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주 관 : 환경정의시민연대․국토연구원

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(1)

지속가능한 국토이용체계 구축방향

○ 일 시 : 2001. 10. 29(월) 14:00∼17:30

○ 장 소 : 프레스센터 기자회견장(19층)

주 최 : 새국토연구협의회

주 관 : 환경정의시민연대․국토연구원

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□ 목 적 : 새국토연구협의회 참여기관의 학자와 전문가 등이 한 자 리에 모여 국토의 지속가능한 이용체계를 구축하기 위한 추진전략과 정책과제를 논의

□ 일 시 : 2001. 10. 29(월) 14:00∼17:30 □ 장 소 : 프레스센터 기자회견장(19층)

□ 주 최 : 새국토연구협의회(경실련 도시개혁센터, 녹색교통운동, 녹 색연합, 환경운동연합, 환경정의시민연대, 국토연구원, 농 업기반공사 농어촌연구원, 농촌경제연구원, 주공 주택연 구소, 토공 토지연구원, 환경정책‧평가연구원, 대한국토‧

도시계획학회, 한국지역학회, 한국환경경제학회, 한국환경 정책학회)

□ 주 관 : 환경정의시민연대, 국토연구원 □ 행사일정

•13:30 ∼14:00 등 록

•14:00 ∼14:10 개 회 식

•14:10 ∼15:40 제1‧2주제 발표 및 토론

•15:40 ∼16:00 Coffee Break

•16:00 ∼17:30 제3‧4주제 발표 및 토론

•17:30 폐 회

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개 회 사 : 이정식 국토연구원장

축 사 : 이정전 새국토연구협의회 상임대표(서울대 환경대학원장) 토론회

○ 사 회 : 김일중 동국대 교수(환경정의시민연대 정책위원장)

○ 주제발표 :

제1주제 : 지속가능한 국토이용체계 구축을 위한 정책과제 박헌주 국토연구원 토지주택연구실장

제2주제 : 국토이용계획과 환경보전계획의 통합방안 최영국 국토연구원 연구위원

제3주제 : 지속가능한 국토이용체계 확립을 위한 개발권양도제 운영방안 서순탁 서울시립대 교수(환경정의시민연대 정책위원) 제4주제 : 국토 도시계획제도에서의 시민참여활성화방안

이상문 협성대 교수(환경정의시민연대 정책위원)

○ 토론자 :

제1 2주제 : 조명래 단국대 교수, 이창수 경원대 교수, 권민 환경정의시민연 대 자문위원

제3 4주제 : 오성규 환경정의시민연대 정책실장, 서주원 환경운동연합 사무 처장, 조인철 자연과 건축소장

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국토는 우리 겨레가 영원히 살아야 할, 하나밖에 없는 터전이다. 이 땅에 살고 있는 우리는 다함께 힘을 모아 국토를 아름답고 깨끗하고 건강하게 보전해야 한다. 사람과 자연이 하나로 어우러지는 국토, 세 계로 힘차게 뻗어나가는 경쟁력 있는 국토로 가꾸어 사람들이 어느 곳에서든 쾌적하고 행복하고 안전하게 살 수 있어야 한다.

1. 국토는 모든 사람이 사람답게 살 수 있도록 자연․환경과 역사․

문화를 고려하여 계획을 세워서 지속 가능하게 개발하고 관리하여야 한다.

2. 토지의 소유는 우리 경제를 건전하게 발전시키고, 이웃과 후손, 사 람과 다른 생물이 다 같이 잘 살고 공동의 이익을 누리는 데 목적을 두어야 한다.

3. 도시와 농산어촌이 고르게 발전하고, 모든 국민이 행복하게 살 수 있도록 국토자원과 잠재력을 효율적으로 활용해야 한다. 사회간접자 본을 꾸준히 확충하되, 여러 지역이 고르게 혜택을 받도록 지혜를 나 누고 힘을 모아야 한다.

4. 남북이 균형 있게 발전할 수 있는 여건을 마련하고 경쟁력을 갖춘 국토로 가꾸되, 해양과 대륙을 연결하는 우리 국토의 장점을 잘 살려 서 세계와 하나되는 국토를 만들어야 한다.

5. 국가는 이러한 인식을 바탕으로 국토를 종합적․합리적․과학적으 로 관리해야 하며, 모든 국민이 참여하여 이룬 합의에 바탕을 두고 국토정책을 수립하고 집행하여야 한다.

2000년 9월 20일

새국토연구협의회

(5)

▸주제 1 : 지속가능한 국토이용체계 구축을 위한 정책과제 ··· 3

박 헌 주 (국토연구원 토지주택연구실장)

▸주제 2 : 국토이용계획과 환경보전계획의

통합방안 ··· 45 최 영 국 (국토연구원 연구위원)

▸주제 3 : 지속가능한 국토이용체계 확립을 위한 개발권 양도제 운영방안 ··· 103

서 순 탁 (서울시립대, 환경정의시민 연대 정책위원)

▸주제 4 : 국토‧도시계획제도에서의 시민참여

활성화 방안 ··· 135 이 상 문 (협성대, 환경정의시민연대

정책위원)

(6)

지속가능한 국토이용체계 구축을 위한 정책과제

박헌주 (국토연구원 토지주택연구실장)

< 目 次 >

Ⅰ. 연구배경 ··· 5

Ⅱ. 지속가능성과 국토관리 ··· 6

1. 지속가능성과 국토 ··· 6

2. 지속가능성과 국토문제 ··· 9

3. 국가실천계획의 검토 ··· 14

Ⅲ. 국토이용체계 개편안의 주요내용 ··· 19

1. 국토계획체계 개편 ··· 19

2. 용도지역체계 개편 ··· 21

3. 제2종 지구단위계획, 기반시설연동제 및 개발허가제 도입 ··· 23

4. 토지적성평가제도 도입 ··· 26

Ⅳ. 지속가능성과 국토이용체계 개편의 과제 ··· 26

1. 국토이용체계 개편안과 지속가능성 ··· 26

2. 질서 있는 국토이용관리체계 구축 ··· 28

3. 환경친화적인 토지이용 및 공급기반 조성 ··· 32

4. 개발이익과 개발손실의 형평성 확보 ··· 37

5. 토지의 과학적 관리를 위한 정보망 구축 ··· 39

참고문헌 ··· 42

(7)

Ⅰ. 연구배경

이 연구는 새국토연구협의회 참여기관과 원내외 학자 및 전문가 등이 함께 참 여하여 새로운 국토이용체계에 국토의 지속가능성을 담기 위한 계획내용 및 계 획간 연계 등에 대한 추진전략을 모색하기 위해 수행한다. 15개 기관으로 구성된 새국토연구협의회는 개별기관 또는 참여기관 공동으로 연구사업 및 토론회를 추 진중이며, 이 연구는 새국토연구협의회와 공동으로 추진하기 위한 연구사업의 하 나이다.

새 천년을 맞이하면서 나타난 국토문제의 화두는 난개발이다. 국토의 무질서한 개발 등으로 인해 환경친화적 계획적 토지이용체계의 중요성이 부각되면서 정부 는 선계획-후개발체제 구축을 위한 「국토이용및계획에관한법률」의 입법을 추 진하고 있다. 이 법률의 주요내용은 준농림지역의 관리를 강화하고 도시지역의 과도한 고밀도 개발을 억제하며, 토지이용체계를 일원화하기 위해 국토관리의 핵 심 법률인 국토건설종합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법 등 관련제도를 정비 하는 것이다.

선계획 후개발 체계 구축은 국토관리와 관련된 현행 제도를 계획 중심의 국토 관리체계(plan-led spatial management system)로 새롭게 짜는 일이다. 그러나 새로운 국토이용계획체계는 국토의 지속가능성 차원에서 고려하여야 할 자연, 환 경, 역사‧문화 등의 요소를 수렴하기 위한 방안이 구체화되지 않아 관련전문가들 의 방향 설정 및 공감대 형성이 시급한 실정이다.

이 글은 이와 같은 관점에서 「국토이용및계획에관한법률(안)」의 주요내용을 살펴보고 계획에 의한 지속가능한 국토개발 및 관리 측면에서 향후 모색하여야 할 정책과제를 파악하는 데 목적을 두고 있다.1) 또한 새국토연구협의회 공동대 표회의(2000년 12월 7일)에서 2001년도 사업으로 제안된 『국토헌장』의 실천전 략 연구의 일환으로 지속가능한 국토관리의 방향에 대해 선언하고 있는 제1항에 대한 추진전략을 모색하고자 하는 것도 이 연구의 목적 가운데 하나이다.

