한반도 기반시설 개발의 기본구상 연구 (Ⅱ)
- 기반시설 개발의 추진체계와 재원조달
Basic Design for Infrastructure Development on the Korean Peninsula
- Focusing on Cooperation Framework and Financing
국토연 2007-29 ․ 한반도 기반시설 개발의 기본구상 연구 (Ⅱ) 기반시설 개발의 추진체계와 재원조달 지은이․이상준, 김원배 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․978-89-8182-507-2
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Ⓒ2007, 국토연구원
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국토연 2007―29
한반도 기반시설 개발의 기본구상 연구(Ⅱ)
- 기반시설 개발의 추진체계와 재원조달
Basic Design for Infrastructure Development on the Korean Peninsula
(Ⅱ)
- Focusing on Cooperation Framework and Financing
• 이상준․김원배
연 구 진 연구책임 이상준 연구위원
연구반 김원배 선임연구위원 외부자문진 조동호 이화여대 교수
장형수 한양대학교 교수 양문수 북한대학원대학교 교수 조봉현 기은경제연구소 연구위원 나희승 한국철도기술연구원 책임연구원 Edward Reed (Asia Foundation)
Graeme Auton (University of Redlands) Karl Kim (University of Hawaii)
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 류재영 선임연구위원 정일호 연구위원 김영봉 연구위원
조명철 대외경제정책연구원 선임연구위원 조영석 통일부 사무관
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
2007년 한해는 한반도 정세가 급반전을 이룬 한 해라 할 수 있다. 2006년 10월 북한의 핵실험으로 한치 앞을 내다보기 어려울 정도로 어두웠던 한반도의 안보 상황은 2007년 들어서 2․13합의를 돌파구로 해서 평화적인 문제해결의 전기를 마련하였다. 9․19공동성명과 10․4합의로 이어진 북핵문제 해결의 분위기는 2008년의 한반도 전망을 밝게 해주고 있다.
과연 북한이 완전한 핵폐기를 할 것인가에 대해서 상반된 시각과 주장들이 교 차하고 있지만, 북미관계의 개선과 북한의 국제사회 진입 가능성은 그 어느 때보 다도 높은 것이 2008년을 맞는 현재의 상황이라 할 수 있다. 북한은 1990년대 들 어서 심화된 경제난으로 기반시설이 크게 낙후되었다. 기반시설은 지속적으로 보수하고 현대화해야 제 역할을 할 수 있는데, 북한은 그렇게 하지 못했기 때문 이다. 그들에게는 개보수와 현대화를 위한 자금과 기술이 절대적으로 부족하다.
이것은 우리와 국제사회가 북한과 함께 해결할 수밖에 없는 과제라 할 수 있 다. 북한의 기반시설이 현대화되어 남북이 기반시설을 통해 연결 될 때, 한반도 가 진정 동북아평화와 번영의 시대를 열어갈 수 있는 토대가 마련될 수 있을 것 이다. 북한의 기반시설 개발은 여러 이해당사국들의 이해와 협조를 이끌어내야 하는 어려운 과제이다. 본 연구원의 연구진들은 지난 2년에 걸쳐 한반도 기반시 설의 개발을 위한 기본구상과 실천방안을 모색하였다. 2006년도 연구에서는 기 반시설개발의 주요 과제와 우선순위를 검토하였고, 이번 2007년도 연구에서는 주요 과제의 단계적 해결을 위한 국제협력방안을 중점적으로 검토하였다. 이러 한 연구과정에서 국내외의 많은 전문가들이 원고와 국제회의 발표문을 통해 좋 은 의견을 제시해 주었고, 이러한 다양한 의견과 아이디어들이 이 보고서에 실릴
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수 있었다. 북한의 기반시설 개발을 중심으로 한 한반도차원의 기반시설 개발은 쉽지 않은 과제이다. 가장 핵심적인 과제는 한반도차원의 기반시설 개발을 위해 국제사회의 지지와 참여를 이끌어내는 것인데, 이것은 북핵문제라는 정치군사적 변수와 밀접하게 연관되어 있다. 국제협력은 각국의 이해관계를 철저하게 반영 할 수밖에 없기 때문에 북한의 의지와 자세가 국제협력을 이끌어 내는 데 중요한 변수가 될 수밖에 없다.
아무쪼록 이 보고서에서 제시하고 있는 정책제안들이 이러한 국제협력 촉진에 도움이 되기를 기대한다.
끝으로 본 연구를 위해 고언을 아끼지 않은 국내외 전문가들과 본원 연구진들 의 노고에 감사드리며, 부족한 부분들은 후속연구를 통해 보완해 갈 수 있기를 바란다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
2007년은 남북관계에 있어서 여러 측면에서 발전을 이룩한 한 해였다고 할 수 있다. 10월의 남북정상회담에서 이룩된 많은 합의 가운데 경의선 철도를 통한 개 성공단 화물열차운행이 주목을 받고 있다. 지금까지의 남북협력이 단절된 인프 라의 복원에 그쳤다면, 이 사업은 본격적인 인프라의 활용을 의미하기 때문이다.
남북 간에 화물열차가 운행되고 있다는 것은 한반도의 상황이 그만큼 변해가고 있다는 반증이기도 하다. 2006년 10월 북한이 핵실험을 강행했을 때만 하더라도 아무도 현재와 같은 상황전개를 예측한 사람은 없었다. 그만큼 한반도의 앞날이 불투명했기 때문이다.
북핵 불능화에 북한이 의지를 보일 경우 북한이 테러지원국에서 제외되는 등 북한개발의 여건은 크게 변하게 될 것이다. 현재는 북한이 미국 국내법에 따라 국가안보관련 품목 수출 금지, 대외원조 제공 금지, 최혜국대우 거부 등의 기존 제재와 함께 국제 금융기구에 의한 신용공여 금지 조치를 받고 있지만, 이러한 제재가 북핵문제 해결과 연계되어 단계적으로 해제됨으로써 북한이 국제사회와 연결될 수 있는 여건이 조성될 것이기 때문이다.
물론 북한이 적극적으로 개방의 길로 나아갈 지에 대해서는 아직 변수가 많다.
북미간의 관계가 개선되더라도 북한이 국제사회가 희망하는 수준의 개혁과 개방 을 단기간 내에 추진하기는 어려울 것이다. 우리와 국제사회는 북한이 개혁과 개 방의 길로 나아갈 수 있도록 도와주는 것이 필요할 것이다.
이러한 측면에서 북한의 기반시설 개발을 위한 국제협력은 매우 중요한 의미 를 갖게 된다. 이것은 북한이 우리를 포함한 국제사회와의 연계를 강화할 수 있 는 계기를 마련하는데 큰 기여를 할 수 있을 것이기 때문이다. 본 연구에서는 우
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리와 북한이 주도하면서 국제사회의 참여를 이끌어 낼 수 있는 국제협력의 틀과 내용을 모색해 보았다. 효율적이면서도 실현가능한 협력의 체계를 만들고, 이것 이 가동될 수 있는 현실적인 내용을 채워 나감으로써 국제협력이 실효를 거둘 수 있도록 하자는 것이 본 연구의 핵심적인 목표였다. 이러한 측면에서 다자간 협력체로서 제시된 ‘한반도인프라개발기구(KIDO)’는 북한의 기반시설 개발을 위한 실질적인 추진체의 역할을 할 수 있을 것이다.
본 연구에서는 이러한 국제협력 전략의 실효성에 대한 국내외 전문가들의 의 견을 이메일인터뷰와 국제워크샵을 통해 수렴하였다. 이 과정에서 많은 도움을 준 하와이 대학교의 칼 김(Karl Kim)교수, 아시아재단 본부 수석 부총재 바넷 배 론(Barnett F. Baron), 한양대 장형수 교수, 이화여대 조동호 교수, 북한대학원대학 교 양문수 교수, 기은경제연구소의 조봉현 박사님, 한국철도기술연구원의 나희 승 박사님에게 연구진을 대표해서 감사드린다.
