정 책 자 료
EU의 제3차 가스부문 에너지 패키지와 러시아 Gazprom 관련 주요 쟁점
제3차 가스부문 에너지 패키지 개요 주요 네트워크 규칙 관련 쟁점
제3차 가스 패키지와 비EU 가스 공급기업(Gazprom)과의 분쟁 요소 결론 및 제언
EU의 제3차 가스부문 에너지 패키지와 러시아 Gazprom 관련 주요 쟁점
해외정보분석실 이성규 연구위원(leesk@keei.re.kr), 이대연 전문연구원(dylee@keei.re.kr), 에너지국제협력본부 정소라(srjung14239@keei.re.kr)
【주요내용
1. 제3차 가스부문 에너지 패키지 개요 2. 주요 네트워크 규칙 관련 쟁점
3. 제3차 가스 패키지와 비EU 가스 공급기업(Gazprom)과의 분쟁 요소 4. 결론 및 제언
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1. 제3차 가스부문 에너지 패키지 개요
□ 제3차 에너지 패키지(Third Energy Package)의 지침 및 규정
ㅇ 제3차 에너지 패키지는 2개의 지침(Directive)과 3개의 규정(Regulation)로 이루 어져 있음.
- 전력지침(Electricity Directive) 2009/72/EC - 가스지침(Gas Directive) 2009/73/EC
- 국경 간 전력거래 네트워크 접근조건에 대한 규정 No.714/2009(Regulation on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity)
- 천연가스 수송네트워크 접근조건에 대한 규정 No.715/2009(Regulation on conditions for access to the natural gas transmission networks)
- 유럽에너지규제기관협력청(ACER) 설립에 대한 유럽의회와 유럽이사회의 규정 No.713/2009(Regulation of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators)
ㅇ 이중에서 제3차 가스부문 에너지 패키지(Third Package for Gas)에 해당되는 것 은 가스지침(Gas Directive) 2009/73/EC, 천연가스 수송네트워크 접근조건에 대 한 규정 No.715/2009, 그리고 ACER 설립에 대한 규정 No.713/2009임.
- 가스관련 지침 및 규정에 따라 용량할당, 혼잡관리 등의 분야에 대한 범유럽 네 트워크 규칙(Network Code, NC)들이 프레임워크 가이드라인(Framework
“EU의 제3차 에너지 패키지는 2개의 지침과 3개의 규정으로 구성”
자료 : Deschuyteneer(2012)
<제3차 가스 패키지의 지침 및 규정 구성>
□ 제3차 에너지 패키지 이후의 규정
ㅇ EU는 제3차 에너지 패키지 채택 이후에도 역내 가스시장 안정과 통합을 촉진하고 자 다음과 같은 규정들을 추가적으로 제정하였음.
- 2010년: 가스공급 안정성에 관한 규정(Security of Gas Supply Regulation) Ÿ 가스공급에 차질이 생길 경우 소비자들을 보호하기 위하여 회원국 간의 결속
을 강화함.
Ÿ 위험 평가(Risk Assessment), 비상시 계획(Emergency Plan), 예방조 치 계획(Preventive Action Plan) 등을 통하여 국가 간 공조를 강화함.
- 2011년: 에너지시장 통합과 투명성에 관한 규정(Regulation on Energy Market Integrity and Transparency, REMIT)
Ÿ 회원국은 모든 에너지 관련 거래를 에너지규제기관협력청(Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER)에 보고해야 함.
Ÿ 셧다운(shut-down) 등과 같이 에너지 가격에 영향을 미칠 수 있는 모 든 상황들에 대한 정보를 공개하여야 함.
“EU는 제3차 에너지 패키지 채택 이후에도 단일 가스시장 형성을 위해 규정 제정 작업 지속”
□ EU의 가스시장 자유화 조치
ㅇ 역내 단일 가스시장을 구축하려는 EU의 노력은 1980년대부터 시작되었으나 2009 년까지 별 다른 성과를 보이지 못했음.
- 이는 공동체의 기반이 되는 유럽경제조약(European Economic Treaty)과 마스 트리히트조약(Masstricht Treaty)이 에너지 정책을 수립할 권한을 EU에게 부여 하지 않았기 때문임.
- 2009년 11월 리스본조약(Lisbon Treaty)이 비준되자 EU는 비로소 에너지부문 에 대한 권한을 확보할 수 있게 됨.
- 하지만 리스본조약 비준 이전에도 EU는 유럽단일시장(Single European Market, SEM) 구축 및 유럽환경정책개발에 대한 공동의 권한 또는 공유 권한 (shared competence)을 이용하여 에너지 관련 공동체법 및 관행의 집적(acquis communautaire)을 확대시킬 수 있었음.
※ 공유 권한(shared competence)는 1987년 단일유럽의정서(Single European Act, SEA)로 인해 가능해졌으며, 해당 의정서는 단일시장 구축과 관련된 사안 에 대해 가중다수결제(qualified majority voting, QMV)를 도입하여 EU가 회원 국의 만장일치 동의 없이도 에너지 부문에 영향을 미칠 수 있는 법적 구속력이 있는 조치를 채택할 수 있도록 함.
ㅇ 유럽사법재판소(European Court of Justice, ECJ)는 1994년 전기가 공공 서비 스라기보다는 상품에 가깝다는 판결을 내려 EU가 역내 에너지시장(Internal Energy Market, IEM)관련 공동체법을 가스 부문에서 만들 권한을 강화하였음.
이에 EU는 1990년대 초부터 가스 부문에 대한 여러 지침 및 규정들을 채택하였으 나, 이것은 역내 단일 가스시장 형성에 제한적인 기여만 했음.
- 1991년: 가스통과 지침(Gas Transit Directive)
Ÿ 공정성과 비차별(non-discrimination)원칙을 바탕으로 EU내에서 발생하 는 가스통과 관련 사안들을 해결하고자 마련됨.
Ÿ 그러나 가스관에 대한 제3자 접근(Third Party Access, TPA)에 회원국 들이 동의하지 않아서 해당 지침에는 통과료, 용량할당, 혼잡관리 등에 대한 조항들은 포함되지 않았고, 주로 절차적인 내용들이 많았음.
- 1998년: 제1차 가스지침(First Gas Directive) Ÿ 상기 가스통과 지침과 병행하여 시행되었음.
Ÿ 대규모 고객(larger customer)들을 위한 점진적인 시장개방, ‘협상을 통한 제3자 접근(negotiated TPA)’의 허용 등을 주요 내용으로 함.
- 2003년: 제2차 가스지침(Second Gas Directive)
Ÿ 가스통과 지침과 제1차 가스지침을 대체하며, 전면적인 시장개방을 목표로 함.
“1991년 가스통과 지침,
1998년 제1차 가스지침, 2003년 제2차 가스지침, 그리고 2009년에 제3차 가스지침 제정”
Ÿ 각국 규제당국(National Regulatory Authority, NRA)이 승인한 요금에 기반 하여 모든 가스 수송망에 ‘규제를 통한 제3자 접근(regulated TPA)’을 적용 하도록 의무화함으로써, 통과 개념을 없애고 국경 간 수송 여부와 관계없이 모든 EU 내 가스 흐름을 투명하고 비차별적인 방식으로 취급하도록 명시함.
Ÿ 구체적인 요금 모델은 제시하지 않음.
- 2004년: 천연가스 공급 안정성 확보를 위한 방안에 대한 지침(Directive concerning measures to safeguard security of natural gas supply)
Ÿ 가스 공급에 차질이 발생하는 경우에 대비하여 집행위원회의 감독 기능 을 강화하고 회원국들 간의 협력을 증진하기 위한 목적으로 마련됨.
- 2005년: 가스규정 1775(Gas Regulation 1775)
Ÿ 네트워크 운영자들의 정보 관리 및 공개와 관련한 조항을 마련하여 가스 시장의 투명성을 강화하고자 함.
Ÿ 제2차 가스지침과 마찬가지로 구체적인 가스 수송망 접근에 대한 요금모델 을 제시하고 있지는 않지만, 요금모델이 충족시켜야 하는 조건을 구체적으로 명시함.
ㅇ 상기 지침 및 규정들이 도입되었음에도 불구하고 EU에서 단일 가스시장 구축 에 큰 진전이 없자 유럽집행위원회(EC)는 EU 경쟁법(competition law)을 적극 적으로 활용하기 시작함.
- EU 경쟁총국(DG Competition)은 2005년 에너지 부문 실태조사(Energy Sector Inquiry, ESI)를 실시하여 제2차 가스지침과 가스규정 1775가 경쟁력 있 고 투명한 역내 가스시장 수립이라는 목표 달성에 필요한 프레임워크를 제공하 지 못한다고 밝힘.
