산림 공익기능의 효율적 보존을 위한 산지보전권양도제 도입 방안 1)

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국 토 논 단

산림 공익기능의 효율적 보존을 위한 산지보전권양도제 도입 방안 ¹⁾

채미옥 국토연구원 문화국토연구센터장

머리말

기후변화에 대응할 수 있는 수단으로서 체계적 산 림 관리의 필요성이 높아지고 있다. IPCC(기후변 화에 관한 정부 간 패널)에서는 기후변화의 주요 요인 중 하나로 화석연료 사용과 벌목으로 인한 산 림훼손을 지목하고 있다. 또한 탄소배출권거래제 도의 자발적 시장에서 산림의 신규조림 등을 인정하 고 있으나, 우리나라에서는 그동안의 산림녹화로 30 년생 이하의 어린 나무가 32%로 교토의정서 기준에 맞는 신규 및 재조림 대상지가 별로 없고, 산림의 약 68%를 차지하는 사유림은 영세성 등으로 자발적 참 여를 통한 탄소흡수능력 제고가 어렵다.

「탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률」이 시행 (2013년 2월 23일)되면서 산림탄소상쇄제도가 본 격적으로 시행되기 시작했다. 산림탄소상쇄제도는

산림이 제공하는 공익적 서비스를 제도화하여 시 행할 수 있는 기반을 마련했다는 점에서 의의가 크 다. 그러나 산림이 가진 공익기능 중 탄소흡수와 관 련된 기능에 특화한 제도라는 한계가 있어, 탄소배 출권과 연계한 대책만으로는 산림이 가진 다양한 공익기능을 보존하기에 미흡하다. 산림이 훼손되 면 탄소흡수원이 상실될 뿐 아니라 수질 정화 및 수자원 함양, 토양 유실 및 재해방지, 산림 휴양 및 치유, 생물다양성 보전 등 산림이 가진 다양한 공익 적 기능이 동반 상실되기 때문이다.

또한 산지는 산림이 가진 공익기능의 생산근원 일 뿐 아니라, 주요 국토자원으로 부족한 토지를 공급하는 도시용지 공급원으로서의 기능도 간과할 수 없는 부분이다.

따라서 산지전용으로 인한 외부효과를 내부화할 수 있는 제도를 마련하여 무분별한 산지전용과 산림

1) 이 글은 산림청으로부터 위탁받아 수행한 채미옥·손학기·안영아·구형수. 2010. 산지관리 성과향상을 위한 산지보전 및 개발제도 연구 보고서와 채미 옥·손학기·심재헌·안영아. 2011. 산지보전권양도제 연구 보고서, 2012년 수행 중인 산지보전권양도제 도입을 위한 산림의 공익기능 배율표 및 거래체 계 구축 연구, 한국임업진흥원 개원기념 심포지엄의 채미옥. 2012. 합리적 산지관리를 위한 산지전용권거래제 도입방안 발표 논문을 기초로 작성하였다.

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이 필요하다. 현행 「산지관리법」에서는 산지를 보존 하고 무분별한 난개발을 방지하기 위해 산지전용허 가제도를 운용하고 있고, 산지를 전용할 경우 대체 산림자원조성비를 부과하고 있다. 그러나 대체산림 자원조성비는 산지전용으로 훼손된 나무를 다시 심 는 비용과 산림이 가진 공익가치의 극히 일부를 반 영한 것이어서,²⁾ 산림을 조성하고 보존함으로써 얻 는 경제적 기대수익보다 대체산림자원조성비를 부 담하더라도 산지를 타 용도로 전용하여 얻는 개발이 익이 훨씬 높은 구조를 개선하기 어렵다. 이로 인해 산림이 가진 다양한 공익기능을 효과적으로 보존하 고 활용하기 어렵다는 한계가 있다.

체계적 산림관리를 통한 탄소흡수능력 제고와 산 림의 공익기능 보존은 산지관리제도와 연계될 때 실 효성을 높일 수 있다. 이 글에서는 그동안 대가를 지 불해야 하는 대상으로 체감하지 못한 산림의 공익적 기능을 산지관리제도에 적용하여 관리하는 산지보 전권양도제의 도입방안을 제시하고자 한다.