2007년 12월 연구진을 대표하여 이상준 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제 1장 서론
한반도가 공동 번영의 길에 들어서기 위해서는 여러 가지 과제들이 있다. 그 가운데 한반도의 경제개발을 위한 기반시설 건설은 매우 중요한 과제 가운데 하 나이다. 한반도 기반시설 개발에 있어서 핵심적인 과제는 북한의 기반시설 개발 이다. 우리가 궁극적으로 지향하고 있는 남북경제공동체의 구현은 한반도가 하 나의 경제권을 형성하는 것이며, 이를 위해서는 열악한 북한의 기반시설을 남한 수준으로 끌어 올리는 것이 관건이 될 것이다. 본 연구의 2006년도 선행연구에서 는 북한의 기반시설 건설을 위해 2020년까지 약 40조원이 소요될 것으로 추정되 었다. 이것은 2008년 우리정부 예산의 약 16% 수준이다. 이러한 재원을 우리의 능력만으로 조달하는 것은 한계가 있으므로, 국제협력을 통한 재원조달은 매우 중요한 과제가 아닐 수 없다.
본 연구에서는 한반도 기반시설을 ‘어떻게(how)’ 개발할 것인지를 국제협력의
‘구도’와 ‘내용’을 중심으로 제시하고 있다. 어떠한 ‘구도(framework)’로 국제협력 을 추진할 것인지를 추진체계 구축측면에서 살펴보고, 어떠한 ‘내용(contents)’을 중심으로 국제협력을 추진할 것인지를 구체적인 사업(projects)을 통해 제시하고 있다. 본 연구는 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력의 추진체계와 추진방안 을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.
한반도 기반시설의 여러 영역 가운데 본 연구에서는 에너지와 교통부문을 중
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점적으로 검토하였다. 시간적 범위는 상황적 가변성을 최대한 반영할 수 있도록 제1단계(2008-2011년)와 제2단계(2012-2020년) 등 두 단계로 구분하였다. 제1단계 (2008-2011년)는 북한 핵문제 해결과 북한의 대외관계 정상화가 추진되는 기간으 로 상정하였다. 제2단계(2012-2020년)는 북한의 핵문제가 완전히 해결되고 북한 경제의 본격적인 변화가 일어나는 기간으로 상정하였다. 제2단계에는 북･미, 북･
일관계 정상화, 북한의 국제금융기구 가입 등을 포함한 국제사회로의 실질 편입 으로 북한의 경제성장이 본격적으로 이루어지는 기간으로 상정하였다.
본 연구에서 ‘한반도 기반시설 개발’이라는 용어는 ‘분단된 한반도가 통합된 한반도로서의 지경학적 잠재력을 살릴 수 있도록 하는 데 필요한 기반시설 개발’
을 의미한다. 이러한 측면에서 내용적으로는 북한내 철도, 도로, 항만, 발전시설 개발, 한반도종단철도(TKR)와 시베리아횡단철도(TSR)의 연결, 아시아하이웨이 (Asian Highway)건설, 천연가스망 및 송유관 연결 등이 주요 대상이다. 본 연구는 연구의 성격상 체제전환국의 기반시설개발관련 국제협력 사례조사, 국내외 전문 가들을 대상으로 한 설문조사와 이메일 인터뷰 등을 토대로 한반도 기반시설 개 발을 위한 국제협력의 추진체계와 추진방안을 제시하였다. 특히 해외전문가들의 의견을 최대한 반영하기 위해 다각적인 노력을 하였다.
본 연구에서는 체제전환국의 기반시설 개발과 관련한 국제협력사례를 파악하 고 한반도 기반시설 개발을 위한 재원조달측면의 시사점을 얻기 위해 루마니아, 알바니아, 아프가니스탄의 기반시설개발관련 국제협력 사례를 중점적으로 검토 하였다. 그리고 연구진이 직접 미국을 방문해 현지 전문가들과의 면담을 통해 미 국의 협력가능성에 대한 의견을 청취하였고, 외국전문가들을 대상으로 2차례에 걸친 이메일 인터뷰를 실시하였다. 이 과정에서 미국, 일본, 러시아의 전문가 16 인의 의견을 수렴하였다. 또한 국내 관련 전문가 35인에 대한 설문조사를 실시하 여 의견을 수렴하였다. 본 연구와 관련하여 정부와 학계, 연구소 전문가들로 연 구자문위원회를 구성하여 7회에 걸친 워크샵을 개최하였고 이 내용은 본 연구에 반영되었다. 그리고 최종적으로 국제워크샵을 통해 연구진의 주요 연구결과에 대한 의견을 수렴하였다. 국제워크샵에서 제기된 토론 내용들 역시 본 연구에 적 극 반영되었다.
제 2장 기반시설 개발과 국제협력-이론과 사례
국제협력에 있어서 협력의 주체는 크게 공공부문과 민간부문으로 구분할 수 있다. 그리고 협력의 성격에 따라 수혜성 협력과 호혜성 협력으로 구분할 수 있 다. 협력주체의 수에 따라 국제협력은 양자간 협력 또는 다자간 협력으로 구분될 수 있다. 다자간협력은 다자간에 이해관계가 형성되어 있는 특별한 경우나 재원 부담의 경감차원에서 선호되는 협력방식이라 할 수 있다. 주로 여러 국제금융기 구들이 저개발국, 체제전환국의 개발에 참여하는 경우와 외교안보적 과제와 경 제협력 과제가 중첩되어 있는 경우에 이러한 다자간 협력이 이루어지고 있다. 전 후 아프가니스탄 재건을 위한 다자간 협력이 그 대표적 사례이다.
한반도에서 다자간 협력은 특별한 의미를 가지는데, 한반도의 안보와 경제협 력이라는 사안에 중국, 러시아, 일본, 미국 등 다수의 이해당사국이 개입되어 있 기 때문이다. 일반적으로 협력의 구도와 내용은 서로 밀접하게 연관되어 있다.
협력의 내용에 따라 협력의 틀이 달라지기도 하기 때문이다. 대규모 자금이 소요 되고 투자자금의 회수에 장기간이 소요되는 사업에 대해서는 정부차원의 협력 또는 다자간 협력이 일반적이다. 상대적으로 적은 자금이 소요되고 자금회수도 빠른 사업에 대해서는 민간차원의 협력 또는 양자간 협력이 일반적이다.
1) 우리의 국제협력 사례
우리나라가 과거 경제개발과정에서 경험했던 국제협력사례는 북한에게도 시 사하는 바가 크다. 우리나라는 1960년대부터 시작한 경제개발 5개년계획을 통해 주택건설, 하천유역개발, 항만개발, 고속도로 및 철도 건설 등과 같은 기반시설 개발사업을 본격 추진하였다. 1960년대에는 주로 선진국들의 공적개발지원 (ODA)을 통해 기반시설 개발을 추진하였다. 1962년부터 1972년까지의 10년 동안 해외로부터 유치된 공공차관은 주로 전력, 통신, 운수 등 기반시설 확충에 활용 되었다. 1970년대에는 주로 국제부흥개발은행(IBRD)과 아시아개발은행(ADB) 등 의 차관도입을 통해 기반시설 개발이 추진되었다. 1970년대 우리나라의 기반시 설 개발에 있어서는 대일 청구권자금도 중요한 역할을 하였다. 1966년부터 1975 년 사이에 도입된 대일 청구권자금(무상 3억 달러, 유상 2억 달러, 기타 상업차관 3억 달러)은 주로 수익성이 낮거나 투자액이 방대한 사업과 경제개발의 여건조
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성에 필요한 기반시설 개발에 활용되었다.
2) 체제전환국의 기반시설개발관련 국제협력 사례
동유럽국가, 중국, 베트남 등 주요 체제전환국가들의 기반시설 개발을 위한 국 제협력 방식은 개별국가 차원의 공적개발지원(ODA), 세계은행(World Bank) 등 국제금융기구와의 개별적 협력, 개별국가의 공적지원과 국제금융기구, 민간자본 의 연계 등으로 구분할 수 있다. 대규모 기반시설 개발사업들은 대부분 공적 지 원을 통해 진행되고 있다.