- 이에 더해 EU 경쟁법이 새로운 규정과 양립할 수 없는 기존 계약 조항을 바꾸기 위한 충분한 수단을 제공한다는 문제도 제기됨.
ㅇ 이에 집행위원회는 EU 가스시장의 구조를 바꾸기 위해 근본적으로 새로운 접 근을 취할 수밖에 없게 됨.
- 집행위원회는 실태조사에서 나타난 문제점을 해결하고자 세 번째 역내 에너 지시장 입법안을 발의하였음.
- 또한 2009년 7월에 제2차 가스지침과 가스규정 1775를 폐지하고 제3차 가스지 침과 규정 715(Regulation 715)를 채택하였는데, 해당 두 가지 문서가 바로
‘제 3차 가스부문 에너지 패키지(Third Energy Package for Gas)’(이하 ‘제3 차 가스 패키지’)임.
- 집행위원회는 제3차 가스 패키지를 자유화된 역내 단일 가스시장을 구축하기 위한 궁극적인 방법이라 간주하였으며, 2014년까지 해당 목표를 달성하겠다고 약속함.
ㅇ 제3차 가스 패키지는 이전의 가스지침 및 규정으로 시작되었던 EU 가스 시장구조
“집행위원회는 실태조사에서 나타난 문제점을 해결하고자 세 번째 역내 에너지시장 입법안을 발의하였음”
변화에 새로운 동력을 제공하였으며, 다음의 4가지 내용을 주요 골자로 함.
- 소유권 분할(ownership unbundling, OU), 독립시스템운영자(independent system operator, ISO) 또는 독립수송운영자(independent transmission operator, ITO)를 통한 수송 자산의 분할
- 분할요건(unbundling requirements)을 충족시키는 수송시스템운영자 (transmission system operator, TSO)의 인증
- 수송 시스템 네트워크에 대한 인입-인출(entry-exit, EE) 기관의 접근권. 즉 2011년 9월부터 인입용량은 의무적으로 인출용량과 별도로 예약(booking)되어 야 하며, 계약경로(contract path)에 기반 해서 요금을 부과하는 관행은 폐지됨.
- 법적 구속력이 없는 프레임워크 가이드라인(Framework Guidelines, FG)에 기초하여 아래와 같이 12개의 구속력 있는 범유럽 네트워크 규칙(Network Codes, NCs)을 제정함.
Ÿ 용량할당 및 혼잡관리 규칙 Ÿ 밸런싱(balancing) 규칙
Ÿ 조화로운 수송 요금체계 관련 규칙 Ÿ 상호 운용성(interoperabililty) 규칙 Ÿ 네트워크 안정성 및 신뢰성 규칙 Ÿ 네트워크 연결 규칙
Ÿ 제3자 접근 규칙
Ÿ 데이터 교환과 정산(settlement) 규칙 Ÿ 비상시 운영 절차
Ÿ 거래에 관한 규칙 Ÿ 투명성 규칙
Ÿ 가스 네트워크 관련 에너지 효율성
- 에너지규제기관협력청(Agency for Cooperation of Energy Regulators, ACER)과 유럽가스수송망운영사협회(European Network of TSOs for Gas, ENTSOG)가 새롭게 설립되어 집행위원회와 함께 상기 언급한 프레임워크 가이드라인과 네트워크 코드를 개발 중에 있음.
“에너지규제기관협 력청과
가스수송망운영자네 트워크가 새롭게 설립되어
집행위원화와 함께 관련 법･제도 마련”
년도 지침 및 규정 1991년 가스통과 지침(Gas Transit Directive) 1998년 제1차 가스지침(First Gas Directive) 2003년 제2차 가스지침(Second Gas Directive) 2004년
천연가스 공급 안정성 확보를 위한 방안에 대한 지침 (Directive concerning measures to safeguard security of natural gas supply)
2005년 가스규정 1775(Gas Regulation 1775) 2009년
제3차 가스부문 에너지 패키지(Third Energy Package for Gas) -제3차 가스지침(Third Gas Directive)
-가스규정 715(Gas Regulation 715)
2010년 가스공급 안정성에 관한 규정(Security of Gas Supply Regulation)
2011년 에너지시장 통합과 투명성에 관한 규정(Regulation on Energy Market Integrity and Transparency, REMIT)
<가스 부문에 대한 EU의 지침 및 규정>
□ 가스타겟모델(Gas Target Model, GTM)
ㅇ 2010년 EC와 규제기관들은 네트워크 규칙(NC) 관련 분야의 상호의존성을 살펴보 고, 가스타겟모델(Gas Target Model, GTM) 수립에 착수하기 위하여 제18차 마 드리드 포럼에 참석함. GTM은 2012년 제12차 마드리드 포럼에서 채택됨.
※ GTM은 EU 단일 가스시장의 발전이 여러 타임프레임 내에서 어떻게 진행되어 야 하는지에 대한 비전을 제공함.
- 해당 포럼에서 유럽에너지규제위원회(Council of European Energy Regulators, CEER) 및 외부 기관들이 다양한 잠재적 GTM에 대한 여러 연구들 을 발표함.
- CEER은 2011년 7월 GTM을 위한 비전 초안(Draft Vision for a European GTM)을 발표하였으며, 2011년 12월에는 공공 의견수렴을 거쳐 유럽 GTM을 위한 CEER 비전보고서(CEER Vision for a European GTM)를 발표하였음.
ㅇ CEER의 GTM은 EU 역내 단일 가스시장 건설을 위해 다음 사항들이 충족되어야 한다고 제안하고 있음.
- 첫째, ‘인입-인출 지대(entry-exit zone)’
Ÿ 인입용량이 인출용량과 별개로 할당되도록 하여 적어도 상업적으로는 EE 지대 내로 들어오는 가스가 해당 EE 지대 내 어느 인출지점으로든 나갈 수 있도록 해야 함.
Ÿ CEER은 원활한 도매시장을 형성하기 위해서는 EE 지대를 구축하는 것 이 외에 여러 조건들이 충족되어야 한다고 밝혔는데, 여기에는 충분한 도매시장 참여자, 다양한 가스 공급원, 충분한 소비자, 가스 소비량 대비 일정 수준의 총 가스 거래량 등이 있음.
“2012년에 채택된 가스타겟모델에서는 단일 가스시장 형성 위해 인입-인출 지대 구축 제안”
- 둘째, 각각의 회원국 당 하나의 EE 지대(또는 국가단위 시장지역 national market area) 형성
Ÿ 이는 GTM이 국가단위 시장지역을 형성하는 것이 더 큰 시장을 형성하기 위한 첫 단계로 간주됨.
※ 각국 영토 내에서 국가시장지역을 형성할 수 없는 회원국은 거래지역(trading region)이나 국경 간 시장지역(cross-border market area)을 만들게 될 것임.
Ÿ 국경 간 연결지점(interconnection points, IP)의 수를 줄임으로써 기존 및 신규/증설 용량할당 과정을 단순화시키려 한다는 것을 알 수 있음.
- 셋째, 시장이 상호연결 되어있어야 함.
Ÿ GTM은 용량할당 메커니즘(Capacity Allocation Mechanism, CAM) 네트 워크 규칙의 접근법을 지지함.
□ EU의 가스 관련 주요 기관 및 조직
ㅇ 에너지규제기관협력청(Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER)
- 제3차 가스지침에 따라 유럽가스수송망운영사협회(European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSOG)와 함께 2010년에 새로 설립된 기관으로 각국 규제당국(National Regulatory Authority, NRA)이 제 의무를 다하고 필요한 경우 이들의 조치(actions)가 다른 회원국의 조치들과 조화를 이루는 데 필요한 수단을 제공함.
- 또한 유럽 내 여러 에너지관련 기관들에게 다양한 현안에 대하여 조언을 제공함.
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회(European Network of Transmission System Operators for Gas, ENTSOG)
- 유럽 수송시스템운영사들의 모임으로 제3차 가스지침이 채택되면서 2009년에 설립되었음.
- EU 내 수송시스템운영사들 간의 협력을 증대하여 역내 시장에서의 국가 간 가스 거래와 가스 수송망 네트워크 개발을 촉진함.
- 제3차 가스지침에 따라 10개년 네트워크 개발계획(Ten-Year Network Development Plan, TYNDP)을 마련해야하는 임무를 가짐.
- 현재 독일, 영국, 프랑스 등을 포함한 26개 국가의 43개 수송시스템운영자들 과 3개의 파트너업체(associated partner)로 구성되어 있음.
ㅇ 유럽에너지규제위원회(Council of European Energy Regulators, CEER) - 2003년에 설립되었으며 33개 국가의 규제당국이 참여하고 있음.
