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20170426-인구저성장시대의 토지이용수요예측의 문제점 및 개선방안_표지.pdf 1 17. 4. 26. 오전 11:49
인구저성장시대의 토지이용 수요예측의 문제점 및 개선방안
- 도시기본계획 사례를 중심으로 -
Improvement of Land Use Demand Prediction in Low Population Growth Period
임지영, 이용우
▪연구진
임지영 국토연구원 연구원(연구책임)
이용우 국토연구원 도시연구본부장, 선임연구위원
▪연구심의위원
유재윤 국토연구원 선임연구위원 이형찬 국토연구원 토지연구센터장 김성수 국토연구원 연구위원 민성희 국토연구원 책임연구원
주요 내용 및 정책제안
FINDINGS & SUGGESTIONS
본 연구보고서의 주요 내용
인구저성장 및 도시화 성숙으로 도시계획의 패러다임 변화
- 우리나라 인구는 1965년 2870만 명, 인구성장률 2.54였으며 2015년 현재 5101만 명으로 인구가 증가하였으나 성장률은 0.53로 감소하여 2032년부터는 인구감소 예상 - 도시화율은 1960년 39.1%에서 2010년 90%를 넘은 이래 2016년 91.8%를 기록
하며 도시화 성숙단계에 접어들어 신규 도시용지에 대한 수요 감소 예상
- 인구저성장 시대에는 신규개발보다 도시재생, 기존 인프라의 유지관리 등이 중요
대도시 인구는 증가하고 중소도시 인구는 감소하였으나 중소도시는 계획인구를 여전히 높게 설정 - 수도권 지역과 대도시를 제외한 대부분의 도시(102곳)는 인구가 감소하였음
- 인구규모가 적고 인구가 감소하는 도시에서 계획인구와 시가화예정용지를 과다하게 설정
50만 미만 도시에서 1인당 공업지역 비율이 높고, 시가화예정용지가 많음
- 1인당 주거지역면적, 상업지역면적, 녹지지역면적은 도시 인구규모와 반비례하였으 며, 공업지역의 경우 50만 명 미만 도시에서 1인당 공업지역 면적이 높게 나타남 - 시가화예정용지의 경우 50만 명 미만 도시에 많이 분포
본 연구보고서의 정책제안
인구감소가 진행되고 있는 시대에는 개발시대에 계획적 관리 수단으로 활용되었던 인 구와 토지이용을 연계하는 계획기법의 변화가 필요함
도시 내 유휴공간의 활용 가능성 등 기공급지 면적을 면밀히 고려한 토지이용계획 필요
4차 산업혁명 등 여건변화에 유연하게 대응할 수 있는 계획 필요
차 례
CONTENTS
주요 내용 및 정책제안 ···i
제1장 서론 1 1. 연구의 배경 및 필요성 ···3
1) 연구의 배경 ···3
2) 연구의 필요성 ···4
2. 연구의 목적 ···5
3. 연구의 범위 및 방법 ···5
1) 연구의 범위 ···5
2) 연구의 방법 ···6
3) 연구의 흐름도 ···9
4. 선행연구와의 차별성 ···10
1) 선행연구 현황 ···10
2) 주요 선행연구와의 차별성 ···12
제2장 도시기본계획과 토지이용 수요추정 13 1. 국토계획체계에서 도시기본계획의 위상 ···15
1) 국토계획체계 ···15
2) 도시계획제도 ···15
2. 토지이용계획과 수요추정 ···18
1) 토지이용계획 ···18
iv
2) 토지이용 수요추정 ···19
3) 토지이용 수요추정의 성과와 과제 ···25
제3장 해외사례 검토 27 1. 미국 ···29
1) 미국의 도시계획과 토지이용계획 ···29
2) 미국의 토지이용계획 사례 ···31
2. 일본 ···36
1) 일본의 도시계획과 토지이용계획 ···36
2) 일본의 토지이용계획 사례-요코하마 ···37
3. 독일 ···40
1) 독일의 도시계획제도 ···40
2) 독일의 토지이용계획 ···41
4. 네덜란드 ···43
5. 시사점 ···45
제4장 토지이용 수요추정 사례분석 47 1. 인구저성장과 도시 ···49
1) 인구증가율 감소 ···49
2) 도시화 성숙단계 ···53
3) 도시규모에 따른 인구성장 변화 ···54
2. 인구변화와 토지이용 수요추정 ···65
1) 1인당 도시지역 토지이용 변화 ···65
2) 시가화예정용지 ···69
3. 주거용지, 상업용지, 공업용지의 수요추정 분석 ···71
1) 주거용지 수요추정에 활용된 지표 비교 ···71
2) 상업용지 수요추정에 활용된 지표 비교 ···73
3) 공업용지 수요추정에 활용된 지표 비교 ···74
제5장 결론 및 향후 과제 75
1. 종합 ···79
2. 제도개선 방안 ···81
3. 기대효과 ···84
4. 향후 연구 과제 ···84
참고문헌 ···85
부록 ···87
표차례
<표 1-1> 선행연구분석 ···11
<표 2-1> 도시군기본계획수립지침에 제시된 부문계획 내용 ···17
<표 2-2> 인구밀도에 의한 주거용지 추정 ···22
<표 2-3> 주택호수에 의한 주거용지 추정 ···22
<표 2-4> 이용인구에 의한 상업용지 추정 ···23
<표 2-5> 종사자수에 의한 상업용지 추정 ···23
<표 2-6> 종사자수에 의한 공업용지 추정 ···24
<표 3-1> 웨스트레이크 커뮤니티의 소득계층별 주거용지 소요면적 추정 토지이용계획도 ·· 35
<표 4-1> 1980-2010년 인구변화 ···51
<표 4-2> 1980-2010년 인구변화와 도시기본계획 목표년도의 계획인구 ···56
<표 4-3> 인구규모에 따른 도시 수의 변화 ···57
<표 4-4> 주거용지 수요추정에 활용된 지표의 도시규모별 차이 ···72
<표 4-5> 상업용지 수요추정에 활용된 지표의 도시규모별 차이 ···74
<표 4-6> 공업용지 수요추정에 활용된 지표의 도시규모별 차이 ···75
<표 4-7> 도시기본계획 토지이용관련 데이터 정리(예시) ···76
<표 5-1> 도시유형화 기준(예시) ···83
<부표 1> 인구규모별 도시현황(1980년) ···87
<부표 2> 인구규모별 도시현황(2010년) ···88
<부표 3> 도시기본계획 수립 현황(2015년) ···89
<부표 4> 인구규모별 도시인구 증가율(1980-2010년) ···90
<부표 5> 인구규모별 도시인구 증가값(2010-2040년) ···91
그림차례
<그림 1-1> 토지이용 수요추정 방법 ···8
<그림 1-2> 연구흐름도 ···9
<그림 2-1> 계획체계 ···16
<그림 2-2> 주거용지 수요추정 ···21
<그림 2-3> 상업용지 수요추정 ···23
<그림 2-4> 공업용지 수요추정 ···24
<그림 3-1> 웨스트레이크 커뮤니티 토지이용계획도 ···34
<그림 3-2> 일본의 도시계획체계 ···36
<그림 3-3> 요코하마 토지이용방침도 ···39
<그림 3-4> 독일의 공간계획체계 ···42
<그림 4-1> 인구, 인구증가율 및 고령화율의 변화 ···49
