전자민주주의 기반의 참여적 의사결정 연구
Building Participatory Decision-Making System Based on E-Democracy
정장훈 ․ 홍성주 ․ 신은정
신은정❘과학기술정책연구원 부연구위원
조사연구 2014-06-06 전자민주주의 기반의 참여적 의사결정 연구
2014년 12월 26일 인쇄 2014년 12월 30일 발행
發行人 ㅣ 송종국
發行處 ㅣ 과학기술정책연구원 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학･인프라동 5~7F Tel: 044)287-2000 Fax: 044)287-2068 登 錄 ㅣ 2003년 9월 5일 제20-444호 組版 및 印刷ㅣ 미래미디어
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ISBN 978-89-6112-349-5 94320
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웹2.0에서 웹3.0에 이르기까지 정보통신기술의 비약적인 발전을 통해 산업과 시장은 물론 행정과 정책결정의 영역에서도 새로운 변화가 나타나고 있습니다. 특히 2000년대 이후에는 전자민주주의의 활성화, 참여를 통한 미래예측 등에 이르는 논의로 진화하면서, 정보통신기술이 참여를 효과적으로 견인할 수 있을 것이라는 기대감을 확산시켰습니다.
물론 그동안 정보통신기술을 활용한 의사결정과정에 대한 논의는 지속적으로 있어 왔습니다. 정부는 전자정부를 통해 다양한 서비스를 제공함과 동시에 시민의 온라인 정책참여를 제도화하려는 다양한 시도를 추진한 바 있습니다. 그러나 여전히 이러한 의사결정방식에 있어 시민들의 참여가 저조할 뿐만 아니라, 단순한 정보제공이나 의견수렴에 지나지 않는다는 것은 문제점으로 지적되고 있습니다.
이러한 문제점을 극복하기 위하여 본 연구는 정책결정과정에 시민의 참여를 증진 하기 위한 이론적 기초로서 정보통신기술을 활용한 크라우드소싱의 개념을 제시 하였습니다. 또한 제시한 개념을 바탕으로 현재 한국의 수준을 분석하여 대응방안을 도출하였다는 점에서 그 정책적 의미가 크다고 생각합니다. 특히 크라우드소싱의 활성화를 통해 도출될 수 있는 플랫폼 정부의 개념은 향후 중요한 논의의 기초가 될 것으로 기대합니다.
본 연구가 소기의 결실을 맺기까지 자문과 도움을 아끼지 않으신 연구원 내외 전문가 분들에게 깊이 감사드립니다. 특히 바쁜 일정 중에도 본 연구와 관련하여 여러 차례 회의와 자문에 참여해 주신 노성민 박사님과 정명은 박사님께 깊은 감사를 전합니다. 또한 본 보고서의 내용은 연구자 개인의 의견이며, 본원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
2014년 12월 과학기술정책연구원 원 장 송 종 국
요 약 ··· i
제1장 서 론 ··· 1
제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 1
제2절 연구의 범위와 내용 ··· 3
제2장 정보통신기술의 발달에 따른 의사결정과정의 변화 ··· 4
제1절 정보통신기술의 발달과정 ··· 4
제2절 정보통신기술의 변화가 의사결정에 미친 영향 ··· 6
1. 수평적 의사결정과정과 권한 이양(empowerment) ··· 6
2. 일반시민의 능동적 참여 확대 ··· 8
3. 유동적·상황적 이슈네트워크의 형성 ··· 9
제3절 정보통신기술의 변화에 따른 공공영역 참여적 의사결정 ··· 10
1. 공공영역의 정보통신기술 기반 참여적 의사결정 ··· 10
2. 미래연구를 위한 정보통신기술 기반 참여적 의사결정 ··· 14
제4절 전자민주주의 기반의 참여적 의사결정기법의 개선 필요성 ··· 17
1. 기존 정보통신기술 기반 참여적 의사결정의 한계 ··· 17
2. 정보통신기술 기반 참여적 의사결정의 대안으로서 크라우드소싱의 부상 ··· 19
3. 크라우드소싱을 통한 참여적 의사결정 활성화 방안 모색 ··· 21
제3장 정보통신기술 기반의 참여적 의사결정: 크라우드소싱 ··· 23
제1절 크라우드소싱에 관한 이론적 논의 ··· 23
1. 크라우드소싱의 개념과 공공영역에의 적용 가능성 ··· 23
2. 크라우드소싱의 유형화 ··· 25
2. 미국 National Dialogues ··· 31
3. 핀란드의 Open Ministry ··· 35
4. 미국 We the People ··· 38
제3절 크라우드소싱의 근간으로서 집단지성 ··· 42
1. 집단지성에 관한 이해 ··· 42
2. 집단지성의 작동원리 ··· 44
제4절 크라우드소싱을 통한 의사결정의 효과성 ··· 47
제4장 국내 크라우드소싱 기반 참여적 의사결정에 관한 분석 ··· 51
제1절 공공영역에서의 참여와 소통 강화 ··· 51
1. 주민참여와 정부의 반응성 ··· 51
2. 개념의 진화와 수단의 다양화 ··· 57
제2절 공공영역의 참여적 의사결정 실태 분석 ··· 66
1. 웹 기반의 주민 아이디어 제안 ··· 66
2. 국민신문고 ··· 72
3. 지방정부의 소셜네트워크서비스 ··· 75
4. 소셜네트워크서비스 기반 참여적 의사결정 활용의 한계 ··· 76
제3절 공공과 민간의 참여 양상 차이 ··· 80
제4절 공공영역의 참여적 의사결정 활성화 방안 ··· 82
1. 패러다임의 재설정: 플랫폼으로서의 정부 ··· 82
2. 민간 플랫폼과의 전략적 연계: 공공-민간 온라인 소통 강화 ··· 85
3. 크라우드소싱 활성화를 위한 플랫폼의 설계 ··· 86
제5장 결론 및 정책제언 ··· 90
제1절 결론 ··· 90
제2절 정책제언 ··· 91
SUMMARY ··· 103
CONTENTS ··· 107
<표 2-1> 웹1.0, 웹2.0, 웹3.0의 비교 ··· 6
<표 3-1> Open Government 수단 ··· 32
<표 3-2> 일본해 명명표기관련 We the People 청원에 대한 회신 ··· 41
<표 3-3> 집단지성의 작동원리 ··· 45
<표 3-4> 집단지성 협업의 유형과 사례 및 핵심요소 ··· 46
<표 4-1> 모바일 정부의 특징 ··· 54
<표 4-2> OECD(2001)의 주민참여제도 유형화 ··· 58
<표 4-3> 한국 주민참여제도 유형화 ··· 59
<표 4-4> 한국의 참여적 의사결정 제도 변화 ··· 60
<표 4-5> 한국 지방정부 SNS 활용 현황 ··· 64
<표 4-6> 한국 지역사회 참여적 의사결정 개념의 진화와 수단의 다양화 ··· 66
<표 4-7> 국민신문고의 우수제안(2006년-2009년) ··· 67
<표 4-8> 서울특별시 온라인 민원·제안 소통창구 ‘응답소’의 실시간 소통방 ··· 71
<표 4-9> 정책토론 기제별 안건 등록 및 참여 현황 ··· 73
<표 4-10> 온라인 정책포럼 참여글 수 상위 5개 토론 현황 ··· 74
<표 4-11> 한국 지방정부 SNS 개설 현황 ··· 75
<표 4-12> 대한민국 SNS대상 공공부문 자치단체 수상 ··· 76
<표 4-13> 2014년 대한민국 블로그 어워드 공공부문 자치단체 수상 ··· 76
<표 4-14> 중앙정부와 지방정부 모바일 앱의 종류(2011년 5월) ··· 77
<표 4-15> 인터넷을 통한 의사결정 참여 채널 ··· 81
[그림 2-1] 인터넷의 보급과 의사소통구조 및 권력의 재편성 ··· 7
[그림 2-2] 온라인공간에서 의사결정조직 구조의 변화 ··· 9
[그림 2-3] 전자정부 발전단계론 도식화 ··· 12