“2010년 설립된 ACER은 유럽 내 에너지관련 기관에게 조언, 정책/규정 제안”
- 소비자들의 이익을 보호하고, 효율적이고 지속가능하며 경쟁력을 갖춘 단일 에너지 시장을 구축하기 위해 각국 규제당국의 협력 및 공조를 촉진함.
- 또한 회원국의 에너지 관련 법규가 EU 차원에서 조화롭고 일관성 있게 적용 되도록 함.
ㅇ 가스자문위원회(Gas Advisory Council, GAC)
- 주요 EU 국가들과 러시아 가스 기업의 대표자, 전문가, 학계 인사들로 구성되어 있음.
- 가스시장 개발의 적합성 여부를 평가하고 EU와 러시아 간의 장기적 협력에 필요한 권고사항을 제공함.
2. 주요 네트워크 규칙 관련 쟁점
1)ㅇ 네트워크 규칙은 EU 역내 단일시장에 관한 비전을 어떻게 실현할지, 그리고 법적/규제적 프레임워크가 어떻게 기능할지에 대한 주요 조항들을 담고 있음.
- 각각의 네트워크 규칙은 각기 다른 제정절차 단계를 거치고 있는 중이며, 가 장 높은 단계까지 진행된 것은 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙으로 현재 코미톨로지(comitology) 단계에 있음.
※ 코미톨로지(comitology)란 집행위원회와 회원국 정부 관료가 공동으로 정책을 결정하는 전통적인 유럽연합의 정책결정 과정을 일컬음.
- 12개의 네트워크 규칙 제정이 계획되었으며, 집행위원회는 2014년까지 자유화된 역내 단일 가스시장 구축이라는 목표를 달성하는 데 있어 혼잡관리(congestion management), 용량할당 메커니즘, 밸런싱, 요금체계, 상호 운용성 등 4개 영역 네트워크 규칙이 핵심적이라고 강조함.
□ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙(Capacity Allocation Mechanism Network Code, CAM NC)
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회(ENTSOG)는 2013년 3월과 9월 두 번에 걸쳐 네트 워크 규칙 작성안을 마련하였음.
- 2013년 3월 안은 에너지규제기관협력청의 용량할당 메커니즘 프레임워크 가 이드라인에 기초하여 작성되어, 프레임워크 가이드라인의 준수 여부 등에 대 한 평가를 위해 에너지규제기관협력청에 제출됨.
- 2012년 6월, 에너지규제기관협력청은 3월 작성안에 대한 검토의견(Reasoned Opinion)에서 ‘프레임워크 가이드라인을 잘 준수하고 있다’고 평가했지만, 동시에 ‘특정 조항들이 가이드라인이나 가이드라인이 설정한 목표에 부합되
1) 이하 내용은 The Oxford Institute for Energy Studies의 2013년 4월 Yafimava, K.에 의해 발표된 “The EU Third Package for Gas and the Gas Target Model: major contentious issues inside and outside the EU”의 내용을 요약･정리한 것임.
“네트워크 규칙은 역내 단일시장 형성을 위한 비전 실현 방법, 법/규제적
프레임워크 기능을 명시하고 있음”
지 않는다’고 밝힘.
- 이에 유럽가스수송망운영사협회는 에너지규제기관협력청의 의견을 반영하여 2012년 9월 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 작성안을 준비함.
- 2012년 10월, 에너지규제기관협력청은 상당한 조건을 붙이기는 했지만 집행위원 회에 해당안의 채택을 권고하였음.
- 2013년, 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙은 코미톨로지(comitology) 단계 에 있으며 2013년 후반에 법적 구속력을 가지고 회원국에 적용될 것임.
□ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 관련 쟁점
① 연결지점(Interconnection Points, IP) 및 인입-인출지대(entry-exit zone) ㅇ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 작성안에서는 용량할당의 적용범위를 ‘동일
회원국 내의 인접 인입-인출 시스템 간 연결과 물리적·가상적 국경 간 연결지 점으로 정의하고 있음.
- 하지만 상기 정의는 혼란을 야기할 수 있는데 이는 용량할당 메커니즘 네트 워크 규칙이 동일 회원국 내에 위치하지 않은 인입-인출 시스템 간 연결에도 적용되는 지 명확하지 않기 때문임.
- 또한 국경 간 연결지점이 동일 회원국 내의 인입-인출지대에 위치한 경우에 도 해당 규칙이 적용되어야 한다는 문제가 발생할 수 있음.
※ 독자적으로 원활한 도매시장을 형성할 수 없는 회원국들이 시장지역이나 거래 지역을 형성하고, 이에 따라 여러 회원국(혹은 그 일부)으로 구성된 인입-인출 지대가 형성되면 이러한 상황이 초래될 수 있음(예를 들어 오스트리아, 슬로바 키아, 체코, 헝가리의 수송시스템운영사들이 오스트리아, 슬로바키아, 체코, 헝 가리를 아우르는 거래지역을 형성하는 경우).
- 이로 인해 동일 인입-인출지대 내의 가스거래에 인위적 장벽이 생겨날 수 있고 결과적으로 가스타겟모델(Gas Target Model, GTM)의 목표와 상충될 수 있음.
- 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 작성안은 다음의 경우 적용되지 않음.
Ÿ 유통망 및 최종 소비자로 들어가는 인출지점
Ÿ 공급 전용 네트워트(supply only network)로 들어가는 인입지점 Ÿ LNG 터미널과 생산설비에서 들어오는 인입지점
Ÿ 저장설비로 들어가거나 저장설비에서 들어오는 인입-인출지점 ② 신규용량 VS 기존용량
ㅇ 2012년 3월 작성안은 연결지점의 모든 기존 용량에 적용되고 경우에 따라 추 가 용량에서 적용되지만, ‘오픈시즌(open season, OS) 절차나 기타 절차를 거 쳐 할당된 신규 기술적 용량(technical capacity)은 이 같은 절차를 통해 할당된
“용량할당의 적용범위는 동일 회원국 내 인입-인출 시스템 간 연결과
물리적/가상적 국경 간 연결지점”
후 판매되지 않아 남은 용량 외에는’ 용량할당, 요금, 예약 플랫폼, 용량결합 (capacity bundle) 등 대부분의 조항을 적용받지 않음(2.3조, 5조).
ㅇ 하지만 에너지규제기관협력청은 검토의견에서 용량할당 메커니즘 프레임워크 가이 드라인 중 신규용량에 적용되지 않는 것은 용량할당 조항뿐이며 다른 모든 조 항들은 기존 및 신규 용량에 적용된다고 기술함. 그리하여 2012년 3월의 작성 안을 이에 맞추어 수정할 것을 권고함.
ㅇ 또한 에너지규제기관협력청은 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙과 혼잡관리절차 (Congestion Management Procedures, CMP) 가이드라인 간에 일관성을 갖출 필요가 있다고 지적함.
- 혼잡관리절차 가이드라인에서는 ‘초과신청(oversubscription) 및 환매 (buy-back), 고정 하루 전 계약(firm day ahead)에 대한 미사용시 처분 메커니 즘(Use-It-Or-Lose-It, UIOLI), 예약용량의 포기, 장기 미사용시 처분 등 혼잡관 리절차 적용을 통해 할당된 추가 용량은 일반 할당 과정을 통한 다른 용량과 함 께 각 수송시스템운영사에 제공되어야 한다’고 규정하고 있음.
- 특히 혼잡절차 가이드라인은 ‘신규 건설된(new built)’ 용량은 추가용량의 정의 에 포함시키지 않음.
③ 경매
ㅇ 작성안은 경매를 통해서만 기존용량의 할당이 이루어지도록 규정하고 있음.
- 작성안은 연간, 분기간, 월간, 일간, 당일(within-day) 표준용량(standard capacity products, SCP)을 제시하고 있는데, 기간이 가장 긴(예를 들면 연간 용량) 표준용량이 먼저 제공되고 이후에 다음으로 짧은 기간의 용량이 각각 의 계약기간 동안 제공됨.
- 경매를 통해 연결지점에서 기술적 용량의 최대 90%까지 할당되며, 동시에 각 연결지점 당 최소 10%의 기술적 용량은 기간이 1분기 이하인 고정 용량 (firm capacity) 서비스를 위해 따로 떼어두어야 함.
- 연간 표준용량은 매년 연간용량경매를 통해 판매되고, 해당 경매에서 향후 15년간의 용량, 즉 15년간의 연간 표준용량이 제공됨.
