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자족적 신도시개발을 위한 기업의 참여방안 연구
Company's Participation in Self-Sufficient New Town Development
계기석․전영옥
2004. 12／122면／정책연구／국토연 2004-22
우리나라 신도시개발에 있어서 자족성 확보의 문제는 지속적인 논의의 대상이 되어 왔다. 기존 의 신도시개발이 자족성 확보에 실패하였던 원인을 분석하고 앞으로의 신도시개발이 실제 경제 주체가 되는 기업의 수요를 사전에 반영하고 계획목표, 토지이용 구상 등에서 차별화된 접근방법 을 도출하기 위해서 많은 연구가 필요한 시점이다.
제1장 연구의 개요
지금까지의 도시개발은 주로 대도시의 경제기반을 활용하여 위성도시 형태로 확장해 가는 경 향이 많아, 주거지 중심으로 개발이 이루어져 도시의 자족성을 떨어뜨리는 근본적인 문제점을 가 질 수밖에 없었다. 이러한 도시개발의 한계점을 극복하고 새로운 도시개발의 형태로서 자족성 확 보를 위한 기업의 참여방안을 심도 있게 논의하는 것은 매우 중요한 일이다.
세계가 개방화, 정보화됨에 따라 국가간 경쟁뿐 아니라 도시들 간의 경쟁이 이루어져 도시의 자족성 확보가 더욱 중시되고 있는 가운데, 이미 각 지자체들의 다양한 지역 발전 노력이 도시의 자족성 확보 형태로 표출되고 있다. 각 도시들이 자립경제 기반 구축을 위해 단순한 기업 유치 뿐 아니라 산업클러스터, 기업도시 등 여러 개념으로 접근하려는 시도들이 이루어지고 있는 가운 데, 본 연구는 지금까지의 공공 주도의 도시개발에서 탈피하여 기업의 적극적인 참여를 유도할 수 있는 구체적 방안을 도출하고 이를 정책화함으로써 자족적인 도시개발이 이루어지도록 하는 데 목적을 두고 있다.
자족적 도시라 함은 인구규모에 어울리는 적절한 경제활동과 도시기반시설을 확보함으로써 지 속적 성장잠재력과 활력을 갖춘 도시를 말한다. 도시의 자족성은 크게 경제활동, 기반시설, 환경 의 측면에서 접근할 수 있다. 이들은 각각 충분한 고용기반, 편리한 생활기반, 쾌적한 환경기반이 균형적으로 갖추어지는 것을 의미한다. 기반시설이나 환경 측면의 자족성은 공공부문이 주도하 는 도시계획적 수단에 의하여 상당부분 충족될 수 있다. 그러나 경제활동 측면의 자족성은 지역 내에서 고용이 창출되어야 하므로 기업의 적극적인 참여 없이는 충족하기 어렵다. 본 연구에서는 자족적 도시개발을 기업의 입지를 전제로 하면서 기업활동과 그 외의 도시기능이 복합된 형태라 고 개념화하기로 한다.
’90년대 말까지 우리나라의 도시개발은 주로 「택지개발촉진법과 산업입지및개발에관한법 률」의 규정에 따라 공공부문에 의하여 주도되었다. 그러나 주거기능과 산업기능이 분리되어 도 시개발사업이 이루어짐에 따라 자족적인 도시를 형성하는 데 한계가 있었다고 할 수 있다. 택지 개발촉진법은 주거용 택지와 그에 수반되는 일반적인 공공시설의 공급을 목적으로 하였기 때문 에 근본적으로 경제적 측면의 자족성 확보와는 거리가 있었다. 「산업입지및개발에관한법률」에 서는 ’90년대 중반 사업대상을 “공업단지”에서 “산업단지”로 변경함으로써 명목상 공업기능 외에 주거, 상업, 교육 등을 포함하는 복합단지의 성격을 지니도록 하였지만 실제적으로는 여전히 산 업기능을 위주로 건설되고 있기 때문에 관련기능을 산업단지 내에 수용하는 데는 한계가 있다.
2000년 도시개발법이 제정됨에 따라 도시개발에 있어서 민간기업의 참여기회가 확대되고 기 존의 택지개발촉진법에 비하여 자족적인 도시개발을 실현하기에 용이한 제도적 틀을 갖추었다.
그러나 참여할 수 있는 기업의 범위를 건설업체나 수도권 과밀억제권역 내 입지하는 특정한 법인 으로 한정하였고 조성한 택지를 공급하는데 많은 제약을 가하여 자족적인 도시건설을 촉진하기 에 충분한 유인책이 되지 못하고 있다.