1) 국토이용체계 개편의 일환으로 입법을 추진하고 있는 「국토기본법(안)」은 제2조 국토의 기본이념 에서 국토에 관한 계획 및 정책을 수립하고 시행함에 있어서 그 기본이념을 ‘국토의 지속가능한 발 전’을 도모하는 것으로 규정하고 있다.

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Ⅱ. 지속가능성과 국토관리

1. 지속가능성과 국토

1) 지속가능성의 개념

지속가능한 개발이란 1980년대 후반부터 환경문제와 관련하여 전 세계적으로 화두가 되어 온 새로운 패러다임이다. 이는 1992년 브라질 리우 데 자네이로에서 개최된 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development)에 서 지속가능한 개발(sustainable development)을 지향하는 ‘리우선언’을 채택하면 서 지구환경의 새로운 패러다임으로 대두된 것이다. 이어 1996년에 개최된 제2차 UN 인간정주회의는 지속가능한 정주지 개발의 세계적인 추진을 위한 Habitat II 선언을 채택하였다. 그리고 2001년 6월에는 Habitat Agenda 이행상황을 평가하 기 위한 유엔특별총회(Istanbul + 5)가 개최되었다.

이와 같이 범 지구적 이념으로 확대되고 있는 지속가능한 개발에 대한 개념은

‘우리 공동의 미래(Our Common Future)’라는 제목으로 1987년에 발간된 브룬트 란트 보고서에서 제시되었다. 이 보고서는 지속가능한 개발의 개념을 ‘후진국의 빈곤과 미개발, 환경파괴의 악순환은 개발과 환경보호를 동시에 고려한 지속가능 한 개발을 통해 해결될 수 있다. 또한 현세대의 개발이 미래세대의 복지를 저해 하지 않도록 세대간․계층간 형평성을 고려하여야 한다’로 정의하고 있다(WCED 1987, 43).

미국의 대통령자문기구인 「지속가능개발위원회」 (Presidential Commission on Sustainable Development)는 지속가능한 개발의 개념을 경제적 번영(economic prosperity)과 건강한 환경(healthy environment), 그리고 정의롭고 공평한 사회 (just and equitable society)를 이루어 가는 것이라고 제시하고 있다. 그리고 영 국의 계획정책지침(Planning Policy Guide)의 12항 3)은 영국전략계획의 중심에 지속가능한 개발의 개념을 두고, ‘정부는 지속가능한 개발의 개념과 일치하는 정 책의 개발을 계속할 것이며, 계획체계, 특히 개발계획의 수립은 개발과 성장이 지속가능 하도록 하는데 기여할 수 있다.’고 규정하고 있다(김귀곤, 새국토연구협 의회 2000a, 192).

(9)

그렇지만 지속가능성의 개념은 현실적으로 매우 다양한 의미로 쓰이고 있으며, 그 내용 또한 관념적이고 선언적인 것이 사실이다. 생태적인 지속가능성을 강조 하는 개념을 넘어서 사회정의나 지속가능한 경제 등 사회적․경제적 지속성을 포괄하는 개념으로 폭 넓게 이해되고 있다. 따라서 지속가능성의 가장 보편적인 개념은 ‘다음 세대의 필요와 욕구를 충족시킬 수 있는 용량을 저해하지 않은 채 지금 세대의 필요와 욕구를 충족시키는 행위’라고 정의할 수 있을 것이다.

실제로 요즘 들어 지속가능성 개념에서 더 강조되고 있는 것은 자연환경 보호 (수용능력 한계 내의 인간생활을 포함)와 함께 세대간 평등, 세대내 평등(사회적, 지리적, 행정적 평등을 포함), 비재생자원 이용의 최소화, 경제활성화와 다양성, 지역사회의 자족성, 개인복지와 인간의 기본수요 충족 등이다. 이 때문에 지속가 능성에 대한 개념 정의 학문분야는 물론이고, 국가간 지역간에도 상당한 시각차 가 있다(정순오 2001. 6, 7). 이렇게 볼 때 지속가능 개발의 핵심적인 사항은 다 음 몇 가지와 같다(김귀곤, 새국토연구협의회 2000a, 192).

첫째, 환경을 보호하는 것은 개발의 전제조건이며, 개발에 대한 장애는 아니다.

환경과 개발은 서로 대체적이거나 반대되는 것이 아니며 상호의존적이다. 둘째, 많은 인간적 활동은 환경의 물리적 수용능력(carrying capacity)에 의해서 제한을 받는다. 셋째, 인간의 복지는 물질적 차원을 가진다. 개발은 모든 차원의 복지를 추구하는 것이 되어야 하며, 다른 차원의 복지를 희생하면서 특정 차원의 복지를 추구해서는 안 된다. 넷째, 개발은 경제성장과는 아주 다르다. 개발 없는 경제성 장이 가능하며, 경제성장이 없는 개발도 가능하다. 개발은 정책의 일차적인 목표 가 되어야 한다. 마지막으로, 개발을 측정하기 위해서는 경제성장 외의 광범위한 지표가 필요하다.

이와 같은 개념의 지속가능한 개발을 실천하기 위해서는 먼저 환경적 지속성 (environmental sustainability)이 강조되어야 한다. 환경이 우리 인류에게 자연자 원을 공급할 수 있는 능력과 환경오염물질의 자정능력 범위 내에서 발전을 이룩 해야 한다. 둘째로는 형평성(equity)을 추구해야 한다. 시간적으로는 미래세대의 발전가능성, 그리고 공간적으로는 국가내와 국가간의 빈부격차 등을 줄여나가야 한다. 마지막으로는 효율성(efficiency)이 제고되어야 한다. 에너지, 물 등과 같이 사람이 살아가는 데 꼭 필요한 각종 자원을 최대한 효율적으로 이용하되, 공급

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위주가 아닌 수요관리정책으로 전환이 필요하다.

2) 지속가능성과 국토이용

국토이용 차원에서도 이와 같은 세 가지 요건을 충족시킬 수 있을 때 지속가 능한 국토이용이라고 할 수 있을 것이다. 그 동안 우리 국토는 경제적 논리에 치 우쳐 관리되어 왔다. 모자라는 주택과 산업시설, 공공시설 등을 공급하기 위해 주거지, 산업단지, 공공시설용지 및 주변지역의 지속가능성이 제대로 고려되지 못한 채 오로지 공급을 확대하는데 정책의 우선순위를 부여하였다. 더욱이 산업 용지와 주거용지는 가급적 싸게 공급하는데 중점을 두고 입지를 정하고 규제를 완화하였다. 그리고 개발계획은 가급적 개발이익을 많이 올릴 수 있도록 토지이 용계획을 수립하였다.

이러한 상황은 자연환경의 특성과 생태계를 간과하였을 뿐 아니라, 그곳에서 살아야 할 주민의 편익까지 간과함으로써 사회적․경제적 비효율성을 초래하고 있다. 이를 한 마디로 표현한 것이 바로 국토의 난개발이다. 난개발이 일어나는 이유는 한 사회의 가치체계, 제도적 측면, 기술적 측면, 그리고 재정적 측면에서 찾아 볼 수 있을 것이다. 이와 같은 관점에서 볼 때 지속가능한 국토는 환경적 또는 생태적인 지속가능성의 개념을 넘어서서 ‘사회적 정의’와 ‘지속가능한 경제’

등 사회적․경제적 지속성을 포괄하는 개념으로 폭넓게 이해되어야 할 것이다.

이는 환경적 지속성을 기초로 하고, 그 위에 사회적 지속성과 경제적 지속성이 확보될 수 있도록, 존재론보다는 관계론에 입각한 국토이용 및 관리를 의미하는 것이라 하겠다. 그리고 이를 국토에 존재하는 인간과 자연을 중심으로 재음미하 면, 그동안 소외되어 왔던 인간과 자연, 인간과 인간, 인간과 역사와의 관계를 회 복하는 것이라 할 수 있다(김일태, 새국토연구협의회 2000a, 238).

그러나 이와 같이 개념화한 지속가능한 국토관리란 결코 쉬운 과제가 아니다.