- 유럽가스수송망운영사협회는 15년이라는 계약기간이 장기 용량 예약에 대한 이용자들의 필요를 충족시키면서 장기계약이 설비퇴장(capacity hoarding)과 시장진입과 관련한 문제를 일으킬 수 있다는 일각의 우려 또한 완화시킬 수 있는 적절한 타협점이 될 수 있다고 주장함.
- 그러나 에너지규제기관협력청은 검토의견에서 한 번의 경매에서 최대 90%용량 을 15년의 계약기간에 대해 판매하는 경우 장기 계약혼잡(contractual congestion)이 발생할 수 있고 장기간 동안 신규 진입을 가로막는 장벽이 높아 질 수 있다고 우려를 나타냄.
“경매를 통해서만 기존 수송용량의 할당이 이루어질 수 있음”
- 이를 해결하기 위하여 에너지규제기관협력청은 용량의 ‘상당 비율(significant proportion)’은 보다 짧은 4~5년의 계약기간에 대해서만 할당될 수 있다고 규정 할 것을 제안함.
※ 에너지규제기관협력청은 검토의견에서 권장 비율을 구체적으로 명시하지는 않 았지만, 검토의견에 대한 근거를 제시하는 다른 문서에서 10%를 기준 비율로 제시함.
- 또한 에너지규제기관협력청은 검토의견에서 화주에세 용량인수를 위한 두 번째 기 회를 줄 수 있다는 이유를 들어, 분기간 표준용량은 연간 표준용량과 마찬가지로 1 년 이상(향후 16~20분기, 즉 4~5년)의 기간에 대해 제공될 수 있다고 제시함.
④ 결합(bundling) 의무화와 일몰조항(sunset clause)
ㅇ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 작성안과 용량할당 메커니즘 프레임워크 가 이드라인에는 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 발효 이후 5년 내 용량결합을 완수해야 한다고 규정한 일몰조항이 포함되어 있음.
※ 용량할당 메커니즘 프레임워크 가이드라인의 일몰 조항에 따르면 ‘인접 인입- 인출 시스템을 연결하는 각 지점 양 측면에서 가용한 고정 인입/인출 용량’은 한 시스템에서 인접 시스템으로의 가스 수송이 단일 할당절차와 단일 고지 (nomination)에 기반 하여 이루어지는 방식‘으로 결합되어야 함.
- 일몰조항은 기존 용량계약에 나타나있듯 기존 시스템은 존속기한이 제한되어 있 으며 일몰기한까지 단계적으로 폐지되어야 함을 의미
- 2012년 3월 작성안은 ‘연결지점의 양 측면에서 모든 고정용량은 결합된 (bundled) 용량으로 제공되어야 하며’, 이 결합된 용량은 단일 할당절차를 통 해 계약되고 인접 수송시스템운영사는 네트워크 이용자들에게 ‘단일고지를 통해 결합용량 흐름을 고지할 수 있는’ 수단을 제공해야 한다고 규정함.
- 기존 계약용량은 각각의 연결지점에서 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 발효 이후 5년 내에, 즉 일몰기한까지 결합되어야 하므로 기존 용량계약 당사자인 용 량 보유기업(capacity holders)은 적절한 계약을 통해 용량 결합이 이루어질 수 있도록 합의롤 도출해야 함.
- 5년간의 일몰기한 동안 결합 합의가 이루어지지 않은 용량은 결합용량으로 간주되어 원 계약 규정상의 권리에 비례하여 원 용량 보유기업들에게 결합용 량으로 분배됨.
- 분배 이후에 각각의 원 계약자는 분배 전 보유했던 용량 권리와 해당 연결점에서 각각의 기간 동안 보유한 총 계약용량 간의 비율에 따라 결합된 용량에 대한 계 약을 보유하게 됨.
- 2012년 3월 작성안에 따르면 결합 합의나 원 계약 규정과의 일관성을 위하 여, 결합 합의가 이루어진 용량과 원 계약 규정이 적용되는 용량 모두에 대 해 기존의 용량계약을 수정할 필요가 있음.
“용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 발효 이후 5년 내 용량결합을 완수해야 하는 일몰조항 존재”
Ÿ 기존 용량계약의 용량 보유기업들은 원래의 약속(commitment)를 수정 해야 하고, 기존 계약의 수정으로 결합된 용량에 대한 약속의 기간은 원 계약의 기간을 초과할 수 없음.
- 또한 해당 작성안은 용량계약 수정에 대한 조항들은 공급계약에는 적용되지 않으며, 이 같은 조항들이 계약 당사자가 공급계약을 일방적으로 해지하거나 취소할 사유가 될 수 없다고 명시함.
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회는 일몰조항의 도입과 관련하여 다음과 같은 우려들 을 가지고 있음.
- 물량(volume)과 기간의 차이가 불가피하게 결합의 범위를 제한함.
- 결합이 당사자들에게 법적 불확실성을 야기할 수 있는 다양한 시나리오가 존 재함.
- 결합 합의의 기술적·계약적 타당성을 보장하기 위해 필요한 수송시스템운영 사의 강제 모니터링이 부족함.
ㅇ 그리하여 유럽가스수송망운영사협회 법무팀은 일몰조항 대신 계약의 ‘양 당사 자 모두에게 합리적인 기한 내 기존 계약용량을 보장하기 위해 계약을 수정할 의무를 부여할 것’을 제안하는 의견서를 제출함.
⑤ 수송용량 불일치
ㅇ 용량 불일치, 즉 연결지점 양편에서 나타나는 고정용량의 차이가 발생하는 경 우 해당 용량은 분할(unbundled)되어 제공됨.
ㅇ 그러나 에너지규제기관협력청은 검토의견에서 불일치 용량이 최대 15년의 기간 동 안 분할되어 제공 및 할당된다면 ‘신규용량을 포함하여 전체 기술적 용량을 점진적 으로 결합한다’는 용량할당 메커니즘 프레임워크 가이드라인의 목표를 달성하기 어려울 것이라 지적함.
ㅇ 그리하여 에너지규제기관협력청은 3월 작성안을 수정하여 고정 분할용량의 계약 기간을 ‘단계적 월간 경매 시까지(rolling monthly auction) 등으로’ 제한할 것을 권고함.
⑥ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙으로부터의 제외
ㅇ 2012년 3월 작성안은 제3차 가스지침 36조에서 언급된 신규 인프라를 용량할당과 결합(bundling)을 포함한 모든 조항의 적용 대상에서 제외함.
- 제3차 가스지침 36조는 ‘기존 인프라에서 발생하는, 혹은 기존 인프라의 개조로 인한 새로운 가스 공급원에서 개발에서 발생하는 상당한 용량 증가’(‘증설용량’) 와 ‘인터커넥터(interconnector), 2003년 8월 4일까지 완공되지 않은 LNG 및 저장설비 등 주요 인프라’(‘신규용량’)는 요청이 있을 시 일정기간 동안 제 3 자 접근(Third Party Access, TPA), 요금, 결합 등을 포함한 제3차 지침의
“연결지점 양편에서 나타나는
고정용량의 차이가 발생하는 경우에 해당 용량은 분할되어 제공됨”
여러 조항의 적용을 면제받을 수 있다고 명시함.
- 하지만 36조는 ‘주요 신규 인프라’나 ‘상당한 용량 증가’를 제공하는 인프라 의 금융적 혹은 기술적 특징에 대해 어떠한 정량적인 정의도 포함하고 있지 않음.
- 따라서 모든 가스 인프라 프로젝트는 매우 높은 비용이 들기 때문에 모두
‘주요’ 프로젝트의 조건에 해당되거나 ‘상당한 용량 증가’를 제공하는 것으 로 간주될 수 있음.
- 그러나 유럽가스수송망운영사협회가 에너지규제기관협력청의 검토의견에 따라 3 월 작성안을 수정하여 결합 요건을 신규용량에 적용하도록 동의했다는 점을 고 려하면 해당 조항을 지나치게 관대하게 해석하는 것은 바람직하지 않음.
- 점진적 결합(incremental bundling)은 허브 대 허브(hub-to-hub) 거래 촉진이 라는 목표를 달성하기 위한 중요한 수단이기 때문에 코미톨로지 단계 이후 결합 조항이 적용되지 않는 신규/증설 용량 프로젝트의 정의를 명확히 규정 하고 그 수를 제한할 것으로 예상됨.
⑦ 2012년 9월 작성안과 코미톨로지까지의 과정
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회는 에너지규제기관협력청의 검토의견을 일부 반영하여 수정안을 작성, 2012년 9월 17일에 발표하였음.
- 수정된 작성안에서는 오픈시즌 절차나 기타 신규 기술적 용량할당 절차를 통해 할당된 신규용량에도 결합과 표준용량 범주화가 적용되도록 하였으나 에너지규 제기관협력청이 제안한 다음의 4가지 권고사항은 수정안에 반영하지 않음.