따라서 자족적인 도시개발이 이루어지기 위해서는 도시개발의 실수요자인 기업의 역할이 결정 적이라고 할 수 있다. 주거기능과 산업기능이 분리되는 개별적인 도시개발에서 산업용지를 필요 로 하는 기업이 직접 자기가 소요로 하는 산업용지뿐만 아니라 주거, 연구, 위락 등의 관련기능용 지를 개발하여 활용함으로써 자족성을 갖도록 하는 것이 필요하다.
민간기업이 자족적인 도시개발에 적극 참여할 수 있도록 하기 위해서는 다음과 같은 과제가 개선되어야 한다.
첫째, 공공주체가 민간참여를 위한 공정한 지침을 설정하며 민간참여를 제약하는 각종 규제장 치들을 완화 또는 제거하여야 할 것이다. 제도적으로 민간참여의 길은 상당히 보장된 듯하지만 실질적으로 커다란 효과를 보지 못하고 있는 이유는 민간참여를 제한하는 과도한 규제장치 때문 이라고 할 수 있다.
둘째, 도시개발사업의 종류 또는 도시의 유형에 따라 다양하고 탄력적인 민간참여체계를 구축 할 필요가 있다. 특히 개발자가 아닌 민간기업이 직접 토지를 취득하고 고유사업목적의 토지이용 과 관리를 함으로써 해당 기업으로서는 기업활동의 촉진을 기하는 동시에 도시차원에서는 기업 유치를 통한 투자활성화와 자족성을 강화하는 것이 필요한 것이다.
셋째, 도시개발로 인하여 발생할 수 있는 예상수익의 제고로 민간참여를 적극 유도하여야 할 것이다. 도시개발로 인한 수익성이 확보되지 못한다면 근본적으로 민간기업의 참여가 불가능할 것이다.
넷째, 공공과 민간부문이 도시개발사업을 추진하는 과정에서 발생하는 위험(risk)을 서로관리 하고 분담하는 체계가 확고하게 정립되어야 하겠다.
이상과 같은 민간기업의 도시개발 참여과정에서 검토되어야 할 과제를 고려할 때 현재까지의 기업참여방식과는 차별화되는 방식을 검토할 필요가 있다. 즉, 민간기업이 주거기능 위주의 비자 족적인 택지개발을 하거나 공공부문이 조성한 산업용지를 분양받아 이용하는 공업단지 개발에서 탈피하여, 공공부문과의 적절한 역할분담과 협조관계를 형성하면서 산업용지뿐만 아니라 이에 부대적으로 필요한 종업원의 주거, 의료, 교육, 위락시설 등을 건설ㆍ활용하는 것이 필요하다.
제3장 기업과 도시정부가 협력관계를 모색한 국내외 사례
기업과 도시정부가 협력한 국내외 사례를 검토한 결과 초기 산업화시기인 산업혁명 직후의 유 럽에서 나타나는 공장촌(factory town)과 미국의 초기 산업도시에서 기업주도의 도시개발형태를 찾아볼 수 있었다. 공장촌의 경우 기업이 주도적으로 개발한 자족적 신도시에 가장 근접한 사례 로서 공장주가 마을을 조성하고 운영하는 형태였다. 이 당시 건설되었던 공장촌들은 공장 근로자 들을 위하여 좋은 주택과 환경을 제공하고자 주택과 공공시설물의 디자인을 향상시켰으며, 아름 다운 전원도시로 개발되었다.
현대에 들어와 나타나는 사례는 대부분 민관협력 모델로서 1개 기업과 협력관계를 모색한 도
시들과 산업클러스터를 형성하는 과정에서 생겨난 도시사례를 찾아볼 수 있었다. 민관이 협력하 여 도시를 개발하거나 성장을 꾀하는 형태는 일본의 도요타시, 독일의 레버쿠젠 등에서 찾아 볼 수 있으며, 핀란드의 울루시, 스웨덴의 시스타, 프랑스의 소피아 앙띠폴리스, 우리나라의 포항, 반월 및 창원과 같은 산업클러스터 또는 공업단지 개발은 초기에는 관이 주도적으로 개발하기 시 작하였으나, 점차 기업의 협력으로 성장해가는 양상을 보이고 있다. 따라서 기업의 참여를 통한 자족적 신도시개발은 도시의 공공성과 민간의 경제적 활력을 결합할 수 있는 민관협력형 모델이 이상적이라 할 수 있겠다.