지속가능성이란 경제와 환경과 사회라는 3자간의 긴장관계를 화해시킨다는 의미 를 가지고 있다. 이는 현실적으로 일어나는 여러 가지 갈등들에 대한 이해 속에 서 정의되어야 실천적 의미를 가질 수 있다. 국토를 계획적으로 관리하는 것은 바로 이와 같은 갈등을 조정하고 공동의 선을 추구하기 위한 이해당사들의 합의 과정의 하나라 하겠다.

(11)

2. 지속가능성과 국토문제

토지는 삶의 터전이자 생산요소의 하나이다. 따라서 이러한 목적으로 이용하여 야 할 땅이 모자라면 그만큼 삶의 질이 떨어지고 생산활동에 지장을 줄 수밖에 없다. 우리는 지난 30여 년 간의 압축성장과 급격한 도시화를 겪으면서 토지수요 가 크게 늘었다. 그러나 국토가 좁다는 이유로 수요관리에 치중하면서 국토의 계 획적, 환경친화적 관리체계의 미흡으로 무질서한 개발이 일어나는 한편으로 도시 용지의 부족, 급속한 지가상승과 이로 인한 자본이득의 편중 등의 토지문제를 안 고 있다. 또한 국토의 과학적 관리체제 미흡 등으로 인해 국토의 지속가능한 관 리가 사회문제화 되고 있다(국토연구원 1999, 195∼202; 박헌주 외 1999b, 17∼

24). 이러한 문제점을 앞에서 논의한 국토의 지속가능성 개념을 실천하기 위한 세 가지 기준과 연결시키면 아래 <그림 1>과 같이 정리할 수 있다.

토지문제 지속가능성 실천기준

국토의 무질서한 개발

환경성 고려 미흡

환경적 지속성

도시적 용지의 부족

형 평 성

비싼 토지가격과 개발이익 환수 미흡

효 율 성

토지의 과학적 관리 미흡과 비효율적 이용

<그림 1> 토지문제와 국토의 지속가능성 실천기준간의 관계

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1) 국토의 무질서한 개발

국민경제생활에 필요한 토지를 원활히 공급하여 용지부족으로 인한 땅값의 상 승을 억제하고, 보전과 개발이 조화를 이루는 국토관리를 목적으로 1993년 국토 이용관리법을 전면 개정하여 국토면적의 27%를 준농림지역으로 지정하였다. 그 러나 이 지역은 도시계획과 같은 계획수단 없이 국토이용관리법과 개별법에 의 해 토지를 이용 관리함으로써 개발압력이 높은 일부지역에서 무질서한 개발이 이루어져 왔다.

1997년에 준농림지역의 용적률을 400%에서 100% 이하로 제한하였고, 2000년 에는 이를 다시 80%로 낮추었지만, 이러한 조치는 임시방편적인 관리방안에 지 나지 않는다. 전 국토를 계획적으로 이용․관리하기 위한 제도적 장치와 수단을 마련하지 않고서는 국토의 무질서한 개발을 억제하고 국토를 지속가능하게 관리 하는 데 한계가 있다. 특히 땅값이 적게 드는 고밀 공동주택지를 땅값이 싼 도시 외곽에 많이 조성하여 도시주변이 도심보다 더 고밀도로 이용되는 기현상을 보 이고 있다. 그러나 국토의 질서 있는 이용과 관리를 목적으로 하고 있는 국토이 용관리법은 계획적인 토지이용을 도시지역에 한정시키고, 나머지 86%의 국토는 집행력 있는 종합적 계획을 수립하지 않고 개별법에서 정한 택지개발계획, 산업 단지개발계획 등으로 토지를 이용토록 규정하고 있다. 이러한 토지개발은 해당 사업목적을 달성하기 위해 필요한 최소한의 계획만 세우기 때문에 국토이용관리 차원에서 비도시지역의 질서 있는 개발을 유도하기 어렵다.

물론, 토지이용을 결정하고 각종 개발사업의 시행을 계획하는 공간계획체계는 전국계획(국토종합개발계획), 도계획, 시․군계획, 도시계획, 광역계획, 농어촌계 획, 특정계획 등 매우 다양한 제도가 시행되고 있다. 그러나 생활권의 광역화로 인한 비도시지역의 무질서한 개발에 대해서는 효과적으로 대응하지 못하고 있다.

이는 국토건설종합계획법상의 종합개발계획과 농어촌정주권개발계획 등 비도시 지역을 관리할 수 있는 대부분의 계획이 집행력이 미흡하고, 특정 목적사업을 수 행하기 위해 해당 사업지구 만을 대상으로 국지적으로 수립되기 때문이다.

이러한 이유로 인해 하나의 생활권 안에서 도시계획구역과 비도시계획구역은 물론이고 도시와 농촌간의 연계성이 미흡하여 상호 단절된 상태에서 토지를 이 용․관리하고 있어 도로 등 기반시설과 학교 등 공공시설을 제대로 갖추지 않은

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채 소규모 고층아파트와 음식․숙박업소, 영세공장 등이 무질서하게 난립되었다.

이러한 개발은 결국 자연경관의 훼손과 기반시설 및 공공용지 부족을 초래하여 국토의 지속가능성에 대한 부정적인 인식을 심었다.

또한 도시계획법을 적용할 수 있는 광역시, 통합시는 도시계획, 종합개발계획, 장기발전계획, 정주권개발계획, 교통정비기본계획, 환경관리계획 등 내용이 비슷 한 각종 법정 또는 비법정계획을 중복 수립하고 있어 계획에 의한 국토의 지소 가능성 확보에도 어려움이 있다. 최근 들어 정부는 준농림지역의 난개발을 비롯 한 국토이용체계상의 이러한 해소하기 위한 국토이용체계 개선을 추진하고 있다.

2) 환경성 고려 미흡

우리나라의 토지이용 변화를 살펴보면 산업화와 도시화 과정을 거치면서 친환 경적 용도라고 할 수 있는 농경지와 산림지는 지속적으로 감소하고, 대지와 공장 용지, 공공용지 등 도시적 용지는 꾸준히 증가하여 왔다. 인구의 지속적 증가와 산업화의 진전에 따라 도시적 용지의 신규 공급은 불가피하다. 이러한 용도의 토 지는 대부분 도시 주변의 농지와 산지를 전용하여 공급하여야 한다. 농경지와 산 림지는 치산, 치수 등 국토보전기능과 맑은 공기 및 깨끗한 물의 공급, 생물서식 공간의 제공 등 환경보전 기능을 수행한다. 이러한 친환경적 용지가 도시적 용지 로 전용되면 국토의 환경용량이 저하되기 쉽다. 따라서 도시용지로 전용이 불가 피한 농경지와 산림지에 대해 환경적 중요성을 인식하여 체계적이며 환경친화적 인 관리계획을 수립하여 이용하고, 무분별한 전용을 억제하여야 할 것이다

제도적 측면에서는 각종 토지개발사업의 환경성 검토를 위한 환경영향평가제 도와 사전환경성검토제도가 미흡하여 개발에 의한 환경훼손을 충분히 억제할 수 없다. 환경영향평가 대상사업은 대부분 사업용량과 면적이 큰 사업이다. 소규모 사업은 환경에 미치는 영향이 크더라도 평가대상에서 제외되어 환경성 평가에서 개발사업의 입지여건 또는 사업별 특수성이 고려되지 못하고 있다. 그리고 환경 영향평가는 사업계획이 확정된 후에 실시됨으로써 개발사업을 용인해 주는 결과 를 초래한다는 지적이 있다. 환경영향평가시 시행하는 주민의견을 수렴하기 위해 개최하는 설명회나 공청회도 형식적인 경우가 많다.

사전환경성검토제도 역시 전략환경평가로서의 역할이 미흡하다. 환경정책 이외

(14)

에 경제개발, 산업, 국토이용, 에너지 등 환경에 큰 영향을 미치는 정책들과의 연 계가 미흡하다. 사전환경성 검토의 대상이 행정계획과 개발사업에 한정되어 법령 개정이나 제도 신설에 대한 환경성 검토도 어렵다. 준농림지역을 도입하기 위한 국토이용관리법 개정안에 대해 환경성 검토가 이루어졌다면 국토의 난개발 문제 는 어느 정도 방지가 되었을 것이라는 지적이 있다. 환경영향평가제도와 달리 사 전환경성검토제도는 주민 또는 국민의 의견이 반영되지 않아 정부주도형 환경정 책의 틀을 탈피하지 못하고 있다.