Ÿ 기술적 용량의 최소 10%를 중기 예비용량으로 확보하라는 권고
Ÿ 예비용량에 대한 규정을 OS이나 기타 과정을 통해 제공되는 신규용량에도 적용하라는 권고
Ÿ 연결지점 양쪽 간의 기술적 용량 차이로 인해 분할되어 제공되는 용량을 단기(한 달 이내)로 제공하라는 권고
Ÿ 연간 상품 판매로부터의 평균 수입이 그보다 짧은 기간 상품의 프로파일 예약(profiled booking)으로부터의 수입과 일치해야한다는 ‘수입등가원칙’
삭제 권고
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회가 권고사항 대부분을 반영하지 않은 9월 작성안을 내놓 자 에너지규제기관협력청은 2012년 10월 제 22차 마드리드 포럼에서 유럽가스수 송망운영사협회가 권고사항을 받아들이면 ‘요금조항’에 대해 양보할 수 있다고 밝 혔으나 유럽가스수송망운영사협회는 에너지규제기관협력청의 제안을 거절함.
ㅇ 그리하여 2012년 말 에너지규제기관협력청과 유럽가스수송망운영사협회 간의 협 의는 교착상태에 빠지게 되었음.
“용량할당 메커니즘 네트워크 규칙은 2014년까지 EU 역내 에너지시장 형성을 목표로 삼고 있음”
ㅇ 하지만 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙은 2014년까지 EU 역내 에너지시장 형 성이라는 목표 달성을 위해 필요한 최소한의 기반이었기 때문에 에너지규제기관협 력청은 해당 규칙 제정의 지연으로 인한 목표 달성 실패 위험을 감수하는 대신, 집 행위원회에 네트워크 규칙 채택에 대해 조건부 권고를 하겠다고 밝힘.
□ 혼잡관리절차(Congestion Management Procedures, CMP)
ㅇ 혼잡관리절차는 용량할당 메커니즘과 별도로 개발되어 가스 규정 715에 통합 되었음.
- 가스규정 715는 두 개 이상 회원국 간 혹은 한 회원국 내에서 인접해있는 물리 적 가상의 인입-인출 시스템 간의 연결지점에 이용자들의 예약 절차가 적용되는 한 혼잡관리절차도 적용되어야 한다고 명시하였는데, 이를 통해 혼잡관리절차가 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙에서 규정하는 것처럼 모든 연결지점에 적용된 다는 것 알 수 있음.
- 하지만 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙이 제 3국으로부터 들어오는 인입지점 및 인출지점에 적용되지 않는 것과는 달리, 해당 가스규정에서는 해당 국가의 규 제당국(National Regulatory Authority, NRA)의 결정에 따라 혼잡관리절차가 제3국에서 들어오는 인입지점 및 인출지점에도 적용될 수 있다고 규정함.
- 이로 인해 EU회원국과 비회원국간의 계약 혼잡에서 해당 절차가 적용될 수 있음.
ㅇ 가스규정은 에너지규제기관협력청이 2014년부터 전년도에 연결지점에서 판매된 고정용량 관련 혼잡에 대한 연간 모니터링 보고서를 발표하도록 하였으며, 혼잡관 리절차 적용을 통해 생긴 추가용량은 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙에 명시된 일반 할당과정을 통해 수송시스템운영사가 제공하여야 한다고 규정함.
ㅇ 가스규정은 단기(하루 전(day-ahead) 고정계약) 및 장기 미사용시 처분 (Use-It-Or-Lose-It, UIOLI) 메커니즘을 포함하고 있음.
- 단기 미사용시 처분 메커니즘에 대해서는, 수송시스템운영사가 추가로 고정용량 을 제공하기 위해 초과신청 및 환매 프로그램을 제안하고 이를 규제당국의 승인 을 거쳐 시행하도록 의무화함.
- 장기 미사용시 처분 메커니즘의 경우, ‘네트워크 이용자가 충분히 이용하고 있지 않은(systematically underutilized) 연결지점에서의 계약용량, 즉 해당 이용자가 미사용 용량을 합리적 조건으로 판매하거나 제공하지 않고 다른 네트워크 이용 자들은 고정용량을 요청하는 경우에 대해서 수송시스템운영사가 미사용 용량을 부분적 혹은 전면적으로 취소하도록’ 각국 규제당국이 수송시스템운영사에 요청 할 것으로 의무화함.
- 단기 및 장기 미사용시 처분 메커니즘의 적용시점은 각기 다름. 단기는 2016 년 7월 1일부터, 장기는 2013년 10월 1일부터 적용됨.
- 하지만 각국 규제당국이 하루 전(day-ahead) 고정계약 미사용시 처분 메커니즘
“혼잡관리절차는 인집-인출 시스템 간의 모든
연결지점에 적용됨”
시행을 '결정할 권리가 있다’고 규정함으로써 가스규정 발효 이후에 규제당국이 재량에 따라 적용시점을 선택할 수 있게 됨.
□ 증설 및 신규용량에 대한 투자 절차
ㅇ 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙이 증설/신규용량의 할당에 대한 문제를 제대 로 다루고 있지 않은 점을 감안하여, 유럽 가스 규제당국은 기존 연결지점에서
‘새로 건설된(new built)’ 용량이 시장 기반 접근법에 통합될 수 있도록 증설용 량 할당에 대한 개념을 구체화’하기 위해 제 20차 마드리드 포럼에 유럽에너지 규제위원회(Council of European Energy Regulators, CEER)를 초대함.
ㅇ 이에 유럽에너지규제위원회는 자문보고서(Consultant paper)인 ‘가스 인프라에 대한 시장 기반 투자절차 : 이슈 및 접근법(Market-based investment procedures for gas infrastructure: issues and approaches)’을 발표하였는데, 해 당 보고서는 ‘시장 수요와 공조된 시장절차에 기반하여 신규용량을 어떻게 확 인하고 통합할지에 대하여 제안함.
- 우선 유럽에너지규제위원회 보고서는 증설 및 신규용량을 다음과 같이 정의함.
Ÿ 증설용량(incremental capacity)은 기존 연결지점(IP)에서 이용 가능한 기술적 용량에 추가하여 제공되는 용량임(즉, 기존 시스템의 신규용량).
Ÿ 신규용량(new capacity)은 신규 IP에서 제공되는 용량임(즉, 신규 시 스템의 신규용량).
- 보고서는 ‘여러 국가에 걸쳐있는 신규 파이프라인 프로젝트가 해당 보고서의 범위에 포함되어야 하는지 의문이 있다’고 언급하며, ‘용량할당 메커니즘 네 트워크 규칙에서 연결지점 노선에 대한 경매를 여는 방안이 논의되었지만, 해당 방안은 당장 이행하기에 무척 복잡하고 두 국가 간 혹은 여러 국가의 한 노선에서 서로 다른 수송 필요성을 비차별적으로 평가하는 측면에서 문제 가 있기 때문에 기각되었다’고 밝힘.
- 그러나 ‘다국가 프로젝트가 복잡하기는 하지만 역내 가스시장 발전에 중요하 므로 인정되어야 한다’고 기술함.
- 따라서 신규용량의 이슈를 해결하기 위해 어떠한 메커니즘이 개발되던지 간 에, 이는 유럽에너지규제위원회가 개발 중인 증설용량 메커니즘, 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙, 10개년 네트워크 개발계획(Ten-Year Network Development Plan, TYNDP), 에너지인프라 패키지(Energy Infrastructure Package) 등과 일관되어야 할 것임.
- 또한 신규용량에 대한 메커니즘이 개발될 때까지 신규용량은 계속해서 증설 용량에 대한 메커니즘이 제공하는 규제 프레임워크를 적용받아야 할 것임.
ㅇ 유럽에너지규제위원회 보고서는 기존 및 증설용량에 대한 오픈시즌 및 통합경 매(Integrated Auction, IA) 등 다양한 시장 기반 투자절차에 대해 개괄적으로
“용량할당 메커니즘 네트워크 규칙이 기존용량에 대한 새로운 규제 프레임워크는 수립했지만, 증설 및 신규 용량에 대한 규제
프레임워크는 향후 개발되어야 함”
설명하고 있음.
- ‘오픈시즌에 대한 좋은 관행 가이드라인(Guidelines of Good Practice for OS)’
에 제시된 고전적(classic) 오픈시즌 접근법은 2단계 절차로 구성되어 있음.