루마니아의 '발전부문 복구 및 현대화 사업'은 다자간협력을 통한 에너지 기반 시설 개발사업이었다. 총 3억 6,390만 달러의 투자가 이루어진 이 사업은 전력부 문개혁프로그램(430만 달러), 열발전소 복구프로그램(3억 4,480만 달러), 기업구 조전환프로그램(1,480만 달러) 등 종합적인 전력부문 개선사업이었다. 알바니아 의 '전력송전 및 배전사업'도 세계은행, EBRD, 이탈리아 정부, 스위스정부 등 다 자협력을 통해 송배전망을 개선하는 사업으로서 총 1억 1,660만 달러의 사업비 가운데 8,710만 달러를 국제사회로부터 조달하였다. 아프가니스탄의 '카불 긴급 전력복구사업'은 아프가니스탄 재건신탁기금(Afghanistan Reconstruction Trust Fund)이 세계은행과의 공동재원분담을 통해 나그루(Naghlu)수력발전소를 복구하 는 사업으로서 수력발전이 중요한 위치를 점하고 있는 북한에게 시사하는 바가 크다.
이러한 체제전환국 사례들은 향후 북한의 발전부문 개선을 위한 국제협력 추 진의 틀과 내용 구성에 있어서 다음과 같은 시사점을 주고 있다. 첫째, 협력의 구도 측면에서 볼 때, 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력이 개별국가들의 양 허성 차관도입 등 양자간 협력이나 세계은행 등 국제금융기구가 참여하는 다자 간 협력을 통해 추진될 가능성이 높다는 것이다.
양자간 협력의 경우 주요 서방국가들의 공적개발지원(ODA) 유치, 북한의 대 일 청구권자금 활용 등이 우선적으로 고려될 수 있을 것이다. 다자간협력의 경우 ODA와 국제금융기구의 공동차관지원외에 민간자본이 함께 참여하는 구도를 상 정할 수 있을 것이다. 개별국가의 공적개발지원(ODA) 유치측면에서는 일본의 국 제협력은행(JBIC)의 공적개발지원(ODA), 미국의 국제개발협력처(USAID) 등 개 별 공공기관의 공적 지원자금 유치가 고려될 수 있을 것이다. 과거 우리의 경우
처럼 북한의 대일 청구권자금은 중단기적으로 다른 대안들에 비해 가장 현실성 높은 재원조달수단으로 판단된다.
둘째, 협력의 내용(contents)측면에서 볼 때, 긴급한 개발사업의 경우 양자간협 력의 가능성이 높고, 장기적인 대규모 개발사업의 경우에는 다자간 협력의 가능 성이 높음을 시사하고 있다. 세계은행의 지원사례를 볼 때, 기반시설 가운데 우 선순위가 높은 부문은 전력, 교통, 위생(상하수도)부문 등이다. 북한의 경우 루마 니아나 알바니아의 국제협력사례처럼 발전시설과 송배전시설의 개보수 그리고 경의선이나 경원선의 현대화 추진과정에서 국제금융기구의 지원프로그램을 활 용할 필요가 있을 것이다.
또한 국제협력과정에서 수혜국들이 대략 30%내외의 자기부담을 하고 있다는 점도 주목할 필요가 있다. 특히 주목할 부분은 성공적인 국제협력이 이루어지기 위해서는 추진주체가 명확해야 한다는 점이다. 국제금융기구가 주도하는 다자간 협력의 경우, 세계은행이라는 분명한 추진주체가 리더쉽을 발휘하였다는 점이 중요하다. 향후 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력 과정에서도 이러한 리더 쉽을 발휘할 주체를 분명히 하는 것이 핵심과제 가운데 하나가 될 것이다.
제 3장 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력의 실태 및 잠재력
본 연구의 배경 가운데 하나는 지금까지 한반도 기반시설 개발과 관련한 국제 협력이 제대로 성과를 거두지 못한 원인을 파악하고 대안을 마련하는 것이다. 이 를 위해서는 먼저 한반도 기반시설 개발과 관련한 기존 협력사업의 실태를 평가 하는 것이 필요하다. 또한 한반도 기반시설 개발에 대한 주요 관련국 정부와 민 간의 관심과 참여가능성 등 국제협력의 잠재력을 파악하는 것도 중요하다.
1) 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력 실태
지금까지 한반도 기반시설과 관련된 국제협력은 일부 교통부문과 에너지부문 에서 진행되어 왔다. 교통부문에서 가장 핵심적인 국제협력사업은 한반도종단철 도(TKR)와 시베리아횡단철도(TSR) 연결사업이라 할 수 있다.
TKR-TSR연결과 연관된 남․북․러 3자협력은 경의선과 동해선 등 남북철도 의 연결이 이미 이루어진 상황에서도 재원조달 등과 관련된 각자의 견해 차이와
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‘북핵문제’ 등으로 인해 큰 진척을 거두지 못하고 있다. 2006년 12월 북한과 러시 아는 나진-핫산(약 55㎞)간 철도 현대화를 2007년 4월부터 추진할 것을 합의한바 있다. 나진~핫산 구간은 옛 소련의 지원으로 건설돼 광궤(1520㎜)가 깔려 있으며, 철도개보수에는 600억원 정도가 소요될 것으로 예상되고 있다. 나진-핫산구간의 철도개량사업은 TKR-TSR연결사업의 시범사업성격이며, 나진-핫산구간의 개량 사업이 완성되고, 향후 ‘부산-나진간 해상수송 후 TSR 경유 컨테이너 사업’이 상 업적으로 성공한다면 국제사회에 북한철도 현대화 및 TKR-TSR연결사업의 공론 화에 매우 긍정적인 효과가 있을 것으로 예상되고 있다.
도로부문에서는 유엔경제사회이사회(UNESCAP)가 추진하는 아시아 고속도로 (Asian Highway) 건설사업이 주요 국제협력사업이다. 한반도를 경유하는 아시아 고속도로 노선은 현재 AH1, AH6, AH32 등 3개 노선이 있다. AH1 노선은 도쿄, 후쿠오카에서 출발하여 페리를 통해 부산에 연결되며 한반도를 관통한 후 중국, 동남아시아, 남부아시아, 터키 등을 거쳐 유럽까지 연결되는 총 905km의 노선이 다. AH6 노선은 부산, 경주, 강릉, 간성, 원산 (평양), 청진, 나선을 거쳐 러시아에 연결되며, 한반도 관통구간은 총 1,262km이다. AH 32는 북한의 나선, 원정리를 거쳐 몽골의 울란 바트로에 연결되는 단거리 노선이다.
이 외에 항만부문에서는 북･중간 나진항 공동개발사업이 추진중에 있다. 북･
중합작회사인 나선국제물류합영회사가 이 사업을 총괄하고 있다. 이 사업에서는 원정∼나진항 간 67㎞의 고속도로를 건설하고 나선시내 5㎢ 부지를 종합개발하 여 보세가공구역 및 공단을 건설하며, 나진항의 기존 3호 부두 개조 및 4·5·6호 부두 건설이 추진될 예정이다.
에너지부문에서는 1995년부터 2006년까지 진행된 신포 경수로 건설사업이 주 요 국제협력사업이었다. 1994년 10월 북미 제네바합의를 통해 시작된 경수로 발 전소 건설사업은 북한 기반시설개발관련 최초의 다자간 협력체라 할 수 있는 한 반도에너지개발기구(KEDO)가 주도하였다. 하지만 경수로사업은 2002년 10월 북 한이 농축우라늄을 이용한 핵무기 개발프로그램 존재를 언급하면서 이사회의 의 결로 중유공급이 중단되었고, 2006년 6월 1일 공식 종료되었다. 신포 경수로 건 설사업은 한반도 기반시설 개발과 관련된 최초의 다자간 협력사업이라는 의미가 컸지만, 사업 자체가 경제적 측면보다는 정치외교적 측면에서 결정되고 추진되 었다는 근본적 한계를 안고 있었다.
이 외에도 북･중 및 북･러간의 소규모 에너지관련 협력사업들이 있는데, 주로 발전소의 개보수 등과 연관된 사업들이다. 현재 러시아로부터 북한으로의 송전 과 천연가스 공급망의 한반도 연결 등이 논의되고 있지만, 아직 초보적인 구상단 계라고 할 수 있다.
북한은 1990년대에 나진․선봉 경제무역지대의 기반시설 개발을 위해서도 외 자유치를 적극 도모하였지만 별다른 성과를 거두지 못하고 있는 실정이다. 외국 인투자는 농림수산업(15건), 유통ㆍ소매업(14건), 운수 및 건설ㆍ부동산(14건), 호 텔 및 관광서비스(13건) 등 비제조업분야에 집중되었다.