[그림 2-4] 공공영역 개방형 정부의 발전모델 ··· 12
[그림 2-5] 전문가델파이조사에서 나타난 정보통신기술 활용 미래예측의 현주소 ··· 16
[그림 3-1] 크라우드소싱의 유형화 ··· 27
[그림 3-2] 인권에 관한 헌법초안 ··· 29
[그림 3-3] 연방정부 National Dialogue ··· 33
[그림 3-4] Ideascale 참여자의 활동내역 ··· 34
[그림 3-5] 영국의 e-petitions ··· 36
[그림 3-6] 핀란드의 Open Ministry에 게재된 시민 청원 ··· 37
[그림 3-7] Copyright Done Right? Finland To Vote On Crowdsourced Regulations ··· 38
[그림 3-8] We the People를 활용한 청원 ··· 40
[그림 3-9] 집단지성의 개념도 ··· 43
[그림 4-1] 한국 지방정부의 웹페이지 감성화 사례 ··· 55
[그림 4-2] 서울연구원 인포그래픽스 ··· 56
[그림 4-3] 서울시 마을공동체 ··· 56
[그림 4-4] 서울특별시 천만상상 오아시스 ··· 68
[그림 4-5] 서울특별시 온라인 민원·제안 소통창구 ‘응답소’ ··· 70
[그림 4-6] 교육관련 질문 시각화 예시 ··· 87
｜ 요 약｜
1. 서론
□ 정보화 사회는 정보통신기술(ICT) 혁명을 기반으로 성립
○ 정보통신기술의 획기적 변화는 인터넷과 같은 새로운 형태의 정보네트워크를 구성
○ 참여·개방·공유를 근간으로 한 웹2.0은 민간영역은 물론 공공정책의 영역에서도 커다란 변화를 가져옴
- 기존의 전통적 의사결정방식과는 다른 새로운 의사결정방식으로서 참여적 의사결정의 확대
- 참여적 의사결정을 정책결정과정에 반영하려는 다양한 시도 진행
※ 미국, 영국 등은 Government 2.0, Open Government 등 웹2.0 플랫폼을 통한 전자정부 서비스 실시
- 미래예측의 측면에서도 다양한 이해당사자들의 의사소통과 토론을 가능하게 하는 기술적 기반으로 정보통신기술은 주목받고 있음
※ Keller & von der Gracht(2014)는 ICT를 통해 미래예측이 근본적으로 변화할 것이라는 전망을 내놓음
□ 정보통신기술에 근거한 참여적 의사결정은 크라우드소싱(Crowdsourcing)을 통한 집단지성의 발현이라는 점에서 의의를 지님
○ 새로운 정보통신기술을 활용하여 다수의 참여를 통해 혁신적인 의사결정을 도모하는 것은 기본적으로 시민참여의 증진이 주요 키워드
○ 공공의 의사결정은 관료 혹은 전문가들의 전문성뿐만 아니라 실제 정책의 효과에 대해 직접 느끼고 반응하는 일반 국민들의 역할이 중요
- 이로 인해 웹2.0의 원리에 입각한 크라우드소싱은 참여와 협력을 통해 의사 결정에 기여할 수 있는 잠재력이 존재한다고 평가받고 있음
□ 크라우드소싱은 소셜네트워크서비스(SNS) 및 인터넷의 발달에 따라 활성화되고 있는 시민참여기제임
○ 특히 한국의 경우 정책 수립과정에서 시민의 참여를 증진시키기 위한 노력이 꾸준히 이루어져 왔으나, 그 효과성에 대한 의문 역시 제기되고 있음
○ 시민참여의 활성화를 위하여 다른 국가의 크라우드소싱 활용에 대한 적극적인 벤치마킹이 필요하다는 주장이 제기되고 있음
- 네트워크를 통한 의사결정의 긍정적 효과에 대한 기대는 지속적으로 증가 - 그러나 여전히 한국사회에서 적용가능성의 한계와 제한적 효과성에 대한 우려
역시 제기되고 있음
□ 따라서 본 연구는 정보통신기술과 집단지성을 활용한 의사결정과정인 크라 우드소싱에 초점을 맞추고, 실제 크라우드소싱의 활용수준을 높이기 위한 정책적 시사점 도출에 초점을 맞추고자 함
○ 기존의 참여적 의사결정기법과 크라우드소싱은 어떠한 차이점을 가지며 실제 한국사회에서 어떻게 작동하고 있는지 분석
- 향후 이러한 참여기제를 활성화시키기 위한 시사점을 발굴하는데 초점을 맞추고자 함
○ 합리적 의사결정에 필요한 개방과 소통을 제고하기 위한 이론적 요소 및 기술적 요소에는 무엇이 존재하는지 파악할 것임
□ 본 연구의 방법론은 다음과 같음
○ 크라우드소싱 및 관련 개념에 대한 이론적 논의 실시
○ 사례연구를 통한 국내외 크라우드소싱 의사결정 사례분석
- 한국에서의 크라우드소싱 작동시, 효과성 제고를 위한 요인 파악
○ 해외 크라우드소싱 담당자와의 인터뷰를 통하여 크라우드소싱 제도 설계에 관한 제언 도출
2. 정보통신기술의 발달에 따른 의사결정과정의 변화
□ 정보통신기술의 발달은 파괴적 혁신(disruptive innovation)을 추동
○ 기존의 생산·소비양식을 변화시키고 의사결정과정 및 정치참여과정에 영향을 미침
- 컴퓨터와 인터넷의 등장은 사회·경제·문화적 변화를 추동
○ 특히 웹2.0의 등장과 더불어 정보소비자들의 역할은 크게 변화
- 웹2.0은 개방성의 서비스 구조를 기반으로 사용자의 참여를 통해 정보의 가치를 지속적으로 증대시킬 수 있는 것이 가능해짐
○ 웹3.0은 2006년 John Markoff가 처음 언급한 이후, 웹2.0의 사용자 환경에 거대한 데이터 공간이 통합되어 보다 지능화된 시멘틱 웹이나 상황인식 등의 기술을 사용하여 개인별로 맞춤화된 서비스와 컨텐츠를 제공하는 미래형 웹을 의미(류광택 외, 2012).
- 웹 3.0기술은 쌍방향 의사소통, 참여를 넘어 생산된 파편화되고 규칙성없어 보이는 대량의 정보를 정보통신기술 플랫폼에서 개인 혹은 특정 목적에 맞는 맞춤형 정보로 추출·재구성해내는 과정이 강조됨
○ 웹1.0이 생산자가 일방적으로 제공하는 정보에 소비자가 접근하는 방식이고, 웹2.0의 경우 소비자가 프로슈머(prosumer)로서 생산에 함께 참여하는 방식 이었다면, 웹3.0은 빅데이터를 재구성·가공하여 상황에 맞는 개인별 맞춤형 으로 제공하는 방식으로 요약(오철호 외, 2013: 7).
□ 정보통신기술의 변화는 현대의 의사결정방식을 변화시킴
○ 수평적 의사결정과정과 권한 이양
- 인터넷을 필두로 한 정보통신기술의 보편화는 의사결정과정에 내재되어 있는 권력구조의 변화를 가져옴
- 기존의 위계적 방송통신망과 달리 컴퓨터 네트워크에 기반한 의사소통은 기술적으로 능동적이고 쌍방향적인 소통이 가능할 수밖에 없는 수평적 채널 이라는 점에서 정책영역과 시민사회영역이 경계를 허물고 시민사회가 직 접적으로 정책적 행위자와 소통
○ 일반시민의 능동적 참여
- 인터넷 환경의 발전은 비공식적 정책참여자(시민단체, 개별 시민 등)의 역할을 증대시킴
- 정보의 왜곡·필터링 등을 유발시킬 수 있는 전달자 및 중재자의 존재 없이 다양한 원천으로부터 제공받은 정보를 일반 시민이 주도적으로 해석하는 것이 가능해짐
○ 유동적·상황적 이슈네트워크의 형성
- 자신의 관점과 편의에 따라 온라인 공론장을 떠돌아다닐 수 있는 느슨한 형태의 이슈네트워크(issue network)형성
- 개인의 관심과 이해에 따라 유동적이고 상황적으로 구성되는 온라인상 이슈 네트워크의 등장은 기존의 단선적 의사결정과정이 비선형적 네트워크형 의사결정과정으로 전환되고 있음을 보여줌
□ 공공영역의 정보통신기술 기반 참여적 의사결정
○ 온라인 쌍방향 의사소통채널의 발전은 공공영역에서 새로운 참여기제를 견인 할 수 있을 것이라는 기대감을 확산시켰음
○ 정보통신기술의 발전에 부응한 새로운 의사결정 및 참여모델은 개방형 정부의 발전단계를 통해 논의 가능(Lee & Kwak, 2012)
[그림 1] 공공영역 개방형 정부의 발전모델
자료: Lee & Kwak, 2012: 496, 재구성.
