1.입지효율저당대출을+활용한+대중교통이용촉진과+서민주택공급에+관한+연구

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입지효율저당대출을 활용한

대중교통이용촉진과 서민주택공급에 관한 연구*

A Study on the Affordable Housing Supply and the Transit Accessibility Using Location Efficiency Mortgage

백 성 준** 하 성 권*** 이 종 훈****

Baek, Sung-Joon Ha, Sung-Kwon Lee, Jong-Hoon

Abstract

The purpose of this study is to introduce LEM(Location Efficiency Mortgage) in U.S. and envision the affordable housing supply in the center of mass transit. Urban sprawl and increasing car-use have made commuting laborers set their financial condition back and have deteriorated city’s air condition. LEM is invented for the purpose of overcoming the urban sprawl problem and enhancing the purchasing power of low income house demander simultaneously. Owing to co-work of many institutes and authorities concerned, that is, The Natural Resources Defense Council, The Center for Neighborhood Technology, and The Surface Transportation Policy Project, the scheme of LEM has been made. Transit user who lives in location efficiency Area can borrow more money as much as transportation savings.

This paper compares LEM with the various housing policies, such as Bogeumjari housing, SHIFT, and LIHTC. Also the limitations and controversy of LEM is described and the prospect and tasks of application LEM to Korean housing market is suggested.

키워드 : 입지효율, 입지효율저당대출, 대중교통이용, 지불가능한 주택공급정책

Keywords : Location Efficiency, Location Efficiency Mortgage, Mass Transit Use, Affordable Housing Supply Policy

1. 서 론

1. 연구배경 및 목적

서민을 위한 주택공급 정책의 기본은 주거문제로부터 발생하는 각종 부담을 줄이는 것에 있다. 일차적으로 는 소득으로 충분히 지불가능한 자가주택 또는 안정적인 임차주택을 공급하여 주거비 부담을 줄일 수 있도록

* 본 논문은 하성권의 한성대학교 석사학위 논문인‘입지효율저당대출에 관한 연구’를 기반으로 하여 국내외 서민주택공급정책과의 비교분석을 실시함.

* * 본 학회 이사, 한성대학교 부동산학과 교수([email protected])

* * * 한성대학교 부동산대학원 졸업([email protected])

* * * * 한성대학교 부동산학과 졸업([email protected])

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한다. 이차적으로는 주거지와 직장의 입지에 의해 발생되는 통근비용의 절감을 위해 대중교통 수단의 접근을 용이하도록 해야 한다.

서민의 정부임을 자처하는 이명박 정부도 서민 실수요자를 위한 주택정책에 큰 관심을 보이고 있다. 총부채 상환비율(DTI;Debt to Income, 이하 DTI) 금융규제 완화 등에 대한 요구를 보류하는 등‘집값 안정’과‘거 래 활성화’사이에서 매우 신중한 입장을 보이는 것과는 대조적인 모습이라 할 것이다. 무주택자나 1주택자가 소형 주택을 사는 경우 등의 서민 실수요자에 대한 규제는 완화하는 방안을 적극 검토 중이며 이밖에도 서민층 의 주택 소유 또는 임차를 보다 손쉽고 안정적으로 지원하자는 취지의 정책들에도 속도가 붙고 있다.

서울시 등에서는 장기전세주택(SHIFT, 이하 SHIFT)의 공급이 활발히 이루어지고, 중앙정부 차원에서는 서민층의 주거복지를 개선한다는 취지에서 보금자리주택을 공급하고 있다. ‘사는 것’에서‘사는 곳’으로 바꾼 다는 캐치프레이즈를 내건 서울시의 장기전세주택 정책과‘친서민 정부’를 표방하는 이명박 정부의 대표상품 인‘보금자리주택’이 친서민 주택정책으로 자리매김해 갈지도 주요 관심사다.

이러한 정책에 대해서는 긍정적인 평가도 있지만 다른 한편에서는 서민들에게 매력적인 투자기회로 보였던 보금자리주택도 기존 국민임대주택의 신세를 벗어나지 못할 것이라는 부정적인 견해도 있다. 우선 입지측면에 서 대중교통의 접근이 어려워 서민들의 주거복지를 달성하지 못하고 있고, 또한 주변 시세의 80~90% 수준의 분양가 책정이라는 계획도 토지보상비용의 과다 등으로 달성하기 어려워지고 있음을 지적한다. 중앙정부와 지 자체간에 행정협조에 불협화음도 생겨나고 있다.

무엇이 친서민 주택정책이 지향할 방향일까? 대중교통의 접근이 용이한 도심지나 역세권에 지불가능한 주 택을 충분히 공급하는 것이 지속가능한 도시 및 주택정책이자 친서민 정책이라고 할 것이다.

본 연구의 목적은 서민주거복지 정책을 도모하면서 동시에 지속가능한 도시계획 및 토지이용계획을 구현할 수 있도록 고안된 입지효율저당대출제도를 중심으로 대중교통이용과 연계한 도심지 서민주택공급 방안에 대 해 고찰하는 데 있다. 미국에서 뉴어버니즘(New Urbanism)의 한 수단으로서 일부지역에서 적용되고 있는 입지효율저당대출의 내용을 고찰하고, 국내에서 추진 중인 서민주택정책들과 비교함으로써 국내 적용에 따른 시사점을 도출하고자 한다.

1.2 연구의 내용 및 방법

국내에 도입되지 않은 제도인 관계로 미국의 사례를 중심으로 고찰하였으며, 참고문헌과 관련 홈페이지를 통해 자료를 확보하여 문헌 중심의 고찰을 하였고 정책간의 정성적인 비교분석을 수행하였다.