산지보전권양도제의 개념과 기본 메커니즘

1. 산지전용과 산림의 공익기능

산지는 토지의 한 범주로서, 그 위에 입목·죽을 담 아 생육시키는 그릇 역할(container)을 하는 산악지 형적 특성을 가진다. 산지에 조성된 숲은 약초, 목재

등의 산림자원을 제공하며(contents), 숲으로부터는 탄소흡수를 통한 공기정화, 수질정화, 생태계 유지 등 다양한 공익적 기능(utility)이 생성된다.

대부분의 산지전용은 나무만을 잘라버리는 것 이 아니라, 절토 및 성토를 통해서 산지라는 지형 적 특성을 잃게 하고, 그곳에서 생육하던 나무로 부터 발생하던 다양한 공익기능의 상실로 이어진 다. 따라서 산림을 잘 관리하려면 산지관리제도의 합리화가 필요하다. 현재는 산림조성에 따른 이익 은 산지전용에 따른 기대이익보다 낮은 경우가 많 아 민간부문에서는 산림조성이 이루어지기 어려운 반면, 산림관리를 소홀히 하거나 나무의 생육상태 가 좋지 않은 산은 다른 용도로의 전용이 쉽게 이 루어져서 자산가치가 올라가는 구조를 개선할 필 요가 있다.

산지관리제도의 개선을 통해 산림조성 및 보존 에 따른 이익과 산지전용을 통해 발생하는 개발이 익 간의 격차를 축소하여, 자발적인 산림조성 및 보 전 기반 마련이 필요하다.

2) 대체산림자원조성비는 산지전용 또는 일시적으로 사용되는 산지의 면적에 단위면적당 금액을 곱한 금액으로 하되, 단위금액은 산림청장이 결정·고 시하도록 하고 있다. 단위면적당 금액은 해당 연도의 잣나무 조림비와 식재 후 10년까지의 숲 가꾸기 비용을 합한 금액, 산림이 가지는 수원함양·

대기정화·토사유출방지·온실가스흡수 등의 공익적 가치평가액을 감안하여 산림청장이 매년 결정·고시하고, 산지별·지역별로 달리 적용된다.

2011년도 대체산림자원조성비의 단위면적당 금액은 준보전산지 2,560원/m², 보전산지 3,320원/m², 산지전용제한지역 5,120원/m²이다.

자료: 채미옥 외. 2011. 산지보전권양도제 연구. 대전 : 산림청. p59.

산림자원

산지로서 지형적 특성 (산악지형, 산지의 공간구조)

토지(토지제도)

Contents

Container

Base

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국 토 논 단

2. 산지보전권양도제의 개념

산지보전권양도제는 기본적으로 산지전용허가제 도를 기초로 이루어지는 제도다. 산지보전권양도 제는 산지전용으로 훼손되는 공익기능에 상응하는 가치와 개발이익의 일부를 산지전용자로부터 받아 들여, 산림경영자에게 산림조성 및 관리에 소요되 는 비용을 보전해주는 제도다. 이를 통해 산림경영과 산지전용이라는, 별도로 운영 되는 제도를 연계하여 자발적 산림보전체 계를 구축하는 데 그 목적을 두고 있다.

산지보전권양도제는 산림조성 및 관리 등을 통해 산림이 가진 공익기능을 증진시 키는 부분에 대해 산지보전 크레디트를 부여하고, 산지전용자로 하여금 산지를 전 용할 때 산지를 보전하는 크레디트(이하 크레디트)를 매입하도록 하는 제도로 규 정할 수 있다.

산지보전권은 산지를 전용하는 대신 크 레디트를 매입하여 보전하는 것으로, 매입 한 크레디트 양만큼 전용할 수 있는 권한 을 말한다. 이와 같은 산지보전권의 개념 은 탄소배출권과 마찬가지로 산지를 전용 할 수 있는 권한 내지는 지위로 접근하는 개념이다. 그렇다고 크레디트를 확보해 보

전산지에서 불가능했던 전용행위가 가능해지는 것 은 아니다. 기본적으로 법에서 규정하고 있는 산지 전용 허가 요건을 충족시켜야 하며, 전용되는 양에 해당하는 크레디트를 가지고 있어야 전용할 수 있 는 권한이 생성된다.

