국토종합계획은 1972년 이래 우리나라의 산업화와 근대화 과정에서 국가경제 성장을 촉 진 · 지원하고 국민의 편리한 생활을 영위하는 데 중요한 역할을 수행해왔다. 제5차 국토 종합계획은 올해부터 2040년까지 중앙정부가 수립하는 부문별 중장기계획과 시 · 도별 지역발전계획뿐만 아니라 향후 국토정책 방향을 제시하는 최상위 국가공간계획으로의 위상을 가지고 역할을 하게 된다.
인구감소2)와 저성장, 기후변화, 기술발달 등의 대내외 여건변화는 국토에 복합적으로 영 향을 줄 것이 전망된다. 이러한 메가트렌드 변화는 극복해야 할 도전과제로 혹은 새로운 미래를 여는 기회로 작용할 것이다. 현명한 대응과 선택이 필요하다. 인구감소와 저성장 은 우리가 경험해보지 않은 미래의 현실이다. 그동안 국토계획에서는 인구증가와 성장 이 당연했다. 그러나 이제는 인구감소와 저성장을 불가피한 현실로 인정하고 대비해야 한다.
제5차 국토종합 계획이 올해부터 발효(發效)되다
1)1) 제5차 국토종합계획(2020-2040)이 2019년 말 법정 절차와 대통령 승인을 득하여 법정계획으로서 효력이 개시되었음.
2) 통계청 장래인구추계치를 토대로 2040년 장래인구분포를 추정한 결과, 2019년 현재 국토의 거주지역 중 인구감소가 예 상되는 지역은 81.03%이고, 인구증가가 예상되는 지역은 18.96%로 전망됨(대한민국정부 2019, 15).
제5차 국토종합계획 비전과 전략:
모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기
차미숙 | 국토연구원 선임연구위원 ([email protected])
<그림 1> 제5차 국토종합계획의 성격과 역할
지침적 전략계획
실증 기반 계획
소통·협력 계획
제459호 2020 January
제5차 국토종합계획은 계획기간 중 절대적인 인구감소시대를 맞게 되는 최초의 국토 종합계획이다. 이에 개발에서 관리가 중시되는 방향으로의 국토정책 패러다임 전환과 국토공간에 대한 인식 변화가 불가피하다.
1차 계획(1972-1981)은 외국 전문가들에 의해, 2차 계획 이후는 국내 전문가와 정책실 무자들이 중심이 되어 수립해왔다. 계획(plan)이 정책(policy)이라는 점에서 그간의 계획 은 국민들의 목소리와 공감을 얻는 데 한계가 있었다. 이번 계획은 국민이 계획 수립 과정 에 직접 참여하고 공감할 수 있는 국가계획 수립모델을 구현해냈다. 전국에서 자원한 170명의 국민참여단과 계획 수립 초기 단계부터 미래 국토 발전을 위한 핵심가치를 공유
하고, 현안 정책이슈에 대한 열 띤 숙의과정을 거쳐 향후 국토 정책이 추구해야 할 가치를 담 은 ‘국토계획헌장’을 함께 만들 고 이를 비전, 전략 및 정책과 제로 구체화했다.3) 또한 개발 과 환경의 조화를 통해 지속가 능한 국토 조성을 목적으로 중 앙부처인 국토교통부와 환경부 가 협력하여4) 국토환경 통합관 리전략을 도출 · 이행하기로 하는 등 중앙부처 간 협력계획을 수립 하고 공동 실천하기로 했다.
국민과 소통하고, 중앙과 지방이 협력해 국가계획을 수립하다
3) 국민제안 및 계획수립 과정을 공유하기 위한 온라인 플랫폼(http://cntp.kr)을 구축하여 운영하였음.
4) 국토-환경 통합관리를 위한 범부처 협력적 계획수립체계(국가계획수립협의회)를 만들었으며, 국토-환경계획 5대 통합 관리 추진전략 도출 및 상호 모니터링체계 구축·이행을 위한 실천방안을 도출하여 제시함.