국내에서 시행되었거나 현재 적용되고 있는 서민주택정책으로서 보금자리주택 건설, SHIFT 등과 미국 등 에서 실시하고 있는 조세정책을 활용한 저렴주택 공급방안인 LIHTC(Low Income Housing Tax Credit)를 입지효율저당대출(LEM;Location Efficiency Mortgage, 이하 LEM)과 비교하여 소개하였다. 아울러 LEM 이 미국에서도 아직은 역사가 짧은 관계로 많은 논란거리가 되고 있는데 한계점과 논쟁되는 부분을 간략히 정 리하였다.

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2. 입지효율저당대출에 대한 고찰

2.1 도시근로자의 주거 및 통근문제와 압축개발

도시근로자들은 도심을 중심으로 하여 도시내부와 핵심지역에서 가장 많은 시간을 보내며 그들의 일상생활 을 영위한다. 그러나 정작 그들이 소유(또는 거주)하고 있는 주택은 직장에서 멀리 떨어져 있어 통근비용과 생 활편의시설 이용비용이 과다하게 소비되고 있다. 물론 임차인의 경우에도 직장에서 그나마 가까운 곳에 거주 하고 있더라도 그 비용 또한 만만치 않다.

20세기 중반부터 시작된 교외화라는 패러다임이 다음 세대의 바람직한 대안이 될 수 없다는 인식 아래, 무 질서한 평면적 시가지 확산보다는 생활요소들을 집중시키는 압축형 도시개발 또는 압축개발(compact development)과 충진개발(infill development)이 대안으로 등장한다. 이를 추진시킬 수 있는 한 가지 방법 으로 고안된 것이 바로 LEM이다.

LEM은 도심의 확장을 막고 도심 안으로 사람들의 유입을 촉진시키는 유인책을 제공함으로써 도심의 효율 적인 압축개발을 가능하게 하고 대중교통의 효율적인 운영을 통해 자동차 배기가스로 인한 환경의 오염을 막 는 기능도 담당한다. 도시근로자의 주거문제와 통근문제를 극복하기 위한 방법으로, 지속가능한 도시개발로 불리는 뉴어버니즘의 한 방법으로 간주된다.

물론 압축개발 또는 압축도시의 영향에 대한 평가는 긍정적인 면과 부정적인 면이 공존한다^주1). 하지만 본 논문의 목적은 압축도시의 영향에 대한 평가에 있지 않기 때문에 평가부분은 선행연구들에 의존하기로 한다.

그리고 압축도시의 물리적 현상 및 특성에 착안하여 LEM이 도시근로자의 주거 및 교통비용에 어떤 영향을 미 칠 수 있는지에만 초점을 두었다.

2.2 입지효율저당대출의 특징

2.2.1 입지효율의 정의

입지효율지역이란 사람들이 자기 집에서 걸어서 가게나 학교, 여가시설, 그리고 대중교통에 접근할 수 있는 지역을 말한다. 이러한 입지효율 지역에 거주하는 사람들은 그렇지 못한 지역에 거주하는 사람들보다 자동차 를 운전해야 할 필요가 훨씬 적고, 이는 이동수단에 투입되는 비용의 많은 부분을 저축으로 전환시킬 수 있음 을 의미한다. 정리하면, 입지효율은 사람들이 입지효율지역에 거주함으로써 기대할 수 있는 비용효율을 의미 하며, 기본적으로 가구의 밀도와 대중교통의 편리한 접근성에 그 기초를 두고 있다.

입지효율을 바탕으로 하는 LEM을 통하면 잠재적 주택수요자들이 기존 대출기준에서 받을 수 있는 대출보 다 더 많은 대출을 받을 수 있다. 이는 주택수요자들이 편리하게 대중교통을 이용할 수 있는 입지효율지역에

1) 긍정적인 면에서는 대중교통 이용증진, 사회분리 감소, 사회간접자본(편의시설)에 대한 접근성 증진 등이 있고 부정적인 면에서는 도보와 자전거의 낮은 이용수준, 범죄수준의 증가, 주거공간의 감소와 적절한 주택의 부족 등이 있다.

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살기 때문에 주어진 혜택이다. LEM 대부업자들은 입지효율지역에 살고 있는 사람들이 그렇지 않은 지역에 살 고 있는 동일한 소득 수준의 사람들보다 더 많은 저축을 할 수 있다고 간주한다. 그리고 다른 지역의 사람들이 대출받을 수 있는 대출금보다 더 많은 돈을 대출받더라도 그 대출금에 대해 이자의 연체나 채무불이행이 발생 하지 않을 것이라고 판단한다.

2.2.2 입지효율저당대출의 특징

입지효율저당대출의 기본적인 특징은 다음과 같다. 첫째, LEM은 15년~30년의 주택저당대출로 금리는 고 정금리이다. 이때 정해지는 고정금리는 집을 구입하는 시점에 있어서의 시장금리에 연동해서 정해진다. LEM 은 최소한 주택평가가치의 3%를 보증금으로 지불해야한다. LEM은 소유주가 거주하는 독립주택, 콘도미니엄 (condominiums), 타운하우스 등을 구입할 때도 이용할 수 있다. 둘째, LEM은 잠재적 대출자의 대출자격 심 사를 두 가지 방법으로 한다. 즉 LEM을 이용하기 이전에 잠재적 대출자에게 월 소득대비 주거비용은 35%까 지 총부채상환비율은 45%까지만 인정받지만 LEM의 조건을 만족시킬 때 대부업자들은 월 소득대비 주거비용 을 39%까지 총부채상환비율은 50%까지 증액시켜준다. 셋째, 전통적인 저당대출과 LEM의 가장 큰 차이점은 바로 잠재적 주택구입자들이 입지효율지역에서 주택을 구입할 때 대중교통이용을 통한 저축액 증가의 고려와 유연한 저당대출기준설정을 통해 주택을 구입할 예산을 작성함으로써 대출을 추가로 얻는다. LEM은 낮은 비 율의 계약금, 경쟁력 있는 이자율, 그리고 유연한 대출을 위한 재정요건 기준 등으로 더 많은 잠재 주택수요자 들에게 자가주택 소유의 꿈을 이룰 수 있게 한다.