<그림 4-2> 도시규모별 인구 순위 변화(1980-2010년) ···50
<그림 4-3> 1980-2010년 인구변화율 ···52
<그림 4-4> 성숙단계의 도시화율 ···53
<그림 4-5> 인구 100만 이상 도시의 1980년, 2010년, 계획인구 비교 ···58
<그림 4-6> 인구 50만 이상 100만 미만 도시의 1980년, 2010년, 계획인구 비교 ···58
<그림 4-7> 인구 10만 이상 50만 미만 도시의 1980년, 2010년, 목표연도 계획인구 비교59 <그림 4-8> 인구 10만 미만 도시의 1980년, 2010년, 목표년도 계획인구 비교 ···60
<그림 4-9> 1980년 인구분포, 2010년 인구분포, 도시기본계획 목표년도 인구분포 ···62
<그림 4-10> 도시규모별 1980년 인구, 2010년 인구와 계획인구 비교 ···63
<그림 4-11> 도시규모별 과거 인구증가율과 미래계획인구와의 차이 ···63
<그림 4-12> 과거와 미래 인구변화율 비교(1980-2010년, 2010-목표년도) ···64
<그림 4-13> 1인당 주거·상업·공업용지 면적 추이 ···66
<그림 4-14> 1인당 주거, 상업, 공업, 녹지지역 면적 ···67
x
<그림 4-15> 도시지역 면적현황(2015년) ···68
<그림 4-16> 시가화예정용지 비교 ···69
<그림 4-17> 시가화용지와 시가화예정용지 분포(2015년) ···70
<그림 4-18> 시가화예정용지와 인구증가량과의 관계 ···71
<그림 4-19> 주거용지 수요추정식 활용과 주택보급률 변화 ···72
<부도 1> 도시지역내 미지정지역 면적현황(2015년) ···92
<부도 2> 시가화용지 면적현황(2015년) ···93
CHAPTER
1
서론
01 연구의 배경 및 필요성 3
02 연구의 목적 5
03 연구의 범위 및 방법 5
04 선행연구와의 차별성 10
CHAPTER
1 서론
1. 연구의 배경 및 필요성
1) 연구의 배경
❑ 도시기본계획은 국토종합계획, 도종합계획 등 상위계획의 내용을 지역 특성에 맞 게 수용하고, 도시・군관리계획, 지구단위계획 등 하위계획의 지침적 역할을 수행 하여야 함
∙ 현실적으로 도시기본계획은 상위계획인 국토 및 도종합계획과 내용적 연계 미 흡 등 계획체계상에서 한계를 보이고 있으며, 도시에 대한 종합적인 정책계획 으로서 역할이 충분하지 못함
∙ 또한, 하위계획에 대하여 지침적 역할을 수행하기보다 시가화예정용지 확보를 위한 토지이용 수요추정 등 물량계획에 치중하고 있음
❑ 경제 및 인구성장기에 적합한 도시의 물리적 개발과 확장을 위한 현행 토지이용 추정방식은 인구저성장기에는 더 이상 유용하지 않을 것
∙ 특히, 경제의 안정적 성장, 합계출산율의 지속적 하락과 인구 증가율의 감소 및 인구정점 도달 전망 등은 우리 사회가 저성장시대에 진입하였음을 보여줌
∙ 도시화율은 2005년에 90%를 넘어서서 2015년에 91.8%를 보이고 있으 므로 더 이상 도시의 확장이 지속될 것으로 예측하기 어려움
∙ 이에 따라 도시적 토지이용 수요도 고도성장기에 비하여 감소할 것이고 입지조건에 따라 수요차이가 더 커질 것으로 전망됨
4
❑ 현재의 도시기본계획은 개발압력에 의하여 필요한 토지수요를 인구지표 상 향 설정을 통하여 신규개발용지로 추정하고 도시외곽의 보전용지 등을 과다 개발하는 등 비효율적인 토지이용을 보이고 있음
❑ 인구성장기에는 늘어난 인구를 바탕으로 대규모 외곽 개발이 가능한 토지이 용 수요를 추정하여 시가지의 물리적 확산을 유도하였지만 저성장기에는 물 리적 확장보다 재이용, 충진적 개발 등을 유도할 수 있어야 함
❑ 토지이용계획은 미개발지, 저개발지 등 유휴공간을 최대한 활용하고 재개발 재건축 등 재생 물량을 예상하여 신규 개발을 최소화하고 대규모 외곽개발을 지양해야 할 것임
2) 연구의 필요성
❑ 도시기본계획에서 인구지표 및 토지지표는 도시공간을 관리하는 주요 지표임
∙ 도시기본계획에서 과다 인구추정에 대한 문제는 지속적으로 논의되어 왔 으며, 최근 통계청 자료에 기반하여 인구변화를 반영한 인구추계를 활용 하도록 도시기본계획 지침에서 유도하고 있음
❑ 저출산 고령화 시대를 맞이하여 대도시와 인접지역을 제외한 대부분의 지역 은 인구가 감소하고 있으며 이에 따라 토지이용의 변화가 예상됨
∙ 대부분의 군지역과 非대도시권 시지역의 인구성장 추세를 보면 도시기본 계획의 목표년도 인구가 기준년도 인구보다 감소할 것으로 예상됨
∙ 이는 토지개발에 대한 수요가 크지 않을 것으로 예상되어 기 설정한 시가 화예정용지를 보전용지로 전환할 수도 있음을 의미함
∙ 하지만 인구가 감소하였다고 토지이용수요가 감소할 것이라는 논리는 도 시에 대한 다양한 공간수요를 반영하지 못할 수 있음
❑ 인구예측을 기반으로 토지이용 물량을 산정하는 현행 도시기본계획은 인구 저성장 시대 토지수요 추정에 적합하지 않은 문제점을 갖게 되므로 이에 적 합한 토지이용 수요추정 방안 모색 필요
2. 연구의 목적
❑ 도시기본계획 제도가 도입된 1980년대의 고도성장기에 비하여 인구저성장 등 현재의 변화된 그리고 앞으로 변화될 계획수립여건을 반영한 토지수요 추 정방안을 마련하고자 함
∙ 특히, 토지수요는 추정된 인구를 바탕으로 주거, 상업 및 공업용지의 소요를 추정하고 있는데, 이때 활용하는 개별 지표의 적합성 등 기 수립된 도시기본계 획을 다각적으로 분석하여 개선방안을 제시하고자 함
❑ 세부 연구 목적은 다음과 같음
∙ 도시기본계획에서 토지이용 수요추정방법을 사례 중심으로 분석하고 문 제점을 도출함
∙ 인구저성장시대에 적합한 주거, 상업 및 공업용지 수요추정에 활용된 지표들을 비교 분석함
∙ 토지이용 수요추정에 대한 개선방안을 제시함
3. 연구의 범위 및 방법
1) 연구의 범위 (1) 시간적 범위
❑ 이 연구에서 사용하는 각종 통계 자료 및 법제도적 사항은 2015년을 기준으 로 작성하되 구득이 어려운 경우 가장 최근 자료를 활용
(2) 공간적 범위
❑ 이 연구는 전국적으로 기 수립된 도시기본계획을 바탕으로 연구를 수행하므로 공간 적 범위는 전국을 대상으로 함
6
❑ 인구변화의 특성에 따라 대표 사례지역을 선정하여 분석을 실시하고자 함(예; 최근 30년간 인구증가나 감소가 크게 일어난 시나 군 등)
(3) 내용적 범위
❑ 도시기본계획과 토지이용수요 추정방법 고찰
❑ 토지이용수요 추정 해외사례 검토
❑ 사례지역 도시기본계획의 토지이용계획 분석
❑ 정책적 시사점 및 개선방안 제시
2) 연구의 방법
❑ 토지이용 수요추정 방법 등은 이론연구와 문헌고찰을 통하여 정리하고 해외사례 조 사를 통하여 본 연구의 시사점을 도출하며, 도시기본계획 실제 사례를 수집하여 토지이용수요 추정방법, 토지이용계획 지표들을 비교 분석하고자 함