3) 도시적 용지의 부족

토지는 생산과 생활의 필수적인 요소이다. 우리는 지난 40여 년 동안 세계에서 유례를 찾기 어려우리 만치 급속한 산업화와 도시화, 핵가족화를 겪으면서 도시 적 토지수요가 엄청나게 늘어났다. 1975∼1995년 중 도시인구는 1.8배 늘었는데 대지는 1.2배, 공공시설용지는 1.3배 증가에 그쳐 도시용지가 부족한 실정이다.

인구밀도가 높을수록 국토면적에서 도시용지가 차지하는 비중이 높아진다. 우 리나라의 도시용지는 2000년 현재 국토면적의 5.5%로서 국토여건이 비슷한 일본 7%, 영국 13%보다 낮은 수준이다. 이 때문에 국토의 2.3%에서 모든 국민이 살 고, 0.5%에서 생산활동을 수행하고 있다. 실제로 ㏊당 인구밀도는 서울이 175인 으로 런던 43인, 동경 53인 등에 비해 매우 높다. 도시용지 ㎢당 인구밀도는 8,370명으로 일본의 3,540명보다 2.3배나 조밀하다. 한정된 국토의 효율적 이용을 위해 토지의 집약적 이용이 바람직하다. 그러나 최소한의 필요토지조차 확보하지 않고 조밀하게 이용하는 토지이용정책은 오히려 국토의 지속가능성을 저해할 수 있다.

4) 비싼 토지가격과 개발이익 환수 미흡

도시용지의 부족으로 인해 개발이 땅값 상승을 부추기는 한편으로 개발이익이 제대로 환수되지 않아 사유화되고 있다. 이는 토지의 무분별한 개발을 조장하고, 토지를 소유한 계층과 그렇지 못한 계층 간의 토지부(富) 배분의 형평성 문제를 유발하고 있다. 우리나라의 연평균 지가상승률은 1960년대의 경우 무려 50%에 이르렀고, 1970년대 이후에도 20%를 훨씬 넘었다. 이 때문에 1992년 이후 지속

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적인 지가 안정에도 불구하고 1997년 말 기준 지가총액은 GDP의 3.7배로서 미 국 0.6배, 영국 1.1배, 일본 3.4배에 비해 현저히 높은 수준이다.

도시지역의 개발전후 지가상승률은 주거지역이 1.8배, 녹지지역이 1.7배이며, 농촌지역은 1.6배와 3.8배에 이른다. 그러나 개발이익에 대한 세 부담은 매우 낮 다. 과표가 공시지가의 30%에 지나지 않고, 종합토지세의 실효세율도 0.06% 수 준으로 일본 0.2%, 미국 1.4%에 비해 크게 낮다. 양도과세는 비과세 및 감면조항 이 많아 자본이득의 대부분이 사유화되고 있다. 개발부담금도 개발이익의 25%만 부과하고 있다.

5) 토지의 과학적 관리 미흡과 비효율적 이용

모든 경제․사회적 활동은 토지 위에서 이루어질 수밖에 없다. 우리나라는 용 도지역제를 바탕으로 토지를 관리하고 있다. 국토이용관리법에 의한 국토이용계 획은 국토를 도시지역, 농림지역, 준도시지역, 준농림지역, 자연환경보전지역의 5 개 용도지역으로 나누고 있다. 여기에서 도시지역과 농림지역, 자연환경보전지역 의 일부는 개별법에 의해 토지를 이용, 관리한다. 도시지역 중 도시계획구역은 도시계획법, 농림지역 중 농업진흥지역은 농지법, 보전임지는 산림법, 자연환경보 전지역 중 공원구역은 자연공원법, 상수원보호구역은 수도법, 문화재보호구역은 문화재보호법을 각각 적용한다. 그밖의 세부적인 토지이용관리는 각 부처가 제각 기 고유행정을 수행하기 위해 필요한 법령을 만들어 지역지구 등의 구획을 지정 하고, 이에 따라 토지이용을 규제 또는 조장하고 있다.

해방 이후 토지이용관리를 위해 제정한 법률은 총 116개에 이르며, 이 중 현재 95개 법률이 시행되고 있다. 그리고 90여 법령에서 보전 또는 개발을 목적으로 지정한 지역․지구․구역은 220여 가지에 이른다(건설교통부 1999b). 이처럼 관 련부처가 개별법에 의해 제각기 용도지역제를 시행하고 있기 때문에 지역지구가 복잡다기하다. 하나의 필지에 여러 지역․지구가 중복 지정되어 있고, 법령간의 상충현상도 나타나고 있다. 보전해야 할 토지는 오히려 규제가 완화되어 있고, 개발해도 좋은 여건의 토지는 규제가 심하여 보전대상용지가 더 쉽게 개발되는 사례도 있다. 이러한 이유로 인해 국토의 합리적인 이용과 관리를 어렵고, 이는 궁극적으로 국토의 지속가능한 이용 및 관리에 걸림돌이 되고 있다. 국토를 효율

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적으로 이용하고 합리적으로 보전하기 위한 바람직한 접근방법은 토지의 이용실 태와 적성(land suitability)을 분석․평가하여 용도지역을 지정하여야 한다. 그러 나 우리는 이와 같은 과학적인 분석 없이 그때 그때의 필요에 따라 용도지역을 지정해 왔다. 그러다 보니 국토환경의 훼손과 비효율적인 토지이용, 나아가 국토 전체에 대한 부동산투기를 초래하고 있다.

한편, 1990년대 이후 정보통신기술과 각종 정보를 통합 분석할 수 있는 지리정 보체계의 발달에 따라 토지거래관리시스템, 토지종합정보시스템, 지적도면전산화, 토지관리정보체계 등 토지관련 정보화 사업이 활발히 이루어지고 있다. 그러나 대부분 부동산투기 억제와 행정업무 전산화를 목적으로 관련부처별로 제각기 구 축하고 있어 정보가 상호 연계되지 못하거나 종합적인 수집․분석이 이루어지지 않고 있다. 이 때문에 시장동향에 부응하는 토지행정 및 지속가능한 토지정책 수 립에 한계가 있고, 토지시장의 합리적 관리가 곤란한 실정이다.

3. 국가실천계획의 검토

지속가능한 발전을 위해 수립하는 『의제 21』 국가실천계획2)은 국토이용계획 의 목표를 ‘자원절약적이고 환경보전적 토지이용을 도모하여 개발과 보전이 조 화된 토지이용을 촉진’하는 것으로 설정하였다. 그리고 이를 실천하기 위한 정책 수단은 크게 다음 세 가지로 요약할 수 있다.3) 첫째, 토지수요에 대해 지속적으 로 용지공급을 확대하고, 공급용지의 질적 수준을 제고하여 쾌적한 생활 및 생산 환경을 조성한다. 둘째, 국토이용계획체계를 개선하여 국토의 효율적 이용을 촉

2) 국가실천계획은 1992년 리우 유엔환경개발회의에서 채택한 ‘의제 21’의 실천을 위해 정부의 각 부 처가 시행하고 있거나 계획중인 정책을 검토하여 작성한 것으로써 국무회의 의결(1996. 3. 19)을 거쳐 확정된 것이다. 국토정책은 국가실천계획에서 주로 ‘제10장 토지자원의 통합적 기획 및 관리’

에서 다루고 있으며, 그밖에 ‘제7장 지속가능한 인간정주개발 증진’ 등에서도 부분적으로 언급하고 있다. 국토의 지속가능성을 논의하기 위해서는 제7장의 적정주거 공급, 국토의 균형발전을 위한 수 도권 과밀완화, 지방광역권 및 지방도시 개발, 낙후지역의 지속가능한 발전 등도 논의하여야 한다.

그러나 이러한 사항은 토지의 이용 측면보다는 국토종합계획 등과 같은 인간정주체계의 계획에 포 함시켜 추진하는 과제이다. 따라서 이 글에서는 토지자원의 지속가능성에 중점으로 두고 지속가능 한 국토이용체계에 대해 논의하고자 한다.

3) 정책수단은 ‘의제 21’ 국가실천계획의 제10장과 제7장의 ‘환경에 적합한 토지이용계획과 관리의 촉 진’을 종합하여 정리한 것이다. 이 국가실천계획은 1996년에 작성하였기 때문에 2000년부터 시행하 고 있는 제4차 국토종합계획(2000∼2020)의 국토관리 및 토지부문 계획과 난개발 대책으로 추진하 고 있는 국토이용체계 개편과 관련된 내용이 없다.