2) 국제협력 부진의 주요 요인
북한이 기반시설 개발과 관련해서 추진한 국제협력 가운데 실질적인 성과는 거의 없는 것으로 평가할 수 있다. 최근 진행되고 있는 나진 등 북․중․러 접경 지대의 철도, 도로, 항만, 에너지관련 협력사업들은 이제 논의가 시작된 수준에 머물고 있다.
기반시설과 관련한 국제협력이 이처럼 부진한 주요 요인은 국제협력의 구도 (framework)와 내용(contents) 측면에서 파악할 필요가 있다. 지금까지 국제협력이 제대로 이루어지지 않은 가장 커다란 요인은 강력한 추진주체와 추진체계의 부 재를 들 수 있다. 현실적으로 가장 직접적인 당사자라 할 수 있는 북한이 이러한 협력을 주도할 만한 주체적 역량이나 객관적 조건을 갖추고 있지 못한 상태에서 동북아의 나머지 5개 당사국들 가운데 어느 국가도 협력에 대한 강력한 의지나 동기를 갖지 못하였던 것이다.
국제협력의 구도 측면에서 북한과 협력당사자(국)들이 기초적인 협력체계 조 차 제대로 구축하지 못하고 있는 것 역시 협력부진의 주요 요인으로 지적할 수 있다. 기반시설과 같이 대규모 투자와 장기간의 투자를 요하는 사업의 경우 이를 담보할 수 있는 안정적인 협력체계 구축이 필요하다. 하지만 이러한 체계 없이 개별적으로 사업이 추진되었던 것이다. 북한 역시 이러한 안정적 체계 구축에 별 다른 관심을 보이지 않았다. 북한도 이러한 체계의 중요성과 필요성을 보다 분명 히 인식하지 못했다고 할 수 있다. 중국, 러시아 등 주요 당사국 정부들도 협력에 대한 필요성을 크게 느끼지 못했던 것이다. 이것은 지난 1990년대에 이들 국가가 각각 자국의 중심경제지대 개발에 정책적 우선순위를 두면서 상대적으로 한반도
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와 관련된 자국내 지역개발에 큰 비중을 두지 않았던 것에도 그 원인이 있다.
국제협력의 내용 측면에서는 경제성 있는 사업발굴이 미흡하였다. 러시아나 중국은 북한과의 협력을 통해 기대할 수 있는 경제적 이익이 중단기적으로 크지 않다는 근본적인 한계 때문에 사업발굴에도 적극적이지 않았다.
결국 지금까지 진행된 북한의 기반시설 개발관련 국제협력의 성과와 문제점을 종합해 보면, 한반도 기반시설 개발과 관련한 국제협력의 활성화를 위한 효율적 이면서도 안정적인 협력체계(framework) 구축과 관련협력주체들의 관심을 이끌 어 낼 경제성 있고 매력적인 사업발굴(contents)이 최대 관건임을 알 수 있다.
3) 향후 한반도 기반시설 개발관련 국제협력 잠재력
북한은 기반시설 가운데 에너지부문에 대한 협력을 가장 우선적으로 추진할 가능성이 높으며, 특히 발전시설의 개보수와 더불어서 광산인프라 복구, “현대 적”에너지 및 관련기술의 습득에도 적극성을 보일 것으로 예상되고 있다.
중국은 한반도와 동북지방에 대한 관심을 높여 갈 것으로 예상된다. 특히 경제 적 관점에서 길림(吉林)·요녕(遼寧)·흑룡강(黑龍江) 등 동북지방과 북한을 연계하 는 개발전략을 갖고 있는 것으로 판단된다. 중국 동북3성은 두만강지역을 적극적 으로 개발해서 동해로의 새로운 출해(出海)통로를 확보하고자 하는 의지를 갖고 있으며, 이것은 향후 북･중협력의 중요한 기반으로서 작용할 전망이다.
향후 러시아의 대북투자는 공업생산과 관련된 전력과 수송부문에서 잠재력이 있는 것으로 판단된다. 본 연구에서 실시한 이메일 인터뷰에서 러시아 전문가들 은 나진과 러시아의 연결 인프라(TKR-TSR연결)에 있어서 북･러간 협력 가능성 이 높다고 응답한바 있다.
미국의 협력 잠재력은 제한적일 것으로 예상되고 있다. 미국의 주된 관심은 핵 문제 등 안보문제의 해결에 있으며, 경제지원은 문제해결에 필요한 최소한의 수 준에 그칠 것으로 전망된다. 미국 아시아재단의 에드워드 리드(Edward Reed)는 대규모 투자를 통한 대북지원보다는 고용창출 및 기술인력 육성과 관련한 대북 지원 등을 강조하면서 미국이 북한의 기반시설과 관련한 적극적 역할보다는 보 완적 역할을 할 가능성이 높다는 것을 시사하였다. 물론 미국은 국제금융기구를 통해 우회적으로 북한개발에 대한 영향력을 일정 수준 유지하려 할 가능성은 충 분히 있다고 할 수 있다.
향후 일본의 대북 투자협력은 북･일수교자금의 규모와 집행방식에 큰 영향을 받게 될 것으로 예상된다. 일본기업들의 대북 투자는 북･일관계 정상화 등 정치 외교적 환경의 개선추이에 따라 점진적으로 이루어질 가능성이 높다. 일본기업 의 입장에서는 북･일수교가 이루어지더라도 북한의 투자여건이 획기적으로 개 선되지 않는 한 대북투자는 활성화되기 어렵다고 인식하고 있다. 북핵사태가 원 만히 해결되면, EU는 그동안 미루어 왔던 기술지원을 중심으.로 북한에 대한 지 원규모를 늘려나갈 것으로 예상되고 있다. 북한의 기반시설 개발과 관련한 EU의 협력은 에너지와 수송분야에서 예상되고 있다.
전체적으로 볼 때, 현재 6자회담 참여국 가운데 남북한을 제외하고 한반도 기 반시설 개발과 관련해서 상대적으로 적극성을 보이고 있는 국가는 러시아와 중 국이라고 할 수 있다. 이들 국가들은 TKR-TSR연결, 대북에너지지원 문제 등에서 적극적인 자세를 보이고 있다. 반면에 가장 소극적인 국가는 미국과 일본이라고 할 수 있다. 미국과 일본은 북핵문제 해결, 납치문제 해결이라는 안보정치문제 해결을 전제로 대북지원을 검토할 수 있다는 기본 입장에 머물고 있다. 관련국의 자세와 관련해서 가장 큰 문제는 실질적인 재원조달에 있어서 별로 큰 역할을 할 가능성이 높지 않은 러시아와 중국이 협력에 상대적으로 적극적인데 반해 중 요한 역할을 해야 할 일본과 미국이 소극적이라는 데 있다. 다만 미국은 향후 북 핵문제에 진전이 있을 경우 북한의 국제사회 진입 , 특히 국제금융기구 가입에 결정적인 역할을 할 가능성이 높다. 그리고 일본의 경우에도 북･일수교가 이루어 질 경우 예상되는 전후배상금의 지원 가능성 때문에 협력 잠재력은 낮지 않다고 할 수 있을 것이다.
협력의 틀에 있어서 6자회담 참여국 가운데 북한과 중국, 러시아 등은 다자간 협력에 상대적으로 소극적인 반면, 미국은 다자간 협력의 틀을 선호하고 있어서 분명한 차이를 보이고 있다. 비록 러시아가 TKR-TSR사업과 관련하여 국제컨소 시엄을 언급하고 있지만, 진정성은 낮은 것으로 보인다. 러시아 역시 다자간 협 력보다는 자국의 영향력을 극대화할 수 있는 협력방식을 선호하고 있다. 반면에 안보 등 정치외교적 관점에서 북한을 바라보는 미국과 일본은 합의의 실질적인 구속력을 높이려는 차원에서 다자간 협력을 선호하고 있다.
종합적으로 볼 때, 한반도 기반시설 가운데 전력부문과 철도, 항만 등 수송부 문에서 나름대로 국제협력 가능성이 존재하는 것으로 판단된다. 특히 나선지역
ⅹⅳ
을 중심으로 한 철도, 도로 연결과 항만개발 가능성은 높게 평가할 수 있다.