□ 미래연구를 위한 정보통신기술 기반 참여적 의사결정
○ 미래예측 연구분야에서 시공간을 초월한 의사소통 및 토론을 가능하게 하는 인터넷 기반 기술은 중요 연구수단으로 부상
- Keller & von der Gracht(2014)가 실시한 미래 전망분야 전문가 대상 델파이 조사결과에 따르면 2020년까지 정보통신기술로 인해 미래예측이 획기적으로 변화할 확률은 63%에 달함
- 10년 이내 미래예측 데이터를 수집, 통합 전략을 도출하는 과정이 근본적으로 변화할 것으로 전망
○ 참여적 의사결정의 적실성에 대한 의문 역시 제기되고 있음
- 근본적인 비판은 “과연 정보통신기술의 발전, 그리고 이어지는 정보공개의 노력 등이 실제 의미있는 참여를 이끌어낼 수 있는가?”라는 의문임 - Coursey & Norris(2008)은 실제 쌍향향 소통 및 협력을 위해 정보통신기술을
활용하는 경우는 극히 드물고, 정부의 일방적인 이해에 의해 의사결정이 이루어지고 있음을 지적
- 미래예측에 있어서도 의사결정과정의 자동화가 효율적 의사결정을 가능하게 하는 것은 사실이나, 인간의 개입과 해석의 여지가 줄어들 수 있다는 것을 우려하고 있음
- 즉 크라우드소싱 자체가 효과적인 의사결정을 위한 완벽한 대안이 될 수 없으며, 이를 보완하기 위한 전략적 개입과 제도의 정교한 설계가 필요함을 시사함
○ 따라서 크라우드소싱을 활성화시킬 수 있는 실질적인 방안 도출이 무엇보다 시급함
3. 정보통신기술 기반의 참여적 의사결정: 크라우드소싱
□ 크라우드소싱(crowdsourcing)의 개념과 공공부문에서의 의의
○ 크라우드소싱은 대중(crowd)와 외부자원 활용(outsourcing)의 합성어 - 크라우드소싱은 원래 지정된 사람이 하던 업무를 불특정 다수의 사람들에게
공모 형식으로 참여하게 하고, 참여자의 기여로 성과를 달성하면, 그 수익을 참여자와 공유하는 방법(Howe, 2006)
- 문제해결과정에 대중을 참여시켜, 효율성을 높이고자 하는 방법을 의미
○ 크라우드소싱의 유형화
- 해결하여야 할 문제의 종류에 따라 구분 가능
[그림 2] 크라우드소싱의 유형화
자료: Brabham, 2013b: 10, 재구성
○ 크라우드소싱의 개념은 주로 기업의 영역에서 논의되어 왔음
- 공공영역에서의 크라우드소싱은 전통적인 관료주의를 넘어 문제해결에 적합한 혁신방안을 모색하기 위한 해결방안이 될 수 있음
- 미국 오바마행정부는 웹2.0을 활용하여 보다 저렴한 방식으로 정부혁신을 위한 더 나은 아이디어를 손쉽게 모색할 수 있음을 강조
- 시민의 창의적인 지식을 크라우드소싱을 통해 모으고 이를 통해 정책의 효과성 제고가 가능
□ 크라우드소싱의 근간으로서 집단지성
○ 크라우드소싱은 집단지성(collective intelligence)을 활용하여 문제를 해결하는 과정임
- 문제해결을 불특정한 공중에게 맡긴다는 점에서 비전문가들이 가진 지식의 집합인 집단지성이 강조됨
○ 물론 집단을 필두로 하는 다수의 판단에 관해 부정적인 견해가 지배적이었다고 평가할 수 있음(Moscovici, 1998)
- 전체의 참여 자체가 비합리적이라는 전제가 내재
- 그러나 사이버 공간에서의 의사소통이 증가됨에 따라 개인보다 다수가 더 나은 판단을 할 수 있다는 집단지성이 중요 개념으로 등장하게 되었음
□ 크라우드소싱을 통한 의사결정의 효과성
○ 참여적 의사결정, 집단지성, 크라우드소싱은 과연 효과적인 대안 선택에 도움이 될 수 있는가?
- Rheingold(2002): 온라인에서는 도구를 과제로 착각하는 오류가 존재한다고 지적 - Kao & Couzin(2014): 참여자가 늘어난다고 해서 반드시 정확한 결정을 내릴
수는 없음, 집단의 규모가 커질수록 과도하게 정보의 특정 부분에 얽매이기 쉽기 때문
공청 참여 소통 공유
시기 1990년대 중후반 2000년대 초중반 2010년~ 현재
참여자 균형 공공조직>>주민 공공조직>주민 공공조직≒주민 공공조직=주민 방향 공공조직 → 주민 공공조직 ← 주민 공공조직 ⇆ 주민 공공조직 ⇆ 주민
주요 제도 등장
각종 공청회,
위원회 인터넷민원실/게시판
주민참여예산제도, 부조리신고보상
제도, 메인 홈페이지 외 블로그
등 sub-webpage
블로그, 트위터, 페이스북, QR 코드 등
주요 정책집행 정책집행>정책설계 정책설계, 정책 전체 단계
<표 1> 한국 지역사회 참여적 의사결정 개념의 진화와 수단의 다양화
○ 선행연구들은 집단지성을 통한 크라우드소싱이 항상 효과적일 수 없음을 지적
○ 중요한 것은 참여자들이 의사결정과정을 제대로 진행시킬 수 있는 이른바 플랫폼의 정교한 설계임
- 집단지성의 효율성을 극대화하기 위한 정해진 규칙이 필요
4. 국내 크라우드소싱 기반 참여적 의사결정에 관한 분석
□ 공공영역에서의 참여와 소통 강화
○ 정보통신기술의 발달과 전자정부의 등장은 공공부문에 대한 투명성, 접근성, 상호작용성을 제고시켰음(Wong & Welch, 2004)
- 정보통신기술의 발달로 주민이 지역 정책결정과정에 참여할 방법이 다양 해지고 지방정부 역시 주민의 반응성을 높이는 계기를 마련
- 공공조직·민간조직·시민 간 새로운 네트워크 구성을 통해 시민들의 역할 강화, 정부의 개방성과 반응성은 일방향에서 쌍방향으로 진화
□ 참여의 개념 진화와 수단의 다양화
공청 참여 소통 공유
정책단계 정책집행,
정책평가 반응성의
정도 Hearing Listening Listening Sharing
□ 공공영역 참여적 의사결정 실태 분석
○ 웹 기반의 주민 아이디어 제안
- 한국은 2010 UN 전자정부 글로벌 대상 및 아시아지역 대상을 수상, 국제사회 에서 높은 평가를 받고 있음
- 그러나 대다수의 참여형 의사결정제도들은 주로 정보공개형과 민원해결형에 가깝다고 평가할 수 있음
- 국민신문고, 서울시의 천만상상 오아시스 등 국민 및 주민제안 공모전을 통해 수많은 아이디어가 정책의제로 반영되어 실제 정책으로 채택되기까지는 여전히 많은 개선이 필요함
○ 국민신문고
- 범정부 온라인 정책소통 포털로서 국민신문고는 중앙정부 차원의 온라인 정책토론 시스템임
- 2012년 기준 41개 중앙행정기관 중 국민신문고를 통해 온라인 정책토론 안건을 등록하지 않은 기관은 26.8%로, 등록기관 중에서도 10개 미만을 등록한 기관은 23개로 나타남
- 실제 정책토론의 방법에서도 전자공청회가 전체 90%를 차지, 대다수 의견 수렴에 지나지 않음
- 실제 토론이 이루어졌다고 하더라도, 실제 시민들의 참여 역시 매우 미미
○ 지방정부의 소셜네트워크서비스
- 2011년 기준 운영되는 앱은 56개이나 대다수 경제정보 제공과 정책 및 기관 안내가 다수를 이루고 있음
- 쌍방향성 앱보다는 일방적 정보제공형 앱이 다수 - 용도 역시 기관 동정을 알리는 수준에 머물고 있음
□ 공공영역의 참여적 의사결정 활성화 방안
○ 패러다임의 재설정: 플랫폼으로서의 정부
- 정부 차원의 소셜네트워크서비스 사례에서 확인할 수 있듯이 현재 대다수 서비스들은 정보제공에 초점을 맞추고 있음
- ‘정보화’ 단계에 집중하고 ‘정책화’ 단계로의 활용은 여전히 한계
- 온라인 정책참여를 촉진시키기 위한 정부의 의도적인 노력이 거의 대다수 정부 중심으로 추진되어 왔기 때문
- 이러한 문제를 해결하기 위해선 소통이 현실화 되는 ‘공유’에 초점을 맞추는 것이 필요
- 즉 ‘단순함을 바탕으로 한 공개’에 초점을 맞추어야 함
※ O'Reilly(2013)는 데이터를 공개하는 것은 정부의 의무이나, 그 데이터를 어떻게 가공하고 사용할 것인지에 관해선 민간의 영역에 맡기는 것이 필요함을 지적
※ 개방성의 확대는 정부 정보의 확대, 즉 정보와 관련된 법·제도 간 상충이 일어나지 않도록 정립이 이루어져야 함
○ 민간 플랫폼과의 전략적 연계
- 민간 포털사이트를 중심으로 한 토론의 장은 적극적인 참여가 이루어진다는 것을 확인할 수 있음
- 즉 이미 활용이 잘 이루어지고 있는 민간 플랫폼과의 연계를 통해 온라인 시민참여를 활성화하는 것 역시 또 다른 전략이 될 수 있음
- 유사한 전략으로 영국 ‘Power of Information’ Taskforce 리포트에서는 기존 활성화된 온라인 공간에서의 시민지원 강화를 천명하고 있음
- 공공영역에서 온라인 공간에 대한 지원은 신규 사이트의 구축보다, 시민들이 주로 이용하는 온라인 포럼을 통한 지원 권고
※ 민간에 대한 지원을 통해 자율권을 부여하고 참여 활성화를 도모
○ 크라우드소싱 플랫폼 설계
- 문제의 난이도와 참여 수준 간에는 상관성이 존재
- 시각화를 통한 문제 단순화를 통해 복잡하게 얽힌 문자 형태의 데이터를 손쉽게 표현해 줄 수 있는 방안 모색이 필요
※ 문제를 구성하고 있는 여러 하위 요소들을 쉽게 쪼개줄 수 있는 모듈화 (modularity)가 요구됨
- 참여자의 동기부여 메커니즘 강화
※ 물질적·내재적 인센티브의 적절한 조합을 통해 실질적인 동기부여 추진 - 참여자 간 상호작용과 모니터링 기능 강화
※ 토론과 같은 상호교류는 피드백 기능이 우선시되어야 하며, 참여자들의 활동을 기술적으로 모니터하는 것이 필요함
│ 제1장 │ 서 론
제1절 연구의 필요성 및 목적
정보화 사회가 20세기 후반 정보통신기술(Information & Communication Technology, 이하 ICT) 혁명을 기반으로 성립되었다는 점은 부정할 수 없는 사실 이다. 컴퓨터의 정보처리능력 제고를 통해 정보화 사회의 ICT 혁명은 인터넷으로 대표되는 새로운 정보네트워크를 구성하게 되었다. 즉 정보화 사회는 ICT라는 기 술적 혁신을 바탕으로 이루어진 것이기 때문에 정보화 사회에 관한 모든 논의 역시 ICT와 연관되지 않을 수 없다.