따라서 산지보전권은 크레디트 거래와 제도요건 충족 결과로서 생성되는 것이므로, 실제 거래대상이

<표 1> 산지보존과 전용에 따른 이익 발생

구분 사익 공익 보상 또는 환수 여부

산림 경영 (보존)

산지 지가 변화 거의 없음 공익기능 생성기반 보전 수인한도를 넘는 규제의 경우만 보상 대상 산림 산림사업 등을 통해 수익창출 탄소흡입 등으로 기여 사업비 지원, 세제혜택 등의 정부지원 산지

전용

산지 지가 및 자산가치 상승 공익기능 생성기반 상실 경우에 따라 일부 개발부담금 부과

산림 공익기능 상실 대체산림자원조성비로 일부 환수

자료: 채미옥 외. 2011. 산지보전권양도제 연구. 대전 : 산림청. p61.

<그림 2> 산지보전권 개념도

자료: 채미옥 외. 2010. 산지관리 성과향상을 위한 산지보전 및 개발제도 연구. 대 전 : 산림청. p116.

기존 산림관리 산림투자

● 탄소흡수

● 수질함양

● 생물다양성 보전 등

산지전용 개발사업

산림가치 보조금

산림의 가치 보편적 산림관리

산림가치 지불제 (not yet)

거래

대체산림자원 조성비

개발부담금

산림환경서비스

산림의 공익가치

훼손 산림 훼손

산지 훼손 산림가치

Credit

산림의 공익가치

신규창출 가치

산지의 가치

신규창출 가치평가

훼손 가치평가

<그림 3> 탄소배출권과 산지보전권의 개념 비교

자료: 채미옥 외. 2010. 산지관리 성과향상을 위한 산지보전 및 개발제도 연구. 대 전 : 산림청. p116.

배출권한 취득 배출양 매입

기준량 할당 or 감축량 설정 탄소배출권

거래제

전용권한 취득 크레디트 매입

공공성 훼손 크레디트 산정 산지전용권

거래제

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산지보전권이 아니며, 온실가스배출권과 유사하게 전용할 수 있는 권한이다. 참고로 탄소배출권의 개 념정의를 보면, 국제적으로 공통된 정의가 있는 것 은 아니지만 독일의 경우 배출허가와 구별하여 배출 할 수 있는 권한으로 정의하고 있고, 미국에서도 이 것 자체를 권리(rights)로 보지는 않는다. 또한 우리 나라의 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법 률」에서도 배출권은 일정 기간 동안 1톤의 이산화탄 소 또는 이산화탄소 1톤에 상응하는 온실가스를 배 출할 수 있는 권한으로 정의(제2조)하고 있다. 즉, 세계적으로 배출권은 할당 또는 감축하여 취득한 배 출량만큼 배출할 수 있는 권한으로 정의되며, 배출 량을 만들어내거나 가지고 있어야 생성되는 것이다.

3. 산지보전권양도제의 기본 메커니즘

산지보전권양도제의 기본적인 메커니즘은 산주의 노력을 통해 증가되는 공익적 가치를 일정 부분 보

상함으로써 경제적 이익을 창출할 수 있도록 하고, 전용지역에서는 공익적 가치상실에 대한 책임을 부과하여 개발비용의 부담을 늘려 산지에 대한 난 개발 수요를 줄이고 자발적인 산림보전 및 투자를 유도하기 위한 것이다.

산지를 전용할 수 있는 크레디트는 어디서나 매 입 가능한 것은 아니다. 공공이 수립한 산지관리계 획상 산지전용이 가능한 지역에서 산지전용을 신 청할 경우 이에 따른 공익기능 훼손 부담분에 해당 하는 크레디트를 매입하도록 하고, 매입이 이루어 지면 산지전용을 허가해준다. 크레디트의 매입 논 리는 산림 상실로 인해 훼손되는 탄소흡수, 수질정 화 등과 같은 공익기능 평가분과 공익기능 기반을 훼손하는 대신 다른 곳에 산림의 공익기능을 보전 하는 비용과 산지전용으로 발생한 개발이익을 환 수하는 개념에 기초하고 있다. 이와 같은 크레디트 매입으로 조성된 재원은 산림의 공익기능을 증대 시키는 산림투자 부분에 활용한다.