제 4장 한반도 기반시설개발을 위한 국제협력의 구도와 추진전략
본 연구에서는 한반도 기반시설개발과 관련한 국제협력의 향후 전망과 관련하 여 핵폐기 조치 완료가 본 연구의 1단계 시한인 2011년까지 가능할 것으로 예상 하는 등 낙관적 상황전개를 전제로 하고 있다. 비관적 상황전개에 따른 과제에 대해서는 우리정부의 향후 정책과제측면에서 부분적으로 검토하였다.
1) 국제협력 대상사업 및 우선순위 선정
본 연구에서는 국제협력의 동인과 제약요소를 2006년도 선행연구에서 제시된 한반도 기반시설관련 주요 사업들의 고유 특성과 교차분석하여 국제협력이 필요 하고 실질적으로 가능한 사업을 파악하였다. 그리고 양자간협력과 다자간협력의 고유특성과 개별 사업별 특성을 교차분석하여 사업별 국제협력방식을 결정하였 다. 대상사업들에 대한 국제협력의 우선순위는 정치적 요인, 경제적 요인, 기타요 인 등과 사업특성 및 사업방식특성의 교차분석, 국내외 전문가 설문조사 결과, 기타 전문가 자문회의의 의견 등을 종합적으로 고려하여 결정하였다.
국제협력가능성에 따른 우선순위 설정시 정치외교적 측면에서는 6자회담 합 의에 따른 대북 인프라 지원의 우선순위(전력, 수송인프라 등), 정부차원의 정책 적 관심분야나 지역, 국제기구(사회)의 관심분야나 지역 등을 고려하였고, 경제 적 측면에서는 민간기업의 투자협력 수요 유발 가능성, 재원조달의 가능성 등을 종합적으로 고려하였다.
본 연구에서 국제협력이 필요한 대상사업으로는 평양～신의주 고속도로 건설 등 총 16개가 선정되었다. 여기에 포함되지 않은 사업들은 기본적으로 남북간의 양자 협력을 통해 추진가능 한 사업으로 볼 수 있을 것이다.
본 연구에서는 국제협력 대상사업 16개 사업별로 국제협력방식의 대안을 검토 하였다. 개별 국가의 협력의지와 재원조달 측면에서 모두 양자협력이 유리한 것 으로 판단되는 사업은 나진～핫산/훈춘 도로 개보수 등 9개 사업이었다. 나머지 7개 사업은 다자간 협력이 필요할 것으로 예상된다.
<표 1> 국제협력 추진사업의 선정
부문 목록 선정
국제협력의 동인 국제협력의 제약요인 정치적 동인 경제적 동인 정치적
요인 재원조달 의지
도로 (2)
․개성～평양 고속도로 개보수 없음 장기적으로
있음 없음 미약
․고성～원산 고속도로 건설 없음 장기적으로
있음 없음 미약
․개성～평양 고속도로 개보수 없음 장기적으로
있음 없음 미약
․평양～신의주 고속도로 건설 ○ 장기적으로 있음 장기적으로 있음 없음 보통
․국도 3호선 연결 및 개보수 없음 없음 없음 미약
․국도 5호선 연결 및 개보수 없음 없음 없음 미약
․국도 7호선 연결 및 개보수 없음 없음 없음 미약
․나진～핫산/훈춘 도로 개보수 ○ 있음 있음 없음 강함
철도 (3)
․금강산 철도연결 없음 없음 없음 미약
․나진～핫산 철도연결및개보수 ○ 있음 있음 없음 강함
․개성～평양 철도 개보수 없음 장기적으로
있음 없음 미약
․경원선 현대화 ○ 있음 있음 없음 강함
․경의선 현대화 ○ 있음 있음 없음 강함
․나진～원산 철도 개보수 없음 없음 없음 미약
공항(2)
․삼지연공항 개보수 없음 없음 없음 미약
․순안공항 확충 ○ 있음 있음 없음 미약
․원산공항 확충 ○ 있음 있음 없음 미약
항만 (4)
․남포항 확장, 시설현대화 ○ 있음 있음 없음 보통
․해주항 확장, 시설현대화 없음 없음 없음 미약
․나진항 확장, 시설현대화 ○ 있음 있음 없음 강함
․원산항 확장, 시설현대화 ○ 있음 있음 없음 보통
․함흥항 확장, 시설현대화 없음 없음 없음 미약
․청진항 확장, 시설현대화 ○ 있음 있음 없음 보통
전력/석유 (3)
․블라디보스토크～청진 송전망
구축 ○ 있음 있음 없음 보통
․금강산 배후발전소 건설 없음 없음 없음 미약
․단둥～신의주 송전망 구축 ○ 있음 있음 없음 미약
․러시아 송유관 선봉지역 연결 있음 있음 없음 보통
․주요도시 발전소 개보수 ○ 있음 있음 없음 미약
통신 (2)
․평양지역 통신망 확충 ○ 없음 장기적으로
있음 없음 강함
․남포지역 통신망 확충 ○ 없음 장기적으로 있음 없음 강함
․개성지역 통신망 확충 없음 장기적으로
있음 없음 미약
․기타 주요도시 통신망 확충 없음 장기적으로
있음 없음 미약
주: 국제협력의 동인이 ‘장기적으로 있다’는 것은 국제금융기구의 참여와 지원을 전제로 한 것임
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<표 2> 국제협력방식의 선정
부문 목록 사업의 성격과 이해당사국 재원조달의 용이성 협력
방식 양자협력 다자협력 양자협력 다자협력 도로
(2)
․평양～신의주 고속도로 건설 유리(중국, 북한) 보통 보통 유리 북･중+남
․나진～핫산/훈춘 도로 개보수 유리(북･중/북･러) 보통 유리 보통 북･중러+
남 철도
(3)
․나진～핫산 철도연결및개보수 유리(러시아, 북한) 보통 유리 보통 북･러+남
․경원선 현대화 보통 유리(남북･러) 불리 유리 북･러+남
․경의선 현대화 보통 유리(남북･중) 불리 유리 북･중+남 공항
(2)
․순안공항 확충 유리(민자) 보통 유리 보통 양자
협력
․원산공항 확충 유리(민자) 보통 유리 보통 양자
협력
항만 (4)
․남포항 확장, 시설현대화 유리(북･중) 보통 유리 보통 양자 협력
․나진항 확장, 시설현대화 보통 유리(북･중러) 유리 보통 양자 협력
․원산항 확장, 시설현대화 보통 유리(북･일남) 유리 보통 북･일+남
․청진항 확장, 시설현대화 유리(북･러) 보통 유리 보통 양자 협력 전력
/석 유 (3)
․블라디보스토크～청진 송전망
구축 유리(북･러) 보통 보통 유리 북･러+남
․단둥～신의주 송전망 구축 유리(북･중) 보통 유리 보통 양자 협력
․주요도시 발전소 개보수 유리(민자/국제금융) 유리 보통 유리 양자 협력 통신
(2)
․평양지역 통신망 확충 유리(민자양자
협력) 보통 유리 보통 양자
협력
․남포지역 통신망 확충 유리(민자) 보통 유리 보통 양자 협력
사업의 우선순위에 대한 검토결과 사업자체의 시급성도 높고 국제협력 가능성 도 높은 나진-핫산/훈춘 도로 개보수 등 6개 사업을 우선적으로 추진하고 양측면 에서 우선순위가 낮은 경원선 현대화 등 나머지 10개 사업을 순차적으로 추진하 는 것이 필요하다. 본 연구에서 국내전문가들을 대상으로 실시한 설문조사 결과 단기적(핵불능화 1년 이내 2007-2008)으로 우선 추진해야 할 1순위 사업으로서
‘북한주민의 일상생활에 필요한 소규모 기반시설 재건(34.3%)’, ‘경제특구 등 특 정지역의 기반시설 투자(31.4%)’, ‘에너지 생산시설의 보수(20%)’ 등이 지목되었 다. ‘북한주민의 일상생활에 필요한 소규모 기반시설 재건’은 사실상 남북간 협 력을 통해 추진이 가능한 사업이라 할 수 있다. ‘경제특구 등 특정지역의 기반시 설 투자’, ‘에너지 생산시설의 보수’ 등은 어떠한 형태로든 국제협력이 필요할 것
으로 보인다. 이러한 설문조사결과를 감안할 때, 본 연구에서 설정한 나진-핫산/
훈춘 도로 개보수, 나진-핫산 철도연결 및 개보수, 남포항 확장 및 시설현대화, 나진항 확장 및 시설현대화, 블라디보스토크-청진 송전망 구축, 단둥-신의주 송 전망 구축 등 6개 사업을 국제협력을 통해 우선적으로 추진하는 것은 타당한 것 으로 판단된다. 이들 사업은 설문조사에서 거명된 ‘경제특구 등 특정지역의 기반 시설 투자’, ‘에너지 생산시설의 보수’ 등과 밀접히 연관되어 있다.