특히 참여·개방·공유를 근간으로 인터넷 기술을 새로운 단계로 진화시키고 있는 웹2.0은 민간영역 뿐만 아니라 공공정책의 영역에서도 커다란 영향을 미치기 시작 하였으며, 기존의 전통적인 의사결정방식 역시 변화시키고 있다. 현재 한국은 물론 다양한 국가들은 웹2.0을 통한 새로운 의사결정방식을 적극적으로 채택하고 있다.
예를 들어 Government 2.0, Open Government 등의 개념을 통해 미국, 영국 등 주요 선진국의 정부들은 전자정부 사이트나 공공정책 홈페이지를 위키피디아와 같 은 웹2.0 플랫폼을 기반으로 하는 서비스로 개편하고 있다. 또한 미래예측의 차원 에서도 다양한 이해당사자들의 의사소통과 토론을 가능하게 하는 기술적 기반으로 서 ICT는 중요한 수단으로 주목받고 있다. Keller & von der Gracht(2014)의 전문 가 델파이 조사결과는 ICT를 통해 미래예측이 근본적으로 변화할 것이라는 전망을 내놓은 바 있다.
미래의 전망, 공공정책의 결정 등 의사결정과정의 변화는 기본적으로 참여적 의 사결정을 근간으로 한다. 사회의 난제(wicked problem)를 예측하고 공공정책을 마 련하기 위한 의사결정은 관료와 전문가의 특수한 전문지식이 중요하다. 그러나 그 러한 정책의 결과로 초래되는 효과에 대한 체감과 실효성에 대한 평가는 국민들의 영역에서 이루어지게 된다. 즉 상식에 근거한 국민들의 일반적인 경험과 지식이 실 제 정책의 효과성에 대한 평가에선 더욱 중요한 역할을 하게 되는 것이다(이원태·홍
순식, 2008: 6).
이로 인해 웹2.0의 원리에 입각한 크라우드소싱(crowdsourcing), 집단지성 등이 참여와 협력을 통해 보다 나은 의사결정에 기여할 수 있는 잠재력이 존재한다고 평 가받고 있다.
집단지성을 바탕으로 한 크라우드소싱의 대표적인 사례로는 발데스호 기름 누출 사고를 들 수 있다. 1989년 3월 대형 유조선 발데스호는 알래스카를 지나던 중 암 초에 부딪치게 된다. 이 사고로 유조선에서 새어 나온 기름의 양은 약 24만 배럴로 알래스카의 해안을 덮치게 된다. 발데스호 사건으로 인해 오염된 인근 해안가의 길 이는 1,600km에 달했고 이로 인해 수십만 마리의 바닷새, 수백 마리의 물개 및 대 머리 독수리, 연어 수백만 마리가 떼죽음을 당한 사상 최대의 해양오염사고로 기록 되었다. 이후 20여년 동안 기름수거작업을 실시하였으나, 북극의 날씨 때문에 기름 과 물이 얼어붙어 분리가 원활히 이루어지지 않아 기름을 수거하는 것에 실패하였 다. 다양한 과학자들은 이 문제를 해결하기 위해 달려들었지만 20여 년간 이 문제 를 해결하지 못하였다. 엑손사는 이 문제의 해결을 위해 이노센티브(Innocentive) 라는 사이트에 공개적으로 문제해결을 의뢰하여 3개월만에 문제를 해결할 수 있었 다. 콘크리트 관련 회사에 근무하는 한 화학자가 원유를 계속 저을 경우, 원유가 굳 는 문제를 해결할 수 있다는 의견을 제시하였기 때문이다(유기돈, 2014: 14-15).
이처럼 네트워크화된 개인들이 의사결정과정에서 발현되는 긍정적 효과에 대한 기대가 지속적으로 증가하고 있으나, 여전히 한국사회에 있어 적용가능성의 한계와 제한적 효과성에 대한 우려 역시 제기되고 있는 것이 사실이다.
이에 본 연구는 정보통신기술과 집단지성을 활용한 의사결정과정인 크라우드소 싱이 기존의 참여적 의사결정기법과 어떠한 차이점이 있으며, 실제 한국사회에서 어떻게 작동하고 있는지, 어떠한 문제점이 있는지 분석하고, 합리적 의사결정에 필 요한 개방과 소통 제고를 위한 이론적 요소 및 기술적 요소에는 무엇이 존재하는지 파악하여 실제 효과성이 담보하는 참여적 의사결정 방법론을 제안하는 것을 주요 목표로 한다.
제2절 연구의 범위와 내용
본 연구는 소셜네트워크서비스(SNS) 및 인터넷의 발달에 따라 활성화되고 있는 크라우드소싱(Crowdsourcing)에 대한 이해와 더불어 집단지성 이론을 활용하여 향후 합리적인 대안을 모색하는 과정에 있어서 나타날 수 있는 문제점과 이를 해결 할 수 있는 정책적 시사점을 발굴하는 것에 초점을 맞추고자 한다.
공공영역에서 새로운 정보기술을 활용하여 다수의 참여를 통해 혁신적인 의사결 정을 도모하자는 것은 기본적으로 시민참여의 증진이 가장 주된 키워드이다. 이를 위한 정책적 노력 역시 꾸준히 이루어져 왔으나, 효과적인 협력모형으로 진화하진 못하였다. 이러한 문제점에 대한 대안으로 제시된 것이 바로 크라우드소싱이다. 특 히 한국은 정책 수립과정에 크라우드소싱의 경험이 부재하다는 점을 들어 적극적인 벤치마킹이 필요하다는 주장 역시 존재하고 있다.
그러나 본 연구는 크라우드소싱이 우리의 공공영역에서 완전히 생소한 개념은 아니라고 판단한다. 한국 역시 다양한 정책적 실험을 통해 시민의 참여를 강화하고 있으며, 그러한 과정에 있어 크라우드소싱과 유사한 사례 역시 발견되기 때문이다.
따라서 본 연구는 크라우드소싱에 대한 이해와 더불어 한국의 기존 온라인 참여 를 통한 의사결정과정이 크라우드소싱의 개념과 비교하여 어떠한 수준에 있는지를 분석하고, 향후 이러한 참여기제를 활성화시키기 위한 논의를 진행하고자 한다.
앞선 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구의 분석방법은 다음과 같다. 먼저 선행 연구에 대한 문헌연구를 통해 크라우드소싱 및 관련된 개념에 대한 논의를 실시한 다. 이를 통해 정보통신기술의 발달에 따른 의사결정과정의 변화에 대한 논의를 통 해 의사결정과정에서 참여가 확대되어 가는 과정을 설명하고자 한다. 또한 사례연 구를 통해 시민참여를 통한 한국에서의 의사결정과정이 어떻게 작동하는지, 어떠한 문제점이 나타나는지를 분석한다. 이를 통해 한국에서의 크라우드소싱이 작동할 때, 효과성을 제고하기 위한 중요 요인에 대해 파악할 것이다. 이러한 과정에는 미 국 크라우드소싱 담당자와의 인터뷰 역시 활용하여 실제 제도 설계를 위한 제언을 추진할 것이다.
│ 제2장 ｜ 정보통신기술의 발달에 따른 의사결정과정의 변화
제1절 정보통신기술의 발달과정
20세기 정보통신기술(Information Communication Technology, ICT)의 발달 은 일련의 파괴적 혁신(disruptive innovation)과정으로, 기존의 생산·소비양식을 변화시키고 의사결정과정 및 정치참여과정에도 영향을 미치고 있다. 전신·전화의 발명이 원격지 통신의 수평적 통신망 그리드를 제공했다면, 라디오와 텔레비전 등 대중매체의 등장은 수직적이고 집약적인 대중적 메시지와 문화의 확산을 가능하게 했다(최병두, 2006). 컴퓨터와 인터넷의 등장은 기존 아날로그적 ICT기술의 영향 력을 능가하는 새로운 사회·경제·문화적 변화를 추동하고 있다.