❑ 인구성장과 도시성장의 관계를 분석하기 위하여 시군구 도시인구를 시계열적으로 분석하고, 도시기본계획 수립 목표년도의 계획인구도 함께 분석
(1) 이론 연구
❑ 기존 문헌을 통하여 토지이용수요 추정에 관한 이론을 검토하고, 도시기본계획에 서 활용된 토지이용수요 추정방법을 고찰함
(2) 해외사례조사
❑ 미국, 일본, 독일, 네덜란드의 도시계획 사례를 살펴보고, 토지이용수요추정방법 의 시사점을 도출하고자 함
(3) 도시인구변화 분석
❑ 통계청 인구주택총조사 자료를 활용하여 각 도시의 과거, 현재 인구를 분석 하고 도시기본계획 목표년도 인구와 비교
(4) 도시기본계획의 토지이용계획 사례 분석
❑ 도시기본계획이 수립된 전국(118개) 지자체의 계획을 수집하여 토지수요예측 분석
∙ 도시기본계획의 토지이용계획에 나타난 수요예측 방법과 활용지표 등을 검토
❑ 주거용지, 상업용지, 공업용지 추정방법 비교, 추정값 비교
∙ 토지이용수요는 주거용지, 상업용지, 공업용지로 나누어 추정하고 있으며 각각의 용지 특성을 반영한 산정식이 있음
❑ 주거용지는 인구밀도 기준, 주택호수 기준의 두 가지 방식이 많이 활용되고 있으며 두 값의 최저값을 활용하거나 평균치를 활용하는 경우가 있으므로 사례지역 분석을 통하여 방법의 활용빈도 조사
∙ 주거용지 수용률, 가구당 평균인구, 밀도기준, 밀도 분배 비율, 혼합률, 호당 면적, 공공용지율 등의 지표를 자료 수집을 통하여 비교 분석
❑ 상업용지 추정은 이용인구에 의한 방법, 3차산업 종사자 수에 의한 방법 두 가지가 많이 활용되고 있으며 이 두 값의 최저값이나 평균값을 선택하기도 하며 한 가지 방식으로만 추정한 경우도 있으므로 사례지역 분석을 통하여 활용빈도 조사
∙ 상업용지 추정을 위해서는 동시이용률, 분담률, 평균층수, 1인당 점유면적, 건 폐율, 공공용지율, 혼합률 등의 지표를 살펴보고자 함
❑ 공업용지의 경우 종사자수에 따른 공업용지 추정방법과 산업입지원단위 산정에 관 한 연구(2006)를 토대로 전망하는 방법을 활용할 수 있음
8
그림 1-1 토지이용 수요추정 방법
3) 연구의 흐름도
❑ 연구의 흐름은 아래와 같음
그림 1-2 연구흐름도
10
4. 선행연구와의 차별성
1) 선행연구 현황
❑ 정삼석 외(2014)는 전국 도시가 도시특성을 고려하지 않고 토지이용계획을 입안하 고 있어 실제 주거현황이 수요예측모형 면적보다 많게 지정되었고 농업형 도시는 예측모형 면적보다 과다지정 되어 주거지역이 미분양, 비건 폐지, 나대지로 방치되 는 부작용을 초래할 수 있음을 지적하며 주거지역의 현황과 수요예측모형 면적을 비교 분석함
❑ 환경부(2013)에서는 전국 도시기본계획을 분석하여 토지이용 관리 및 계획수립 현 황을 조사 분석하고 용도지역 변경 법적절차 이행실태 분석하였으며 도시 내 토지 의 공급 과정 및 현황 분석, 도시기본계획에 의한 토지이용계획 수립실태 및 문제 점 분석하여 자연보전적 토지이용 관리체계를 확립하기 위한 방안을 마련하고자 하 였음
❑ 김상조 외(2011)는 도시정책의 전환기를 맞아 여건변화에 대한 내용을 정리하고, 도시기본계획제도의 변화, 외국도시기본계획제도 조사를 통하였으며, 수원, 천안, 순천, 담양의 도시를 사례지역으로 도시기본계획의 운영실태를 조사하고 개선방안 을 제시하였음
❑ 박종안 외(2011)는 82개 시급 이상 도시들의 도시기본계획상 계획인구, 시가화예 정용지, 도시공간구조 등의 주요 계획지표 설정 현황을 비교 분석하고 계획수립의 특징 및 문제점 고찰
❑ 김영우 외(2008)는 도시기본계획에서의 계획인구 추정실태와 추정상 노정된 한계 를 살펴보고 합리적 계획인구 추정을 위한 대안을 제시하고자 하였음
❑ 이정섭(2012)은 군산・익산・정읍・남원・김제 5개 도농복합도시의 인구지표 중 사회 적 증가에 적용된 추정과정과 그 근거, 투입된 여러 계수 및 논리 등의 적정성을 비판적으로 살펴보고, 이로 인해 나타날 수 있는 양적 그리고 질적 측면의 문제점 을 분석하고 도시기본계획에서 설정했던 인구지표를 실제 인구성장 추세와 비교하 여 검증하였음
표 1-1 선행연구분석
구 분 선행연구 현황
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주 요 선 행 연 구
1
∙ 과제명 : 「도시기본계획상 계획인 구 추정의 한계와 개선 방안에 관 한 연구」
∙ 연구자(년도) : 김영우 외(2008)
∙ 연구목적 : 도시기본계획에서의 계회인구 추정실태와 추정상 노정 된 한계를 살펴보고 합리적 계획 인구 추정을 위한 대안을 제시하 고자 함
∙ 국내외 문헌 검토
∙ 경기도 31개 시군을 대상으로 계 획인구 추정의 실태와 과제 분석
∙ 관련 이론고찰
∙ 도시기본계획수립지침상 인구추 정 방법
∙ 계획인구 추정의 한계
∙ 개선방안
∙ 결론
2
∙ 과제명 : 「도시기본계획상 주요 계획지표 설정의 적절성에 관한 연구」
∙ 연구자(년도) : 박종안 외(2011)
∙ 연구목적 : 82개 시급 이상 도시들 의 도시기본계획상 계획인구, 시 가화예정용지, 도시공간구조 등의 주요 계획지표 설정 현황을 비교 분석하고 계획수립의 특징 및 문제 점 고찰
∙ 국내외 문헌 검토
∙ 도시기본계획상 주요계획지표인 계획인구 도시공간구조, 시가화예 정용지 설정 현황을 대상으로 지 역, 인구규모, 인구증감, 형태별, 군집별 등의 특성에 따른 계획지 표 설정정도를 비교 분석
∙ 주요 계획지표 설정 방식의 변천 과정
∙ 계획지표 증가율 현황 및 분석
∙ 계획지표 설정의 특성 고찰(계획 인구의 과다설정, 시가화면적의 증가로 인한 밀도 저하, 중심지 설 정의 기준 미비로 인한 무분별한 공간구조 설정)
3
∙ 과제명 : 「 도시정책 전환기에 도 시기본계획제도 개선을 위한 운영 실태 조사」
∙ 연구자(년도) : 김상조 외(2011)
∙ 연구목적 : 도시기본계획의 변화 방향제시
∙ 국내외 문헌 검토
∙ 통계 및 설문조사
∙ 지역사례 및 외국 사례분석
∙ 도시기본계획의 제도현황 및 주요 이슈
∙ 외국의 도시기본계획 제도 사례
∙ 사례를 통한 수립 및 운영실태 분 석
∙ 주요 개선과제 및 결론
4
∙ 과제명 : 「주거지역 현황과 주거 예측모형 면적의 비교 분석을 통한 토지이용 입안계획에 관한 연구」
∙ 연구자(년도) : 정삼석 외(2014)
∙ 연구목적 : 도시의 특성을 고려하 여 도시유형을 분류하고 주거지역 을 새로운 예측모형에 의해 수요 면적을 산출하고 각종 사업에서 합리적이고 효율적인 토지이용 입 안계획을 제시하고자 함
∙ 국내외 문헌 검토
∙ 외국의 사례분석
∙ 회귀분석을 활용하여 예측모형 제 시
∙ 이론적 고찰
∙ 수요예측모형과 결과 분석(기초자 료 및 도시유형, 인구증가율과 영 향 변수, 모형정립과 결과 분석)