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진하고 국토환경의 보전을 도모한다. 이를 위해 토지를 이용목적과 보전목적으로 구분 관리하고 지역 실정에 맞는 자율적 토지이용체제를 구축한다. 셋째, 토지의 소유․거래․이용․가격․자연조건 등에 관한 정보를 일괄하여 토지종합정보체 계로 구축한다.

정부는 국토이용계획, 수도권정비계획, 국토종합개발계획 등 각종 계획을 통해 토지자원의 효율적 이용과 관리를 추진하고 있다. 그러나 가용토지의 부족과 1990년대 초까지의 지가 급등으로 인한 부동산 투기의 만연 등 우리나라의 독특 한 토지사정으로 인해 토지자원은 종합적 체계적 실행수단이나 프로그램보다는 규제 위주의 정책을 통해 관리되어 왔다. 이 때문에 국토이용관리제도의 실효성 이 미흡하여 토지수급의 불균형과 함께 국토의 난개발 및 농지와 임야 훼손 등 이 사회문제로 확대되고 있다. 이 과정에서 개발지역의 토지소유자는 개발이익을 사유화하여 재산상의 이익을 보는데 비해, 보전지역은 재산가치의 상대적 손실을 초래하여 사회적 갈등도 발생하고 있다. 투기를 억제하고 국토를 합리적 관리하 기 위해 추진하는 토지종합정보체계도 아직은 제대로 기능을 발휘하지 못하고 있다. 이상의 내용에 대해 항목별로 자세히 살펴보고자 한다.

1) 국토이용관리체계의 실효성 부족

국토이용제도는 자연환경의 보전과 토지의 합리적 이용을 통하여 국민의 양호 한 생활환경을 확보하고, 국토의 균형 있는 발전을 도모하기 위하여 국가적 차원 에서 국토이용관리에 대한 기본질서를 부여하는 것이다. 환경을 고려하는 토지이 용은 토지수요에 그때그때 대응하는 정책보다는 질서 있고 계획적인 토지이용 및 관리체계를 미리 마련하고 이에 입각하여 토지를 공급하는 것이 중요하다. 그 러나 기존의 국가실천계획에서는 도시용지의 부족 때문에 공급 위주의 토지이용 정책수단이 강조되어 토지적성평가에 입각한 용도의 부여 및 관리와 같은 환경 친화적인 토지이용계획 및 관리에 관한 내용이 미흡하다.

이 때문에 국토관리의 현안인 무질서한 개발을 방지하고 효율적으로 토지를 이용 및 개발하기 위한 정책수단으로 준도시 및 준농림지역의 계획적 개발을 위 한 여러 가지 제도 보완이 뒤따랐다. 보전이 필요한 지역은 개발밀도기준 강화 등을 통해 개발을 제한하고, 개발지역에 대해서는 기반시설 설치를 의무화하여

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환경에 대한 압력을 완화하고자 하였다. 국토이용체계를 개편하기 위한 제도 개 선도 추진하고 있다. 국토의 효율적 이용과 관리를 위한 제도적 기반으로 국가지 리정보체계의구축및활용등에관한법률을 제정하여 국가지리정보체계구축기본계획 (2001-2005)도 수립되었다.

그러나 용도지역제를 기초로 국토를 도시와 비도시로 이원화하여 관리함으로 써 토지이용계획이 사회․경제적 국민활동의 변화와 서로 맞지 않고 있다. 그럼 에도 불구하고 토지이용계획체계의 개선을 여건변화에 맞추어 근본적, 종합적인 관점에서 추진하기보다는 현안을 해결하는데 필요한 대증적 개선책 마련에 치중 으로써 국토이용계획제도의 실효성이 부족한 실정이다. 대표적인 사례가 준농림 지역이다. 용지공급 확대와 공급토지의 질을 높이기 위해 도입한 준농림지역은 도시계획과 같은 종합적인 공간계획제도를 마련하지 않은 채 전국에 걸쳐 획일 적으로 토지이용규제를 대폭 완화하였다. 이 때문에 수도권 등에서 준농림지역은 부족한 도시용지의 공급이라는 긍정적 효과와 함께 국토의 난개발과 고층고밀 개발이라는 부정적 결과를 유발하였다.

그럼에도 불구하고 가용토지는 여전히 부족하다. 복잡다기한 토지이용규제체계 로 인해 토지의 수급불균형이 개선되지 않고 있기 때문이다. 또한 수많은 계획제 도가 있지만, 계획간의 수직적, 수평적 연계성이 미흡하고, 국민의 생활권과 계획 권이 일치하지 않아 개발과 계획이 따로따로 이루어지고 있다. 따라서 국토의 효 율적 이용에 필요한 용지를 충분히 확보하고, 이를 합리적인 용도로 계획적 환경 친화적으로 활용할 수 있도록 토지이용규제를 전면 정비하여 계획의 실효성을 도모할 수 있도록 국토이용계획체계의 전면적인 개편을 추진하고 있다.

2) 농지 및 산지의 계획적 환경친화적 전용방안 미흡

산업화와 도시의 지속적인 확산에 따라 주거용지와 산업용지, 그리고 도로, 댐 등 기반시설에 대한 수요가 크게 늘고 있다. 이러한 용지는 농경지나 산림지를 전환하여 공급할 수밖에 없다. 다른 한편으로 우량농지는 국민식량의 공급을 위 해, 임야는 자연환경 보전 및 국민휴양의 증진을 위해 반드시 보전해야 할 땅이 다. 이와 같이 토지이용에 있어서 용도간의 경합이 발생할 경우 국토의 합리적 이용과 보전 차원에서 상대적으로 보전가치가 적은 농지와 임야를 도시적 용도

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로 쉽게 전용할 수 있도록 토지의 적성을 과학적으로 평가하고, 이를 계획에 의 해 배분하는 제도가 시행되어야 한다. 즉 반드시 보전해야 할 토지를 철저히 보 전하기 위해서는 필요한 도시적 용지를 쉽게 공급할 수 있도록 보전가치가 적은 토지를 대상으로 개발가능지를 사전에 투명하게 제시하는 것이 바람직하다. 그리 고 개발가능지는 계획을 통해 지속가능하게 활용되도록 계획체계를 마련하여야 할 것이다.

이 과정에서 국민식량 확보에 꼭 필요한 농지의 규모를 보전하기 위한 대책을 동시에 검토하고, 도시적 용도로 전용되는 토지에 대해서는 환경친화적 농경지 및 산림지 이용방안을 모색하여야 할 것이다. 다만 도시적 용지는 위치가 중요시 되기 때문에 이러한 특성을 감안하여 기존의 도시용지와 이용 가능한 도시적 용 지의 지속가능한 개발방향을 마련하여야 할 것이다. 그러나 현행 국토이용계획체 계는 토지이용에 있어서 경합이 일어나고 있는 지역에서 토지이용 부문간의 합 리적 과학적 조정기준이 마련되어 있지 않다. 또한 토지이용의 대분류라 할 수 있는 도시용지, 농지, 산지를 건설교통부, 농림부, 산림청 등 관련부처가 따로따 로 관리하고 있어 종합적인 시각에서 용도별로 토지이용을 배분하기 어렵다. 이 때문에 꼭 보전해야 할 토지가 무분별하게 전용되고 있으며, 이를 계획적으로 유 도하지 못하여 점점이 분산된 개발행위가 주변의 농지와 산지의 전용을 더욱 부 추기고 있는 실정이다.

3) 보전지역의 지정과 규제에 따른 갈등

용도지역제 중심의 국토관리는 국토의 계획적 관리가 어려울 뿐만 아니라, 토 지이용규제로 인한 우발이익과 우발손실에 대한 문제해결이 곤란하다. 특히 규제 지역의 토지소유자 반발이 커 국토의 합리적 관리에는 한계가 있다. 대도시 주변 의 우량농지, 생태학적으로 보전가치가 있는 지역, 수려한 자연경관, 도시확산 방 지를 위한 개발제한구역의 신설 등 환경자원의 보전이나 공익을 위해 엄격한 토 지이용규제가 불가피하다. 그러나 이에 대한 보상장치가 없어 많은 사회적 비용 과 갈등을 초래하고 있다. 미국과 유럽 국가에서는 토지소유권에서 개발권 또는 건축권을 분리하여 별도로 관리함으로써 이를 해결하고 있는 경향이다.