<표 3> 국제협력사업의 최종 우선순위
구분 사업자체의 시급성(2006년도 연구결과반영)
1단계사업(6개) 2단계사업(10개)
국제 협력 가능 성
1단 계사 업 (6개)
․나진-핫산/훈춘 도로 개보수
․나진-핫산 철도연결및개보수
․남포항 확장, 시설현대화
․나진항 확장, 시설현대화
․블라디보스토크-청진 송전망 구축
․단둥-신의주 송전망 구축
2단 계사 업 (10 개)
․평양-신의주 고속도로 건설
․경원선 현대화
․경의선 현대화
․순안공항 확충
․원산공항 확충
․원산항 확장, 시설현대화
․청진항 확장, 시설현대화
․주요도시 발전소 개보수
․평양지역 통신망 확충
․남포지역 통신망 확충
2) 국제협력 추진전략
국제협력의 성공적 추진을 위해서는 효율적인 협력체계(framework)의 구축과 협력사업의 발굴(contents)이 핵심적인 과제이다. 본 연구에서는 ‘통합적인 협력 체계의 구축’하에 이러한 체계하에서 ‘협력사업을 단계적으로 추진’하는 것을 핵
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심전략으로 제시하였다.
지금까지 한반도 기반시설과 관련한 국제협력이 부진했던 주요 요인 가운데 하나는 협력추진을 담보할 추진체계가 부재했다는 것이다. 부문별, 개별사업별 접근을 통해서는 한반도 기반시설의 효율적 개발을 담보하기 어렵다는 것은 나 진․선봉의 실패, KEDO의 실패 등을 통해서도 확인할 수 있다.
본 연구에서는 ‘통합적인 협력체계(integrated cooperation framework)’를 구축하 고 이러한 구도하에서 사안별로 유연하게 양자간 협력 또는 다자간 협력을 추진 하는 것을 제안하였다. 한반도 기반시설 개발에 있어서 양자간 협력 또는 다자간 협력은 서로 배타적인 것이 아니라 상호보완적인 역할을 할 수 있으며, 또 그렇 게 하는 것이 바람직할 것이다
본 연구에서는 통합적 협력체계의 대안으로서 가칭 ‘한반도인프라개발기구 (KIDO; Korean Peninsula Infrastructure Development Organization)’의 구성을 제안 하였다. 이 기구는 한반도 기반시설 개발을 위한 관련 당사자들의 참여 유도와 사전실태파악, 계획수립 및 타당성 조사, 재원조달, 사업의 추진 및 관리 등을 종 합적으로 추진할 수 있는 다자간 협의체로서 기능하는 것을 목적으로 한다.
과거 우리나라의 경우에는 세계은행이 주도하여 1966년에 대(對)한국경제협의 체(International Economic Consultative Organization for Republic of Korea; IECOK) 가 결성된 사례가 있다. 이 협의체는 한국에 대한 양자간 및 다자간 원조를 조정, 주선하는 기능을 수행하였는데, KIDO 역시 이와 유사한 역할을 할 수 있을 것이 다. IECOK가 세계은행 주도로 구성되었다면, KIDO는 6자회담 참여국들이 중심 이 되어 추진된다는 측면에서 차이가 있다.
본 연구에서 국내전문가들을 대상으로 한반도인프라개발기구(KIDO)가 북한 에 대한 외자유치수단으로서 유효한 수단이라고 생각하는가를 설문한 결과 응답 자의 82.9%가 긍정적인 반응을 보였다. 이메일 인터뷰를 통해 외국전문가들의 의견을 자문해본 결과도 러시아의 세르게이 교수 등 대체적으로 긍정적인 응답 이 많았다.
이 새로운 기구는 과거 한반도에너지개발기구(KEDO)의 틀을 원용하여 6자회 담 참여국과 EU, 호주 등 기타 관심을 갖고 있는 국가들의 참여를 통해 구성할 수 있을 것이다. 6자회담 참여국인 중국과 러시아는 과거 KEDO이사회는 포함되 어있지 않았으나, 새롭게 추진할 KIDO에는 반드시 참여해야 하며, 동시에 EU내
개별국가, 캐나다, 호주 등도 포함시키는 등 가능한 많은 국가들이 참여하는 것 이 바람직할 것이다.
KIDO의 기능정립과 운영에 있어서 중요한 과제는 KIDO가 관련국의 협의체로 서 기능하면서 실질적인 사업은 개별적인 계약에 따라 이루어지는 이원적 구조 를 구축하는 것이다. KIDO는 각 부문 소위원회를 통해 추진사업의 조절 역할을 하되 법적 구속력을 갖는 협력체결은 어디까지나 구체적인 사업에 참여하는 정 부나 기업간에 이루어지는 것이다. KIDO는 협의하는 장을 마련하고 이것을 중재 하되, 실질적인 사업추진의 책임과 권한은 계약당사자들이 갖는 것이다.
<그림 1> KIDO의 구성
한반도인프라 개발기구(KIDO)
이사회 의장국(한국)
6자회담참여국
EU 및 기타국가
사무국(한국) 국제금융기구
기타국제기구 민간펀드/기업
산업개발 에너지 수송 통신 환경 교육훈련
주: 국제금융기구 및 기타 국제기구, 민간펀드/가업 등은 업저버 자격으로 이사회에 참여
KIDO는 재원을 조달하는 주체가 아니라 재원조달을 기획하는 컨설턴트 역할 을 하게 된다. 실질적인 재원조달의 최종 주체는 개별 참여국이 된다. 즉, 북한과 더불어서 개발사업에 참여할 개별 국가나 기관들이 재원조달 주체가 되는 것이 다. 이 과정에서 북한 당국의 보다 적극적인 역할이 필요할 것이다.
이 기구는 장기적으로 한반도를 넘어서 동북아를 공간적 대상으로 하는 ‘동북
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아인프라개발기구(NEAIDO)’로 확대 개편하여 동북아의 개발도상국가 및 지역 에 대한 기반시설개발 계획 및 지원을 위한 협의체로 운영할 수 있을 것이다. ‘동 북아인프라개발기구(NEAIDO)’는 외교안보측면에서 논의되고 있는 ‘동북아다자 안보협의체’와 더불어서 동북아 지역협력의 양 축을 이룰 수 있을 것이다.
<그림 2> 한반도인프라개발기구의 구성과 관련기구의 관계
KIDO의 주요 실천과제는 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 투자소요를 정확 히 파악하는 것이다. 이를 위해서는 한반도 기반시설 개발을 위한 실태파악이 중 요한데, 가능하면 북한당국과 함께 상세한 기반시설 개발수요에 대한 평가를 추 진하는 것이 필요하다.
둘째, 합리적인 중장기 개발계획을 수립하는 것이다. 계획 수립시 남한의 남북 경협계획 및 관련국들의 지역개발계획과 조율하는 것도 필요하다. 개발계획은 순서(sequencing)와 투자우선순위를 제시하고 다양한 참여자의 역할을 명시하는 것이 필요하다. 그리고 교통부문의 개발계획, 에너지부문의 개발계획 등 부문별 추진계획을 수립하는 것이 필요하다.
셋째, 누가, 어떻게, 상기 작업을 수행할 것인지에 대한 지침(Guide Line)을 제 공하는 것이다. 그리고 투자재원의 조달에 대한 대략적인 구도를 제시하는 것도
중요하다.
넷째, 개발계획을 집행할 수 있는 역량을 확보하는 것이 필요하다. UN이나 국 제금융기구 등과의 협력하에 KIDO 사무국 주관으로 북한의 개발집행능력 제고 를 위한 핵심기관 직원의 훈련 및 교육을 추진하는 것이 필요하다. 이러한 측면 에서 KIDO가 추진하는 모든 사업들은 반드시 인적 역량 확보(capacity building) 와 연계된 프로그램을 병행할 필요가 있다. 이를 통해 실질적으로 개발사업과 인 적 역량 강화가 상호연계 될 필요가 있다.