∙ 토지이용 입안계획 방안(주거지역 현황과 예측모형 수요 면적의 비 교 분석, 합리적인 토지이용 입안 계획)
본 연구
∙ 본 연구는 도시기본계획에서 인구 추정결과를 활용하여 도출하는 토 지이용 수요추정 기법을 살펴보 고, 인구저성장 시대에 적합한 수 요추정 지표 및 기법을 제시하고자 함
∙ 국내외 문헌 검토
∙ 관련 이론 및 법제도 검토
∙ 관련 전문가 의견수렴
∙ 토지이용 수요추정 방법 분석
∙ 토지이용 수요추정 해외사례 검토
∙ 사례지역의 도시기본계획 상의 토 지이용계획 분석
∙ 개선방안 및 정책적 시사점 도출 (전문가 의견수렴)
12
2) 주요 선행연구와의 차별성
❑ 선행연구들은 도시기본계획을 중심으로 인구의 과다추정, 도시기본계획 운영의 문 제점 등을 제시하였음
❑ 본 연구는 도시기본계획에서 인구 추정결과를 활용하여 도출하는 토지이용 수요추 정 기법을 살펴보고, 인구저성장 시대에 적합한 수요추정 지표 및 기법을 제시하고 자 함
∙ 연구방법에 있어서 전국도시기본계획을 수집하고 토지이용 수요추정부분에 사 용된 기법과 추정된 토지이용 수요값을 조사하는 실증적 연구를 수행하고자 하 여 기존 이슈 중심의 연구들과 차별성을 가짐
∙ 연구내용은 토지이용 수요추정방법과 주거, 상업, 공업 용지 추정값의 비교 등 분석적 연구내용을 주로 다루어 차별성을 가짐
∙ 도시기본계획은 도시의 성장 및 쇠퇴를 관리하는 지침적 계획에 해당하지만 최 근 토지수요 추정, 이에 따른 시가화예정용지 지정 등 물량계획 위주로 실효성 을 갖게 되어 실제 사례 분석을 통하여 토지이용 수요 추정의 지표 등을 비교하 였음
CHAPTER
2
도시기본계획과 토지이용 수요추정
01 국토계획체계에서 도시기본계획의 위상 15
02 토지이용계획과 수요추정 18
CHAPTER
2 도시기본계획과 토지이용 수요추정
1. 국토계획체계에서 도시기본계획의 위상
1) 국토계획체계
❑ 공간위계의 관점에서 계획제도를 살펴보면 국가의 주권이 미치는 영토 전체를 계획 대상으로 하고 국가 자체가 주체가 되며 국민의 복지를 증진시키고 토지이용의 효 율성을 높이는 국토계획이 있음
❑ 2003년도에 시행된 국토기본법에 따르면 국토계획이란 국토를 이용, 개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적 사회적 변동에 대응하여 국토가 지향해야 할 발전방향을 설정하고 달성하기 위한 계획을 말하고 국토종합계획, 도종합 계획, 시군종합계획, 지역계획, 부문별 계획 등을 포함(국토기본법 제 6조)
∙ 시・군종합계획은 특별시・광역시・시 또는 군(광역시의 군은 제외한다)의 관할구역을 대상으로 하여 해당 지역의 기본적인 공간구조와 장기 발전 방향을 제시하고, 토지이용, 교통, 환경, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 후생, 문화 등에 관하여 수립하는 계획으로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법 률」에 따라 수립되는 도시・군계획
2) 도시계획제도
❑ 우리나라의 도시・군계획은 2003년 시행된 「국토의계획및이용에관한법률」
을 제도적 기반으로 하고 있으며 도시계획을 도시기본계획과 도시관리계획 두 가지로 규정하고 있음(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조)
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∙ 도시기본계획은 도시의 장기발전 방향 등을 포함하여 도시의 미래 목표를 설정하고 이를 달성하기 위해 필요한 수단을 검토 제시하는 계획의 기능 을 하며 동시에 사회적으로 합의 결정되는 법정의 장기계획임
∙ 도시관리계획은 토지를 이용하는 행위의 종류나 그 강도를 일정 범위로 제한하는 기능을 하는 것으로 엄밀한 의미로는 계획이라기보다 토지이용 을 관리하는 제도적 수단
그림 2-1 계획체계
(1) 도시기본계획
❑ 도시기본계획제도는 법정계획인 도시기본계획에 대하여 필요한 방식 및 기 준 등을 정하여 놓은 체계를 말함
∙ 도시기본계획은 물리적, 공간적 측면에서 특정도시의 장기 목표를 설정하
고, 목표 달성과 관련된 수단을 검토 제시하는 계획이라고 할 수 있음
∙ 다루는 항목으로 미래 공간구조, 토지이용, 교통, 녹지, 환경 등 다양한 부 문을 다룸
표 2-1 도시군기본계획수립지침에 제시된 부문계획 내용
(1) 지역의 특성과 현황
(2) 계획의 목표와 지표의 설정(계획의 방향·목표·지표 설정)
(3) 공간구조의 설정(개발축 및 녹지축의 설정, 생활권 설정 및 인구배분)
(4) 토지이용계획(토지의 수요예측 및 용도배분, 용도지역 관리방안 및 비도시지역 성장관리방안) (5) 기반시설(교통, 물류체계, 정보통신, 기타 기반시설계획 등)
(6) 도심 및 주거환경(시가지정비, 주거환경계획 및 정비) (7) 환경의 보전과 관리
(8) 경관 및 미관 (9) 공원·녹지
(10) 방재·안전 및 범죄예방
(11) 경제·산업·사회·문화의 개발 및 진흥(고용, 산업, 복지 등) (12) 계획의 실행(재정확충 및 재원조달, 단계별 추진전략)
❑ 도시기본계획을 통해 제시되는 도시의 미래상과 목표는 토지이용 및 건축 활 동을 유도하거나 규제하는 역할의 도시관리계획을 입안하는데 지침으로 활 용됨
(2) 도시관리계획
❑ 도시ㆍ군관리계획이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안 전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 계획을 말함
∙ 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
∙ 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수 산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
∙ 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
∙ 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획
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∙ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
∙ 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획
2. 토지이용계획과 수요추정
1) 토지이용계획
❑ 토지이용계획은 일반적으로 기본방향-대상지 선정(입지계획)-수요예측(시설 및 규모계획)-입지배분계획- 집행계획 및 실행을 통하여 완성