1969년 아르파넷(ARPANET)의 등장 이후 인터넷은 군사용으로 사용되었으나, 1990년대에 들어 상업화를 바탕으로 단기간 내 전 세계적인 네트워크로 성장하였 다. Castells(2001)가 강조한 것처럼 인터넷은 단순히 군사적이고 기술적인 산물로 자리매김한 것이 아니라, 사회 전체를 새로운 변화를 추동하게 되었다. 이제 인터 넷을 기반으로 한 정보통신기술의 발전은 기술적 잠재력을 넘어 기술을 매개로 사 회·경제·문화를 변화시키고 있다.
인터넷 초기 서비스는 주로 웹1.0(web 1.0)으로 불린다. 웹1.0은 인터넷 사업자 가 정보의 생산과 관리하고 정보소비자는 접속을 통해 정보를 이용하는 제한적인 형태였다. 즉 사업자가 보여주는 것 이외에는 소비자는 어떤 것도 접할 수 없었고, 동적인 데이터를 사용할 수 있는 서비스 역시 존재하지 않았다.
그러나 웹2.0 등장과 더불어 정보소비자들의 역할은 크게 변화하기 시작한다.
특히 웹2.0은 개방성과 사용자들의 참여라는 특징을 통해 정보의 가치를 증대시키 는 것이 가능해졌기 때문이다. 특히 ‘참여, 개방, 공유’를 토대로 웹2.0은 기업과 소비자, 시민사회, 정치엘리트와 유권자, 정부와 지방자치단체 등 사회 전체의 의 사결정방식에 커다란 변화를 가져오게 되었다. 구체적으로 웹2.0이 가진 특징을 살
펴보면 다음과 같다(오철호 외 2013: 6).
첫째, 서비스지향형 플랫폼을 통한 활용 제고, 둘째, 협업을 통한 집단지성의 활 용, 셋째, 데이터의 개방을 통한 새로운 부가가치의 창출, 넷째, 정보이용자의 참여 를 통한 소프트웨어 신속한 개발, 다섯째, 자발적인 수정·보완이 가능한 프로그래 밍 활용, 여섯째, 다양한 미디어와 채널을 활용하는 서비스, 일곱째, 능동적 참여를 보장하는 위키(wiki)기반의 활용 등이다. Anderson(2007) 역시 유사한 관점에서 웹2.0의 핵심적인 특징을 개별적 이용자가 생산하는 컨텐츠, 집단지성의 활용, 대 규모의 데이터, 참여의 확대, 네트워크 효과, 개방성 등으로 제시하였다(O'Reilly, 2007;오철호 외 2013: 6).
웹3.0의 경우 2006년 John Markoff가 처음 언급한 이후, 구체적 개념정의는 충 분히 이루어지지 않고 있으나, 웹2.0의 사용자 환경에 거대한 데이터 공간이 통합 되어 보다 지능화된 시멘틱 웹이나 상황인식 등의 기술을 사용하여 개인별로 맞춤 화된 서비스와 컨텐츠를 제공하는 미래형 웹을 의미한다(류광택 외, 2012). 이는 지역적으로 저장·관리되던 데이터들이 정보처리기술의 발달과 클라우드컴퓨팅 등 의 시스템융합으로 규모화되면서 빅데이터가 만들어지면서 가능해졌다. 웹 3.0기 술은 쌍방향 의사소통, 참여를 넘어서 이렇게 생산된 파편화되고 규칙성없어 보이 는 대량의 정보를 정보통신기술 플랫폼에서 개인 혹은 특정 목적에 맞는 맞춤형 정 보로 추출·재구성해내는 과정이 강조된다.
요컨대 웹1.0이 생산자가 일방적으로 제공하는 정보에 소비자가 접근하는 방식 이고, 웹2.0의 경우 소비자가 프로슈머(prosumer)로서 생산에 함께 참여하는 방식 이었다면, 웹3.0은 빅데이터를 재구성·가공하여 상황에 맞는 개인별 맞춤형으로 제 공하는 방식이라고 요약할 수 있다(오철호 외, 2013: 7).
구분 웹1.0 웹2.0 웹3.0
시기 1995년-2000년 2001년-2015년 2015년 이후
키워드 엑세스 참여 상황인식/맞춤화
특징
·일방적 정보 제공
·소비자는 접속을 통해 정보 이용
·계정 관리
·브랜드가 품질 결정
·이용자는 정보소비자이면서 생산자 및 유통자
·이용자가 쉽게 정보등록과 수정 가능
·이용자가 품질 결정
·사용이 쉬운 유저 인터페이스
·이용자가 원하는 정보검색 및 제공 가능
·개인별 맞춤 정보 및 서비스 제공
·수요가 품질 결정
·컴퓨터가 인식할 수 있는 태깅
기반 기술 브라우저/웹 저장 브로드밴드/
Rich Link
시멘틱 기술/
센서네트워크
<표 2-1> 웹1.0, 웹2.0, 웹3.0의 비교
자료: 이혜정, 2007:1; 오철호 외, 2013: 7, 재인용.
제2절 정보통신기술의 변화가 의사결정에 미친 영향
1)웹1.0에서 웹2.0을 거쳐 웹3.0으로 인터넷 기술이 진화해 가면서 현대인의 의사 결정방식 또한 변화해왔다. 정보통신기술(ICT)은 이제 일상생활에서 무엇을 먹고 무엇을 할 것인가에 관한 개인적 의사결정과정부터 조직 혹은 국가의 정책 의제를 결정하는 집단적 의사결정과정까지 여러 층위의 의사결정과정에 영향력을 행사하 고 있다.
1. 수평적 의사결정과정과 권한 이양(empowerment)
인터넷을 필두로 한 정보통신기술의 보편화는 의사결정과정에 내재되어 있는 권 력구조의 변화를 가져오고 있다. Toffler & Toffler(1995) 등의 미래학자들은 인터 넷의 보급으로 정보에 대한 접근성이 높아지고 의견을 교환할 수 있는 거래비용 또
1) 정장훈·신은정(2014: 6)의 연구내용을 수정·보완하였음.
한 저하되어 개인의 역량이 강화되고 의사결정과정이 보다 수평적인 형태로 변화할 것이라고 예견하였다. Grossman(1995)은 인터넷이 시민과 정치인 사이의 직접적 인 쌍방향 접촉을 가능하게 하여 대의민주주의에서 정당, 정부 등 국민의 대리인으 로 활동하던 이들의 권력이 약화되고 시민의 의사결정력이 강화되고 있다는 점을 보고하였다(윤성이, 2002: 9).
Boncheck(1997)은 이러한 의사결정과정에서 발생할 권력구조의 재편을 보다 구 체적으로 제시했다. 그는 기존의 위계적 방송통신망과 달리 컴퓨터 네트워크에 기 반한 의사소통(computer-mediated communication)은 기술적으로 능동적이고 쌍방향적인 소통이 가능할 수 밖에 없는 수평적 채널임을 강조한다([그림 2-1] 참 조). 전통적 아날로그방식의 브로드캐스트 구조에서는 정책에 관한 정보가 행정 관 료, 정치조직, 전문가 등 정책영역 이슈 네트워크에서 생산된 이후 생산된 정보가 피동적으로 매스미디어에 의해 시민사회로 전파되었다. 하지만, 인터넷 기반 넷캐 스트 구조는 정책영역과 시민사회영역의 경계를 허물고 시민사회가 직접적으로 정 책 행위자와 소통 가능하다. Boncheck(1997)는 브로드캐스트에서 넷캐스트구조로 전환되는 과정에서 기존 매스미디어의 중개자적 역할은 약화되고 의사결정과정이 다원적이고 개방적인 형태로 변화한다고 보았다.
[그림 2-1] 인터넷의 보급과 의사소통구조 및 권력의 재편성
자료: Boncheck, 1997; 이승종·강혜정, 2011: 387, 재인용.
2. 일반시민의 능동적 참여 확대
개방형 온라인 플랫폼은 시민사회 개인의 참여를 양적·질적으로 확산시키고 있 다. 정책의사결정과정에 초점을 맞추어 이종수 외(2005)는 인터넷으로 변화된 의 사결정과정의 변화를 보다 구체적으로 설명한다. 전통적인 정책결정과정은 기본적 으로 공식적 참여자와 비공식적 참여자에 의해 주도되었다. 공식적 참여자는 대통 령, 입법부, 행정기관과 관료 등 중앙정부 차원의 참여자와 자치단체장, 지방의회, 지방공무원 등과 같은 지방정부 차원의 참여자가 포함되며, 비공식적 참여자는 이익 집단, 정당, 전문가 집단, 시민단체 등으로 구성된다(이종수 외, 2005, 268-272).
전통적 의사결정을 통한 정책결정과정에서는 공식적인 참여자의 역할이 압도적 으로 크며, 비공식적 참여자의 역할은 매우 보조적이며 한정적인 역할만을 수행하 게 된다. 비공식적 참여자 중에서도 이익집단, 정당, 전문가 집단 등 이른바 ‘준제 도적’ 행위자들의 참여가 일반 시민단체의 역할에 비해 지배적으로 나타나게 되므 로, 실질적인 시민 혹은 대중의 역할은 매우 미미하였다고 평가할 수 있다. 이는 아이디어를 전파하고 공유하는 역할을 매우 소수에게만 주어졌기 때문이다.