제4장 자족적 신도시개발을 위한 유형 설정 및 개발방안
자족적 신도시개발의 유형을 설정하기 위해서는 연계가 가능한 산업활동을 선정하는 과정이 우선적으로 필요하다. 이를 위하여 한국표준산업분류와 특수분류를 참고로 하여 한국 내에서 기 업도시에 적합한 산업활동을 검토하고, 이를 바탕으로 해당 산업유형이 도시 내에서 어떤 토지이 용형태를 가지고 있느냐에 따라 산업활동에 대한 재분류과정을 거쳐 3가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째, 공장 및 생산시설 설치가 기본이 되어 토지이용형태가 저밀확산형으로 나타나는 시 설산업형, 둘째, 사무실 및 연구공간이 주로 필요하여 토지이용형태가 고밀집적형으로 나타나는 지식산업형, 셋째, 자연 속에 펼쳐진 사업장으로 인하여 그 토지이용형태가 자연융화형으로 나타 나는 관광산업형이 해당된다.
각각의 자족적 신도시유형별 개발방안으로서 자족성 및 공공성 확보 및 유형별 토지이용 구상 을 목표로 적정한 직접고용인구비율 및 산업용지면적 비율을 결정하고, 최소 고용인구수와 최소 산업용지면적을 도출하였다. 직접고용인구비율은 신도시 내에 입주하게 될 단일기업 또는 다기 업들이 창출해 낼 수 있는 전체인구 대비 고용인구의 비율을 의미하며, 자족성 확보의 가장 중요 한 지표가 될 수 있다. 산업용지면적 비율은 전체 신도시의 토지이용구상 시 적절한 주거공간 및 공공용지 등의 비율을 결정하기 위한 기초자료가 되며 이는 도시환경의 공공성 확보의 근간이 된 다. 최소고용인구수와 최소 산업용지면적은 자족성을 확보하기 위한 제도적 하한기준으로 의미 가 있으며, 또한 자족적 신도시개발의 개략적인 전체규모 산정에 활용될 수 있다.
자족적 신도시유형별로 산업용지 및 고용지표를 도출한 결과는 다음과 같다. 시설산업형 신도 시의 경우, 직접고용인구비율 15~20%, 산업용지면적비율은 30~35%, 최소고용인구는 1만 명
이상, 최소 산업용지면적은 30만 평 이상이 주요 지표로 도출되었다. 지식산업형 신도시의 경우 직접고용인구비율 15~20%, 산업용지면적비율 5~10%, 최소고용인구 3천 명 이상, 최소산업용 지면적 5만 평 이상이 주요 지표로 도출되었다. 그리고 관광산업형의 경우 직접고용인구비율 5~10%, 산업용지면적비율 65~70%, 최소고용인구 3천 명 이상, 최소산업용지면적 200만 평 이 상이 주요 지표로 도출되었다.
제5장 자족적 신도시개발을 위한 주요 계획지침
경제적 지속성은 자족적 신도시의 가장 중요한 목표로서 자족성 확보를 통해 가능하다. 이를 위한 계획지표는 앞 장에서 도출된 지표를 충분히 수용하면서 자족시설의 조성과 개발 유보지 설 정이라는 두 가지 측면에서 달성할 수 있다. 그 외 사회ㆍ문화적 지속성과 환경적 지속성은 다른 신도시개발과 마찬가지로 확보해야 되는 지표들이 되겠다.
신도시에서 자족시설용지라 함은 고용창출과 도시경제의 활성화를 위해 필요한 용지로, 적정 비율의 자족시설용지 확보는 자족성을 확보하기 위한 도시개발의 중요한 사항이며, 자족적 신도 시 계획수립 단계에서부터 이를 고려하여 토지이용계획을 작성하여야 한다. 자족시설용지 중에 서 가장 중요한 산업용지면적 비율은 앞 장에서 도출된 자족적 신도시유형별 비율을 지표로 활용 한다.
미래의 도시개발수요에 대처하기 위한 개발유보지의 설정은 경제적 지속성 확보를 위해 중 요한 사항이며, 자족적 신도시 계획수립 단계에서부터 이를 고려하여 토지이용계획을 작성하 여야 한다.
첫 번째로 개발유보지가 향후 개발될 것을 전제로 하여 개발유보지의 규모에 상응하는 만큼 계획원단위를 상향 책정하여 신도시를 계획하여야 한다.
두 번째로 신도시주변에 시가화조정구역을 설정하여 일정 기간(10년) 경과 후 신도시계획 을 재검토하여 개발여부를 결정토록 한다.
세 번째로 유보지는 미이용토지로 남아 토지의 비효율적 이용과 도시경관의 악화 및 도시성 (urbanity)의 결여요인으로 작용하므로, 유보지의 입지특성에 맞추어 잠정적 토지이용을 고려 토록 한다.