∙ 사업의 방향에 따라 기본목표가 설정되면 입지계획을 통하여 대상지가 결 정되고, 인구와 경제활동에 적합한 시설의 종류와 규모계획이 수립됨
∙ 이를 토대로 시설배치가 이루어진 토지이용계획(안)이 만들어지고 이를 용도지역지구제, 지구단위계획, 도시계획시설계획, 도시개발사업 등 집행 계획을 통하여 실행 완성
∙ 부문계획으로서 토지이용계획은 기본방향과 실행계획을 제외한 대상지 선정- 수요예측-입지배분계획을 중점적으로 다룸
❑ 시가화용지(도시군기본계획지침)
∙ 시가화용지는 현재 시가화가 형성된 기개발지로서 기존 토지이용을 변경할 필 요가 있을 때 정비하는 토지로서 주거용지・상업용지・공업용지・관리용지로 구분 하여 계획하고, 면적은 계획수립 기준연도의 주거용지・상업용지・공업용지・관 리용지로 하여 위치별로 표시
∙ 대상지역: 도시지역내 주거지역, 상업지역, 공업지역, 택지개발예정지구, 국 가・일반・도시첨단산업단지 및 농공단지, 전원개발사업구역, 도시공원 중 어린 이공원, 근린공원, 계획관리지역 중 비도시지역 지구단위계획이 구역으로 지정 된 지역(관리용지로 계획)
∙ 시가화용지에 대하여는 기반시설의 용량과 주변지역의 여건을 고려하여 도시경관을 유지하고 친환경적인 도시환경을 조성할 수 있도록 정비 및 관 리방향을 제시
∙ 개발 밀도가 높은 용도지역으로 변경(up-zoning)할 경우에는 지구단위계획수 립을 수반하여 용도를 변경
❑ 시가화예정용지
∙ 시가화예정용지는 당해 도시의 발전에 대비하여 개발축과 개발가능지를 중심으 로 시가화에 필요한 개발공간을 확보하기 위한 용지이며, 장래 계획적으로 정 비 또는 개발할 수 있도록 각종 도시적 서비스의 질적・양적 기준 제시
∙ 시가화예정용지를 개발 용도지역으로 부여하기 위해서는 지구단위계획을 수반 토록 하여 도시의 무질서한 개발을 방지하고 토지의 계획적 이용・개발이 될 수 있도록 하여야 함
2) 토지이용 수요추정 (1) 도시적 토지이용 분류
❑ 도시적 토지이용을 주거, 상업, 공업, 녹지로 분류하는 것은 가장 기본적인 구분이 지만, 토지이용계획의 목표가 이 네 가지로만 단순화되는 것은 아님
∙ 수직적 기능이 중첩되는 복합적 형태의 토지이용과 각 기능지역의 역할을 보 조・지원하기 위한 계획 가능
❑ 주거지역
∙ 주거지역의 계획목표는 ‘주거’에 대한 인간적・사회적 욕구를 널리 수용할 수 있어야 하며 주거의 안녕과 쾌적한 생활환경을 보호할 수 있어야 함
❑ 상업지역
∙ 상업지역은 상업과 그에 따른 각종 업무활동이 집중적으로 이루어지는 지역으 로 가장 도시적인 기능을 수행하는 지역임
- 대부분의 상업지역은 고밀개발이 이루어지며, 많은 교통량이 집중하는 곳이 기 때문에 접근성 확보와 혼잡성 완화가 중요한 계획목표가 됨
- 대중교통중심의 계획 수립, 업무활동의 편익을 증진, 지역간 유통・물류기능 부여 등 대상지에 맞는 다양한 계획목표가 설정되어야 함
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❑ 공업지역
∙ 공업지역 지정 목적은 타 기능지역(특히 주거지역)과의 혼재를 피하면서 공업 의 생산성을 향상시키는 것
- 입지하려는 공업의 성격과 규모 등을 고려하여 공업지역의 계획목표를 설정 하여야 함
- 오염・피해를 최소화하는 것, 안정적으로 동력을 공급받는 것, 각종 생산원료 의 조달 및 상품수송을 위해 간선교통망에 근접하는 것 등이 공업지역의 주요 한 계획목표들임
- 공업지역의 계획목표를 설정하기 위해 배후지역의 산업구조 및 고용・임금구 조, 주변 지역과의 조화 등을 고려하여야 함
❑ 녹지지역
∙ 도시에서 녹지지역은 자연환경을 보호・육성함으로써 시민들에게 휴가와 여가 공간 제공
- 도시근교의 농림환경을 확보하고 도시의 보건위생 기능을 증진시키며 무질서한 외연적 도시화를 방지하는 것 등도 녹지지역의 주요한 목표임
(2) 용지별 수요추정
❑ 토지이용면적의 수요 추정은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역에 소요 되는 면적을 다양한 지표를 활용하여 예측하는 것
❑ 토지이용면적의 수요는 원단위법을 활용하여 3단계로 추정됨
∙ 1단계는 목표년도의 인구 및 경제활동 규모 예측 (인구수, 종업원수, 생산액 등 경제활동 예측)
∙ 2단계는 목표년도의 용도별 토지이용 밀도의 설정
(인구밀도와 주택당 상면적(주거지역), 종사자당 또는 이용자당 건물면 적, 종사자 1인당 사무실면적(상업업무지역), 생산액 및 고용자당 부지면 적(공업지역), 1인당 녹지면적(녹지지역), 건폐율, 용적률(공공시설))
∙ 3단계는 목표년도의 용도별 토지이용 수요의 산정(1단계÷2단계)
그림 2-2 주거용지 수요추정
방법 Ⅰ 방법 Ⅱ 방법 Ⅲ 방법 Ⅳ
단 계
➀
인구 가구수 주택호수 건축연면적
목표년도 인구예측
목표년도인구
÷ 가구당 평균
가구원수
목표년도가구수
÷ 주택보급률 (1+공가율)
목표년도주택호수
÷ 주택호당 건축연면적
단 계
➁
인구밀도 가구밀도 주택밀도 용적률
⦁평균밀도
⦁저·중·고밀 주거지별 인구 구성 및 밀도
⦁평균밀도
⦁저·중·고밀 주거지별 인구 구성 및 밀도
⦁평균밀도
⦁저·중·고밀 주거지별 인구 구성 및 밀도
⦁평균용적률
⦁저·중·고밀 주거지별 인구 구성 및 밀도
단 계
➂
▸인구÷인구밀도 ▸가구수÷
가구밀도
▸주택호수÷
주택밀도
▸건축연면적÷용 적률
▸건축연면적÷
[N·r·(1-e)]
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 도시계획론
❑ 각 용지별 토지이용 수요추정 방법
① 주거용지 추정
∙ 주거용지 소요면적은 인구밀도에 의한 산정방법과 주택수와 1호당 부지 면적에 의한 산정방법을 활용하고 있음
∙ 개별도시에 따라 최저값이 다르게 나옴1)
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표 2-2 인구밀도에 의한 주거용지 추정
Ra : 주거지역 면적 총량(ha) Pi : 주거입지별 배분된 상정인구(명) di : 주거입지별 상정인구밀도(인/ha) i : 주거입지별 인구밀도 계층구분
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 도시계획론 표 2-3 주택호수에 의한 주거용지 추정
∘ 주거지역면적 = 주택용지/(1-혼합율)
∘ 주택용지 = 주택부지면적/(1-공공용지율)
∘ 주택부지면적 = (주택수×주택1호당 부지면적)/용적률
∘ 주택수 = 계획인구/가구당 인구
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 도시계획론
∙ 인구, 인구밀도 등의 지표변화를 어떻게 반영하여 왔는지 분석하고 개선 방안 제시 필요(인구규모, 인구밀도, 주택보급률, 1인당 가구 수, 주택 면 적 등)
② 상업용지 추정
