CHAPTER
3 해외사례 검토
1. 미국
1) 미국의 도시계획과 토지이용계획
❑ 미국의 경우 1934년 표준용도지역제법(SZEA: Standard State Zoning Enabling Act)과 표준도시계획수권법(SPEA)을 제정하여 도시를 관리하고 있음
∙ 1920년대 사회조류였던 과학주의 및 환경 결정론적 사고와 함께 사회, 경 제 활동을 과학적으로 잘 분석하여 관련 기능을 만족시킬 수 있는 물리적 공간을 만들어 낼 수 있다고 믿음
∙ 과학적으로 잘 수립된 도시기본계획에 근거하여 개별의 토지이용행위를 제한하 는 용도지역제가 운용되어야 한다고 생각함
∙ 과학적 기법을 사용하여 물리적 도시를 그려내는 청사진적 도시계획이 주 류를 이룸
❑ 미국의 도시계획은 지방정부의 한 종류인 도시자치체에서 행하는 것이 일반 적임
∙ 특정 권한이 주법으로 수여되는 수권법에 의해 도시계획에 관한 권한이 도시자치체에 부여되고 있으며, 의회에서 조례를 제정하여 도시계획을 시행
∙ 도시계획의 중심인 토지이용계획의 세부내용 역시 주마다, 도시자치체마 다 상이함
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법에서는 토지이용규제가 ‘일반계획(General Plan)과 정합성을 가져야 한 다’고 규정하고 있음
❑ 문제점
∙ ① 도시기본계획의 토지이용계획과 용도지역제상의 용도지역 지정간의 개념 혼 돈, ② 도시기본계획(미국의 경우 general plan)을 교통기본계획 등 각 부 문별 기본계획을 모은 것으로 보는 경향, ③ 도시기본계획이 다루어야 할 물적 계획의 대상범위가 모호한 점, ④ 도시기본계획의 종합성 범위에 사 회, 경제부문이 포함되어야 하는지 여부, ⑤ 의회에 대한 불신으로 도시기 본계획의 효과성에 대한 문제
2) 미국의 토지이용계획 사례
- 캘리포니아주 로스앤젤레스카운티 로스앤젤레스시티 웨스트레이크커뮤니티
❑ 미국의 토지이용수요추정 사례지로서 미국 캘리포니아주 로스앤젤레스카운 티 로스앤젤레스시티 안에 위치한 웨스트레이크커뮤니티를 선정함
∙ 앞서 언급한 바와 같이, 미국의 토지이용계획체계는 주별, 카운티별, 도시별, 지자체별 차이가 상당히 크다는 점에서 본 사례를 일반화하기는 다소 어려울 것임
∙ 그럼에도 불구하고 캘리포니아 로스앤젤레스 사례를 선정한 이유는 로스앤젤레 스 카운티의 인구가 과거 50년(1960-2010년)의 고성장기(38.5% 증가)로부 터 향후 50년간(2010-2060년) 저성장기(16.9% 증가 예상)로 전환될 것으로 전망된다는 점에서 본 연구의 취지에 부합되기 때문임
∙ 또한 캘리포니아 주 전체 인구가 향후 50년간(2010-2016년) 38.4% 증가할 것으로 전망되는데 비해 로스앤젤레스 인구의 증가폭은 그 절반에도 못 미치는 16.9% 증가에 그칠 것이라는 전망에서도 향후 로스앤젤레스에 인구저성 장시대가 올 것이며, 나아가 2055년 인구 정점(1,152만 명) 이후 로스앤 젤레스에는 인구감소시대가 도래할 것으로 전망되고 있음(California Department of Finance, 2014)
32 California Association of Governments), 카운티(county) 수준의 로스앤 젤레스 카운티, 시티(city) 수준의 로스앤젤레스 시티, 그리고 시티 안에 전략계획(2016 RTP/SCS: 2016-2040 Regional Transportation Plan/Sustainable Communities Strategy), 카운티 수준의 2015년 로스앤