한편, LEM은 주택구매력 자체를 높이는 것 이외에 입지효율지역에서 주택구매량을 증가시킨다. 그리고 대 중교통의 이용량을 증가시키며 인근지역 소비자에 대한 서비스와 문화편의시설을 증진시킨다. 또한 에너지소 비를 줄이고, 지역의 대기를 정화시킨다.

2.2.3 입지효율저당대출 주체

1994년 연방정부저당대출협의회(Fannie Mae, 이하 Fannie Mae)에 LEM의 개념이 제안되자, Fannie Mae는 좀 더 상세한 조사와 프로그램의 개발에 흥미를 보였다. 이후 비영리 기관인 입지효율연구소(ILE;

Institution for Location Efficiency, 이하 ILE)가 만들어져 ILM상품을 개발하고 적용하여, 시장이 어떻게 이 새로운 프로그램에 참여할 수 있는지를 연구하였다.

LEM으로 인해 발생하는 이익이 광범위하므로 여러 기관들의 지지와 협력을 얻어낼 수 있었다. 미국의 경우 천연자원보호위원회(NRDC; The Natural Resources Defense Council), 근린시설개발기구(CNT; The Center for Neighborhood Technology), 연방교통국의 지상교통정책 프로젝트팀(STPP; The Surface Transportation Policy Project) 등의 기관들이 참여하였다. 세 기관(NRDC, CNT, STPP)이 ILE라는 비영 리 기관을 만들어 3년 간의 조사연구를 실행하여 LEM을 개발하였다. ILE의 연구조사는 미국 에너지청, 연방 운송청, Nathan Cumming 기금, Joyce 기금, John D, Catherine T.MacArthur 기금 같은 미국 환경보호 재단들에 의해서 조성된 기금에 의해 이루어졌다.

가장 큰 주택저당대출 기금인 Fannie Mae의 지원으로 ILE는 기본적인 LEM의 시장테스트를 했다.

Fannie Mae는 ILE와 협의 하에 LEM상품의 가이드라인을 설정하고, LEM 상품에 1억 달러의 기금을 투자 하기로 결정했다. 그리고 4개 대도시, 시애틀, 샌프란시스코, 로스엔젤래스, 시카고 시장에서 LEM 상품을 판

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매할 수 있도록 대부업자들에게 허가했다. ILE와 그 협의체들은 Fannie Mae와 함께 4개 대도시에서 LEM 상품이 효과적으로 시행되도록 노력하고 있다. 현재 LEM 상품은 미국의 시카고, 로스앤젤레스, 샌프란시스 코, 시애틀 지역에서 이용할 수 있다²⁾.

2.3 입지효율저당대출 사례

잠재 주택수요자는 위에서 말한 4개 대도시에서 LEM 상품을 이용할 수 있다. LEM을 통한 구매력 증대는 각각의 지역에 따라서 차이가 있을 수 있다. 각 지역 인근 편의시설이나 버스, 기차 같은 대중교통의 구조에 따 라 각각 증대시킬 수 있는 구매력에 차이가 있다. 즉 주거지에서 직장이나 각종 편의시설에 이르는 거리가 걸 어갈 수 있는 거리인지, 또는 대중교통을 이용해야 한다면 어느 정도의 거리에 위치해 있는지 등의 차이가 구 매력 증대 시 증가시킬 수 있는 비율의 차이를 만들어 낸다.

2.3.1 교통비절감예상액 산출

천연자원보호위원회(NRDC)는 교통비를 절약할 수 있는 주택에 대한 대출금 산정식 모델을 만들었고 그 이 용방법 또한 개발했다. 그 산정식은 28개의 캘리포니아 지역의 가구들이 몇 대의 차를 소유하고 있는지 또한 전체 차량의 이동거리를 기초로 해서 만들어졌고, 가구의 소득과 세대원들의 숫자에 따른 4가지 대분류로 크게 나뉘어져 있다. 연간 통행거리는 캘리포니아 자동차수리국의 배기가스 점검에 의해 결정되는데, 이는 자동차 소유자의 주소지가 나타난 자동차 계기판의 변화와 밀접한 관계가 있으며, 자동차 소유권에 대한 미국 센서스 자료에 의해서도 결정된다. 그리고 연평균 이동거리는 가구밀도와 강한 상관관계가 있는 것으로 나타났다³⁾.

교통비 산정식의 연구는 가구의 밀도가 교통비용을 증감시키는데 있어서 가장 결정적인 요인으로 작용하고, 그 다음으로는 교통시설에 대한 접근성이 따르고 있는 것을 보여준다. 가구밀도, 운송수단에 대한 접근성의 통 계는 가구당 자동차 소유권(보유대수)과 가구 전체의 자가용 이용 이동거리를 예측하게 한다. 이러한 자동차에 소요되는 고정비와 변동비에 대한 비용 산정식을 사용함으로써 연평균 자동차에 들어가는 비용을 산정할 수 있게 된다. 이러한 내용을 평균하여 표시한 식과 결과는 다음 표와 같다.

연간 자동차보유에 따른 가구당 비용과 자동차를 이용하지 않고 대중교통을 이용할 경우의 비용을 비교하여 교통비용절감예상액(TS; Transportation Savings, 이하 TS)을 산출할 수 있다.

2) 이러한 대도시 지역에서의 LEM상품 이용과 관련해서는 www.locationefficiency.com의 4개 도시지역 LEM 상품 가능지역구 분표를 살펴보면 알 수 있다.

3) 이 연구는 통근거리를 측정한 것이 아니고 단순하게 자동차의 총운행거리를 측정한 것이다(참조, D. Goldstein and J.

Holtclaw “Efficient Cars in Efficient Cities,”Natural Resources Defense Council, San Francisco, 1991.).