토지를 둘러싼 공익과 사익의 충돌은 토지이용이 공익적 관점에서 사익추구를

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억제해 온데도 원인(遠因)이 있지만, 토지이용규제에 필요한 절차적인 적법성 및 손실보상의 결여에 근인(近因)이 있다고 볼 수 있다. 이러한 관점에서 보상재원 의 확보를 통해 문제 해결을 도모하거나 토지소유권제도를 재정립할 필요성이 있다. 보전목적의 과도한 규제로 인한 손실의 보전은 토지소유권의 보호에도 기 여할 뿐만 아니라, 쾌적한 국토환경을 조성하기 위한 정책수단을 마련하는데도 크게 기여할 것으로 전망되기 때문이다.

4) 토지종합정보망의 비효율적 운영

토지정보전산화는 지속가능한 토지정책의 수립 및 집행에 크게 기여할 것이다.

그러나 다음 몇 가지의 해결해야 할 과제 때문에 현재는 비효율적으로 운영되고 있다. 먼저 토지정보관리기관이 다원화되어 있는 점이다. 가장 중요한 토지정보 인 지적제도와 등기제도의 이원화로 관장기관이 행정자치부와 사법부(법원행정 처)로 나누어져 있다. 이원화보다 더 큰 문제는 상호간의 유기적인 업무 연계가 미흡하여 내용이 서로 일치하지 않는 것이다. 이 때문에 토지의 공시기능이 저하 되고 소유자간의 토지분쟁이 자주 발생한다.

또한 행정자치부, 건설교통부, 국세청, 법원 등이 기관별로 토지정보를 수집․

관리하고 있어 토지정보의 종합적인 관리가 이루어지지 않고 있다. 각 기관은 개 별행정에 초점을 맞추어 토지정보를 관리하므로 부분적인 정보만을 수록하거나 같은 내용의 정보가 중복되는 문제가 있다. 더욱이 토지종합정보망의 종합전산정 보가 상시 제공되는 연계체계가 아니고 필요할 때 요청에 의해 이루어지는 단절 적 체계여서 부처간의 업무협조가 원활하지 않을 경우 연계가 잘 이루어지지 않 는 문제가 발생하게 된다.

토지정보의 활용도가 미흡한 점도 개선되어야 한다. 공공이 관리하고 있는 현 행 토지정보는 정보 상호간의 연계성이 낮아, 개별정보를 통합한 종합정보로서 활용되지 못하여 정보의 활용도가 극히 낮고, 정보의 통합성, 적시성, 정확성이 떨어지는 문제가 있다. 아울러 민간의 자료와 공공자료를 연계하여 상호 보완하 고, 공동으로 활용하는 체계가 갖추어져 있지 않는 것도 아쉬운 점의 하나이다.

이 때문에 대부분의 토지정보 전산화자료가 행정업무 수행의 기초자료로서의 일 차적인 활용에 그치고 있고, 각종 정책효과 분석 및 계획수립의 기초자료, 정책

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판단 자료와 같은 다차원적인 용도로 활용되지 못하고 있다. 따라서 이와 같은 문제점을 개선하지 않은 상태에서는 토지종합정보망이 완전히 구축되더라도 국 토의 합리적인 관리와 지속가능성을 확보하기 위한 정책자료나 정보로 활용하는 것은 물론이고, 지속가능성 측면에서 토지자원에 관한 정책을 평가하는 데에도 한계가 있을 것이다.

끝으로 전산화 추진의 지연문제를 지적할 수 있다. 등기부전산화는 2003년에 완료할 계획으로 추진되고 있는 중이다. 이처럼 토지정보 가운데에서 가장 중요 한 등기부가 정부의 각종 공부 중에서 전산화가 가장 늦어, 토지관련정보망 확충 에 큰 걸림돌로 작용하고 있다. 등기는 국민의 재산권을 보호하고 부동산소유와 거래사실, 거래가격 등을 파악할 수 있는 중요한 정보확보수단이기 때문에 지속 가능 국토의 확보에 매우 중요한 정보이다.

Ⅲ. 국토이용체계 개편안의 주요내용

국토의 난개발 방지 종합대책으로 현재 정부는 「국토이용및계획에관한법률」

의 제정을 추진하고 있다. 현재까지 알려진 법률안의 주요 내용은 국토계획체계 와 용도지역제(토지이용계획)의 개편, 제2종 지구단위계획제도와 개발행위허가제, 기반시설연동제, 토지적성평가제의 도입, 위원회의 통합 및 기능 강화 등이다. 그 리고 이 법률안은 국토의 지속가능성에 대해서 제3조 국토이용 및 관리의 기본 원칙에서 ‘국토의 환경적 건전성과 지속가능한 발전’을 규정하고, 이에 대한 세 부적 시행사항을 7개 항으로 제시하고 있다.

1. 국토계획체계 개편

난개발 방지를 위해 추진하고 있는 국토이용체계 개편안에서 제시한 국토계획 체계는 국토계획을 수직적으로 국토종합계획―시․도종합계획―도시(군)계획으로 일원화하고, 전국토에 현행 도시계획기법을 적용할 예정이다(<그림 2> 참조). 현 행 도시계획법과 국토이용관리법을 통합하여 모든 시․군이 행정구역 전역에 대

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해 국토종합계획과 시․도종합계획 틀 안에서 시는 도시계획, 군은 군계획을 수 립하며, 도시를 광역적으로 관리할 필요가 있는 지역에 대해서는 광역도시계획을 수립토록 하는 것이다.

국토종합계획

지역계획 부문별계획

시․도종합계획

- 광역권개발계획 - 수도권정비계획 - 특정지역개발계획 - 다른 법률에 의한 지역개발계획

- 국가기간망 - 주택, 수자원 - 환경

- 문화․관광 - 정보통신 - 공업배치 등 도시(군)기본계획

도시(군)관리계획

<그림 2> 국토계획체계 개편안

도시(군)계획은 도시(군)기본계획과 도시(군)관리계획으로 나누어 수립된다. 기 본계획은 시․군의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하며, 도시(군)관리 계획의 지침으로서의 계획이다. 기본계획은 5년마다 타당성 여부를 전반적으로 검토하여 정비하며, 관할 행정구역에서 수립하는 토지이용․교통․환경 등에 대 한 계획은 이 기본계획에 부합되도록 수립하여야 한다. 관리계획은 직접적으로 국민에게 영향을 주는 집행적 계획으로서 토지용도의 부여, 기반시설의 설치 등 에 대한 계획이고 5년마다 재정비한다. 둘 이상 시․군의 공간구조 및 기능을 상 호 연계시키고 광역시설을 체계적으로 정비하기 위해 광역도시계획을 수립한다.

도시관리계획과 광역도시계획의 입안․결정과정에서 국가계획과의 조정, 시․도 지사간의 협의가 안되는 경우 등에는 건교부장관이 입안․결정하거나 직권 조정 할 수 있도록 권한을 강화한다. 도시(군)계획은 개발수요가 많은 수도권의 시․

군, 광역시와 인근 시․군은 법 시행 후 3년 이내에 수립하고, 기타 시․군은 5 년 이내에 수립토록 할 예정이다.

<도시(군)계획>

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2. 용도지역체계 개편

국토이용관리법상의 용도지역은 현행 도시지역, 준도시지역, 준농림지역, 농림 지역, 자연환경보전지역의 5개 용도지역을 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환 경보전지역의 4개 용도로 개편하고, 이를 다시 9개 지역으로 세분하도록 규정하 고 있다.

도시지역은 현행 도시계획법상의 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역, 보 전지역은 현재의 농림지역과 자연환경보전지역이다. 그리고 준도시지역과 준농림 지역에서 도시지역으로 편입․관리되는 기존 고밀도 개발지역을 제외한 지역을 관리지역으로 지정하며, 이를 다시 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으 로 세분한다. 즉 준농림지역과 준도시지역을 폐지하고, 해당지역의 토지적성과 이용실태, 인구규모, 도시지역과의 인접정도 등 개발잠재력 등을 기준으로 토지 의 생산성과 보전성, 입지성을 고려하여 3 가지 용도지역으로 다시 분류한다. 보 전관리지역은 자연환경 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 등을 위하여 관리가 필요한 지역을 대상으로 지정한다. 생산관리지역은 농업․임업․어업 생산을 위 하여 관리가 필요한 지역, 계획관리지역은 계획적이고 단계적으로 토지이용이 필 요한 지역을 말한다. 이상의 용도지역 재편방안을 정리하면 <표 1>과 같다.