Ÿ 신규용량에 대한 관심 수준을 수립하여 이를 제공하기 위한 신규용량에 대한 화주(shipper)의 구속력 없는 입찰(non-binding bidding)
Ÿ 신청이 사전 협의된 비용수준을 넘어서는 경우, 긍정적인 최종투자결정 (Final Investment Decision, FDI)을 허용하는 화주의 구속력 있는 신 청(binding subscriptions)
- 보고서는 증설용량에 대한 오픈시즌을 기존용량에 대한 경매와 함께 진행하 는 것이 복잡하다는 점, 또한 고전적 오픈시즌 절차에 투명성 및 공조가 결 여되어 있다는 점을 감안하여 적절한 투명성과 국경 간 공조가 포함된 보다 정교한 오픈 절차를 수립해야 한다고 밝힘.
- 또한 보고서는 용량 할당과 관련하여 해결해야 할 중요한 문제는 용량이 건 설되고 난 이후 기존용량의 이용자들이 증설용량의 이용자들과 비교하여 차 별을 받지 않도록 하는 것이라고 밝히며, IA가 증설용량 할당의 유일한 수단 이라고 제안하고 있음.
Ÿ 통합경매 절차 하에서는 경매에서 특정한 수준의 용량 수요가 충족될 경 우 수송시스템운영사들에게 신규용량에 투자할 의무를 부과하므로 이들 이 투자를 시작하는 데 있어 주도적인 역할을 담당하게 됨.
Ÿ 오픈시즌 절차의 경우 화주가 수송시스템운영사에게 추가적인 용량을 건 설할 것을 요청함으로써 투자가 시작되며 수송시스템운영사들은 이러한 요청을 검토하고 투자 결정을 내리게 됨.
ㅇ 또한 보고서는 누가 비용을 지불하고 위험을 감수하느냐가 신규용량에 대한 투자 를 결정짓는 핵심 요소라고 밝힘.
- 용량할당 메커니즘 네트워크 규칙 작성안은 수송시스템운영사들이 기존 단 기용량의 10%를 따로 떼어놓도록 규정하고 있는데, 이는 이들이 장기적으로 증설용량의 100%를 할당할 수 없을 것임을 의미함.
- 따라서 각국 규제당국은 향후 투자비용이 화주와 수송시스템운영사들간에 어떠한 방식으로 분배될지에 대해 합의를 하고 임계치(threshold : 장기적으 로 수송시스템운영사들이 판매할 수 있는 증설용량의 비율)를 정할 필요가 있음.
- 또한 투자를 진행할지 여부를 결정하기 위하여 경제성 테스트(economic test)를 계획해야 함.
※ 유럽에너지규제위원회는 경제성 테스트의 결과를 평가하는 데 두 가지 기준을 제공함. 하나는 법적 구속력을 갖는 예약된 장기용량 비율에 기준하며, 다른 하 나는 장기예약에 따른 기대 수입에 기준함.
“오픈시즌 절차의 경우 화주가 TSO에게 추가적인 용량 건설을 요청하고, TSO는 이를 받아 들여 투자를 결정함”
□ 유럽에너지규제위원회 보고서에 대한 이해관계자의 반응 : 유럽가스수송망 운영사협회 및 Gazprom
ㅇ 유럽가스수송망운영사협회와 Gazprom을 비롯한 주요 이해관계자들이 유럽에 너지규제위원회 보고서에 대해 구체적인 반응을 보였는데, 이들은 공통적으로 투명성 결여, 국경 간 공조 부족, 최종투자결정(FID)의 불확실성과 같은 문제 들에 대해 우려를 나타내었음.
- 해당 보고서에 대한 유럽가스수송망운영사협회의 의견 및 제안들은 다음과 같음.
Ÿ 규제 결과(regulatory return)와 이용자들로부터의 장기적 약속(commitment) 의 가치 간에 괴리가 있으므로 증설용량에 대한 투자를 뒷받침하기 위해서 는 보고서에 누락되어 있는 약속 수준에 대한 ‘초기 명확성(upfront clarity)’
이 필요함.
Ÿ 좌초 자산 리스크를 피하기 위해서는 시장 수요에 대한 신호가 있는 증 설용량에 대해서만 투자를 해야함.
Ÿ 시장 경제성 테스트는 쉽게 시작될 수 있어야 하며, 정기적으로 실시하 여야 함. 또한 테스트 결과가 긍정적일 경우 국가 규제당국 승인이 자동 적으로 이루어져야 함.
Ÿ 증설 프로세스(incremental process)가 가장 잘 적용될 수 있는 상황 을 규명하기 위해 EU 및 국가 차원에서 10개년 개발 계획을 기반으로 모든 연결지점들에 대해 평가를 실시해야 함.
Ÿ 구속력을 지니는 입찰만이 투자결정으로 이어지는 데 필요한 약속을 제공하 므로 입찰은 구속력을 가져야 함.
Ÿ 용량할당이 규제 가격을 상회하는 가격 혹은 프리미엄 대비 용량규모에 대한 네트워크 이용자들의 약속에 기반해야 함.
Ÿ 오픈시즌과 통합경매 절차 적용의 적합성 여부는 상황에 따라 달라질 수 있기 때문에 두 절차를 증설용량을 공급하는 보완적 수단으로 간주함.
※ 유럽가스수송망운영사협회는 통합경매가 하나의 국경 간 연결지점 투자에 있어 서는 적합한 방안일 수 있지만 하나 혹은 그 이상의 국경 간 연결지점들에 대 한 투자의 경우에는 적절하지 않을 수 있으며 다른 프레임워크가 필요할 수 있 다고 주장함. 유럽가스수송망운영사협회는 통합경매 이점은 투명성을 확보할 수 있다는 데 있고, 오픈시즌의 이점은 화주가 다른 IPs에서 성공적이지만 한 IP에서는 용량을 갖고 있지 못할 리스크를 최소화하는 데 있다고 밝힘.
- 증설/신규용량 할당에 대한 새로운 규제 프레임워크에 가장 큰 영향을 받는 Gazprom도 유럽가스수송망운영사협회와 비슷한 반응을 보였으며, 다음과 같은 내용을 골자로 하는 대응안을 제출함.
“유럽가스수송망운 영사협회와 Gazprom은 CEER 보고서에 대해 투명성 결여, 공조부족,
최종투자결정 불확실성 등에 대해 문제 제기”
상호보완적 수단으로 간주하여야 하며, 오픈시즌은 다수의 수송시스템운 영사 및 규제당국이 관여하는 대형 신규인프라 프로젝트에 가장 적합한 반면 덜 복잡한 프로젝트에는 통합경매가 보다 적합함.
Ÿ 경제성 테스트를 표준화하는 것은 불가능함. 이는 경제성 테스트는 필연 적으로 ‘관련 수송시스템운영사와 해당 규제당국 간에 합의된 더 넓은 범위의 규제 프레임워크의 한 부분’이기 때문임.
Ÿ 경제성 테스트를 통과하면 규제당국은 반드시 투자를 승인해야 함.
※ Gazprom은 경제성 테스트는 예약된 용량이 아니라 용량예약으로 인한 기대 수입에 기반 해야 한다고 주장함.
Ÿ 요금 구조와 신규 및 기존용량 공급 간에 긴밀한 관계가 있으므로 다양 한 투자 및 할당절차에 대해 결정할 시 여러 가지 다른 요금구조 방안이 고려되어야 함.
□ 유럽에너지규제위원회 보고서에 대한 분석
ㅇ 증설/신규용량에 대한 유럽에너지규제위원회의 시장 기반 투자절차 개발과정 에서 명백히 고려되어야 할 두 가지 고려사항이 있음.
- 우선 용량에 대한 투자 시작(initiative)이 누구로부터 비롯되어야 하는지 결정해 야 함.
Ÿ 유럽에너지규제위원회/에너지규제기관협력청 및 유럽가스수송망운영사협회는 화주가 추가적인 용량을 직접적으로 요청하기 보다는 수송시스템운영사들이 화주에게 신규용량을 제안할 책임이 있다고 간주하고 있음.
Ÿ 반면 Gazprom은 화주를 포함한 시장 참여자들 스스로 투자를 시작해야 한다고 생각함.
- 둘째, 투자가 시작되면 이를 승인해야 하는 지에 결정해야 함.
Ÿ 유럽가스수송망운영사협회는 시장에서 신규용량이 필요하다는 신호가 있 을 경우 투자가 이루어져야 하며, 이 같은 신호는 경제성 테스트를 통해 평가해야 한다고 주장함.
Ÿ Gazprom은 시장 참여자들(특히, 공급자)이 용량이 필요하다는 신호를 보내고 해당 비용을 지불할 의사가 있을 때 투자가 이루어져야 한다고 주장함.