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표 2-1. 연간 가구당 자동차보유비용 추정액 - 소유권 & 총운행거리 비용(예시)

2.3.2 입지효율저당대출 산정 예

기존의 대출산정은 두 가지 기준에 의해서 정해진다. 첫째로는 원금, 이자, 세금 및 보험금(PITI:

principal, interest, taxes, insurance, 이하 PITI)과 월 소득 대비 월 납입액을 고려해야 한다. 상한선은 보 통 28%이지만 몇% 정도는 추가로 대출할 수 있다. 두 번째 기준으로는 PITI를 포함한 학자금 대출, 자동차 대 출, 그리고 장기신용카드 할부금 등 모든 개인적인 대출금을 포함한 월간 납입액의 비율을 고려해야 한다. 보 통 이러한 전체 대출에 대한 납입액이 총 소득의 36%를 넘지 않아야 한다.

한편 LEM 방식은 입지효율지역에 위치해 절약할 수 있는 TS를 대출산정방식에 산입할 수 있다. TS는 비 입지효율지역에 거주할 경우 발생하는 교통비용과 입지효율지역에 거주할 경우의 교통비용 간의 예상된 차이 로 일정한 산식에 의해 추정된다.

다음의 예들은 기존 대출산정 방식으로는 대출이 불가능하지만 새로운 LEM방식 적용을 통해 대출이 가능 하게 되는지를 보여준다. 소득대비 28% 상한이 적용된 대출기준으로는 소득대비 PITI지수가 한도를 초과하 여 대출이 불가능하지만, LEM 방식에 의해 TS가 고려됨으로써 소득대비 PITI-TS가 낮아져 대출승인을 받 게 된다. 즉 소득대비 28% 상한선보다 PITI-TS가 작아져 대출이 가능하게 된 것으로 예상된 교통비용절감에 의해 가계의 부담이 줄어든 데서 비롯된다. 기존 대출방식으로는 원하는 집을 구입할 수 없었던 여러 가구들이 LEM방식을 적용했을 때 구매력이 커져 원하는 집을 구입할 수 있게 되는 것이다.

밀도 Public Transit Service 50 Seat Vehicles Per Hour Within 1/4 Mi 센서스 트랙

(1/2 Mi for Rail & Ferries); 24 Hr Avg HH/Res Ac

1000 500 100 50 30 20 10 5 3 2 1 0.5

1000 1,517 1,542 1,605 1,634 1,657 1,676 1,709 1,744 1,771 1,794 1,833 1,875 500 1,804 1,834 1,908 1,943 1,970 1,993 2,032 2,074 2,106 2,133 2,180 2,230 100 2,698 2,742 2,854 2,906 2,947 2,980 3,039 3,102 3,150 3,157 3,260 3,334 50 3,206 3,261 3,394 3,456 3,504 3,544 3,614 3,688 3,746 3,793 3,877 3,965 30 3,646 3,705 3,856 3,927 3,981 4,026 4,106 4,191 4,256 4,310 4,382 4,506 20 4,034 4,100 4,267 4,346 4,406 4,456 4,545 4,638 4,710 4,769 4,875 4,986 10 4,798 4,876 5,075 5,168 5,240 5,299 5,404 5,516 5,601 5,672 5,797 5,928 5 5,705 5,799 6,035 6,146 6,231 6,302 6,427 6,559 6,661 6,745 6,894 7,052 3 6,483 6,588 6,857 6,983 7,080 7,160 7,302 7,453 7,568 7,664 7,833 8,012 2 7,174 7,291 7,588 7,728 7,835 7,924 8,081 8,248 8,376 8,481 8,669 8,867 Cost of Owning and Operating Automobiles, Vans and Light Trucks, 1991, Federal Highway Administration 1) 자동차 소유권(보유대수) = 2.704 * (Density) - 0.25

2) 자동차 VMT/HH = 34,270 * (Density) - 0.25 * (TAI) - 0.076

3) 평균 자동차보유비용 = 2.203$/자동차 + 0.127$/mile (신차를 12년간 보유 및 128,500마일 운전한다고 가정) 자료 : David B. Goldstein(1996)

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표 2-2. LEM 적용으로 인한 주택 구매력 증가 사례

2.3.3 시애틀 입지효율저당대출 사례 시애틀에서 시행 중인 LEM 사례를 통해 서는 얼마만큼의 추가적인 대출승인을 얻을 수 있는지 볼 수 있다. 시애틀에서 도입한 LEM 도우미를 통하면, 시애틀 각 지역에서 받을 수 있는 저당대출 규모를 알려준다. 시 애틀은 총 518 구역으로 나눠져 있는데, 각 지역마다 얼마만큼의 효율적인 절약이 가능 한지 알 수 있으며 그에 따른 LEM 상품의 추가적인 대출은 얼마까지 가능한지를 안내 한다.

먼저 지역을 선택하면 도우미가 안내한다.

지도에서 다운타운을 지정하고서 318번지 지역을 최종 설정하였을 때, 교통비용절약 (TS; Transportation Savings)과 LEM을 통한 추가대출금이 나타난다. 연소득

$35,000의 1인 가구와 연소득 $60,000의 4 인 가구를 구분해서 알아보기로 한다. 계산 표에서 총 매매금액의 3%를 초기 보증금으

로 지불할 수 있다면, 1인 가구 연소득 $35,000의 경우는 월간 $219를 절약할 수 있게 되고, 그에 따라 추가 대출 규모는 $32,645가 된다. 4인 가구 연 소득 $60,000의 경우 월간 $425를 절약할 수 있고, 그에 따른 추 가대출은 $58,036가 된다.