기후변화협약

배출권에 관한 정의 규정을 두지 않고 배출(Emissions)이라는 용어를 사용하고 있 고, 특정 지역에 특정 기간 동안 온실가스 및(또는) 그 전구물질을 대기 중으로 배출 하는 것이라고 정의

교토의정서 기후변화협약과 기초 개념은 동일하며, 별도의 정의 규정은 없음 EU 공동체 내의 온실가스

배출권거래제설립에 관한 유럽 의회 및 의사회 지침

온실가스의 배출허가(Emissions Permit)라는 개념과 구별하여 배출허용량(Emission Allowances)의 개념을 규정. 즉, 배출허용량이란 특정 기간 동안 동 지침의 요건을 충족시키기 위한 목적으로만 유효하고 동 지침의 규정에 따라 양도 가능한 1톤의 이 산화탄소 등가물의 배출허용량을 의미

독일 배출권거래법 배출허가의 개념과 구별하여 배출권(Berechtigung)이라는 개념을 채용하고, 특정 기 간 동안 1톤의 이산화탄소에 상응하는 것을 배출할 수 있는 권한(Befugnis)으로 정의 일본 온난화대책 추진법 산정할당량의 개념을 사용하고, 교토의정서상의 배출거래 대상을 국내법에서 인정 하는 것을 전제로 이산화탄소 1톤을 나타내는 단위에 의해 표기되는 것이라고 정의 미국 Waxman-Markey 법안 배출권(Emission Right)이 아닌 배출허용량(Emission Allowance)이라는 용어 사용 ⇒ 특정 기간 동안 1톤의 이산화탄소에 상응하는 것을 배출할 수 있는 권한 내지 지위라는 공통 개념을 가짐

자료: 김도경·윤용희. 2010. 배출권거래제 도입에 따른 자본시장법의 적용상 한계와 개선방안. pp161-164; 채미옥 외. 2011. 산지보전권양도제 연구.

p65에서 재인용.

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국 토 논 단

산지보전권의 거래 방법 및 절차

1. 대상지역

산지보전권양도제는 산림이 가진 공익기능의 추가 성을 기본으로 운영되는 것으로, 신규투자(신규 조 림이나 간벌 등의 관리)를 통해 추가적인 공익기능 을 창출하는 지역이 대상이 된다. 신규투자는 산림 투자 시 산림경영계획을 수립하여 시행하도록 하는 현 제도를 준용하되, 현행 제도와 구분하기 위해 차 별화된 계획을 수립하고 그에 따라 산림경영활동과 투자가 이루어지는 것을 의미한다. 따라서 산지보전 권양도제가 적용되는 산림경영부문의 대상은 신규 조림지역에 국한되지 않고, 종전의 산림이라 하더라 도 산림경영계획을 통한 경영 또는 투자가 이루어지 는 산림이 된다.

이때의 산림경영계획은 현행 계획과 구분하여 장기산림경영계획의 형태로 활용할 필요가 있다.

산림육성과 투자의 효과는 장기간에 걸쳐 나타나 므로 최소한의 기간 설정이 필요하고, 그에 따라 산 림경영계획의 기간 조정이 필요하기 때문이다. 이

에 현재 10년 단위의 산림경영계획과 차별화하여, 산지보전권양도제를 적용하기 위해 작성하는 계 획은 일정 기간(20년 또는 40년) 이상의 장기계획 으로 수립할 필요가 있다. 이에 따라 산주는 산림 경영계획서상 산림의 현 상태와 계획기간 이후의 목표 산림 상태로 가기 위한 산림사업계획을 작성 하도록 한다.

제도 초기에는 광범위한 지역에서 산림조성 등 의 투자를 통한 크레디트 양도 수요가 동시 다발적 으로 발생할 가능성이 있으므로 제도 적용 대상지 역의 우선순위를 결정할 필요가 있다. 우선순위는 산림행정의 주목적에 따라 정할 수 있다. 예를 들어 산림훼손을 방지하거나 산림을 확대하는 것을 목 적으로 하는 경우에는 도시 근교의 준보전산지에 우선적으로 적용할 수 있을 것이며, 산림의 질적 제 고를 목표로 하는 경우 백두대간지역, 산지전용제 한지역 등의 보전지역 산림에 우선 적용하는 방안 을 고려할 수 있다.

반면 크레디트의 매입은 산지를 전용하여 개발 하는 모든 사업을 대상으로 한다. 또한 현행 법령에 서 산지전용허가를 요구하지 않더라도 실제로 산 지의 형질 변경을 수반하는 채석장과 같은 개발사 업도 산지보전 크레디트 매입 대상으로 포함시킬 필요가 있다.