ㅇ 만약 에너지규제기관협력청 및 유럽가스수송망운영사협회의 시각을 반영하여 증설 /신규 인프라에 대한 최종 시장 기반 투자절차가 마련될 경우, 아래와 같은 상황이 발생할 수 있음.
- 화주/공급자가 예약하려고 하는 신규용량을 수송시스템운영사들이 제공할 것인지 보장할 수 없게 됨.
“유럽가스수송망운 영협회는
수송시스템운영사들 이 화주에게 신규 용량을 제안할 책임이 있다고, 반면 Gazprom은 화주가 투자를 시작해야 한다고 각각 주장”
- 만약 제공될 경우, 해당 프로젝트가 경제성 테스트를 통과하지 못할 시(프로젝 트에 대한 화주들의 관심이 제한적이라면 이 같은 상황이 발생할 수 있음) 비 용을 지불할 용의가 있음에도 신규용량이 건설될 수 있을지 보장할 수 없음.
- 만약 건설된다면, 여러 연결지점에서 용량을 요구하는 경우 화주/공급자는 해당 신규용량이 자신에게 할당될지 보장할 수 없음.
ㅇ 위와 같은 시나리오 하에서 수송시스템운영사들은 시장수요 정도를 경제성 테 스트로 확인하여 그 결과에 따라 증설/신규용량에 대한 투자를 실시하거나 거 부할 수 있음.
- 이는 Gazprom에 있어 중대한 우려사항임.
Ÿ Gazprom의 프로젝트 중 일부(예를 들면 South Stream의 내륙확장 (onshore extensions))는 경제성 테스트를 통과하지 못해 그 결과 유 럽 수송시스템운영사가 해당 프로젝트에 투자하지 않을 수 있음.
Ÿ 이러한 경우 Gazprom은 투자를 받을 수송시스템운영사들를을 내륙확장 프로젝트가 실시될 국가에서 설립할 수 있으나, 해당 프로젝트 역시 인입- 인출 요금모델 및 규정을 통한 제3자 접근(regulated TPA)등 EU 규제 프레임워크의 적용 대상이 될 것임.
ㅇ 전반적으로 봤을 때, 유럽에너지규제위원회은 통합경매 절차를 ‘단순한 (simple)’ 증설용량 프로젝트에 대한 규제 프레임워크로 선호하고 있음. 이는 덜 복잡한 증설용량 프로젝트에 통합경매 절차를 적용하기 위하여 통합경매 절차에 기반한 새로운 규제 프레임워크가 개발될 것이며, 오픈시즌 절차의 경 우 복잡한 국경 간 프로젝트에만 적용될 것이라는 점을 시사함.
3. 제3차 가스 패키지와 비EU 가스 공급기업(러시아 Gazprom) 과의 분쟁 요소
ㅇ 제3차 가스 패키지 및 GTM은 비EU 에너지 공급기업에게는 적용이 되지 않지 만, 유럽에 가스를 공급하는 러시아 가스기업인 Gazprom의 EU 구매자들과의 투자 및 교역에 영향을 미칠 것임.
- 앞서 설명했듯이 EU의 수송시스템이 지점 대 지점(point-to-point, PP)에서 인입-인출(entry-exit, EE)로 변화했음.
- 이에 따라 발생할 수 있는 가스공급과 용량계약 간의 잠재적 불일치, 신규 파이 프라인 용량에 대한 규제조치 등에 문제가 발생할 수 있음.
□ 계약조건 불이행과 수송용량 연결단절(Missing Capacity Link) 문제 ㅇ PP 시스템에서 EE 시스템으로 전환함에 따라 기존의 공급의무와 수송용량 예약
사이에 수송량(volume), 수송기간 등과 같은 계약 조건의 불이행 문제, 그리고 하
“제3차 가스 패키지와 GTM은 러시아
Gazprom의 투자 및 교역에 영향을 미칠 수 있음”
나 혹은 여러 연결지점(IP) 사이에서 수송용량 연결단절(missing capacity link) 문제 등이 발생할 수 있음.
ㅇ 이와 같은 계약조건 불이행 및 수송용량 연결단절 문제는 실질적으로 다음과 같은 것을 야기할 수 있음.
- 수송용량 손실 : 인입-인출 시스템이 시행될 경우에 TSO는 지점 대 지점 시스템 하에서보다 실제보다 적은 용량을 IP 전부 또는 일부에서 제공하는 상황이 발생 할 수 있음.
- 수송용량 확보의 어려움: 화주(또는 가스 수출업자)가 관련 IPs에서 실시되는 모 든 입찰에서 용량을 확보해야 하기 때문에 필요한 수송용량을 확보하기 어려울 수 있음.
- 수송비용: 앞선 2가지 경우가 해결되고 모든 해당 IP에서 충분한 용량을 확보한 다고 하더라도 결과적으로 기존 계약 하에서보다 수송비용이 상승할 가능성이 있음.
ㅇ 이론적으로 EU와 비EU의 모든 가스 공급기업 또는 화주가 국경 간 수송용량을 확 보하지 못할 위험은 없으나 Gazprom은 이와 같은 위험을 사전에 염두에 두어야 함.
- Gazprom은 수백억 입방미터의 가스를 장기공급계약(long-term supply contracts, LTSCs)에 명시된 EU내 또는 EU국경 인도지점으로 수송하기 위해 서는 중간에 여러 국경을 넘어야 함.
- 그래서 Gazprom은 여러 IP에서 필요한 수송용량을 확보해야 하며, 만약 이를 확보하지 못하게 되면 계약 내용을 이행을 못하게 될 수 있음. 그렇게 되면 가스 공급기업의 신뢰에 커다란 타격을 입게 되면.
- Gazprom은 제외한 다른 비EU국가의 가스 공급기업들은 상대적으로 Gazprom 보다 적은 수의 국경을 통과하며, 그래서 상기에 지적한 수송용량 연결단절 문제 를 적게 경험할 것임.
□ Gazprom의 대유럽 가스공급 형태
ㅇ Gazprom의 대유럽 가스공급은 1970년대 수립된 장기공급계약(long-term supply contracts, LTSC)과 장기수송계약(long-term transportation contracts, LTTC) 에 의해 이루어짐.
- Gazprom의 연 평균 대유럽 가스 공급량은 180Bcm에 달하며, 만료기한이 2025~2035년인 LTSC를 여러 개 갖고 있음.
- Gazprom은 새로운 EU 규정 하에서 LTSC에 따라 공급할 수 있는 충분한 수송 용량을 확보해야 함. 그동안 LTTC가 LTSC의 안정적 이행을 뒷받침 해왔으나 현재 Gazprom의 LTTC 대부분이 LTSC보다 일찍 만료됨.
- Gazprom은 새로운 EU 규정 하에서 LTSC에 따라 공급할 수 있는 충분한 수송 용량을 확보해야 함. 그동안 LTTC가 LTSC의 안정적 이행을 뒷받침 해왔으나
“인입-인출 시스템으로 전환됨에 따라 계약조건 불이행 및 수송용량 연결단절 문제가 발생할 수 있음”
현재 Gazprom의 LTTC 대부분이 LTSC보다 일찍 만료됨.
ㅇ EU 국경에 도착하는 모든 러시아산 가스는 우크라이나 회랑(Ukrainian corridor), 북부 또는 벨라루스 회랑(Northern corridor, Belarusian corridor), 발칸 회랑 (Balkan corridor) 중에 하나를 거치게 됨. 러시아의 대유럽 공급을 위한 가스관은
‘Soyuz’, ‘Brotherhood', ‘Progress’, ‘Yamal-Europe', Nord Stream 등의 가스관 을 통해 가스를 공급하고 있음.
- 우크라이나 회랑은 연간 120Bcm의 러시아 가스를 수송하는데, 대유럽 수출물량 의 가장 부분을 차지함.
Ÿ Soyuz는 1970년대 건설되어 1980년부터 운영되기 시작하였으며, 러시아 Orenburg가스전에서 우크라이나-슬로바키아 국경의 Uzhgorod까지 연결 하는 파이프라인임.
Ÿ Brotherhood(Urengoy)는 독일을 중심으로 1983년에 완공된 것으로 러 시아 Urengoy 가스전에서 Uzhgorod를 경유하여 서유럽까지 연결하는 파 이프라인임.
Ÿ Progress(Yamburg)는 1988년에 완공된 것으로 러시아 Yamburg 가스 전에서 Uzhgorod까지 연결하는 파이프라인임.
- Nord Stream은 러시아 발틱해 연안에서 발틱해 해저를 통과해서 독일까지 연결 하는 가스관임. Nord Stream의 가동으로 우크라이나 회랑 중요성은 점차 감소 하고 있으며, 러시아와 독일은 Nord Stream의 수송용량을 앞으로 계속 증대시 킬 계획으로 있음.