연소득 주택가 PITI 소득대비 TS

PITI-TS 소득대비

PITI지수 예상액 PITI-TS 지수

시카고 28,000 110,000 769 0.330

200 0.244 569

(도시지역 중-저소득층 연립주택) (대출불가) (대출승인)

샌프란시스코

47,000 200,000 1,273 0.325

180 1093 0.279

(중산층 교외지역의 중심가 주택) (대출불가) (대출승인)

샌프란시스코

20,000 95,000 605 0.363

150 455 0.273

(독신의 중-저소득층 주택) (대출불가) (대출승인)

샌프란시스코

95,000 400,000 2,546 0.322

390 2156 0.272

(중심가 중-상류층 주택) (대출불가) (대출승인)

1) 1995년 2월 현재, 시장 대출이자보다 약간 높은 7%의 금리와 20%의 보증금을 적용함.

2) 시카고의 재산세는 2%, 샌프란시스코의 재산세는 1-1.25%로 산정함.

자료 : David B. Goldstein(1996)의 자료를 표로 재작성함.

자료 : http://www.locationefficiency.com

그림 2-1. 시애틀 LEM 지역 및 신청지역 선택

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자료 : http://www.locationefficiency.com 그림 2-2. 시애틀 LEM 적용한 추가대출금 산정(예시)

3. 유사 주택정책과의 비교 3.1 LEM과 보금자리주택의 비교

주택구입의 지불능력 관점에서 보면 LEM과 보금자리주택은 주택구매에 따른 가계의 비용지불부담을 경감 시킨다는 측면에서 서민주택정책으로서 공통된 목표를 지향한다고 볼 수 있다. LEM은 대중교통이용을 통해 교통비용을 절감함으로써 지불능력을 증가시켜 보다 많은 대출이 가능하게 하거나 소득대비 원리금 상환비중 을 낮출 수 있도록 한다. 반면, 보금자리주택은 주택가격 자체를 인하하여 구매자의 주택구매에 따른 부담을 줄여 주택구입의 지불능력을 높인다.

이제 보금자리주택의 특징과 문제점을 고찰하고 문제점의 극복방안으로서 LEM을 비교설명하기로 한다. 보 금자리주택은 서민들에게 저렴한 가격에 아파트를 공급한다는 취지로 도입되었고 개발제한구역을 해제함으로 써 인근 지역 아파트 가격에 비해 분양가가 10~20% 정도 저렴하게 책정되었다. 그러나 부동산경기 침체로 인 근 아파트 가격이 하락해 분양가가 저렴하다는 장점이 사라지면서 일부 강남권을 제외한 지역에서는 미분양 현상이 나타나고 있다. 가격적인 장점 외에 다른 영역에서는 매력이 없고 오히려 문제점이 노정되고 있기 때문

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이다. 2010년 5월 보금자리주택 분양에서 강남권에 위치한 세곡, 내곡2지구는 최고 30 대 1에 육박하는 높은 경쟁률로 마감된 반면 경기권 4곳은 대거 미달 사태를 빚었다.

보금자리주택이 의도한 서민주거복지 향상이라는 목표를 달성하는 데 있어서 중대한 차질을 빚을 수 있는 가장 근본적인 부분은 바로 대중교통 등 기반시설의 확충과 사회적 혼합에서의 문제일 것이다⁴⁾. 가격하락에 따른 투자가치 매력이 낮아지는 것은 장기적으로 보장될 수 없는 약속이었다. 개발제한구역의 양이 제약되어 있어 무한정 공급할 수 없기 때문에 애초부터 지속될 수 없었고 일시적이고 국지적인 현상에 그칠 일이었다.

LEM은 이러한 보금자리주택이 노정하는 문제의 극복을 위한 본질적인 접근이 될 수 있을 것이다. 근본적으 로 서민주거복지의 개선을 위해서는 대중교통과 연계되는 부분이 필수적인데, 기존의 기반시설을 이용할 수 있 는 지역에 입지한 주택에 혜택을 부여한다는 점에서 LEM은 해답을 제시하고 있다. 또한 사회적 혼합 내지는 통 합의 문제도 LEM은 특정한 주거지로 제한하지 않고 입지효율지역이면 제한없이 지원함으로써 극복될 수 있다.

표 3-1. LEM과 보금자리주택의 특징 및 장단점 비교

3.2 LEM과 SHIFT의 비교

다음으로 LEM과 서울시의 친서민 주택 및 주거정책인 SHIFT를 비교하기로 한다. 흔히 주택정책과 주거정 책으로 구분되는 분류기준에서 보면, LEM은 주택의 입지에 초점을 두고서 주택소유를 희망하는 사람의 주택

보금자리주택 LEM

특 징

장 점

단 점

개발제한구역 등 도심지 외곽에 입지 주변 시세에 비해 10~20% 저렴한 가격책정 이명박 정부의 친서민 정책의 핵심공약 저렴한 가격에 주택마련할 기회 제공 2기/3기 신도시에 비해 서울도심에 근접 다자녀, 노부모 공양 등에 혜택 부여 개발제한구역의 한정되어 지속되기 어려움 개발제한구역의 훼손으로 인한 사회적손실 도시외곽에 위치하여 대중교통이용 제한적 소규모개발로 자족성, 편의성 떨어짐 사회적 혼합에서의 문제 야기 민간 주택분양시장 위축

도심지 및 대중교통접근 가능지역에 입지 자동차 비이용시 금리인하 및 대출규모 확대 등의 혜택 부여를 통한 자가보유 촉진

환경, 교통 등 관련부처와의 협력이 필요 보다 유리한 조건의 주택마련 자금조달 대중교통이용으로 교통비용 절감 효과 혼잡 및 공해 유발 감소

LEM적용 주택의 사전적인 공급량을 추계할 수 없어 수급의 불일치로 인한 문제 초래

자동차 비이용 및 대중교통이용에 대한 확인 절차의 명확성 담보하기 어려움

4) 최현일(2010)은 보금자리주택이 갑자기 외면받는 이유를 세 가지로 정리한다. 첫째, 소규모 보금자리주택단지를 여기저기 만들다 보니 도시의 자족성과 편의성이 떨어져‘베드타운’이 될 우려가 있다. 둘째, 보금자리주택단지에 거주하는 상당수의 사람들이 서 울 등 수도권으로 출퇴근을 하게 될 터인데 대중교통망 확충이 부족하다보니 어려움이 예상된다. 셋째, 서민들을 배려한 정책으 로 임대주택 비율이 높고, 소형아파트가 많이 공급되는 특성이 있지만, 반대로‘서민들만 모여 사는 지역’이라는 부정적인 이미지 를 만들게 되어 사회적 혼합(social mix) 차원에서도 문제가 드러날 수 있다.