2. 거래단위

산지보전권양도제는 전용권의 직접적인 거래가 아 닌 공공기여 정도에 따라 크레디트가 부여되고, 부 과되는 크레디트를 매도하는 제도다. 따라서 크레 디트가 산지보전권 거래의 단위가 되고, 크레디트 의 세부 내용을 살펴보면 산림조성 등의 산림경영

<그림 4> 산지보전권양도제의 메커니즘

자료: 채미옥 외. 2011. 산지보전권양도제 연구. p62.

관련제도 산림경영 산지전용

현상파악

평가 공익기능

추가성 평가 공익기능

훼손분 평가

거래

메커니즘 크레디트

부여 크레디트 매수

의무 부여 크레디트 연계

행위주체 산림경영

산주 관계기관 산지전용자

공익 + Baseline 공익 -

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다. 즉, 거래의 대상은 크레디트라는 하나의 단위로 통일되지만, 세부적인 내용에 있어서 는 경영부분의 공익증진 크레디트와 전용부 분의 공익훼손 크레디트로 세분된다.

먼저 경영부문의 공익증진 크레디트는 추 가적인 투자를 통해 나타나는 산림의 공익 기능에 부여된다. 산림경영은 산지의 지형적 상태를 유지하는 형태로 이루어지기 때문에 장기 경영계획에 따른 투자로 추가된 공익 기능만 대상이 된다. 반면 산지전용부문은 상실되는 산림의 공익기능을 대상으로 하지 만, 산림경영이나 투자와는 달리 산지의 지 형적 특성이 상실되어 공익기능의 기반이 훼 손되므로 산지부문에 대한 고려까지 포함되 어야 한다.

이렇게 산정된 크레디트는 수종, 영급 등 산림의 특성에 따라 산출된 배율표를 활용하 여 수치로 표현된다. 공익기능 배율표는 특정 수종, 영급, 밀도에 따라 평균적으로 얼마만큼의 공익기 능을 갖는지를 산출하여 작성한 표다. 크레디트의 운영은 화폐가치로 전환되어 적용되는데, 산림의 공익기능은 산림과학원에서 발표하는 산림의 공익 가치를 기초로 산정된다. 산림공익기능 기반이 훼 손되는 산지전용에 대한 크레디트는 산지의 전용 유형별로 산정된 가중치와 지가를 활용하여 산정 한다.³⁾

3. 크레디트 산정 방법

■ 산림경영부문

산림경영부문은 크레디트를 만들어내는 과정으로, 현행 산림경영계획 작성 및 인가 절차를 준용한다.

그 과정으로는 먼저 상위계획을 검토하고 현장조 사를 실시하여 장기적인 산림정책의 목표와 현황 을 파악한 후 장기산림경영계획을 수립한다. 이를 기초로 수립되는 경영계획에는 작성 당시의 공익 기능과 목표 연도에 도달할 공익기능이 명시되어 야 하고, 목표 달성을 위해 산주가 실시할 사업의

3) 크레디트 산정과 관련하여 산림의 공익기능 배율표를 작성하는 절차, 평가지표, 평가방법에 대한 자세한 내용은 채미옥 외. 2011. 산지보전권양도제 도 연구. pp81-138 참조.

공익증진 크레디트 공익훼손 크레디트

산림경영 부문 산지경영 부문

산림공익기능 증진 산림공익기능 훼손

산림공익기능기반 훼손

<그림 6> 크레디트의 화폐가치 전환

공익증진

크레디트 = 공익기능 × 화폐가치

공익훼손

크레디트 = 공익기능 × 화폐가치 + ^전용유형_가중치 × 화폐가치

크레디트 산정 산림

산림의 공익 가치 지가

산지

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국 토 논 단

내용이 포함되어야 한다. 이렇게 작성된 사항은 관 리기관에 제출하고, 관리기관은 그 내용을 심사·

평가하여 인가하도록 한다. 이후 산주는 인가받은 계획을 실행함으로써 크레디트를 발급받는다.

크레디트는 경영계획 기간인 일정 기간(예: 20 년 또는 40년) 동안 발생하며, 5년마다 장기산림 경영계획의 실적을 평가한 후 총 크레디트를 분할 하여 지급한다. 크레디트 지급 시에는 천재지변 등 에 대비한 위험부담 등을 고려하여 분할 비율을 조 정한다.