<그림 2> 국토정책 패러다임과 국토공간 인식 변화
<그림 3> 국토계획헌장: 더 나은 국토를 위한 국민의 바람
국토관리
•사회적 가치 우선
•형평성 중시
•인구감소와 저성장 전환
•협력적 경제사회
국토개발
•경제적 가치 우선
•경제성· 효율성 중시
•성장의 지속 전제
•경쟁적 경제사회
미래
현재
제5차 국토종합계획은 현재와 미래세대 모두를 위한 국토의 백년대계 실현을 지향하기 위하여 ‘모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터’를 계획의 지향점으로 설정하였다. ‘모두를 위한 국토’는 다양한 세대와 계층, 지역이 균형 있는 포용적 국가기간을 갖추고 좋은 일 자리가 있는 안전한 국토의 조성을, ‘함께 누리는 삶터’는 삶의 질, 친환경 등 우리 국민 이 중시하는 핵심가치를 주거 · 생활 · 도시 · 국토공간에서 구현해 품격 있는 국토환경의 조성을 의미한다.
이의 실현을 위해 어디서나 살기 좋은 균형국토, 안전하고 지속가능한 스마트국토, 건 강하고 활력 있는 혁신국토 등 3대 목표와 ① 개성 있는 지역발전과 연대 · 협력 촉진, ② 지역산업 혁신과 문화 · 관광 활성화, ③ 세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성, ④ 품격 있고 환경친화적 공간 창출, ⑤ 인프라의 효율적 운영과 국토 지능화, ⑥ 대륙과 해 양을 잇는 평화국토 조성 등 6대 국토발전전략을 제시하였다. 국토발전전략별 주요 정책 과제는 다음과 같다.
첫 번째 발전전략인 “개성 있는 지역발전과 연대 · 협력 촉진”의 정책과제는 수도권, 지방대도시권, 중소도시권, 농산어촌 등 각 지역의 여건과 특성을 살려 상생형 균형발전 을 추진하고, 산업 · 관광 · 문화 등 지역 수요를 기반으로 교통 · 행정 등에 대해 지역 간 연대 · 협력을 통한 국가 및 지역발전기반 구축이다.
두 번째 발전전략인 “지역산업 혁신과 문화 · 관광 활성화”의 정책과제는 좋은 일자 리 창출을 위해 신산업 육성기반 조성과 지역산업 생태계 회복력 제고, 지역 고유의 역 사 · 문화자산 등을 활용한 매력 있는 문화공간 조성과 쇠퇴관광지 · 시설의 문화적 재생 을 통한 지역활력 거점 조성이다.
세 번째 발전전략인 “세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성”의 정책과제는 인 구감소에 대응하여 유연한 도시개발 · 관리와 집약적인 도시공간구조 재편,5) 저출산 · 고
‘모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터 만들기’를 비전으로 3대 목표와 6대 전략을 제시하다
<그림 4> 국토 미래상 실현을 위한 핵심 추구가치에 대한 국민의식조사
자료: 제5차 국토종합계획 수립 과정에서 수행한 일반국민 1000명 대상 설문조사 결과(2018년).
현재 (2018년) 삶의 질 (16.7%) 균형발전 (14.0%) 친환경 (9.5%) 안전 (8.1%) 행복 (6.7%) 건강 (5.6%)
약 10년 후 (2030년) 삶의 질 (16.5%) 친환경 (11.1%) 균형발전 (9.4%) 행복 (6.8%) 안전 (6.0%) 건강 (5.9%)
약 20년 후 (2040년) 삶의 질 (15.9%) 친환경 (11.2%) 행복 (7.7%) 건강 (7.4%) 균형발전 (7.1%) 안전 (6.5%)
5) 절대인구 감소의 충격을 완화하기 위해 주요 거점공간은 합리적 인구예측을 통해 기반시설계획을 합리화하고, 교통축, 생활문화축 등을 중심으로 압축적 공간으로 재편하는 스마트 공간 재배치를 주요 정책과제로 제시하였음.