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구입 자체를 도아주는 주택정책의 범주에 해당된다. 반면 SHIFT는 최장 20년을 거주할 수 있는 전세형태의 임대주택을 공급하는 것으로 일정부분 신규 주택공급이라는 주택정책의 특성과 임차인에게 안정적으로 주거 복지서비스를 제공한다는 주거정책의 특성도 함께 나타난다고 볼 수 있다⁵⁾.

한편 두 정책이 공동으로 지향하는 점은 주택구입의 경우이든 임차의 경우이든 간에 관계없이 보다 대중교 통의 접근이 용이한 지역에 입지함으로써 서민의 주거 및 생활비용 절감을 도모한다는 점이다.

이하에서는 SHIFT에 대해 보다 상세히 고찰함으로써 SHIFT가 안고 있는 문제점을 극복할 대안으로서 LEM을 특징을 살펴보았다. 서울시의 SHIFT는 중산층 실수요자의 주거환경개선의 일환으로 2007년 4월부 터 공급하기 시작하였으며, 기존의 저소득층 중심의 소형면적 임대주택정책에서 벗어나 중대형 면적의 임대주 택을 공급하는 정책이다. 주택은 소유의 개념이라는 기존의 의식을 개선하여‘사는 것’이 아닌 ’사는 곳‘이라 는 인식을 국민에게 심어주고 분양원가 공개를 통해 주택가격 상승을 억제하는 효과도 얻고자 하였다.

그런데 자가소유가 아닌 전세임대 형태의 SHIFT에도 공급하는 지역에 따른 청약경쟁률의 격차가 역시 심 하게 나타나고 있다. 서울시 내에서도 심한 지역적 편중현상이 일어나고 있는데 특히 청약경쟁률이 1:1에도 못 미치는 비선호지역의 문제는 공급주체의 입장에서도 큰 부담이다.

반면, SHIFT에 대한 선호도가 높은 일부 지역에는 고가의 외제 승용차를 소유한 고소득자까지 입주하는 일 도 발생하였다. 청약저축가입 대상자에게 혜택을 주는 것이지만 정확한 소득 및 재산 상태를 파악하기 어려워 엄밀히 보면 정책대상이 아닌 사람들에게 지원을 하는 문제가 발생하기도 한다.

표 3-2. LEM과 SHIFT의 특징 및 장단점 비교

SHIFT LEM

특 징

장 점

단 점

최장 20년 전세형 임대주택 주변 시세에 비해 70~80% 전세금

소형 임대주택 공급정책에서 중대형 임대주택으로 전환

주변 시세 대비 저렴한 가격에 전세주택마련 도심지 및 도시내에 입지하여 대중교통 이용 용이 중대형 전세임대로 기존 임대주택의 님비현상 발생 가능성 감소

공급주체의 재정 부담으로 지속가능성에 대한 문제 제기

민간 전세임대시장의 위축 소규모개발로 자족성, 편의성 떨어짐

비선호지역의 경우 청약미달 및 님비현상 가능성

도심지 및 대중교통접근 가능지역에 입지 자동차 비이용시 금리인하 및 대출규모 확대 등의 혜택 부여를 통해 자가보유 촉진

5) 中島明子(2005)는 주택정책과 거주정책과를 구분하여 검토함으로써 주거복지정책의 체계를 보다 명확히 하려고 시도하였다. 주 택정책은 주택에 중점을 두고 신규주택 공급에 초점을 두는 반면, 주거정책은 사람 및 세대에 주목하여 재고중심의 주거개선 및 주택유지관리를 하거나 거주지원 서비스로서 인적서비스 또는 현금급부 등을 시행한다.

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3.3 LEM과 LIHTC의 비교

저소득층 임대주택 세액공제 프로그램(Low Income Housing Tax Credit, 이하 LIHTC)은 미국 정부의 직접 개입정책이 아닌 부동산 시장을 통해서 복지정책의 수혜대상인 저소득층의 주택문제를 해결하는 제도적 장치라고 할 수 있다. 정부의 조세정책을 통해 민간부문이 대량의 임대주택을 건설할 수 있도록 유도한다는 점 에서 흥미로운 제도이다. 저렴한 주택재고를 공공임대주택정책을 통해서만 확충해 온 우리나라 입장에서 보 면, 미국의 LIHTC 프로그램은 새로운 임대주택정책의 수단으로서 참조할 만하다.

기본적으로 LIHTC 프로그램은 세액공제라는 조세정책 수단을 활용하여 민간부문이 저렴한 임대주택을 장 기간 공급하도록 유도한다. 이를 통해 민간부문이 저렴 임대주택 공급에 참여하고 있으며 저소득층의 저렴 주 택 재고확충에도 상당한 도움을 받고 있다.

우선 이 프로그램은 정부가 저소득층을 위해 직접 주택개발하지 않고, 저렴 주택개발을 담당하는 민간 디벨 로퍼(developer)에게 조세를 감면해줌으로써 대량의 장기임대주택이 공급되도록 하는 주택정책 수단이다. 즉 LIHTC는 저소득계층을 위해 임대주택을 건설하는 민간사업자들에게 토지비 등 감가상각이 되지 않는 고정자 본을 제외한 개발비용 혹은 기존 주택 매입비의 일정비율에 대해 10년간 세액공제를 부여하고 있다. 실제로는 세액공제 부여기간이 각 주마다 상이하여 10년 이하 혹은 이상인 주(州)도 있다. 또한 특기할 만한 사항은 디 벨로퍼가 조세를 감면받는 권리를 유동화하여 투자자에게는 투자 상품으로 시장에서 거래될 수 있도록 한다는 점이다. 세액공제를 하나의 권리로 상품화하여 이를 민간시장에 유통시킨다는 발상이다.