KIDO의 역할과 관련해서 중요한 과제 가운데 하나는 기존 국제기구나 국제금 융기구와의 관계를 분명하게 정립하는 것이다. 다자간 협력체의 구성 및 추진에 있어서 국제연합기구들의 잠재력을 충분히 활용할 필요가 있다. 사안별로 국제 기구들이 갖고 있는 기존 계획이나 프로그램과의 연계가 적극적으로 고려될 필 요가 있다.
한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력의 성패는 실현가능한 협력사업의 발굴 과 추진에 달려있다. 아무리 효율적이고도 강력한 추진체를 구성한다고 해도 이 러한 추진체가 추진할 내용(contents)이 빈약하다면, 국제협력의 성과는 기대하기 어렵기 때문이다.
이러한 측면에서 경제성과 실현가능성을 함께 갖춘 사업을 발굴하는 것이 핵 심적인 과제가 될 것이다. 따라서 KIDO는 사업성과 실질적인 실현 가능성 양 측 면에서 가장 우선순위에 있는 사업들을 일종의 협력촉진사업(catalyst project)으 로 설정하는 것이 필요하다. 물론 이러한 촉진사업은 중장기적으로 추진되어야 할 본 사업의 시범사업적 성격을 가진 것이 되어야 할 것이다.
제 5장 한반도 기반시설개발을 위한 국제협력의 추진방안
국제협력의 추진방안은 1단계(2008-2011년)와 2단계(2012-2020년) 등 두 단계 로 구분하여 제시하였다. 1단계에는 다자간협력체 구성을 위한 시범사업을 추진 하는 단계이며, 2단계는 본격적인 협력이 이루어지는 단계라고 할 수 있다.
1) 제1단계 추진방안(2007-2011년)-한반도 기반시설 개발을 위한 종합계획 및 단계별 추진계획 수립
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KIDO가 구성된 이후 가장 우선적으로 해야 할 과제는 한반도 기반시설 개발 을 위한 종합계획(master plan)과 단계별 추진계획을 수립하는 것이다. 종합계획 및 단계별 추진계획은 부문별, 공간별 과제의 전체적인 구도와 단계적 추진을 위 한 실천계획을 제시해야 할 것이다.
향후 남북경제공동체 구축을 위한 한반도의 종합적 발전구도는 한반도의 서해 안과 동해안을 따라 형성될 수송인프라 축(transportation infrastructure corridor)을 전제로 구축할 필요가 있을 것이다. 이러한 수송축을 따라 산업단지와 에너지가 연계되는 종합적 인프라 축을 단계적으로 구축하는 것이 한반도의 종합적 인프 라 구축 측면에서 필요할 것이다.
기구 설립을 완료하게 되면 우선 본격적인 협력사업 추진에 앞서서 협력촉진 사업(catalyst project)을 추진하는 것이 필요하다. KIDO의 협력촉진사업으로서는 나선지대 기반시설 시범개발, 단둥-신의주 기반시설 개발 등 경제특구관련 기반 시설 개발사업을 우선적으로 고려할 수 있을 것이다.
① 나선지역의 통합적 인프라개발사업
본 연구에서 우선적인 사업추진이 필요한 것으로 분류된 사업들 가운데 공간 적 연관성이 높은 나진-핫산/훈춘 도로 개보수, 나진-핫산 철도연결 및 개보수, 나진항 확장 및 시설현대화, 블라디보스토크-청진 송전망 구축 등 4개 사업은 긴 밀하게 상호 연계하여 추진할 필요가 있다. 따라서 이 사업들을 개별적으로 추진 할 것이 아니라 KIDO주도하에 시범적인 협력촉진사업으로 추진하는 방안이 모 색될 필요가 있다.
이 사업을 추진하기 위해서는 먼저 사업의 경제적 효과와 비용에 대한 세밀한 타당성검토가 필요하다. 이러한 측면에서 이 사업의 준비단계에 관련국 전문연 구기관들이 공동으로 예비타당성조사사업을 실시하는 것이 필요하며, 이것을 KIDO가 주도적으로 조직해 낼 필요가 있다. 또는 KIDO가 조직되기 이전의 단계 에서도 관련국 정부들이 공동으로 이러한 사업을 추진할 수 있을 것이다. 이 사 업을 추진하는 과정에서 관련 인력의 교육훈련 프로그램도 연계추진 할 필요가 있다. 중장기적으로는 인프라관련 기술인재와 국제경영, 무역관련 인재를 육성 할 수 있는 ‘나선 국제대학교’ 설립을 검토할 필요가 있을 것이다. 이러한 고등교 육기관을 통해 중장기적으로 필요한 인적 자원의 확충이 가능해 질 수 있을 것이
다. 협력촉진사업은 기본적으로 정부간 협력이 중심적 역할을 하게 될 것이지만, 이것을 바탕으로 중장기적으로 추진될 경원-동해선축의 종합적인 기반시설 개발 에는 민간자본과 국제금융기구의 참여가 적극적으로 이루어질 필요가 있을 것이 다. 본격적인 다자간 협력은 이 단계에서부터 가능해질 것이다.
<그림 3> 나선지역의 국제협력 가능사업
② 단둥-신의주 기반시설 개발 추진
나선지대가 한반도 북동부에서 진행되는 협력촉진사업이라면, 이 사업은 북서 부에서 진행될 수 있는 대표적인 협력촉진사업이라고 할 수 있다. 남․북․중․
러 등 4자간의 협력을 중심으로 개발이 진행된다면, 단둥-신의주 기반시설 개발 은 북한과 중국간의 집중적인 협력을 통해 추진할 수 있을 것이다. 이 사업 역시 KIDO의 구도하에서 북･중협력을 중심으로 하되 우리가 단둥-신의주지역의 진출 기업 지원 차원에서 부분적으로 참여하는 것이 필요하다.
2) 제2단계 추진방안(2012-2020년)
2단계(2012-2020년)에서는 경의선축과 경원선축의 현대화와 관련된 대규모 기
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반시설 개발사업 추진이 필요할 것이다. 이 단계에서는 KIDO가 국제금융기관 (IBRD, ADB) 및 관련국의 해외개발원조(ODA)를 활용하여 공동협력사업을 추진 하는 것이 적극적으로 고려될 수 있을 것이다.
본 연구에서는 중장기과제로 분류된 10개 과제 가운데 부문별, 지역별 대표성 을 갖는 경의선축의 종합적 산업인프라 개발방안을 중점적으로 검토하였다. 이 축상의 기반시설 가운데 철도 및 고속도로 건설이 공적 자본을 중심으로 추진되 어야 할 성격의 사업이라면, 항만, 발전 및 통신부문의 사업은 민간자본을 중심 으로 추진될 수 있는 사업이라 할 수 있다. 철도와 고속도로 건설은 세계은행 등 국제금융기구의 지원을 통해 추진하고 상대적으로 적은 비용이 소요되는 개별 경제특구와 기간 철도망 및 고속도로망의 연결구간 건설은 ODA등을 활용하는 것이 가능할 것이다. 그리고 경제특구 내부의 기반시설 개발은 민간자본을 동원 하거나 북한 당국이 책임지는 형태의 역할분담이 고려될 수 있을 것이다. 이러한 광역적인 기반시설 개발을 종합적으로 추진하기 위해서는 KIDO와 같은 다자간 협력체가 중요한 역할을 할 필요가 있다.
<그림 4> 경제특구와 경의선 기반시설 연계개발
경의선축의 개발에 있어서 평양-남포와 주변지역의 개발을 우선적으로 추진할 필요가 있을 것이다. 경의선과 함께 한반도종단철도(TKR)의 핵심 교통축을 이루
는 경원선-동해선 철도는 북한 동부지역 산업 기반시설 개발의 중심이 될 수 있 다. 이 노선이 통과하는 원산, 함흥, 청진, 나선 등이 북한 동부지역의 핵심 산업 지대이기 때문이다. 이러한 측면에서 경원선-동해선축 산업기반시설 개발은 매 우 중요한 의미가 있다. 이 축상에서는 원산과 청진에 경제특구형태의 산업지대 를 개발하고 이와 관련된 기반시설 개발을 KIDO 주도로 추진하는 방안을 모색 할 필요가 있을 것이다. 경의선축 개발방안에서 언급된 것처럼 민간자본유치가 상대적으로 용이한 전력과 통신 등의 기반시설은 민간자본을 최대한 활용하고 배후 지역 철도와 도로의 현대화는 국제금융기구로부터 차관을 도입하는 형태의 재원조달 방안이 모색될 필요가 있을 것이다.