❑ 기본계획에서 추정하고 있는 방법의 비교 분석을 통하여 통합적 활용 방안 검토
❑ 상업업무용지 토지면적 추정의 적합성(인구규모, 소득수준, 소비 지출패턴, 1인당 평균 상면적 20㎡)
1) 안성시는 주거용지 추정에 있어서 밀도에 의한 방식이 최저값으로 추정되고, 파주시는 호수에 의한 방식이 최저값 을 가짐(대부분 도시기본계획에서 두 값 중 최저값을 활용함)
그림 2-3 상업용지 수요추정
방법 Ⅰ 방법 Ⅱ 방법 Ⅲ
단계
➀ 상업용건축연면적
인구×인구당 상업용 건축연면적 원단위
(ha/인)
매출액×매출액당 상업용 건축연면적
원단위 (ha/원)
종업원수×종원원당 상업용 건축연면적
원단위 (ha/인)
단계
➁
용적률(%) 층수N, 건폐율r(%),
공공용지율e(%)
용적률(%) 층수N, 건폐율r(%),
공공용지율e(%)
용적률(%) 층수N, 건폐율r(%),
공공용지율e(%)
단계
➂
▸ 상업용 건축 연면적 ÷ 용적률
▸ 상업용 건축 연면적 ÷ [N·r·(1-e)]
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 토지이용계획론
표 2-4 이용인구에 의한 상업용지 추정
상업용지 면적
평균층수 × 건폐율 × 공공용지율 × 혼합률
계획인구 × 인당상면적 × 동시이용률
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 토지이용계획론
표 2-5 종사자수에 의한 상업용지 추정
상업용지 면적
평균층수 × 건폐율 × 공공용지율 × 혼합률
종사자수 × 업종별 분담률 × 인당 상면적
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 토지이용계획론
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③ 공업용지
❑ 공업용지(고용인구, 생산액, 평균 고용밀도, 산업별 고용밀도)
∙ 공업용지의 경우 종사자수에 따른 공업용지 추정방법과 산업 산업입지원 단위 산정에 관한 연구(국토교통부, 2006)를 토대로 종사자당 부지면적 원단위를 2004년 198.3㎡/인에서 연평균증가율 1.22% 적용 2015년 226.6㎡/인로 전망하는 방법을 활용할 수도 있음
그림 2-4 공업용지 수요추정
방법 Ⅰ 방법 Ⅱ
단계 ➀ 고용인구 생산액
목표년도 고용인구 예측
목표년도 생산액 예측
단계 ➁ 고용밀도 공업용지 원단위
평균 고용밀도 or 업종별 고용밀도 (인/ha)
평균 생산액당 공업용지 원단위 (인/ha)
단계 ➂ ▸고용인구 ÷ 고용밀도 ▸생산액 ÷ 공업용지 원단위
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 도시계획론
표 2-6 종사자수에 의한 공업용지 추정
··
- A : 공업용지 면적 - n : 2차산업 인구
- a : 1인당 점유면적(경공업 적용) - r : 분담율
- e : 공공용지율 자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 도시계획론
3) 토지이용 수요추정의 성과와 과제 (1) 성과
❑ 장기 도시계획에 근거하여 도시관리계획을 입안하도록 유도하였음2)
❑ 전통적 도시기본계획을 도입하여 합리적으로 도시계획을 수립하여야 한다는 과학 주의적 관점을 충족
❑ 택지개발촉진법이 제정된 시기와 거의 같다는 점에서도 알 수 있듯이 개발수요에 합리적으로 대응하였음(수요 대응형 계획으로 출발)
❑ 성장하는 도시인구를 수용하고 계획적인 산업입지를 확보할 수 있었음
❑ 인구 성장형 시대에는 도시기본계획의 토지수요추정을 통하여 확장할 물량을 확정 하고, 개발가용지 분석을 통하여 개발 위치를 잠정
❑ 도시의 계획적 개발을 통하여 증가하는 인구를 위한 적정의 도시서비스를 제 공하고, 쾌적한 도시 환경을 유도하도록 일조하였음
(2) 문제점
❑ 토지이용의 원칙과 기준 등을 준수하며 구체적인 상황과 여건에 따라 탄력적으로 조정할 수 있어야 하지만 앞으로 예견되는 인구 감소에 유연하지 못함
∙ 도시기본계획은 계획인구를 반영하여 토지이용계획을 수립하고 입지를 배분
∙ 이는 계획인구의 증가 시에는 효율적 신규 개발이 가능하도록 유도할 수 있었으 며, 도시계획시설의 배치 등에도 유용하게 활용되었음
∙ 하지만, 감소하는 도시에서는 기존 계획인구를 바탕으로 토지수요 물량이 반영 된 경우, 계획 물량을 철회하여야 함
∙ 이는 기존 도시기본계획의 인구추정 오류를 인정하는 것이며 또한 더 이상은 신규 물량을 확보할 수 없다는 불안감에 인구가 감소하고 있는 일부 지자체들은
2) 도시기본계획이 도입되었던 1980년대 초반은 지방자치제도가 도입되기 전으로 중앙정부가 직접 임명한 시장, 군수가 1~2년의 짧은 기간 동안 근무하고 자주 교체되면서 도시관리계획의 변경이 너무 잦았음
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도시기본계획의 변경을 꺼려하고 있음
❑ 도시기본계획은 도시에 대한 공간계획의 최상위 계획이며 부문별 계획인 토 지이용계획은 도시용지 및 시가화용지의 총량을 관리하는 중요한 역할을 함
∙ 도시・군기본계획은 공간구조 및 입지와 토지이용에 관한 한 부문별 정책이나 계획 등에 우선하고 각 분야의 부문별 정책과 계획 등을 공간구조 및 입지 와 토지이용을 통해 통합・조정하는 역할 수행
∙ 부문별 정책이나 계획 등에 따라 개별적으로 입지나 토지이용이 변경되어서는 아니 됨
∙ 도시에 대한 부문별 계획의 실행력이 커서 간혹 도시기본계획과의 정합성 이 떨어지기도 함
∙ 도시기본계획에서 활용하는 지표 등을 표준화함으로써 모든 도시에서 각 부문별 계획별로 통일된 기준을 활용하도록 유도 필요
(3) 과제
❑ 과거와는 달리 인구가 안정화되고 또 저성장하는 도시들이 대부분으로 기존시가지 에 대한 정비가 보다 중요한 계획과제
❑ 토지이용 수요예측을 통하여 도시의 무분별한 확장 및 개발을 방지하고 계획적 으로 관리하고자 하였으나 급변하는 시대에 개발이 먼저 일어나고 상위계획인 도시기본계획을 변경하는 일이 잦아져 계획의 위상 및 실효성이 약화되고 있음
❑ 도시전체의 수요 추정보다는 제각기 다른 지역별 또는 지구별 특성과 정비과제를 파악하여 이에 바탕을 두고 계획을 수립하는 것이 필요함
❑ 새로운 수요가 발생하더라도 우선적으로 기성시가지의 재개발 및 재건축을 통하여 물량을 흡수할 수 있는 있도록 제도적으로 유도 관리하는 정책적 노 력이 필요함 3)
❑ 저성장, 인구 감소 등 여건변화를 수용할 수 있는 수요추정 기법, 지표를 살 펴볼 필요가 있음
3) 2013년까지 수립된 도시기본계획 중 토지이용의 물량을 새로운 시가화 예정용지 없이 기존 시가화 용도지역 범위 내에서 조정한 도시는 2개 도시 뿐임
CHAPTER
3
해외사례 검토
01 미국 29
02 일본 36