부동산시장을 선진화함으로써 저소득층을 위한 주택공급이 원활하게 이뤄진 사례인 LIHTC는 향후 대안적 인 주택정책의 모색에 많은 시사점을 준다. 특히 LIHTC 프로그램이 다양한 주체들의 이해관계를 충족시키면 서도 저소득층을 위한 지불가능 주택(affordable housing)을 공급할 수 있다는 점에서 선진적인 주택정책 수 단 중 하나라고 할 수 있다. 특히 LIHTC 프로그램은 민간을 임대주택공급에 참여시킨다는 점에서, 정부의 직 접 공급정책이나 수요자에 대한 주거비보조와는 다른 성격의 정책수단으로 평가받고 있다.

LEM과 비교하면, LIHTC는 공급자에게 초점이 있고 저렴한 주택, 지불가능한 주택에 한정되지만, LEM은 주택 수요자에게 초점이 있고 주택의 규모는 소득과 연동되어 특별한 제한이 없다는 점에서 차이가 난다. 한편 입지에 있어서는 LIHTC가 제한이 없는 반면, LEM은 대중교통 이용이 편리한 입지효율지역에 입지해야 한다 는 점도 차이점이다.

표 3-3. LEM과 LIHTC의 특징 및 장단점 비교

LIHTC LEM

특 징

장 점

10년간 임대주택 공급자에게 세액공제 세액공제 권리의 유동화 및 투자상품화 민간이 임대주택공급에 시장원리에 입각하여 직접 참여

시장의 기능에 의한 임대주택 공급

세액공제 권리의 유동화를 통한 투자재원 마련 가능 다양한 이해 관계자의 자발적 참여 유도

도심지 및 대중교통접근 가능지역에 입지 자동차 비이용시 금리인하 및 대출규모 확대 등의 혜택 부여를 통해 자가보유 촉진

(12)

4. LEM의 한계와 국내 적용 가능성 및 후속 과제 4.1 LEM의 한계

LEM의 생명은 과연 LEM 대출자들의 채무불이행 비율을 기존의 대출보다 낮게 유지시킬 수 있느냐에 있 다. LEM 상품이 아주 최근에 시작한 것이고 LEM 상품의 채무불이행률 증감에 대한 경험적 연구가 없기 때문 에 학계에서는 이론적인 검토를 중심으로 논란을 펼치고 있다. 만약 LEM 상품의 채무불이행 비율이 기존 상 품보다 높게 된다면, 1차 대출주체인 정부나 준-공기업에서는 LEM 상품에 대한 신뢰를 갖지 못하게 되고 2 차 주택금융대출 시장에서도 LEM 상품에 대한 매력을 잃어버리게 된다. Avery&Colleagues는 상대적으로 아주 적은 채무불이행율의 증가도 중·저 소득층의 LEM 상품 이용을 불가능하게 만들 수 있다고 지적했다.

한편, Danielsen, Lang과 Fulton 등은 입지효율적지역에 사는 가구의 대출평가시 채무불이행의 위험을 그 렇지 못한 지역과는 당연히 차이를 두어 평가할 것을 주장한다. 이들은 LEM방식에 의한 추가대출이 채무불이 행률의 증가를 가져오지 않을 것임을 주장하였다. 이런 주장과는 상이하게 Easterbrook(1999)은 채무불이행 의 증감에 대한 직접적인 논의는 아니지만 LEM 상품자체가 입지효율지역에서의 주택구매에 있어서 특별히 많은 대출수요를 발생시키는 것은 아니라는 주장을 폈다. 이또한 실증적인 자료를 근거한 것이기보다는 가상 에 의한 간접적인 실험결과에 의한 것이므로 판단은 다소 유보적일 수밖에 없다.

한편 다른 시각에서는 LEM 상품이 추가대출부분에 대해 어느 정도의 채무불이행을 유발시킬 수 있고, ILE 가 주장하는 것만큼의 효과를 발휘하지 못한다 하더라도, LEM 상품을 통해서 urban sprawl을 통제할 수 있 다면, 다른 여러 정부 정책을 통해서 통제하는 수단보다 훨씬 더 저렴하게 이용할 수 있는 좋은 대안이라는 주 장을 펴기도 한다. 중?저소득층 사람들이 입지효율적인 지역에서 주택을 구입할 수 있도록 유연한 대출정책을 적용함으로써 대중교통 이용을 촉진하고 무질서하고 무계획적인 도시의 확장을 둔화시킬 수 있을 것이라는 데 가치를 둔 것이다. 이러한 논의의 초점은 LEM의 유용성 보다는 정부의 urban sprawl의 방지를 위해 어떠한 수단이 가장 효율적인지를 파악하는 것에 있기에, LEM이 한 가지 방안으로써 이용할 수 있다는 입장이다.

이에 대한 반론도 만만치 않다. 하나의 반론은 대중교통을 이용함으로써 절감되는 금전적인 이득이 주택저 당대출시 저당대출 평가기준을 변화시킬 만큼 중요한 요인으로 작용하지 못할 것이라는 점을 지적한다. 또 다 른 반론은 이성적인 가구주들이 절약된 교통비를 전부 더 많은 대출금을 받고 이를 상환하기 위한 기금로 사용 하기 보다는 다른 용도로 돈을 쓰기 위해 조금의 여유를 가질 것이라는 점을 지적한 것이다.

결론적으로 LEM 채무불이행률이 기존의 채무불이행률보다 낮을 때 LEM 공급자의 추가대출에 대한 정당

LIHTC LEM

단 점

효율성에서 주택 바우처에 비해 낮을 수도 있다는 지적

지역별로 효율성의 차이가 상이함.