그러나 인터넷 환경의 진전은 시민단체·개별적 시민 등 비공식적 정책참여자의 역할을 증대시키게 되었다. 웹1.0의 시대를 연 HTML 기반 온라인 플랫폼을 통해 소수의 정보채널에 의존했던 다수의 시민들은 다양한 정보에 접근할 수 있게 된다.
왜곡, 필터링하는 전달자 혹은 중재자의 존재 없이 다양한 소스에서 제공받은 정보 를 주도적으로 해석할 수 있게 된 것이다. 동시에 제한적인 형태이지만 제공받은 정보를 수집 가공하여 웹상에서 쉽게 자신의 의견을 개진할 수 있게 되었다. 이어 서 웹2.0의 도래로 쌍방향 의사소통을 기본으로 하는 위키, 클라우드, 소셜 미디어 등 다양한 기술로 나타났으며, 이러한 기술적 진보는 개별 시민들로 하여금 정보를 이전, 가공, 확산시키는 데 보다 적극적으로 개입할 수 있도록 하였다. 개별 시민들 은 다양한 웹2.0 기술을 통해 온라인상에서 실시간 공론장을 형성하고 소통하여 기 존 정책의사결정과정에 영향력을 행사할 수 있게 되었다. 온라인상에서 다수의 대 중이 집단적으로 의사결정과정을 형성해가는 과정에 주목하여 Chadwick(2009)은 웹2.0 플랫폼의 가치는 오픈소스나 위키 기술과 같이 다수의 창의적 집단지성을 발
휘하여 정보를 가공, 재창조하는 데 있다고 역설하였다. 요컨대 정보통신기술의 발 달은 과거의 정치적 권위, 국가 및 시장 권력의 억압적 정보 통제에 위축되어 있던 수동적 시민들이 국가 및 시장에 대해 자신들의 요구를 직접 전달할 수 있는 능동적 인 시민으로 거듭날 수 있는 계기가 되었다.
3. 유동적·상황적 이슈네트워크의 형성
인터넷 기술의 진화는 개인이 의사결정과정에 참여하는 방식 또한 변화시키고 있다. 박동진(2011)은 인터넷 공간이 기본적으로 익명성, 편집성, 조작가능성, 즉 시성, 탈공간성 등의 특성을 갖추고 있어 인터넷에서 이루어지는 의사소통과정이 일상생활에서 이루어지는 소통과정보다 더욱 표출적이고(expressive) 격식에 메이 지 않으며 속도감 있고 개방적인 형태로 이루어진다고 주장한다. 또한 임혁백 (2009)과 박동진(2011)은 인터넷의 탈공간성·탈사회성이 개인의 유목민적 성향을 강화시킨다고 분석했다. 즉, 개인은 [그림 2-2]와 같이 폐쇄적 커뮤니티에 머물면 서 긴밀한 의사결정의 결사체를 형성하기 보다는 자신의 관심과 편의에 따라 온라 인 공론장을 이리저리 떠돌아다니며 느슨한 이슈 네트워크(issue network)을 형성 해간다는 분석이다.
[그림 2-2] 온라인공간에서 의사결정조직 구조의 변화
비슷한 맥락에서 윤성이·김용철(2009: 30)은 웹기반 기술의 등장으로 다양한 정 보통신매체가 융복합되는 디지털 컨버전스현상을 설명하면서 디지털 컨버전스상황 에서 서로 연결되어 있지만 상호 결속력이 약한 개인들은 “유동적이고 상황적인”
이슈 네트워크를 형성해 나간다고 분석했다. 관심주제와 기호에 따라 쉽게 연결되 고 쉽게 이탈 가능한 온라인 네트워크의 원리상 의사결정 전반을 통제하는 중심 집 단이 존재하기 어렵고 일시적으로 존재한다고 하더라도 의도적으로 중심적 지위를 차지하기 어렵기 때문에, 온라인상 여론형성과정은 기본적으로 분산적이고 다원적 인 형태로 전개된다. 따라서 전통적 정치참여의 중심이었던 집단이나 조직보다 네 트워크화된 개인의 움직이는 여론이 집단 의사결정과정의 핵심이 된다. 이 과정에 서 조직, 사회, 국가 등의 전통적 제도보다는 개인을 중심으로 재구성된 이슈 혹은 관심 중심의 네트워크, 커뮤니티가 주요 의사결정단위로 부각된다. 온라인상에서 는 개인의 존재가 국가나 사회보다도 앞선다. 즉 개인이 조직이나 국가 등에 소속 된 멤버가 아닌 조직이나 국가를 개인 중심으로 대변하고 재구성하는 존재가 되는 것이다(윤성이·김용철, 2009: 25).
더불어 개인의 관심과 이해에 따라 유동적이고 상황적으로 구성되는 온라인상 이슈네트워크의 등장은 기존의 단선적 의사결정과정이 비선형적 네트워크형으로 전환되고 있음을 대변한다. 인터넷에 기반한 의사결정은 행위자들이 정책과정의 다양한 단계에서 참여할 수 있으며 상호소통이 용이하여 전통적인 의사결정과정과 달리 이슈를 생산하고 소비하는 영역의 경계가 모호해진다. 또한 시간적 순서에 따 라 순차적·단선적으로 발전하던 기존의 의사결정과정과 달리 동시적·부분적 환류와 비선형적·네트워크 상호작용을 수반하며 발전하고 있다.
제3절 정보통신기술의 변화에 따른 공공영역 참여적 의사결정
1. 공공영역의 정보통신기술 기반 참여적 의사결정
온라인 상으로 확산되고 있는 쌍방향 의사소통의 채널들은 정보통신기술의 발전 이 공공영역에서 새로운 참여의 기제를 견인할 수 있을 것이라는 기대감을 확산시
켰다. 초창기 전자정부모델이 인트라넷에 기반한 행정실무의 전산화에 초점을 맞 추고 있었다면 2000년대 이후에는 소셜미디어, 온라인 시민참여 등의 논의와 접목 되면서 전자민주주의모델로 진화하고 있다. 실례로서 2000년까지만 해도 미국 지 방정부에서 사용되는 온라인매체가 웹사이트에 국한되었으나(Norris & Moon, 2005), 2009년 미국 75개 도시 대상 설문조사에서 87%의 도시정부가 트위터나 페 이스북과 같은 소셜미디어를 운영하고 있는 것으로 나타났다(Mossberger et al., 2013).
다음으로 정보통신기술 발전과 함께 진화해 온 전자정부 및 전자민주주의를 중 심으로 공공영역에서 정보통신기술을 활용한 참여적 의사결정모형이 차지하는 위 치에 대해 이론적 관점에서 살펴본다.
정보통신기술의 발전에 부응한 새로운 의사결정 및 참여의 모델에 관한 기대는 최근 20년간 발전되어온 전자정부 발전단계론(e-government stage model)의 진 화 속에서 발견된다. 초창기 이론으로서 Layne & Lee(2001)는 정부가 정보통신기 술을 이용하여 행정서비스의 합리화 및 효율화를 구현하는 과정을 네 단계로 구분 한다. 1단계에서의 주요 활동은 행정서비스 및 정책 관련 정보를 시민들에게 웹사 이트나 이메일과 같은 온라인매체를 통해 홍보하는 카달로그형 서비스이지만, 정 보통신기술인프라가 발전하고 데이터처리역량이 강화되면서 2단계에 이르러서는 각종 공과금이나 벌금 등을 온라인으로 납부받고 필요한 자재 또한 온라인으로 구 입하는 온라인거래활동이 추가된다. 이러한 활동들이 활성화되면 3단계에 이르러 온라인 플랫폼 상에서 중앙정부-지방정부-소속부서 간의 수직적 통합을 구현, 행 정업무를 보다 합리적으로 조직하고자 하게 되고, 이러한 수직적 통합에 기반하여 4단계에 이르면 정부는 기타 협력기관 등과도 정보통신의 장벽을 낮추고 소통과 정 보공유를 활성화하는 수평적 통합과정을 거치게 된다고 보았다.
Hiller & Belanger(2001)는 Layne & Lee(2001)와 유사하게 정보공개에서 온라 인 플랫폼의 수직·수평적 통합으로 이행해가는 과정을 제시한 후 이러한 온라인 통 합 인프라를 기반으로 정치적 참여가 활성화될 것이라는 전자민주주의 모델을 제시 했다. Wescott(2001)는 보다 구체적인 전자민주주의의 발전단계를 제시하는데, 초 기단계 정부는 대중에게 정보를 공개하는 일에 주력하지만 역량이 성장하면 할수록
일방향 정보전달보다는 쌍방향 의사소통의 채널을 더 많이 구비하고 활용할 수 있 게 되며, 장기적으로는 시민사회와의 쌍방향 의사소통을 통해 정부와 시민사회간 가치(value)에 관한 상호학습이 가능하다고 보았다. 더불어 Wescott(2001)는 정부 와 시민사회 간 개방형 소통 및 학습을 통해 정부 및 정책결정이 이루어지는 전자민 주주의(digital democracy 혹은 e-democracy), 정책실행이 가능해지는 합동 정부 (joint government) 등이 구현될 것이라고 전망하였다.