<표 1> 용도지역 개편안

현 행 개편안

대분류 소분류 대분류 소분류

도시지역

주거지역

도시지역

주거지역

상업지역 상업지역

공업지역 공업지역

녹지지역 녹지지역

준도시지역

관리지역

보전관리지역 생산관리지역

준농림지역 계획관리지역

농림지역 농림지역

자연환경보전지역 자연환경보전지역

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용도지역 재편과 함께 도시지역과 비도시지역으로 이원화된 용도지구도 통폐 합한다. 현재 도시지역에만 적용되는 경관지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 방 재지구, 보존지구, 시설보호지구를 전 국토에 확대 적용하여 토지이용계획의 합 리화를 도모할 계획이다. 그리고 국토이용관리법에 의해 비도시지역에서 주로 개 발을 목적으로 지정하는 취락지구․산업촉진지구, 시설용지지구와 도시계획법상 의 개발촉진지구를 개발진흥지구로 통합한다. 개발진흥지구는 제2종 지구단위계 획을 수립하여 건폐율․용적률․행위제한에서 인센티브를 부여하여 계획적 개발 을 유도할 계획이다.

또한 용도지역의 중첩 지정 등으로 인한 토지의 비효율적 이용 및 불편을 해 소하기 위해 개별법률에 의한 용도지역․지구․구역의 신설․변경 남발을 방지 할 예정이다. 토지이용에 관한 지역․지구․구역을 새로이 획정 또는 설치할 경 우에는 도시(군)계획위원회의 심의를 거쳐 건교부장관과 협의 또는 승인을 받도 록 하며, 용도지역․지구․구역의 변경을 의제하는 개발계획도 도시(군)계획위원 회에서 심의토록 할 예정이다.

용도지역의 재편에 따라 용도지역별 행위규제 내용도 새로 규정한다. 우선 용 도지역 변화가 없는 기존의 도시지역과 보전지역은 현행 수준을 유지한다. 다만, 주거지역과 녹지지역의 용적률은 현행 조례에서 정하고 있는 수준을 감안하여 용적률의 상한을 주거지역은 700%에서 500%, 녹지지역은 200%에서 100%로 강 화할 예정이다. 관리지역은 <표 2>과 같이 건폐율을 20∼40%, 용적률은 80∼

100%로 설정하며, 행위제한은 현행 제한행위열거방식(negative-list system)을 허 용행위열거방식(positive-list system)으로 전환하여 녹지지역보다 허용행위를 강 화한다.

그리고 농림지역과 자연환경보전지역의 훼손을 방지하기 위하여 건폐율과 용 적률을 강화한다. 개발밀도에 대한 규정이 없어 건축법에 의해 고밀도 개발이 허 용되는 농림지역은 건폐율과 용적률의 상한선을 현행 60%와 400% 이하에서 각 각 20%와 80% 이하로, 자연환경보전지역은 건폐율을 현행 40% 이하에서 20%

이하로 강화한다. 행위제한 근거가 없어 용도가 지정되지 않아 일어나는 난개발 을 막기 위해 용도 미지정 또는 미세분지역에 대해서는 행위제한이 가장 강한 용도지역을 적용할 예정이다. 따라서 국토용도가 지정되지 않은 지역은 자연환경

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보전지역, 관리지역 미세분지역은 보전관리지역, 도시지역내 용도 미지정 또는 미세분지역은 보전녹지지역과 같이 운용된다. 다만 관리지역에 대해서는 용도가 세분되어 있지 않더라도 도시(군)계획 수립기간 동안은 계획관리지역에 준하는 별도의 행위제한을 적용할 계획이다.

<표 2> 용도지역별 건폐율 및 용적률 상한선

용도지역 건폐율(%) 용적률(%) 비 고

도시지역

주거지역 70 500 ◦취락․비도시 개발진흥지구, 수 산자원보호구역, 산업단지 및 농공단지, 집단시설지구 건폐율 은 80% 이하

◦개발진흥지구, 농공단지 용적률 은 200% 이하

◦용도지역 미지정 또는 미세분 지역은 자연환경보전지역, 도시 지역은 녹지지역, 관리지역은 보전관리지역의 규정을 각각 적용

상업지역 90 1500

공업지역 70 400

녹지지역 20 100

관리지역

보전관리지역 20 80

생산관리지역 20 80

계획관리지역 40 100

농림지역 20 80

자연환경보전지역 20 80

3. 제2종 지구단위계획, 기반시설연동제 및 개발허가제 도입

1) 제2종 지구단위계획제도의 도입

국토이용체계 개편에서는 국토의 계획적 이용을 도모하기 위해 제2종 지구단 위계획제도를 도입한다. 준농림지역에서 일어나는 소규모의 산발적 개발로 인한 기반시설 부족, 환경훼손 등의 난개발이 관리지역과 개발진흥지구에서 발생할 우 려가 있다. 선계획 후개발 원칙을 전제로 한 국토이용체계 개편으로 인해 비도시 지역에서 발생할 개발수요를 현행 지구단위계획과 같은 기법으로 대응하는 데에 는 한계가 있다. 따라서 현행 도시계획법상의 지구단위계획을 제1종 지구단위계 획으로 변경하고, 비도시지역의 주거․상업․유통․관광휴양 등 다양한 개발수요 를 계획적으로 개발하기 위한 수단으로 제2종 지구단위계획제도를 도입한다.

도시(군)계획으로 결정되는 제2종 지구단위계획은 계획관리지역과 개발진흥지 구를 대상으로 개발압력의 진행 정도와 개발방향에 따라 체계적․계획적 개발이

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가능하도록 일정규모 이상을 대상으로 구역을 설정하여 단계별 관리계획을 수립 하고, 이에 따라 개발행위를 집단화시키는 제도이다. 제2종 지구단위계획은 도 로․학교․공원 등 기반시설의 배치와 규모, 가구 또는 획지의 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한, 건폐율, 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 교 통처리계획이 포함되어야 한다. 그리고 계획의 원활한 수립을 위해 행위제한, 건 폐율, 용적률을 완화하는 등의 인센티브를 제공하는 한편으로, 과도한 고층 고밀 개발은 억제할 예정이다.

2) 기반시설연동제 도입

기반시설연동제는 원인자 및 수익자부담원칙에 따라 개발이익의 일부를 환수 하여 기반시설을 합리적으로 공급할 목적으로 도입한다. 개발사업으로 인해 기반 시설의 부하가 가중됨으로써 건전한 도시발전을 저해하고, 이것이 난개발을 불러 일으키기 때문에 원인자인 개발사업자와 기반시설을 이용하는 입주민에게 필요 한 기반시설의 일부를 부담시키는 제도이다. 또한 현실적으로 주택건설촉진법 등 개별법에서 정하고 있는 기반시설의 설치를 중․소규모로 묶어 계획적, 합리적으 로 기반시설을 부담시킬 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요한 것도 사실이다.

이 제도는 신규개발지역에 대해서는「기반시설부담구역제도」를 도입하고, 기 반시설 설치가 어려운 기존 시가지는 기존 기반시설의 수용범위 내에서 개발을 허가하는「개발밀도관리구역제도」를 도입한다. 기반시설부담구역은 녹지지역과 관리지역, 개발진흥지구로서 개발행위가 집중되어 기반시설 용량이 부족될 것으 로 예상되는 지역에 대해 지방도시(군)계획위원회의 심의를 거쳐 지정한다. 개발 밀도관리구역은 이미 개발된 주거․상업․공업지역에서 기반시설의 처리․공급 또는 수용능력이 부족할 것으로 예상되는 지역 가운데에서 특히 도로․상하수도 의 용량이 부족한 지역을 대상으로 지방도시(군)계획위원회의 심의를 거쳐 지정 하며, 건폐율과 용적률을 강화할 수 있다.