제459호 2020 January
령사회 등 인구구조 변화에 대비해 사회통합형 생활공간 조성, 일상생활과 밀접한 생활 SOC의 질적 확충, 수요 맞춤형 주거복지와 주거공간의 선진화, 그리고 안전하고 회복력 높은 국토대응체계 구축과 지능형 국토방재기반의 조성 등이다.
네 번째 발전전략인 “품격 있고 환경친화적 공간 창출”의 정책과제는 삶의 질, 건강, 친환경에 대한 국민적 관심 증대에 대응해 국토생태축의 연결과 녹색인프라 확충 등을 통해 깨끗하고 지속가능한 국토환경의 조성, 국토 경관 및 도로 · 철도 등 주요 인프라의 디자인 개선 등을 통해 매력 있는 국토 · 도시경관 창출과 일상생활 경관 향상뿐만 아니 라 국토의 품격을 높인다. 물, 해양, 산지, 에너지 등 국토자원의 특성을 고려하여 미래 가치를 높이고 활용도를 제고한다.
다섯 번째 전략인 “인프라의 효율적 운영과 국토 지능화”의 정책과제는 초연결 · 초지 능화 시대로의 전환과 4차 산업혁명에 따른 기술 발달을 국토의 관리와 이용에 적극 활 용하여 국민의 편리함과 국토의 지능화를 촉진한다. 국가간선망의 효율화를 통해 전국 을 평균 2시간대로, GTX 등 광역철도망을 구축하여 대도시권 및 주요 거점을 30분대로 연결하는 한편, 자율주행차, 하이퍼루프, 드론 등 미래형 교통체계 개편에 대비한다. 인 프라 생애주기관리시스템 도입으로 노후 인프라의 전략적 관리 · 운영 및 MaaS(Mobility as a Service) 등 교통이용 플랫폼의 통합을 통한 이용자 편의 향상과 포용적 교통정책 추진 확대로 교통사고 사망자 제로화를 지향한다. 그리고 성장단계별 · 지역별 차별화된 스마트공간 조성, 토지 · 지하공간 · 교통 등 국토정보 통합을 통한 가상국토 플랫폼 구 축 · 운영으로 국토의 지능화를 촉진한다.
여섯 번째 발전전략인 “대륙과 해양을 잇는 평화국토 조성”의 정책과제는 남북이 공
<그림 5> 제5차 국토종합계획의 기조: 비전, 목표, 전략
전략 1 전략 2 전략 3 전략 4 전략 5 전략 6
연대와 협력을 통한 유연한 스마트국토 구현
모두를 위한 국토, 함께 누리는 삶터
어디서나 살기 좋은 균형국토
안전하고 지속가능한 스마트국토
건강하고 활력 있는 혁신국토
개성 있는 지역발전과 연대·협력 촉진 지역산업 혁신과 문화·관광 활성화 세대와 계층을 아우르는 안심 생활공간 조성 품격 있고 환경친화적 공간 창출
인프라의 효율적 운영과 국토 지능화 대륙과 해양을 잇는 평화국토 조성 비 전
목 표
공간구성
국 토 발전전략
동으로 한반도 신경제구상의 단계적 이행과 비무장지대(DMZ)를 국제평화지대로 조성 하는 한편, 한반도-유라시아 경제공동체 육성과 신북방 · 신남방 정책 이행으로 글로 벌 국가로서의 위상을 제고한다.
다양한 국민 수요(needs)와 국토정책 패러다임의 변화에 부합하고 인구감소와 저성장, 기술혁신 등 여건 변화에 탄력적으로 대응하기 위한 국토공간의 미래상을 제시하였다.