■ 산지전용부문

산지전용 측면에서는 현행 산지전용허가제도에 크 레디트 부과 항목을 추가하여 운영하도록 한다. 먼 저 산지를 전용하고자 하는 자는 전용허가 신청 시

에 현장조사를 거쳐 산지전용으로 상실되는 공익 기능 및 공익기능 기반 크레디트를 산정하여 허가 신청 시에 첨부하도록 한다. 산지전용허가 신청을 받은 관리기관은 현지조사를 실시하고 내용을 심 사하여 최종적으로 부과되는 크레디트를 산정·확 정한다. 크레디트가 확정되면 산지전용허가 신청 자에게 부과·매입하도록 하여 산지전용허가를 내 준다. 이러한 과정은 산지전용허가를 통해 이루어 지는 소규모 개발뿐만 아니라 대규모 국책사업, 택 지개발사업 등 의제처리나 협의를 통해 이루어지 는 사업들에 대해서도 적절한 책임을 부과하는 측 면에서 동일하게 적용될 필요가 있다.

한편 자연친화적인 개발을 유도하기 위해 전용 되는 지역에서 일정 부분의 산림을 존치하는 경우 그 비율을 고려하여 크레디트 부과 비율을 조정하

는 방안을 고려할 수 있다. 존치되는 산림은 향후 전용을 불가능하게 함으로써 산림훼손 을 최소화하도록 한다. 이러한 유도장치를 통 해 친환경적 산지이용 및 개발유도 효과를 높 이도록 한다.

4. 크레디트의 거래 절차

산지보전 크레디트의 양도는 수요자 와 공급자 간의 직접적인 양도만을 의 미하는 것이 아니라 중간자인 공공의 개입을 통한 양도까지 포함하는 광범 위한 의미의 거래다.

크레디트의 양도는 산지개발자와 산림경영자 간의 일대일 거래도 있을 수 있지만, 한 명의 개발자와 다수의 산림경영자가 연계될 수 있기 때문에

<그림 7> 산림경영부문의 운영절차

상위계획

검토 현장조사 장기산림경영

계획 작성

크레디트 발행

장기산림경영 계획 인가

장기산림경영 계획 실행

<그림 8> 크레디트 부여 및 매입 과정

산림경영 산주

산림전용 산주 산림청

산림경영계획 수립 또는 투자실적 제시

산지보전협회 산지관리위원회 심의 산지보존협회

신청

전용허가 신청

산지전용 타당성 조사 현장조사

또는 계획 검토

크레디트 보유

크레디트 발급

크레디트 매입 심사

양도 또는 직접 이용

산지의 전용 관리

산지전용 승인

타당성 확보

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중개기관을 통해서 이루어지도록 한다. 즉 개발자 는 매입해야 하는 크레디트 비용을 거래소에 납부 하고, 거래소는 산림경영자에게 산림경영으로 발 생하는 크레디트 가액을 지급하는 형태로 운영하 도록 한다. 또한 크레디트가 거래되는 지역적 범 위는 행정구역에 한정되지 않고, 전국에서 발생하 는 크레디트의 데이터베이스를 구축하여 관리기관 을 통해 공급과 수요를 연결시키도록 한다.

5. 관리방안

산지보전권양도제는 산지전용과 산림경영을 연계 하는 제도이므로, 이를 종합적으로 관리하는 방안 을 검토할 필요가 있다. 먼저 제도의 운용 측면에 서 재정적으로 관리가 용이하면서 투명하게 운용 될 수 있도록 두 제도의 재정이 통합된 단일 창구 가 마련되어야 할 것이다. 크레디트의 매입·매수 과정에서 발생하는 금액은 산림청 예산 내에 산지 보전권양도제와 관련된 산지보전 크레디트 계정을 신설하여, 전용지역에서 발생하는 크레디트 매도

생각해볼 수 있다. 이에 따라 산지전용 지역에 판매한 크레디트의 비용이 산 지보전 크레디트 계정에 귀속되고, 이 렇게 조성된 재원은 산림경영 시 발생 한 크레디트 비용으로 지불하는 것이 다. 하지만 제도 도입 초기에는 전용시 점과의 시간 차이로 인해 경영지원을 위한 초기자금이 확보되어 있지 않은 문제가 발생할 수 있다. 이 경우 산림 조성 예산의 일정 부분을 산림경영 지 원을 위한 초기 운영자금으로 활용하는 방안이 강 구될 필요가 있다.

조직적 측면에서는 조직 운영에 소요되는 행정 비용을 고려해볼 때 신규로 조직을 구성하기보다 는 종전 조직을 활용하는 방안이 검토되어야 한다.