카운티와 시티에 할당하고, 각 카운티와 시티가 이를 토지이용수요추정시 반영토록 하고 있음
∙ 이상과 같이 상위계획에 담긴 지침적 내용과 리나(RHNA) 수치를 반영하 여 실질적으로 용도별 토지이용수요의 추정은 커뮤니티 단위의 계획에서 이루어짐
∙ 따라서 미국의 토지이용수요추정 과정은 공간적 위계를 지키는 동시에 지자체 별 독립적 계획수립 권한을 인정함으로써 커뮤니티계획이 다른 커뮤니티계획뿐 아니라 상위계획과 조화를 이루도록 도모하고 있음
❑ 둘째, 로스앤젤레스에서 토지이용수요추정에 있어서 정량적 방법과 정성적 방법이 모두 중요한 비중을 차지하고 있음
∙ 주거용지 추정: 로스앤젤레스 주거용지 소요면적 추정의 가장 큰 특징은 4개의 소득계층별 목표주택수에 기반한 추정방식에 있으며, 사용되는 지표는 남가주 정부연합의 리나(RHNA) 수치에서 출발한 소득계층별 목표호수(38,860호), 커뮤니티에서 자체적으로 검토하여 조정한 소득계층별 목표호수(39,819호), 소득계층별 1호당 부지 면적, 소득계층별 가구당 인구수, 소득계층별 목표인구임
∙ 상업용지 추정: 로스앤젤레스 상업용지 소요면적 추정은 정성적 방법을 중심으로 이루어지되, 상업용지를 제한용지(Limited), 복합제한용지 (Limited Mixed), 고속도로주변용지(Highway), 고속도로주변복합용지 (Highway Mixed), 커뮤니티용지(Community), 커뮤니티복합용지 (Community Mixed), 지역중심용지(Regional Center) 등으로 세부적으 로 구분하고 세부상업용지별로 면적을 산정함
∙ 공업용지 추정: 로스앤젤레스 공업용지 소요면적 추정도 정성적인 방법으 로 이루어지되, 공업용지 내 상업용지(Commercial), 제한용지(Limited) 등으로 세부공업용지를 구분하여 산정함
∙ 녹지용지 추정: 로스앤젤레스 녹지용지 소요면적 추정도 마찬가지로 정성 적인 방법으로 산정되며, 오픈스페이스(Open Space), 공공시설용지 (Public Facilities) 등으로 상세 구분하여 산정함
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∙ 용도별로 산정된 소요면적은 아래 그림과 같이 크게 6개 범례(단독주택용 지, 공동주택용지, 상업용지, 공업용지, 오픈스페이스, 공공시설용지)로 구분하여 배치되며, 도로 중심의 미국 주소체계와 마찬가지로 토지이용계 획도는 필지보다는 도로 중심으로 표시됨
그림 3-1 웨스트레이크 커뮤니티 토지이용계획도
자료: Westlake Community Plan, 2005, Generalized Land Use Map.
표 3-1 웨스트레이크 커뮤니티의 소득계층별 주거용지 소요면적 추정 토지이용계획도
소득계층 목표 주택호수 1호당 부지면적 용지면적 가구당 인구수 목표인구
중하위 1,881 19.0 99 4.23 7,957
중 위 10,500 42.0 250 3.33 34,965
중상위 16,974 82.0 207 3.32 56,354
상 위 10,464 163.5 64 3.32 34,740
합 계 39,819 620 134,016
자료: Westlake Community Plan, 2005, p.III-1에 배치된 표를 재정리함
❑ 셋째, 로스앤젤레스의 토지이용수요는 추정방법뿐 아니라 절차상에서도 정 성적 요인이 광범위하게 고려됨
∙ 정성적 토지이용 수요추정방법: 토지용도별로 토지이용 목적(Objective), 토지이용 관련정책(Policy), 토지이용 프로그램(Program)에 대한 정성적 분석을 시행하며, 특히 아래 예시와 같이 해당 커뮤니티의 특징을 정성적 으로 반영하는 내용이 주를 이루고 있음