기존 중앙정부 주도의 획일적 · 경직적인 공간전략을 탈피하여, 국민의 생활공간과 정 책공간의 불일치(mis-match)를 해소하고, 기술 발달에 따른 경계의 소멸 내지 무경계 화(borderless)가 확산되는 현실을 고려하여 향후 정책에 대한 체감도를 높이기 위해 중 앙정부와 지방이 협력적 관계에서 다양한 연대와 협력이 가능한 유연한 공간전략을 제 안하였다. 그리고 이를 촉진하기 위해 거버넌스 운영을 제안하였다.6)
6) 제2차 국토종합계획에서는 다양성(diversity)과 연결성(connectivity)을 국토 공간형성의 기본이념으로 삼고 있음.
연대와 협력을 통한 유연한 스마트 국토공간을 구상하다
<그림 6> 국토공간의 미래상: 연대와 협력을 통한 유연한 스마트 국토
기초 연계·협력 광역 연계·협력
다양한 분야 · 주체 간의 연대와 협력 여건 변화
중앙부처B
중앙부처A 중앙부처
C A사 D군
산업협력 관광협력
B군 C사 지자체
중앙부처
위기에 대응이 가능한 유연함과 강인함
제459호 2020 January
국토공간의 미래상 구현 전략으로 첫째, 국민 누구나, 지역 어디나 배제되거나 소외되 지 않는 균형국토를 위하여 중앙과 지방, 지역 간 탄탄한 연대를 구축하고, 둘째, 건강하 고 활력 있는 혁신국토 조성을 위해 행정구역에 얽매이지 않고 산업, 교통, 관광 등 다양 한 분야에서 자유롭고 유연한 협력체계를 구축하며, 셋째, 4차 산업혁명 시대에 대응한 기술 발전을 적극 수용하고 민주적이고 소통이 활성화된 거버넌스를 통해 안전하고 지 속가능한 스마트국토를 구축하며, 넷째, 지역 간 다양한 연계와 협력을 통해 인구감소와 저성장, 기술 발달 등 여건 변화에 유연하게 대응하는 동시에 강인한 연대를 통해 위기 를 극복하고 국토의 지속성과 회복력을 제고하도록 하였다.
제5차 국토종합계획이 최상위 국가공간계획으로서 위상을 갖고 중앙부처와 지자체가 수립하게 될 부문별 중장기계획 및 지역발전계획과 정합성을 확보하는 것이 계획의 실 천력을 높이는 관건이다. 이번 제5차 국토종합계획에서는 기존 계획과 달리 정책과제 별로 계획지침을 제시하였다. 이 계획지침은 국토계획평가 및 국토계획 모니터링, 그 리고 국토-환경 통합관리 이행평가체계 운영의 기준으로 활용하고 정책환류를 통해 계획의 실천력을 높이는 근거가 될 수 있다. 그리고 중앙정부 차원에서 전략적으로 고 려해야 할 정책과제 중심으로 5년 단위 세부 실천계획 수립7)과 비전, 목표, 전략에 부 합하는 실증사업의 발굴 · 추진을 통해 계획의 실천력을 높이도록 하였다. 제5차 국토 종합계획은 국민이 직접 만든 최초의 국가계획 수립이라는 계획과정 혁신을 모색하였 다. 이러한 취지가 집행과정에도 계속 이어질 수 있도록 국민 참여를 촉진하고, 국토 및 지역발전 정책 추진과정에서 야기될 수 있는 다양한 갈등을 합리적으로 조정 · 관리 하는 시스템을 갖추어야 할 것이다.
계획의 실천과 정책 환류를 강화하다
대한민국정부. 2019. 제5차 국토종합계획(2020-2040).
참고문헌
7) 중앙행정기관의 장 및 시도지사는 국토종합계획의 내용을 소관 업무와 관련된 정책 및 계획에 반영하여야 하며, 대통령 령으로 정하는 바에 따라 국토종합계획을 실천하기 위한 소관별 실천계획을 수립하여 국토교통부장관에게 제출하여야 한다(「국토기본법」 제18조 1항 실천계획의 수립 및 평가).