제 6장 남북한 정부의 과제
앞에서 제시한 국제협력 방안이 제대로 효과를 내기 위해서는 무엇보다도 남 북한 정부의 실천의지가 중요하다. 아무리 이상적이고도 효과적인 국제협력 구 도를 만들어 낸다고 하더라도 북한이 이에 적극적으로 참여하지 않을 경우에는 무용지물에 불과하기 때문이다. 또한 우리 정부가 북한을 협력의 장으로 이끌어 내고 기타 주변 국가들을 참여시키는 데에 어떠한 역할을 할 것인지도 매우 중요 한 과제가 아닐 수 없다. 한반도 기반시설 개발의 두 당사국인 남북한이 국제협 력의 성패를 좌우할 수밖에 없는 것이다.
1) 국제협력과 관련한 북한의 협력과제
한반도 기반시설 개발과 관련하여 국제협력을 이끌어내기 위해서는 무엇보다 도 북한 스스로 신뢰를 회복하는 것이 선결과제이다. 미국 등 외국의 북한전문가 들과 이메일 인터뷰를 실시한 결과 많은 전문가들이 북한의 보다 성실한 협력의 지와 자세를 주문하고 있다.
국내전문가들도 북한이 보다 적극적으로 주변국들과의 평화공존의지를 보일 필요가 있음을 지적하고 있다. 설문조사 결과 2․13합의에 따른 중유 100만톤 이 외의 경제지원을 제공하기 위해서는 핵문제해결의지외에 북한이 ‘주변국과의 평 화공존의지’를 보여야 한다는 추가적 조건을 지적하고 있다.
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<표 4> 북핵해결외 추가적인 북한의 과제에 대한 국내전문가의 의견
분 류 빈 도 비 율
납치문제 해결의지 4 11.4
인권문제 해결의지 3 8.6
주변국과의 평화공존의지 14 40.0
개혁개방에 대한 약속 7 20.0
정전협정을 평화협정으로 대체 7 20.0
무 응 답 - -
합 계 35 100
북한이 국제협력을 위해 주변국들과의 평화공존과 개혁 개방에 대한 의지를 표명한다고 해서 국제협력이 순탄하게 이루어질 수 있는 것은 아니다. 무엇보다 도 북한 스스로 이것을 감당할 수 있는 역량을 갖추어야 한다. 이러한 역량은 크 게 보아서 제도적 측면과 인적 역량 측면에서 확보될 필요가 있다.
한반도 기반시설 개발과 관련하여 국제협력이 효과적으로 이루어지기 위해서 는 이러한 특구별 법제만으로는 부족하다. 북한 전역을 대상으로 한 외국인투자 의 확대를 전제로 새로운 법령들이 제정될 필요가 있는 것이다. 특히 외국정부, 민간기업 등과 다자간 협력이 가능할 수 있는 제도적 틀을 만드는 것이 검토될 필요가 있을 것이다.
북한으로서 국제협력에 따른 가장 커다란 내부적인 애로 사항 가운데 하나는 관련 인력의 확보이다. 남측과의 협력에 필요한 관련 인력도 이렇게 부족한 상황 하에서 기타 외국의 정부나 국제기구, 외국기업들과 다자간 협력을 추진한다는 것은 많은 어려움이 따를 수밖에 없을 것이다.
이러한 측면에서 북한은 중국이나 베트남, 러시아 등 우호관계에 있는 국가들 의 도움을 받아 보다 적극적으로 국제협력관련 인력을 양성하는 것이 시급한 과 제가 아닐 수 없다. 그리고 UNDP등 국제기구나 국제금융기구들도 이러한 인력 양성을 위한 지원에 있어서 중요한 역할을 할 수 있을 것이다.
2) 국제협력과정에서 우리 정부의 역할과 과제
지금까지의 남북협력과는 달리 한반도 기반시설 개발을 위한 국제협력은 보다
확대된 남북관계의 틀과 내용을 요구하게 된다. 이 과정에서 보다 확고하게 협력 의 목적과 목표에 대한 인식이 우리 내부적으로 공유될 필요가 있을 것이다. ‘민 족끼리’ 협력한다는 차원이 아니라 ‘한반도의 공동번영’을 위해 주변국들과 공동 협력한다는 명분을 확고히 할 필요가 있는 것이다.
KIDO라는 틀하에서 양자간 협력 또는 다자간 협력을 추진하는 경우 우리가 어떻게 재원조달에 참여할 것인지를 결정하는 것은 매우 중요하고도 어려운 과 제가 될 것이다. 현재 인프라협력을 위한 재원의 조달방식에서 가장 먼저 고려할 수 있는 것은 남북협력기금과 기타 공적 기금을 활용하는 것이다. 남북협력기금 의 확충, 대외경제협력기금 활용, 기타 필요시 증세나 국가보유자산 매각을 통해 관련 재원을 조성하는 방안 등이 고려될 수 있을 것인데, 중요한 것은 외국의 공 적 자본 또는 민간자본과 매칭펀드(matching fund) 방식으로 관련 자금을 조성하 는 것이다.
지금까지 본 연구에서는 북핵문제가 평화적인 방법으로 2011년까지 해결된다 는 것을 전제로 국제협력에 대한 논의를 이어 왔다. 하지만 북핵문제 해결이 장 기화되거나 최악의 경우 2․13합의 이전의 상황으로 후퇴 할 가능성도 배제할 수 없다. 이러한 경우 아프가니스탄 재건 사례와 같이 보다 근본적인 상황변화를 전제로 한 기반시설 재건계획을 준비할 필요가 있다.
새로운 다자간 협의체를 구성하고 이것을 운영하는데 있어서 가장 핵심적 과 제가운데 하나는 관련국과의 긴밀한 협력을 이끌어내는 것이다. 우리 정부로서 는 미국과의 긴밀한 협의를 통해 6자회담 후속기구로서 KIDO의 위상과 역할 그 리고 운영방향에 대한 합의를 이끌어 낼 필요가 있다.
미국이 국제금융기구를 움직이는 실질적인 힘이 있다면, 일본은 한반도 기반 시설 개발과 관련해 실질적인 재원조달 능력을 갖고 있다. 최대 100억 달러로 예 상되는 일본의 전후보상금은 KIDO가 주도하는 각종 기반시설 개발의 중단기 사 업추진에 큰 역할을 할 수 있을 것이다. KIDO는 일본의 경협자금이 보다 체계적 이고도 효율적으로 북한개발에 투입될 수 있도록 유도하고 지원하는 역할을 하 는 것이 필요하며, 이를 위해 우리 정부는 일본 정부와 긴밀히 협의하는 것이 필 요하다. 우리 정부로서는 KIDO내에서 일본이 보다 적극적인 역할을 할 수 있는 공간을 확보해주는 노력을 할 필요가 있을 것이다.
점증하는 중국의 경제력과 외교력을 감안할 때, KIDO에 중국의 적극적 참여
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를 이끌어내기 위한 명분을 제공하는 것도 고려할 필요가 있다. 우리 정부가 주 의해야 할 것 가운데 하나는 한반도 기반시설 개발과 관련한 국제협력 사업 추진 이 경제외적 오해를 불러일으키지 않토록 하는 것이다.
우리 정부는 정상회담 등 가능한 한 고위층 회담을 통해 러시아의 실질적인 참여를 보장받는 노력이 필요하다. 러시아극동지역 지방정부차원의 사업추진으 로는 과거의 실패를 반복할 가능성이 크기 때문이다. 일정 수준의 중앙정부 재정 이 투입될 수 있도록 고위급 회담을 통해 확실한 합의를 확보할 필요가 있는 것 이다. 마지막으로 KIDO가 국제기구나 국내관련 기관과 유기적인 협력체제를 구 축할 수 있도록 우리 정부가 적극적인 노력을 기울이는 것도 중요한 과제이다.
￭색인어 _한반도, 기반시설 개발, 국제협력, 한반도인프라개발기구, KIDO
