 마을만들기센터, 하마마츠 마을만 들기센터, 네리마 마을만들기센터, 고쿠분지 마 을만들기센터, 코치시 시민활동지원센터, 소카 시 시민활동센터 등 각국의 다양한 도시의 마을

만들기 센터장을 초청하여‘마을만들기 센터 포 럼’을 개최하였으며, 이러한 활동을 통해서 국 제 마을만들기센터 네트워크를 조직하고 있습 니다(<사진 2> 참조).

▶김: 교수님께서는 지난 10년 동안 시민사회가 주도하는 도시계획 및 마을만들기를 정착시키 기 위해 적극적으로 연구하고 이를 실천해오셨 다는 생각이 듭니다. 앞으로 이러한 시민사회 주도의 도시계획∙마을만들기가 제대로 정착되 기 위해서는 어떠한 문제들이 개선되어야 한다 고 생각하시는지요?

▶▶고이즈미:지난 10년의 연구 및 활동을 돌아 볼 때, 왜 주민∙시민이 도시계획에 직접 관여 하여 시민 주도로 마을만들기를 해야 하는지와 이를 실현시키기 위해서 어떠한 조건이 필요한 지에 대해서는, 이론과 관련된 일련의 연구를 통해서 어느 정도 정리가 되었다고 생각합니다.

그러나 그것을 어떻게 실제 사회에 적용하며, 발전 및 정착시켜나갈 것인가는 여전히 큰 과제

<사진 2> 마을만들기센터 포럼 개최

< 2>

로 남아 있다고 생각합니다.

하나는 사회제도와 관련된 문제로, 이는 앞서 말한 바와 같이「도시계획법」등 물리적 공간계 획에 관련된 법제도 자체의 개정뿐만 아니라, 시민사업 등 시민사회조직의 활동이 경제∙사 회적 기반을 가질 수 있도록 제도를 개정하는 것이 중요하다고 생각합니다. 이를 위해서 일련 의 제도개혁을 어떻게 진행해야 할 것인가에 대 한 연구를 수행할 필요가 있습니다.

또 하나는 사회제도의 문제와도 관련되어 있 습니다만, 주민조직과 시민사회조직의 운영과 활동 기반, 그리고 전문적인 지식과 노하우를 강화하기 위해서 필요한 정책 등을 전략적∙실 천적으로 수행해나갈 필요가 있다고 생각합니 다. 일본 각지에 마을만들기센터가 조직되어 마 을만들기 조례가 제정되었지만, 실제로는 주민 및 시민사회조직의 활동은 좀처럼 발전하지 못 하고 있습니다. 대다수의 마을만들기센터와 행 정기관이 힘겨워하고 있는 상황에서, 각각의 주 민조직 및 시민사회조직이 고뇌하는 상황에 주 의를 기울이는 것에서부터 개선의 노력을 시작 할 필요가 있다고 생각합니다.

마지막으로, 저를 비롯한 전문가들이 주민 및 시민과 어떻게 관계를 맺어나가야 하는가, 그리 고 어떻게 전문성을 발휘해나가야 하는가 등의 문제에 대해서 고민하고 있으며, 기초자치단체 와 협력하면서 주민 및 시민을 지원하는 전문가 그룹의 조직 필요성에 대해서도 생각하고 있습 니다. 예를 들면, 마을만들기학회 및 마을만들

기협회와 같은 조직의 출범을 구상하고 있으며, 이러한 과정에서 한국의 여러분과도 협력관계 를 구축하여 국제적인 흐름을 만들고 싶습니다.

▶김: 오늘 바쁘신 가운데도 귀중한 시간을 내주 셔서 대단히 감사합니다.

▶고이즈미: 저야말로, 정말 감사합니다.

고이즈미 히데키의 주요 저서

Koizumi and Horita. 2009. Innovations in Collaborative Urban Regeneration. Springer.

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