네 번째로 상황변화에 유연하게 대처할 수 있는 기능을 부여하기 위해 자족적 신도시의 지
구단위계획 수립 시 일부 용지에 대해서는 용도설정을 포괄적, 소극적으로 지정토록 한다.
제6장 기업의 참여를 위한 제도개선방안
기업의 참여를 위한 기본방향은 기업의 요구를 반영한 공공주도의 개발, 다양한 주체에 의한 계획 및 운영, 국토종합계획과 연계한 자족적 신도시 건설로 나누어 볼 수 있다. 지역의 자족적 신도시 건설은 기본구상과 계획과정에서 민간부문의 요구를 반영할 수 있는 시스템을 구축하는 것이 가장 중요하다고 할 수 있다. 다양한 주체에 의한 계획 및 운영은 지역의 자족적 신도시가 장소와 기업이 상생하는 공간이 되기 위해서 시민과 기업, 공공주체의 합의에 의해 추진되는 것 을 의미한다.
따라서 지역의 자족적 신도시의 개발주체는 민간기업 주도형뿐만 아니라 민간개발사업자 주도 형, 기초 자치단체 주도형, 광역개발공사 주도형, 국가개발공사 주도형 등이 가능하다. 그리고 공 공이 주도하면서 민간과 협력체제를 이루도록 하는 방식을 원칙으로 하되 민간기업 주도형은 극 히 예외적인 경우에 한정해야 한다. 국토종합계획과 연계한 자족적 신도시 건설은 국토전체 차원 의 계획에 입각하여 기업이 최종 입지 여부를 결정하는 것이 바람직하다는 것을 의미한다.
이를 기본 방향으로 하여 정책적 제언은 우선 지방의 자족적인 복합도시를 개발하기 위해서 는 현재의 개발관련 법률로 인한 문제점을 개선할 필요가 있다. 또한 지역의 자족적 신도시의 성공은 다양한 주체의 참여에 의한 기술개발과 지역혁신에 달려 있다고 볼 때, 지역의 자족적 신도시개발기구는 지역내 기업, 관련협회, 지자체가 공동으로 참여하는 형태가 바람직하며 이러 한 성격의 기구는 지역경제개발공사로 부를 수 있을 것이다.
이 공사는 지금까지의 택지개발사업에서 개발 후 분양하는 데 역할을 한정하였던 문제점을 극복하기 위하여 계획수립과 개발뿐만 아니라 관리운영까지 책임질 수 있도록 역할을 부여할 필요가 있다.
마지막으로 지역균형발전을 위한 거점으로 지역의 자족적 신도시를 건설하는 경우에는 개발 이익 자체가 사업비용을 충당하기 힘든 경우가 더 많을 때, 중앙정부의 직접적인 보조나 지역균 형발전특별회계 등을 통해 부족한 재원을 지원함으로써 개발을 지원할 필요가 있는 반면, 지역 의 자족적 신도시가 민간개발사업자에게 부동산개발사업의 하나로 추진되는 경우에는 개발이익 의 적절한 환수제를 마련할 필요가 있다.
제7장 결론
기업의 참여를 통한 자족적 신도시 건설은 기존의 신도시개발의 단점을 보완하고 개발주체를 다양화하며 개발초기부터 기업의 수요를 반영한 계획 수립으로 자족성 확보를 지향하는 새로운 신도시개발방식이다. 개념적으로는 도시개발이라는 공공부문과 경제성 추구라는 민간부문의 이 상적인 결합으로 민관협력모델을 구축할 수 있는 방안이다.
본 연구의 결과를 바탕으로 자족적 신도시개발에 대한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 자족 적 신도시가 민관협력 모델로서 새로운 신도시개발 유형으로 자리 잡을 수 있도록 국민적 합의와 구체적 방안을 모색할 필요가 있다. 이는 민간주도형에 초점을 두지 말고 도시의 공공성 측면이 동시에 강조될 수 있는 지침들이 마련될 필요가 있다.
둘째, 신도시가 자족성을 확보하기 위해서는 산업용지면적은 물론 고용인구비율이 중요하다.
따라서 본 연구에서 도출된 총고용인구비율과 참여하는 기업이 직접 창출할 수 있는 직접고용인 구비율을 제도화할 필요가 있다.
셋째, 다른 신도시개발에도 적용할 수 있도록 경제적 지속성 측면에 관한 지표개발에 대한 많 은 연구가 진행될 필요가 있다. 환경적 지속성 측면이나 사회문화적 지속성 측면의 지표에 비해 상대적으로 경제적 지표들이 부족하므로 실제 신도시개발에 활용될 수 있도록 이에 대한 후속연 구가 필요하다고 할 수 있다.