구체적으로는 산지전용허가권을 가지고 있고, 산 림에 관한 전반적인 사항을 다루는 행정조직이 주 체가 되어야 하므로, 두 업무를 모두 담당하는 산 림청이 적합하다. 다만, 산림경영계획의 평가와 인 증, 모니터링, 거래 연계 등의 업무를 별도의 조직 이 전담하도록 위탁 운영하는 방안을 고려할 수 있 다. 위탁받은 기관은 산림경영계획의 인증, 관리 및 산림경영계획 준수, 실적 모니터링 등을 비롯하여 전용지역에서 필요로 하는 크레디트와 경영지역에 서 발생하는 크레디트를 종합적으로 관리하는 역 할을 수행한다.

크레디트는 장기간에 걸쳐 발생하므로 관계기관 의 기록 외에 토지이용계획확인원과 같은 공부에 해 당 내용을 표시하고 토지종합정보망 등에 정보를 공 개하여 거래의 안전망을 확보하도록 한다. 또한 산

거래소 (산지보전협회)

산지전용

산림경영 (A)

산림경영 (B)

산림경영 (C) 크레디트에 상응하는

금액지불

크레디트에 상응하는 금액지불

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국 토 논 단

림은 비영속적인 특징이 있어 산불이나 산사태와 같 은 천재지변 등에 대비할 필요가 있으므로, 크레디 트 부여 시 일부 할인율을 적용해서, 공탁금이나 보 증보험과 같이 별도의 예비비 형식으로 적립하도록 하는 방법 등을 고려해볼 수 있을 것이다.

맺음말

산지보전권양도제는 자발적 산지 및 산림보전체계 를 구축할 수 있도록 산림육성 등을 통해 증진되 는 공익기여분에 크레디트를 부여하고, 산지전용 시 상실되는 공익기능 부분에 크레디트 매입 의무 를 부과하는 제도다. 골프장, 스키장 등의 산지전용 을 통한 개발로부터 발생하는 개발이익의 일정 부 분을 환수하여, 산림투자 촉진 및 지원사업의 재원 으로 활용함으로써 산지보전 관련 규제에 대한 민 원을 해소하고 고의적인 산림훼손 등을 방지하는 데 목적이 있다. 이는 산림보전 및 육성에 따른 국 가재정 부담을 축소할 뿐만 아니라, 산지전용 시 산 림이 갖는 공익적 가치를 반영하여 대체산림자원 조성비가 갖는 한계를 해소하는 데 기여할 수 있다 는 장점이 있다.

산지보전권양도제의 기능은 이와 같은 산림육성 재원을 마련하는 기능보다 산림육성 및 보전 지역과 산지전용 지역의 상대적 자산가치 격차를 해소하는 데 더 중요한 기능이 있다. 이를 통해 산지의 난개발 수요를 줄이고 산림의 공익성 증진에 긍정적인 분위 기를 조성하여 산림 관리의 효율성을 높일 수 있다.

산지보전권양도제를 적용하는 범위와 방법은 제도 도입에 대한 부작용과 반감을 줄이고 긍정적 인 인식과 공감대를 확산시켜나갈 수 있도록, 최소 의 지역범위로 출발해서 점진적으로 확대해나가는

방법으로 접근할 필요가 있다. 따라서 초기의 산지 보전권양도제는 산지보전에 대한 보상보다는 산림 경영을 통해 공익기능을 현재보다 증가시키는 부 분에 초점을 맞추고, 산지전용을 통해 공익기능을 훼손하는 부분으로 한정하는 것이 바람직하다. 그 이유는 산지보전권양도제가 규제에 따른 보상 개 념만으로 접근할 경우 산지전용제한지역, 보전산 지, 백두대간 등 보존산지의 대부분이 포함되므로 제도적용 범위가 너무 넓어져 제도 도입 및 운영이 어려워지는 문제가 있기 때문이다.

기후변화만이 아니라 소득수준 향상에 따라 산 지와 산림에 대한 수요가 다양해지고 있다. 해방 이 후 공공 주도의 산림녹화사업을 통해 산림의 기초 체력을 튼튼히 보강하였다면, 이제부터는 민간부문 의 자발적 산림경영을 유도하여 산림의 공익기능 을 극대화하면서 산지와 산림에 대한 다양한 수요 를 합리적으로 수용하고 관리하는 체계를 구축하 는 일이 중요하다.

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