기반시설부담구역에 대해서는 기반시설계획, 이에 소요되는 총비용, 각 기반시 설부담개발행위자의 부담분 및 부담시기, 부족분의 충당방안 및 해당 지자체의 지원사항 등을 내용으로 하는 기반시설부담계획을 수립한다. 기반시설을 부담하 는 개발행위는 건축물의 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경과 건축물의 건

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축 행위이다. 그리고 기반시설부담계획에서 정하는 기반시설과 필요한 용지는 도 로, 공원의 설치 또는 공원용지 확보, 녹지의 설치 또는 녹지의 확보, 초․중․고 등학교용지, 수도, 하수도, 폐기물처리시설 등이다. 제2종 지구단위계획구역은 기 반시설부담구역으로 지정된 것으로 보아 기반시설의 원활한 설치를 도모할 방침 이다. 지방자치단체가 기반시설 선투자를 통해 투자를 유치할 필요가 있는 경우 에 지방채 발행을 허용하며, 개발사업자가 납부한 기반시설부담비용으로 필요한 기반시설을 설치하는데 부족할 경우에는 이를 지방자치단체가 충당한다.

3) 개발행위허가제 확대 실시

현재 도시지역에서 일정규모 이상의 건축물 건축, 토지형질변경 등의 개발행위 에 대해 허가를 받도록 하는 개발행위허가제를 전국으로 확대하여 도시(군)계획 위원회의 심의를 거쳐 허가토록 할 예정이다. 용도지역제를 근간으로 건축자유주 의 원칙을 적용하여 토지이용을 유도하는 우리나라는 용도지역․지구제에 맞으 면 기속재량행위로서 상위계획에 부합되지 않거나 환경․경관 측면에서 문제가 있는 개발도 허용하고 있다. 이 때문에 법령에 위반되지 않지만 난개발이 우려되 는 사업도 허가하고 있다.4)

이러한 문제를 해소하기 위해 개발허가 자체를 기속재량행위에서 자유재량행 위로 전환하는 개발행위허가제를 전국에 확대 실시할 예정이다. 개발행위허가의 대상은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경(경작에 따른 토지형 질변경은 제외), 토석 채취, 도시지역에서의 토지분할, 녹지지역․관리지역․자연 환경보전지역 안에서 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 등이 포함된다. 다만 재해 복구 또는 재난수습을 위한 응급조치, 건축법상 신고대상인 건축물의 개축․증 축․재축과 이에 필요한 토지의 형질변경 등 경미한 사항은 제외된다.

개발행위허가제는 계획(건축 또는 개발계획)의 적정성, 기반시설의 설치 및 용 지의 확보 여부, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 및 조경 등을 고려하여 허가, 불허가, 조건부허가를 결정할 수 있다. 소규모 사업은 개발허가 기준에 따라 시 장․군수가 직접 판단하도록 하며, 중규모 이상의 사업은 도시(군)계획위원회의

4) 법령에 위반되지 않은 사업을 난개발이 우려된다는 이유로 시장․군수가 허가하지 않을 경우, 행정 소송이 제기되고 있으며, 대부분 시장․군수가 패소하고 있어 현행 제도로는 난개발 방지에 한계가 있다.

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심의를 거쳐 시장․군수, 도지사 또는 건교부장관이 결정토록 할 예정이다. 아울 러 개발행위허가제 도입에 따른 국민 불편을 해소하기 위해 관련 인허가 등을 의제하고, 유사한 심의를 받았거나 계획이 수립된 지역에서는 위원회 심의를 면 제하며, 농어촌지역에서 일어나는 농․어업 활동과 주민생활에 필요한 시설 등의 설치에는 개발행위허가를 면제할 예정이다.

4. 토지적성평가제도 도입

현행 용도지역은 토지가 갖고 있는 이용잠재력에 대해 객관적, 과학적 기준이 나 평가 없이 토지이용실태, 주민요구사항 등을 고려하여 지정하였다. 이로 인해 보전이 필요한 곳은 개발하고, 개발할 곳은 보전하는 역전(逆轉)된 토지이용과 무분별한 농지 잠식 등의 난개발을 초래하였다. 이 때문에 국토이용체계 개편안 에 따라 준농림지역을 3개의 관리지역으로 세분하기 위한 객관적․합리적 기준 을 마련하여 민원 최소화할 필요성이 대두되었다.

즉 필지별로 인문사회적 환경, 자연환경, 공간입지적 환경 및 이들 간의 상호 관계를 종합적으로 검토하여 보전할 곳과 개발할 곳을 구분함으로써 합리적인 국토관리를 도모할 목적으로 토지적성평가를 실시하도록 한다. 아울러 도시관리 계획 재정비를 위한 기초조사 때 적성평가를 실시하고, 그 결과를 전산화하여 전 국의 모든 토지이용계획을 수립하는 기초자료로 활용할 예정이다. 토지적성평가 는 현행 준농림지역과 용도지역 상향조정지역(녹지 → 주거), 도시관리계획 재정 비 대상지역 등에 대해 시장․군수가 실시한다. 평가방법은 아래 그림과 같이 토 지의 자연적, 인문사회적, 공간입지적 환경을 평가하고 계량화하여 가장 적절한 토지이용 특성을 분류한다.

Ⅳ. 지속가능성과 국토이용체계 개편의 과제

1. 국토이용체계 개편안과 지속가능성

국토의 난개발은 앞에서 논의한 바와 같이 현행 국토관리제도의 문제점인 비

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도시지역의 계획적 관리 곤란, 복잡다기하고 비체계적인 용도지역제 및 공간계획 제도, 특별법 위주의 개발 등이 복합되어 나타난 것이다. 이를 해결하기 위한 대 안이 “계획에 의한 토지이용,” 즉 선계획 후개발 체계의 확립이다.5) 전 국토를 대상으로 대강의 종합적인 토지이용계획과 시설계획, 사업계획을 수립하고 이를 기초로 자치단체는 해당 행정구역에 대해 구체적인 계획을 수립하여 토지를 이 용하는 체계이다.

국토관리체계의 개편은 관련부처가 광범위하고 국민경제 및 사유재산권에 많 은 영향을 끼칠 수 있다. 때문에 시행착오를 최소화하고 국민적 합의를 얻기 위 해서는 중․장기적 차원의 추진전략 마련이 필요하다. 단순히 관련법제의 통합만 으로는 복잡다기한 국토관리체계를 정비하는데 한계가 있다. 이러한 관점에서 고 려할 수 있는 국토관리계획체계의 일원화는 기존의 계획체계를 바탕으로 일원화 하는 방안과 이미 검증된 유럽국가들의 계획체계를 우리 실정에 맞게 도입하는 방안을 검토할 수 있다. 전자는 중기적으로 실현할 수 있는 방안이고, 후자는 장 기적으로 지향해야 할 방향이다(건설교통부 2000, 207). 정부가 입법을 추진하고 있는 『국토이용및계획에관한법률』은 중기적 방안의 실현이라 할 수 있다.

이 법률안대로 시행된다면 국토를 계획적으로 관리하고 개발하는 체계를 구축 할 수 있어 난개발은 현저히 줄어들 것이다. 그러나 용도지역제를 근거로 하는 토지이용계획과 복잡다기한 계획체계의 정비가 미흡하고, 이 법률에 의한 도시 (군)계획이 지금과 같이 물적 계획 중심이어서 종합계획으로서 제 기능을 다 하 는 데에는 한계가 있을 것이다. 그리고 계획손실에 대한 보상과 개발이익의 환수 를 위한 제도도 미흡한 실정이다. 또한 앞으로 새로운 국토관리체계가 제대로 작 동하기 위해 필요한 전문가의 양성도 과제이다. 여기에서는 이러한 문제의식을 기초로 지속가능성 측면에서 국토이용체계 개편안이 안고 있는 몇 가지 정책과 제에 대해서 논의하고자 한다.

국토의 지속가능한 이용 및 관리의 방향을 정립하는 데 있어서 가장 중요한 요인은 토지이용의 주체인 인구수이다. 통일이 이루어지는 경우에는 여건이 달라

5) 앞서 언급한 설문조사에서도 국토관리제도의 개선방안에 대해 응답자의 72%가 ‘선계획 후개발 체계 의 구축’을 지적하였고, 현행 도시계획구역을 개발이 예상되는 지역까지 확대해야 한다는 의견은 11.5%를 차지하였다. 통합계획 수립을 위한 법제 개편방안에 대해서는 국토건설종합계획법, 국토이 용관리법, 도시계획법을 통합하자는 방안이 53.7%로 가장 많고, 비도시지역에도 도시계획법을 적용 할 수 있도록 관련법을 개정해야 한다는 의견은 38.7%를 차지하였다.

참조

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