[그림 2-3] 전자정부 발전단계론 도식화
이상의 논의를 종합하여 Lee & Kwak(2012)은 개방형 정부의 발전단계를 크게 5단계로 재구성하였다. 첫 단계에서 정보통신기술 관련 제반 인프라를 갖추고 두 번째 단계부터 정보의 공개와 데이터의 투명성(transparency)이 강조된다. 투명하 고 신뢰성 있는 정보를 바탕으로 세 번째 단계에서는 온라인 참여가 활성화되고, 네 번째 단계에 이르면 단순 참여가 온라인 협력의 형태로 성숙하게 된다. 마지막 으로 온라인 협력모델의 확산이 정부서비스 및 정책과정에서 시민사회의 전면적 동 참(ubiquitous engagement)을 가능하게 한다고 밝히고 있다(Lee & Kwak, 2012).
[그림 2-4] 공공영역 개방형 정부의 발전모델
자료: Lee & Kwak, 2012: 496, 재구성.
다양한 발전단계론의 등장과 재성찰을 통해 정보기술통신의 발전에 상응하는 의 사결정 및 참여의 발전가능성이 이론적 차원에서 고찰되었으나, 발전단계론의 적 실성에 대한 회의론 또한 확산되고 있다.
일단 단선적 발전과정은 현실에서 나타나는 다기능적·동시다발적 미디어 활용 실태를 반영하지 않고 있으며, 정보통신기술을 십분 활용하지 못하는 실행 상 문제 점과 정치적 선택의 문제 등을 반영하지 못한 한계가 있다(Coursey & Norris.
2008). 현실에서 정보통신기술을 활용하는 과정은 정보의 투명성이 확보된 이후 온라인 참여가 촉발되고 온라인 참여 속에서 새로운 협력의 모델이 등장한다기보다 는 많은 경우 이러한 과정들이 동시다발적으로 일어난다. 또한 온라인 참여나 협력 이 시작된 이후 정보공개가 가능해지는 경우도 있다. 때문에 Coursey &
Norris(2008)는 제시된 선형 모델(linear model)을 역동적이고 재귀적인 과정 (recursive model)으로 재해석해야 한다고 주장한다.
이보다 근본적인 비판은 “과연 정보통신기술의 발전, 그리고 이어지는 정보공개 의 노력 등이 실제 의미있는 참여를 이끌어 낼 수 있는가?”라는 의문이다.
즉 정보통신기술이 발전하면 자동적으로 더 많은 정보가 공개되고, 넘쳐나는 정 보들은 실제로 참여형 의사결정모델을 활성화시킬 수 있는가라는 문제가 제기되고 있다. 이러한 근본적 질문에 대한 실증적 검토 작업은 여전히 진행형이지만, 최근 집계된 실태자료(Coursey & Norris, 2008)에 따르면, 일방향 정보공개와 쌍방향 의사소통 간 여전히 큰 간극이 있음을 알 수 있다. 다시 말해, 정보통신기술의 확산 으로 대부분 지방정부가 웹사이트를 운영하고 정보공개 서비스를 실시하고 있지만, 실제 쌍방향 소통 및 협력을 위해 정보통신기술을 활용하는 경우는 여전히 드물고 온라인플랫폼 또한 공급자, 즉 정부의 일방적인 이해에 의해 결정되는 경우가 많다 (Coursey & Norris, 2008). 이러한 사실은 한편으로 정보통신기술의 발전을 통해 공개된 다량의 정보가 자동적으로 참여의 모델을 양성할 수는 없음을 보여주며, 다 른 한편으로는 둘 간의 간극을 메우기 위해 전략적인 개입이 필요할 수 있음을 시사 한다.
2. 미래연구를 위한 정보통신기술 기반 참여적 의사결정
2)미래예측의 연구에서 시공간을 초월한 의사소통 및 토론을 가능하게 하는 인터 넷기반 기술은 중요한 연구수단으로 부상하고 있다. Keller & von der Gracht(2014)가 실시한 미래 전망분야 전문가 대상 델파이조사결과에 따르면, 2020년까지 정보통신기술로 인해 미래예측이 획기적으로 변화할 기대 확률 (expected probability)은 63%에 이른다. 세계 38개국 출신 177명의 미래예측 전 문가들은 정보통신기술로 인해 향후 10년 이내 미래예측 데이터를 수집, 통합, 전 략을 도출하는 과정이 근본적으로 변화할 것이라 전망하였다. 정보통신기술이 자 료수집·분석수단에 그치지 않고 미래연구 의사결정지원기술로서 주목받고 있는 것 이다.
미래연구에서 전망지원시스템(foresight support system, FSS)이란 용어가 등 장한 것은 2000년에 들어서면서이다(Walden et al., 2000). 이후 간헐적으로만 연 구되다가 2011년에 접어들면서 정보통신기술을 활용한 미래예측, 인터넷 기반 의 사결정모델 등이 본격적으로 연구·개발되기 시작했다(von der Gracht et al., 2014). 전망지원시스템은 정보통신기술을 활용한 미래예측의 후속모델로 이해된다 (Baňuls & Salmeron, 2011). 기존의 의사결정지원시스템(Decision support system, DSS)이 주어진 목표를 달성하기 위한 수단적·기계적 의사결정과정을 지원 한다면, 전망지원시스템은 현대 사회의 난제(wicked problems)를 해결하기 위해 요구되는 보다 질적이고 창의적인 그룹의사결정과정을 지원하는 기술이다. 선도 적인 FSS의 사례로서 Baňuls & Salmeron(2011)이 소개한 ICT기반 의사결정지원 소프트웨어를 들 수 있다.
최근 전망지원시스템의 확산과 더불어 정보통신기술을 활용한 미래예측에 관한 개념적, 기술적, 방법론적 논의들이 이어지고 있다. Keller & von der Gracht(2014)는 Reger(2001)의 미래예측과정 도식화에 근거하여 각 전망단계별 정보통신기술의 기능과 역할에 관하여 분석하였다(그림 2-4 참조). 이들의 논문에 제시된 전문가 델파이조사결과에 따르면, 미래예측에서 정보통신기술 활용의 영역
2) 정장훈·신은정(2014: 7)의 연구내용을 수정·보완하였음.
이 상황인식, 자료수집·분석에서 점차 의사결정 및 협력 지원영역으로 확장되고 있 다. 또한 정보통신기술을 활용하는 정도 또한 심화되어, 단순히 의사결정과정의 일 부를 지원하는 수단적 기능에서 나아가 의사결정과정의 프레임을 설정하고 전 과 정을 조정·통합하는 근본적인 시스템으로서 자리매김해감을 알 수 있다.
현재 정보통신기술을 활용한 미래예측분야에서 참여적 의사결정과정이 차지하 는 위치를 앞서 소개한 Lee & Kwak(2012)의 분석틀로 재해석해보면, 미래예측분 야 역시 공공영역과 마찬가지로 개방적 참여에서 개방적 협력의 단계로 이전해가려 는 과정에 있다고 볼 수 있다.
Linstone & Turoff(2011)는 미래예측연구에서 인터넷으로 참여의 시대가 열렸 었다면 이제는 협력의 시대로 나아가야 할 단계라고 주장하며 단순 참여 이상의 변 화와 창조를 동반한 협력과정의 필요성을 역설했다. 실제로 최근 온라인상 실시간 소통과 협력을 돕는 미래예측 방법론과 툴킷 개발이 가속화되고 있다.
참여적 의사결정을 위한 정보통신기술의 활용이 강조되는 한편, 의사결정을 위 한 기술개발 및 시스템 자동화 요구도 점증하고 있다. 인간의 인지 한계를 극복하 는 대안으로 복잡다단한 난제를 해결하기 위한 시맨틱 웹, 시뮬레이션, 인공지능, 패턴 인지, 기타 의사결정지원기술이 활발하게 개발되고 있다. 최근 기술예측 및 사회변화 특집호에 실린 von der Gracht et al.(2014)은 의사결정과정의 기술 의존 도에 따라, 미래예측모델을 정보통신기술 활용형 의사결정(ICT-supported decision-making)과 정보통신기술 기반형 의사결정(ICT-based decisionmaking) 으로 구분한다. 그리고 현재 미래예측연구가 정보통신기술 활용형에서 기반형으 로 전환되고 있으며 이러한 추세가 가속화되면 의사결정의 자동화가 이루어질 것이 라고 보았다.
[그림 2-5] 전문가델파이조사에서 나타난 정보통신기술 활용 미래예측의 현주소
자료: Keller & von der Gracht, 2014: 89, Lee & Kwak, 2012, von der Gracht et al., 2014을 종합·재구성
정보통신기술을 통해 미래예측의 방식과 영역이 근본적으로 변화할 것이라는 전 망은 우세하다고 평가할 수 있다(Keller & von der Gracht, 2014). 그러나 현실에 서는 이에 대한 저항 또한 상당하다.