03 독일 40
04 네덜란드 43
05 시사점 45
CHAPTER
3 해외사례 검토
1. 미국
1) 미국의 도시계획과 토지이용계획
❑ 미국의 경우 1934년 표준용도지역제법(SZEA: Standard State Zoning Enabling Act)과 표준도시계획수권법(SPEA)을 제정하여 도시를 관리하고 있음
∙ 1920년대 사회조류였던 과학주의 및 환경 결정론적 사고와 함께 사회, 경 제 활동을 과학적으로 잘 분석하여 관련 기능을 만족시킬 수 있는 물리적 공간을 만들어 낼 수 있다고 믿음
∙ 과학적으로 잘 수립된 도시기본계획에 근거하여 개별의 토지이용행위를 제한하 는 용도지역제가 운용되어야 한다고 생각함
∙ 과학적 기법을 사용하여 물리적 도시를 그려내는 청사진적 도시계획이 주 류를 이룸
❑ 미국의 도시계획은 지방정부의 한 종류인 도시자치체에서 행하는 것이 일반 적임
∙ 특정 권한이 주법으로 수여되는 수권법에 의해 도시계획에 관한 권한이 도시자치체에 부여되고 있으며, 의회에서 조례를 제정하여 도시계획을 시행
∙ 도시계획의 중심인 토지이용계획의 세부내용 역시 주마다, 도시자치체마 다 상이함
30
∙ 토지이용규제의 체계를 구성하는 수법은 도시기본계획, 지역제, 택지분할 규제, 등이 있음
❑ 현재 도시개발에 대한 지침을 제시하는 가장 기본적인 계획으로 종합계획 (Comprehensive Plan), 일반계획(General plan), 마스터플랜(Master plan)이 있음
∙ 세 계획은 내용이 유사하며, 각 주와 지역마다 다른 이름을 사용하지만 우 리나라의 도시기본계획과 유사한 위상과 역할을 가지고 있음
❑ 미국에서 종합계획4)(일반계획 혹은 마스터플랜)은 1920년 대 부터 많은 지 자체에서 수립하고 있으며 연방정부 및 주정부는 도시계획 권한이 없으며, 계획권한은 시군단위의 행정기관(city 혹은 county)이 갖고 있음
❑ 종합계획, 마스터플랜 등은 지방정부가 도시계획이나 용도지역을 결정하는 데 법적 근거가 되며, 지방정부의 세수에도 영향을 끼치고 있으므로 ‘시민에 의한 자치’라는 원칙이 강하게 적용되고 있음
∙ 종합계획이나 마스터플랜의 수립하는 권한은 지방정부에 부여되어 있으 며 기본적으로는 시민에 의해 선출된 단체장과 의회를 보유한 지방자치단 체가 도시계획을 수립하는 권한을 가짐
∙ 종합계획은 상위계획으로 하위계획의 지침 역할 수행
∙ 광역적인 범위를 포괄하여 성장을 유도 및 억제하는 성장관리(Growth Management)계획과의 관계도 중요함
❑ 모든 지방정부에서 종합계획을 수립하고 있는 것은 아니며 보조적인 수단으 로 사용하고 있음
∙ 즉, 종합계획은 용도지역제에 대한 보조적인 수단으로 활용
∙ 용도지역제를 집행할 때 종합계획과의 정합성을 따지도록 하고 있으며, 법원에 서는 용도지역제집행과 관련하여 분쟁이 발생했으나 관련된 명문 규정이 없는 경우에 종합계획을 일반적인 상위 지침으로 인정하고 있으며 표준용도지역수권
4) 세 가지 계획 모두 20년 정도의 장기간에 걸친 계획으로 해당 행정구역 전체를 포괄하는 내용을 담고 있으며 지역과 상황에 따라 용어가 혼재되어 사용되고 있지만, 주로 종합계획(Comprehensive Plan)이라는 용어가 많이 사용됨
법에서는 토지이용규제가 ‘일반계획(General Plan)과 정합성을 가져야 한 다’고 규정하고 있음
❑ 문제점
∙ ① 도시기본계획의 토지이용계획과 용도지역제상의 용도지역 지정간의 개념 혼 돈, ② 도시기본계획(미국의 경우 general plan)을 교통기본계획 등 각 부 문별 기본계획을 모은 것으로 보는 경향, ③ 도시기본계획이 다루어야 할 물적 계획의 대상범위가 모호한 점, ④ 도시기본계획의 종합성 범위에 사 회, 경제부문이 포함되어야 하는지 여부, ⑤ 의회에 대한 불신으로 도시기 본계획의 효과성에 대한 문제
2) 미국의 토지이용계획 사례
- 캘리포니아주 로스앤젤레스카운티 로스앤젤레스시티 웨스트레이크커뮤니티
❑ 미국의 토지이용수요추정 사례지로서 미국 캘리포니아주 로스앤젤레스카운 티 로스앤젤레스시티 안에 위치한 웨스트레이크커뮤니티를 선정함
∙ 앞서 언급한 바와 같이, 미국의 토지이용계획체계는 주별, 카운티별, 도시별, 지자체별 차이가 상당히 크다는 점에서 본 사례를 일반화하기는 다소 어려울 것임
∙ 그럼에도 불구하고 캘리포니아 로스앤젤레스 사례를 선정한 이유는 로스앤젤레 스 카운티의 인구가 과거 50년(1960-2010년)의 고성장기(38.5% 증가)로부 터 향후 50년간(2010-2060년) 저성장기(16.9% 증가 예상)로 전환될 것으로 전망된다는 점에서 본 연구의 취지에 부합되기 때문임
∙ 또한 캘리포니아 주 전체 인구가 향후 50년간(2010-2016년) 38.4% 증가할 것으로 전망되는데 비해 로스앤젤레스 인구의 증가폭은 그 절반에도 못 미치는 16.9% 증가에 그칠 것이라는 전망에서도 향후 로스앤젤레스에 인구저성 장시대가 올 것이며, 나아가 2055년 인구 정점(1,152만 명) 이후 로스앤 젤레스에는 인구감소시대가 도래할 것으로 전망되고 있음(California Department of Finance, 2014)
32
❑ 미국 캘리포니아 로스앤젤레스 사례에서는 토지이용수요를 추정함에 있어서 크게 공간적 위계와 지자체 권한의 양립, 정량적 방법과 정성적 방법의 조화, 추정방법 과 절차상 광범위한 정성적 고려 등의 특징을 파악할 수 있음
❑ 첫째, 로스앤젤레스시티의 토지이용수요는 공간적 위계를 고려하되 지자체 의 주도적 역할을 기반으로 추정됨
∙ 로스앤젤레스시티 토지이용수요추정의 공간적 위계는 높은 순서부터 낮 은 순서로 지역(region) 수준의 남가주정부연합(SCAG: Southern California Association of Governments), 카운티(county) 수준의 로스앤 젤레스 카운티, 시티(city) 수준의 로스앤젤레스 시티, 그리고 시티 안에 위치한 다수의 커뮤니티(community) 수준으로 이루어져 있음(단, 카운 티 안에서 시티로 구획되지 않은 곳에서는 카운티 다음에 바로 커뮤니티 로 이어짐)
∙ 2016년 11월 현재 기준으로, 로스앤젤레스 시티의 계획은 최상위 계획에 해당되는 남가주정부연합의 2008년 지역종합계획(RCP: Regional Comprehensive Plan)과 2016년 지역교통계획 및 지속가능한 커뮤니티 전략계획(2016 RTP/SCS: 2016-2040 Regional Transportation Plan/Sustainable Communities Strategy), 카운티 수준의 2015년 로스앤 젤레스 카운티 일반계획(Los Angeles County General Plan 2035), 시티 수준의 2013년 로스앤젤레스 시티 일반계획(Los Angeles City General Plan 2013-2021), 마지막으로 약 40여개 커뮤니티의 커뮤니티 계획 (Community Plan) 순으로 수립되어 있음