- 주거용지 추정시 정성적 고려사항 예시: 웨스트레이크 커뮤니티의 주택난 가 운데 낙후주택의 문제가 상당히 심각하며, 이러한 특성을 고려했을 때 기존 의 저층주택 가운데 건축연한에 비해 주택의 물리적 상태가 양호하거나 적은 비용으로도 개수선이 가능한 주택은 보존할 것
∙ 정성적 토지이용수립절차: 캘리포니아 주정부 법(Section 65351)에 명시된 바 와 같이 토지이용수요추정 과정에서 해당 지자체는 오픈하우스(Open House), 공청회(Public Hearing) 등을 개최함으로써 해당 커뮤니티의 현안 진단, 토지 이용정책방향 수립, 토지이용목표 수립, 토지이용프로그램 개발 등 커뮤니티 계획의 주요 내용을 주민, 시민단체, 공공기관과 함께 마련하고 있으며, 이러한 과정에서 도출되는 내용은 대부분 정성적인 형태로 토지이용 수요 추정에 반영됨
36 2. 일본
1) 일본의 도시계획과 토지이용계획
❑ 광역자치단체인 도도부현이 수립주체인 도시계획구역의 정비, 개발 또는 보전 의 방침(도시계획구역 마스터플랜)과 기초자치단체인 시정촌이 수립주체인
‘시정촌 도시계획에 관한 기본방침(시정촌 도시계획 마스터플랜)’5)이 있음
❑ ‘도시계획 운용지침’에서 시정촌 마스터플랜에서 다루어야 할 내용 및 개략적 인 방향은 제시하고 있지만, 전국이 모두 같은 수준으로 계획을 작성할 필요는 없고 지역의 여건에 따라 순차적, 단계적으로 수립해야 한다는 단서조항이 있음
∙ 마스터플랜의 내용에 ‘지역별 구상’을 포함시킨 배경에는, 지구(地區)레벨의 토지이용, 건축형태 유도, 도로・공원 등의 기반시설 등을 상세하게 제어할 목 적으로 1980년에 도입한 ‘지구계획제도’를 수립하는데 있어 지구 주민들 의 합의형성이 필요했기 때문
그림 3-2 일본의 도시계획체계
자료: 대한국토도시계획학회, 2015, 토지이용계획론 재구성
5) 시정촌의 도시계획 마스터플랜(정식명칭은 ‘시정촌의 도시계획에 관한 기본적인 방침’)은 1992년 도시계획법 개정 을 통해 도입되었으며, 이 법을 통해 도시계획 구역을 가지고 있는 전국의 모든 시정촌에 수립이 의무화되었음
∙ 주민이 직접 참여하여 마스터플랜의 지역별 구상을 수립하고, 이를 지구 계획제도에도 연계하여 주민 합의에 근거한 지역차원의 규범(Local rule) 형성을 기대(김상조 외, 2012)
❑ 일본의 도시계획체계상 도시계획을 보면 토지이용계획의 계획적 실현수단으 로 도시의 종합적인 장기 비전을 제시하는 마스터플랜인 “토지이용에 관한 방침”이 있음
❑ 토지이용계획의 규제적 실현수단으로서, “토지이용에 관한 방침”에서 정해진 방향에 따라 법적 구속력을 가지는 토지이용 행위제한을 하는 구역구분이나 지역지구, 지구계획, 준도시계획 등의 도시계획, 그리고 토지이용계획의 직접 적인 실현수단인 개발 수단으로서 실제 이들 토지이용 행위를 집행하는 집행 계획 등이 있음
❑ 도시계획체계상의 토지이용계획 실현수단 이외에 토지이용의 실현성을 강화 하기 위하여 각종 도시계획 제한을 완화하는 수단으로 도시재생사업이 있으 며 국가나 지자체의 재정적 지원, 주민주도에 의한 자발적인 토지이용의 실 현을 위한 유도적 실현 수단으로 마을만들기 사업이 있음
2) 일본의 토지이용계획 사례 - 요코하마
❑ 요코하마시는 동경과 연접하여 지속적으로 성장하고 있는 도시로 저성장 고 령화 국가인 일본에서 확장적 토지이용에 대한 관리가 이루어지고 있음
∙ 우리나라의 수도권 및 동남권 등의 토지이용 관리에 시사점을 얻을 수 있
∙ 우리나라의 수도권 및 동남권 등의 토지이용 관리에 시사점을 얻을 수 있