예를 들어 정보통신기술 기반 의사결정이 심화되어 의사결정과정이 자동화되면 효율적·경제적 의사결정이 가능할 수 있지만, 다른 한편으로 인간의 개입과 해석의 여지가 줄어들 수 있다는 우려 또한 존재한다. Keller & von der Gracht(2014)의 조사결과에 따르면, 자동화에 대한 반감으로 기술이 발전하더라도 의사결정과정이 자동화될 것이라 전망 확률은 절반 이하(43%)에 그쳤다.
정보통신기술로 인해 확대된 참여의 가능성에 대한 우려 또한 존재한다. 참여적 의사결정이 풀뿌리 관찰과 경험을 통해 다양한 대안을 발굴, 실천력 있는 전략을 도출하여 미래예측의 적실성을 높일 수 있다고 보고되고 있음에도 불구하고 (Weigand et al. 2014), 참여의 범위와 대상에 관한 신중론이 대세이다. 미국의 대 규모 R&D기관에서 협력적 미래예측과정을 발전시켜 간 사례를 분석한 Weigand et
al.(2014)은 실무진 중심의 상향식 의사결정과정과 경영진·전문가 중심의 하향식 의사결정과정의 장단점을 열거하고 참여적 의사결정의 성과는 참여의 범위와 대상 을 얼마나 정교하게 설계하느냐에 달려있다고 강조하였다. Keller & von der Gracht(2014)의 조사에서도 상당수의 전문가들이 대중의 지혜(crowd wisdom)가 미래예측결과의 질적 향상에 도움이 될 것이라는 전제에 동의하지 않는 것으로 나 타났다. 따라서 크라우드소싱(crowdsourcing)이나 개방형 미래예측(open foresight)은 전문가그룹의 의사결정을 대체하기보다는 보완하는 역할이 적절할 것 으로 판단된다.
제4절 전자민주주의 기반의 참여적 의사결정기법의 개선 필요성
1. 기존 정보통신기술 기반 참여적 의사결정의 한계
3)최근 대중의 정보통신기술의 발달과 함께 정보전달 및 공유, 쌍방향 의사소통과 참여, 개방형·맞춤형 정보를 생산하는데 드는 시·공간적 제약이 줄어들었다는 것은 주지의 사실이다. 이로 인해 집단적 의사결정의 방식과 과정이 변화하고 있으며 이 러한 의사결정방식의 변화가 의사결정권 및 관련 권력의 재편을 가져올 것이라는 전망이 나오고 있다. 개인의 관심과 이해에 따라 유동적이고 상황적으로 구성되는 온라인 공론장에서는 누구나 의제(agenda)를 형성하고 발전시킬 수 있는 가능성이 있기 때문이다.
앞서 살핀 바와 같이 정보통신기술의 발달, 특히 인터넷기술의 다변화와 함께 나 타날 의사결정과정의 변화 특성을 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 전문영역·
공식절차 등의 폐쇄된 의사결정구조가 비전문가, 관심 있는 시민, 이해관계자들도 참여 가능한 보다 개방적 형태로 변화하면서 기존에 의사결정과정에 참여했던 소수 자의 특권과 기회가 약화되고 있다. 둘째, 개방형 온라인 플랫폼을 통해 개인의 참 여가 양적·질적으로 확대되고 개인이 스스로의 권리와 의견을 능동적으로 피력하고
3) 정장훈·신은정(2014: 7-8)의 연구내용을 수정·보완하였음.
실천에 참여할 수 있는 기반이 조성되고 있다. 셋째, 온라인 플랫폼의 탈공간성·탈 시간성으로 개인들은 결속력 강한 사회적 결사체에 머물기보다 자신의 이해와 관심 에 따라 가상공간을 이동하면서 느슨한 이슈네트워크를 형성해 가고 있다. 이로 인 해 온라인상 의사결정과정은 선형적이고 체계적 형태로 발전하기 보다는 비선형적 이고 유동적·상황적으로 구성되는 측면이 강하다.
기본적으로 웹기반 정보통신기술은 기존에 폐쇄되어 있던 정보에 일반인들이 쉽 게 접근할 수 있도록 하여 새로운 전문가그룹 혹은 시민활동을 촉발할 수 있고, 상 향식 여론 수렴과정을 통해 일반인의 평범한 지식(lay knowledge), 경험, 관찰을 적시적소에 활용할 수 있어 위험신호를 포착하거나 실천력 있는 해결책을 마련하는 데 유용할 것이라는 기대가 높아지고 있다. 이러한 기대감의 반영으로 공공영역 및 미래예측분야에서 정보통신기술의 활용사례가 증가하고 있으며, 활용의 모델 또한 일방향 정보전달 혹은 수집모델에서 쌍방향 의사소통 및 의사결정모델로 진화하고 있다. 공공영역에서는 온라인 카탈로그를 만들던 정부모델에서 시민들과 쌍방향적 으로 소통하고 시민참여를 전면화시키는 새로운 모델들이 등장하고 있으며, 미래연 구에서도 정보통신기술을 단순히 정보를 수집·분석하는 수단이 아니라 새로운 의사 결정모델, 협력모델로서 개발·활용하기 시작했다.
그럼에도 불구하고 정보통신기술로 촉발된 참여적 의사결정과정의 한계 또한 나 타나고 있다. 특히 공공영역에서 정보통신기술을 통해 시민참여, 전자민주주의 등 의 대안적인 모델을 모색하고 있지만, 정부와 시민이 함께 의제를 공동기획·생산하 는 협력형 모델로 전환되지 않은 상황이다. 미래연구 역시 정보통신기술을 활용하 여 다양한 시각과 정보를 수렴·재생산하고자 하지만 개방형 참여를 넘어선 협력 모 델로 전환하는데 산적한 과제들이 발견된다. 수단적으로는 참여의 범위와 대상, 참 여의 방식을 정교화하여 바람직한 의사결정의 목표를 달성하려는 설계의 과제가 존 재한다. 보다 근본적으로는 기존 전문가중심 브레인스토밍, 델파이기법을 넘어선 대중의 참여 혹은 정보통신기술 기반 의사결정시스템의 필요성과 정당성에 대한 의 문이 여전히 남아있다. 이로 인해 기술의 발달이 참여적 의사결정의 선행조건은 되 었으나 충족조건은 되지 못한 상황이다.
한국의 온라인 시민참여 수준을 평가한 윤상오(2004)의 연구는 이러한 관점에
서 많은 시사점을 제시한다. 한국은 유엔 전자정부 평가에서 항상 상위권에 존재한 국가이다. 그러나 전자정부 서비스 및 정보화 인프라만 최고의 수준에 올라 있다는 것은 문제로 남아있다. 실제 참여율은 여전히 낮은 상태에 머물러 있기 때문이다.
이러한 지적은 다양한 연구에서 발견된다. 윤상오(2003)는 43개 중앙행정기관의 온라인 시민참여 성숙도 평가를 통해 온라인 정보제공 및 게시판을 이용한 시민과 의 상호작용은 상대적으로 잘 작동되고 있으나, 토론·숙의 등의 실질적 시민참여 성 숙도는 매우 낮다는 것을 지적하였다. 정연정(2003) 역시 중앙행정기관 온라인 포 럼 운영실태조사를 통해 2개의 기관만 온라인 참여가 비교적 우수할 뿐, 나머지 기 관들은 정부부처의 관심과 노력 부족으로 인해 참여의 효과가 감소한다는 것을 주 장하고 있다.
뿐만 아니라 하지만 온라인 참여를 위한 인프라가 증가하는데 반해 정부의 정책 성과나 국민들이 가지는 정부에 대한 신뢰도 역시 크게 개선되지 않은 것으로 나타 나고 있다(황종성, 2013: 505). 미국의 홍보기업 Edelman이 주요 국가의 신뢰도를 조사한 결과를 살펴보면, 한국 정부의 신뢰도는 2007년 27%에서 2010년 47%로 상승하나, 2012년 31%, 2013년 44%로 지속적인 변화 추세를 보여주고 있다. 이른 바 열린 정부의 변화에도 불구하고 정부에 대한 국민들의 신뢰도가 개선되지 않는 것에 대해 황종성(2013)은 그동안 전자정부와 관련된 정부의 변화가 정부의 정책 목표를 보다 효율적으로 개선(reform)하는데 초점을 맞추었기 때문이라고 지적한 다. 즉 온라인 시민참여를 위한 인프라가 구축되었음에도 불구하고, 실제 참여를 활 성화하기 위한 정부의 구조와 기능을 변혁(transform)하지 않았기 때문이라는 것 을 지적하였다(황종성, 2013: 505).
2. 정보통신기술 기반 참여적 의사결정의 대안으로서 크라우드소싱의 부상
4)앞서 논의한 바와 같이 기존 온라인 참여의 문제점을 개선하고 새로운 참여적 의 사결정기법으로서 모색되고 있는 것이 바로 크라우드소싱(crowdsourcing)이다.
4) 정장훈·신은정(2014: 10-11)의 연구내용을 수정·보완하였음.