세액 공제율의 결정 등의 다소 복잡한 매커니즘과 유동화 상품의 거래시장 필요

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한 논리가 성립하게 된다. 그런데 입지효율과 LEM의 채무불이행 사이의 통계적으로 유의미한 역의 관계가 존 재한다는 명확한 증거를 보여주지 못하고 있다. 이것이 LEM의 가장 큰 한계이며 논란거리이다. 명백한 역의 관계가 성립한다면 대부업자들이 자신들의 이익을 극대화할 수 있는 손쉬운 방법들을 간과하거나 소홀히 대하 였을 리가 없었을 것이라는 추론도 가능하다.

하지만 어떤 주장이나 결론도 아직 실증적 분석에 의해 얻어진 것은 아니므로 최종적으로 정확한 결론을 내 리지는 못하고 있다. 경험적인 자료가 쌓이면 해결될 문제이다. 다만 도시의 무분별한 확장을 막을 수 있는 수 단으로서는 현시점에서도 대중교통의 이용에 대한 인센티브를 부여하는 하나의 수단으로 포함될 수는 있을 것 으로 판단한다.

4.2 국내 적용 가능성과 향후 연구과제

LEM의 국내 도입은 우려보다는 기대가 큰 정책이라 할 수 있다. LEM은 혜택의 대상은 개인 차량을 이용 하지 않고 대중교통을 이용하는 국민이면 가능하므로, 그 대상의 폭을 상당히 넓게 하여 중산층에게 많은 혜택 이 주어질 것으로 기대된다. 그리고 LEM의 중요한 기능 중 하나인 대중교통이용 촉진은 국내의 뛰어난 대중 교통시설과 잘 맞아 오히려 도입국인 미국 보다 더욱 많은 효과를 낼 수 있어 탄소발생과 도심지 교통문제 해 결에 있어 큰 해결책이 될 수 있을 것으로 기대된다.

그러나 LEM 연구는 도입국인 미국조차 도입한 시기가 얼마 되지 않아 선행연구와 도입결과 자료가 부족하 여 구체적인 검증이 어려운 점이 있다. 또한 국내 적용 시 국내 실정에 맞는 구체적인 소득증가분에 대한 산출 방식을 제안하고 있지 못하다는 점과 구체적으로 수요자의 주택구매가능성이 얼마나 높아지는지에 대한 분석 이 없다는 것이 한계이다.

그리고 2010년 가계부채가 800조원에 다다른 시점에서 과연 한국의 주택저당대출 시장의 건전성은 어느 정도인지 짚고 넘어가야 한다. 국토해양부 발표는 한국은 미국과 달리 엄격한 DTI, LTV 기준을 조기 시행하 고 있어 가계의 주택대출 연체율은 OECD 국가들 중 낮은 수준을 유지하고 있다고 밝히고 있다. 그렇지만 2008년 전 세계 경제를 강타한 미국의 서브프라임 사건의 원인 중 가장 큰 원인이 바로 리스크를 관리하지 않 은 경쟁적인 주택저당대출확장에 있다는 사실을 기억해야 한다. LEM같은 기존의 대출금보다 추가적인 대출 을 유도하는 상품에 대한 리스크 관리를 보다 정확하게 해야 한다. 그래야만 개별 국가와 지역에서 검증되지 않은 주택저당대출 방법을 도입하는 것이 무리수가 되지 않을 것이다.

앞으로 LEM이 국내에 도입이 되거나 도입이 고려된다면 먼저 국내 실정에 맞추어가는 순차적인 적용이 필 요하다. 역세권이나 대중교통이 편리한 지역에서부터 제한적으로 시행되어야 한다. 또한 우리나라의 평균적인 직장인들의 증가, 소득추정 방식, 국내 수요자의 선호 등을 고려하여 좀 더 구체적이고 계량적인 새로운 제도 적용에 따른 효과에 대한 측정 및 평가 등에 관한 연구가 필요하다.

보다 구체적으로는 LEM의 추가대출 규모를 산정할 수 있는 대중교통과 자동차 이용 간의 에너지절감 및 비 용절감 효과부터 측정해야 할 것이다. 이를 기초로 입지효율지역과 그렇지 않은 지역 간에 적용할 대출규모의 차이를 도출해 낼 수 있을 것이다. 그리고 추가 대출금액에 대한 채무불이행 위험에 상응한 금리 산정도 후속 연구를 통해 뒷받침할 수 있어야 온전한 LEM 도입의 기반을 갖추게 된다.

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참고문헌

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2. 상남규·오동훈, 장기전세주택이 아파트 매매가격에 미치는 영향에 관한 연구, 부동산학연구, 제15집 제2 호, 2009

3. 장경석·백성준, 조세정책을 활용한 저렴임대주택공급에 관한 연구, 주택연구, 제 17권 제 3호, 2009 4. 최현일, 보금자리주택이 인기없는 진짜 이유, 매경이코노미, 2010

5. 하성권, 입지효율저당권에 관한 연구, 석사학위논문, 한성대학교 부동산대학원, 2010

6. Allen Blackman & Alan Krupnick, Location Efficient Mortgage; Is the Rationale Sound?, 1992 7. David B. Goldstein, Making Housing More Affordable: Correcting Misplaced Incentives in the

Lending System, Natural Resources Defense Council, San Francisco, 1996.

8. D. Goldstein and J. Holtclaw “Efficient Cars in Efficient Cities,”Natural Resources Defense Council, San Francisco, 1991.

9. Jackson, Pamela J., The Low-Income Housing Tax Credit: A Framework for Evaluation, CRS Report for Congress, Congressional Research Service, 2007.

10. Miles, Mike E., G. Berens, and M. A. Weiss, Real Estate Development: Principles and Process, Third Edition, Urban Land Institute, 2000, pp.293-333.