∙ 남가주정부연합, 카운티, 시티 수준의 계획 안에는 별도로 토지이용 및 주택부 분 계획이 수립되어 있으나, 상세한 공간계획이라기보다는 대부분 상위계획으 로서 하위계획에 대한 지침적 성격이 강하며, 앞서 언급된 바와 같이 지자체에 계획수립권한을 위임하고 있음
∙ 단, 주택수요추정에 있어서 남가주정부연합은 리나(RHNA: Regional Housing Needs Assessment)라는 별도의 절차를 마련하여 소득계층별로 장래에 필요한 주택수를 남가주정부연합 내부에서 자체적으로 추정한 다음에 이를 관한
카운티와 시티에 할당하고, 각 카운티와 시티가 이를 토지이용수요추정시 반영토록 하고 있음
∙ 이상과 같이 상위계획에 담긴 지침적 내용과 리나(RHNA) 수치를 반영하 여 실질적으로 용도별 토지이용수요의 추정은 커뮤니티 단위의 계획에서 이루어짐
∙ 따라서 미국의 토지이용수요추정 과정은 공간적 위계를 지키는 동시에 지자체 별 독립적 계획수립 권한을 인정함으로써 커뮤니티계획이 다른 커뮤니티계획뿐 아니라 상위계획과 조화를 이루도록 도모하고 있음
❑ 둘째, 로스앤젤레스에서 토지이용수요추정에 있어서 정량적 방법과 정성적 방법이 모두 중요한 비중을 차지하고 있음
∙ 주거용지 추정: 로스앤젤레스 주거용지 소요면적 추정의 가장 큰 특징은 4개의 소득계층별 목표주택수에 기반한 추정방식에 있으며, 사용되는 지표는 남가주 정부연합의 리나(RHNA) 수치에서 출발한 소득계층별 목표호수(38,860호), 커뮤니티에서 자체적으로 검토하여 조정한 소득계층별 목표호수(39,819호), 소득계층별 1호당 부지 면적, 소득계층별 가구당 인구수, 소득계층별 목표인구임
∙ 상업용지 추정: 로스앤젤레스 상업용지 소요면적 추정은 정성적 방법을 중심으로 이루어지되, 상업용지를 제한용지(Limited), 복합제한용지 (Limited Mixed), 고속도로주변용지(Highway), 고속도로주변복합용지 (Highway Mixed), 커뮤니티용지(Community), 커뮤니티복합용지 (Community Mixed), 지역중심용지(Regional Center) 등으로 세부적으 로 구분하고 세부상업용지별로 면적을 산정함
∙ 공업용지 추정: 로스앤젤레스 공업용지 소요면적 추정도 정성적인 방법으 로 이루어지되, 공업용지 내 상업용지(Commercial), 제한용지(Limited) 등으로 세부공업용지를 구분하여 산정함
∙ 녹지용지 추정: 로스앤젤레스 녹지용지 소요면적 추정도 마찬가지로 정성 적인 방법으로 산정되며, 오픈스페이스(Open Space), 공공시설용지 (Public Facilities) 등으로 상세 구분하여 산정함
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∙ 용도별로 산정된 소요면적은 아래 그림과 같이 크게 6개 범례(단독주택용 지, 공동주택용지, 상업용지, 공업용지, 오픈스페이스, 공공시설용지)로 구분하여 배치되며, 도로 중심의 미국 주소체계와 마찬가지로 토지이용계 획도는 필지보다는 도로 중심으로 표시됨
그림 3-1 웨스트레이크 커뮤니티 토지이용계획도
자료: Westlake Community Plan, 2005, Generalized Land Use Map.
표 3-1 웨스트레이크 커뮤니티의 소득계층별 주거용지 소요면적 추정 토지이용계획도
소득계층 목표 주택호수 1호당 부지면적 용지면적 가구당 인구수 목표인구
중하위 1,881 19.0 99 4.23 7,957
중 위 10,500 42.0 250 3.33 34,965
중상위 16,974 82.0 207 3.32 56,354
상 위 10,464 163.5 64 3.32 34,740
합 계 39,819 620 134,016
자료: Westlake Community Plan, 2005, p.III-1에 배치된 표를 재정리함
❑ 셋째, 로스앤젤레스의 토지이용수요는 추정방법뿐 아니라 절차상에서도 정 성적 요인이 광범위하게 고려됨
∙ 정성적 토지이용 수요추정방법: 토지용도별로 토지이용 목적(Objective), 토지이용 관련정책(Policy), 토지이용 프로그램(Program)에 대한 정성적 분석을 시행하며, 특히 아래 예시와 같이 해당 커뮤니티의 특징을 정성적 으로 반영하는 내용이 주를 이루고 있음
- 주거용지 추정시 정성적 고려사항 예시: 웨스트레이크 커뮤니티의 주택난 가 운데 낙후주택의 문제가 상당히 심각하며, 이러한 특성을 고려했을 때 기존 의 저층주택 가운데 건축연한에 비해 주택의 물리적 상태가 양호하거나 적은 비용으로도 개수선이 가능한 주택은 보존할 것
∙ 정성적 토지이용수립절차: 캘리포니아 주정부 법(Section 65351)에 명시된 바 와 같이 토지이용수요추정 과정에서 해당 지자체는 오픈하우스(Open House), 공청회(Public Hearing) 등을 개최함으로써 해당 커뮤니티의 현안 진단, 토지 이용정책방향 수립, 토지이용목표 수립, 토지이용프로그램 개발 등 커뮤니티 계획의 주요 내용을 주민, 시민단체, 공공기관과 함께 마련하고 있으며, 이러한 과정에서 도출되는 내용은 대부분 정성적인 형태로 토지이용 수요 추정에 반영됨
36 2. 일본
1) 일본의 도시계획과 토지이용계획
❑ 광역자치단체인 도도부현이 수립주체인 도시계획구역의 정비, 개발 또는 보전 의 방침(도시계획구역 마스터플랜)과 기초자치단체인 시정촌이 수립주체인
‘시정촌 도시계획에 관한 기본방침(시정촌 도시계획 마스터플랜)’5)이 있음
❑ ‘도시계획 운용지침’에서 시정촌 마스터플랜에서 다루어야 할 내용 및 개략적 인 방향은 제시하고 있지만, 전국이 모두 같은 수준으로 계획을 작성할 필요는 없고 지역의 여건에 따라 순차적, 단계적으로 수립해야 한다는 단서조항이 있음
∙ 마스터플랜의 내용에 ‘지역별 구상’을 포함시킨 배경에는, 지구(地區)레벨의 토지이용, 건축형태 유도, 도로・공원 등의 기반시설 등을 상세하게 제어할 목 적으로 1980년에 도입한 ‘지구계획제도’를 수립하는데 있어 지구 주민들 의 합의형성이 필요했기 때문
그림 3-2 일본의 도시계획체계
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 토지이용계획론 재구성
5) 시정촌의 도시계획 마스터플랜(정식명칭은 ‘시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침’)은 1992년 도시계획법 개정 을 통해 도입되었으며, 이 법을 통해 도시계획 구역을 가지고 있는 전국의 모든 시정촌에 수립이 의무화되었음