Ÿ Nord Stream I,II 파이프라인 총 수송용량은 55Bcm이고, 독일 Greifswald가 새로운 인도 지점으로 되었음.
- 북부 (벨라루스) 회랑은 Gazprom의 야말-유럽 가스관(Yamal-European gas pipeline)과 연결되며, 연간 33Bcm의 가스를 수송함.
Ÿ Yamal-Europe은 1990년대 건설된 러시아 Nadym-Pur-Tazoy 가스 전에서 벨라루스와 폴란드를 경유해서 독일국경까지 연결하는 파이프라인임.
- 우크라이나 회랑의 일부분인 발칸 회랑은 규모측면에서 가장 작으며, 러시아 가 스를 남부 유럽과 터키 서부로 수송함.
Ÿ Blue Stream은 2005년 개통된 러시아 흑해연안 Beregovoe에서 흑해 해저를 통과해서 터키 Samsung항까지 연결하는 파이프라인임.
Ÿ 또한 South Stream은 러시아 남부지역에서 4개의 파이프라인이 흑해 해 저를 통과해서 불가리아와 연결됨.
“Nord Stream 가동 및 이후 수송용량 증대는 우크라이나 통과 가스수송망의 중요도를 크게 낮출 것임”
자료: EEG(East European Gas Analysis; www.eegas.com)
< 러시아의 대유럽 가스수출 수송망 >
ㅇ Gazprom 가스는 국경에 위치한 인도지점(delivery points)에 도달해야만 유럽 구매자의 자산이 됨. 러시아산 가스는 인도지점에 도착하기 전에 보통 1~4개 의 국경을 넘게 되며, 이 중 적어도 하나는 EU와 비EU국가 간의 국경이고, 나 머지는 EU 회원국간 국경임. 러시아산 가스의 유럽 내 주요 인도지점은 다음 과 같음.
- Baumgarten (오스트리아-슬로바키아 국경) - Mallnow (독일-폴란드 국경)
- Waidhaus (독일-체코 국경)
- Velke Kapusany (슬로바키아-우크라이나 국경) - Drozdovichi (폴란드-우크라이나 국경)
- Beregovo (헝가리-우크라이나 국경) - Isackcha (루마니아-우크라이나 국경)
“러시아 가스의 대유럽 공급은 다른 가스 공급자의 공급 보다 상대적으로 많은 국경을 통과함”
< 러시아 대유럽 가스수출 수송노선 >
(단위: bcm/년)
노선 수송능력 수출방향
우크라이나 경유
Orenburg가스전-Uzhgorod*
(Soyuz) 26 슬로바키아, 체코, 오스트리아, 독일, 프랑스, 스위스, 슬로베니아, 크로아티아, 이탈리아 Urengoy-Uzhgorod
(Brotherhood) 28 슬로바키아, 체코, 오스트리아, 독일, 프랑스, 스위스, 슬로베니아, 크로아티아, 이탈리아 Yamburg-Uzhgorod
(Progress) 28 슬로바키아, 체코, 오스트리아, 독일, 프랑스, 스위스, 슬로베니아, 크로아티아, 이탈리아 Dolina(우크라이나)-Uzhgorod 20 슬로바키아, 체코, 오스트리아, 독일, 프랑스,
스위스, 슬로베니아, 크로아티아, 이탈리아 Komarno-Drozdovich 5 폴란드
Uzhgorod-Beregovo 11 헝가리, 세르비아, 보스니아
Khst-Saty-Mare 2 루마니아
Ananiev-Tiraspoly-Ijmail,
Shebelinka-Ijmail 24 루마니아, 불가리아, 그리스, 터키, 마케도니아 벨라루스 경유
Yamal-Europe
(Torzhok-Kondratki-Frankfurt/Oder) 31 폴란드, 독일, 네덜란드, 벨기에, 영국
Kobrin-Brest 5 폴란드
St.Petersburg-Finland 7 핀란드
Nord Stream 55 독일
Blue Stream 16 터키
South Steam(추진 중) 63 불가리아, 세르비아, 헝가리, 슬로베니아, 오스트리아
* 우크라이나의 슬로바키아, 헝가리와의 국경도시임.
자료: EEG(East European Gas Analysis; www.eegas.com)
□ EE 시스템 시행에 따른 영향
ㅇ 이론적으로 EE 시스템으로의 전환 이후에 Gazprom은 기존 LTTC에 따라 확 보한 수송용량을 갖고 계약물량을 완전히 수송하지 못할 수도 있으며, 이러한 상황은 EE 시스템의 시행 과정에서 다양한 조정작업이 이루어지지 않으면 더 욱 심화될 수도 있음.
- 기존 LTTC는 PP시스템을 기반으로 하고 있으나 제3차 가스 패키지 하에서는 EE 시스템으로 전환되어야 함.
- EE 시스템 하에서 TSO는 자신들이 보장할 수 있는 용량권리(capacity rights) 만을 판매할 수 있으므로 TSO가 수송용량을 재평가하는 경우에 기존 용량권리 와 비교했을 때 일부 수송용량 손실이 발생할 수 있음.
“EE 시스템으로의 전환 이후
Gazprom은 기존 LTTC 이행을 하지 못할 수도 있음”
만료되는 LTTC의 수송용량을 새로운 수송시스템에 맞게 계약 만료 이전에 충분 히 확보해야 하며, 또한, 신규 LTSC의 수송용량을 새로운 수송시스템에 맞게 수 송용량을 확보해야 함.
ㅇ EE 시스템 하에서는 가스를 공급하고 공급받기 위한 화주의 수송용량을 확보하기 위한 조건이 바뀌게 될 것임.
- EE 시스템은 가상거래지점(virtual transfer point, VTP)에서 가스를 거래하고, 그곳에서 거래계약을 이행하게 되어 있음.
- VTP에서 거래를 이행하려면 가스 공급기업 혹은 화주(예, Gazprom)은 인입 수송용량을 확보하고, 인입요금(entry tarriff)을 지불하고 나면 가스는 VTP 에서 인도된 것으로 간주됨.
- 기존의 PP 시스템 하에서 맺은 수송계약은 EE 시스템에서의 수송계약으로 전환 하게 될 것임.
ㅇ PP 시스템과 EE 시스템은 각각 다음과 같은 형태로 수송계약이 체결됨.
- PP 시스템 하에서는 가스 공급기업 혹은 화주가 국경 인도지점까지 가스를 수송 하고, 이곳에서 거래기업이 가스를 구매함. 구매된 가스는 가스구매업자와 해당 TSO와 맺은 PP 계약에 따라 수송망을 통해 가스 소매업자에게 판매됨.
- EE 시스템 하에서는 가스 공급기업/화주가 인입 수송용량을 확보하고 있어야만 수송망을 통해 가스를 수송할 수 있음. 마찬가지로 가스는 가스수입업자 또는 수 송망에서의 가스소유기업(holder)이 인출 수송용량을 확보해야 수송망에서 가스 를 인출할 수 있음.
Ÿ 화주는 인입요금을 지불해야 하며, 요금이 지불되면 가스는 VTP에서 인도 되었다고 간주되어 거래기업에게 판매될 수 있음.
Ÿ 거래기업은 소매업자 또는 가스 인출기업에게 가스를 판매할 것임. 이들 기 업들은 같은 기업이거나 모회사-자회사 관계일 수 있음. 가스 인출기업은 인출용량을 확보해야 하며, 인출요금을 지불함.
ㅇ PP 시스템에서 EE 시스템으로 전환됨에 따라 기존 PP 용량계약은 인입 용량계약 과 인출 용량계약으로 나뉘게 될 것임. 즉, ‘인입’ 화주는 인입 용량을 확보해야 할 것이고, ‘인출’ 화주는 인출 용량을 확보해야 함.
ㅇ 수송용량손실은 지대(zone)와 지대 사이에서, 그리고 특정 지대 내에서 모두 발생 할 수 있음. 그러므로 기존 PP 계약이 EE 계약으로 전환되면 보유된 수송용량 총 규모는 초기 PP 계약 하에서의 그것보다 작아질 수 있으며, 이로 인해 EE 시스템 으로 전환되면 기존 용량계약 하에서 화주의 가스 수송용량은 더 작아질 수 있음.
이에 따라 수정된 계약에서 보유용량이 기존 LTSC에서의 공급을 충분히 보장하지 못하는 상황이 발생할 수 있음.
- EE 시스템이 시행될 때까지 각 IP와 지대 내에서 발생하는 용량손실 정도를 정
“수송용량 손실은 인입-인출 지대 간에, 그리고 특정 지대 내에서 모두 발생할 수 있음”
