특 집
경제민주화 실현을 위한 건설산업 상생발전방안
건설산업은 우리나라의 경제성장을 선도해온 핵심산업이었다. 하지만 현재 의 건설산업은 환경변화를 겪으며 매우 중요한 갈림길 앞에 서 있다. 관건은 원칙을 바로세우고 대중소기업 간, 건설 생산주체 간 상생하는 방안을 추진 하는 일일 것이다. 아직도 일부 건설산업계에는 불법 및 저가 하도급, 하도 급 대금과 자재·장비대금, 임금 체불 등의 문제가 상존하고 있다. 이에 정부 와 국회에서는 건설기업 간 상생발전을 위해 다양한 정책을 쏟아내고 있으 며 이러한 정책들은 경제민주화라는 커다른 틀 안에서 각기 다른 모습으로 나타나고 있다. 이번호 특집에서는 새 정부의 화두인 경제민주화 실현을 위 한 건설산업 상생발전 방안을 모색해보았다.
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특 집 경제 민주 화 실현 을 위한 건설 산업 상생 발전 방안
건설환경 변화와 상생발전을 위한 정책 방안
안시권 | 국토교통부 건설정책국장
건설환경의 변화: 저성장시대와 공정사회
1. 저성장시대의 도래
올해 2/4분기는 우리나라 경제가 다소 회복되는 모습을 보였다. 건설투자 역시 최 근 10년 내에 가장 큰 증가율을 나타내었다. 이로 인해 많은 사람들이 건설경기 회복에 대한 기대를 갖게 되었다. 그러나 좀 더 구체적으로 들여다보면 사정은 그 리 좋지 않다. 우선 올해 상반기에 건설투자가 증가한 원인을 보면, 2011년 하반 기부터 2012년 상반기까지 일시적으로 증가했던 건설수주의 효과가 후행적으로 나타난 것으로서 어느 정도 예상되었던 것이며, 그동안 건설투자가 워낙 감소되 었던 탓에 그 기저효과로 인한 영향이 컸다는 것이 일반적인 분석이다. 올해 상반 기 실질가격으로 산출한 건설투자 금액은 10년 전인 2003년의 69조 2천억 원과 유사한 69조 4천억 원에 불과하다. 또한 2012년 하반기부터 급속하게 악화되고 있는 건설수주 동향과 앞으로 SOC 예산감축 계획을 감안해볼 때, 건설투자의 호 조세는 그리 오래가지 못할 것이라는 부정적 전망도 제기되고 있다.
중장기적으로 볼 때에도 학계의 전문가들은 건설시장의 양적 규모가 앞으로도 정체될 가능성이 높다고 전망하고 있다. 우리나라 경제가 성장함에 따라 SOC도 어느 정도 완비되어가고 있기 때문에 건설투자에 대한 수요가 늘어나기는 어렵 지 않겠냐는 것이다. 실제로 OECD 국가들의 사례에 따르면 유사한 추세를 확인 할 수 있다. 이렇듯 앞으로 건설산업을 둘러싼 환경변화 중 가장 먼저 생각할 수
있는 것은 ‘저성장시대의 도래’다. 그리고 최근의 건설경기 지표들을 볼 때 이러한 예상은 이미 현 실화되어가고 있는 것으로 보인다.
2. 공정한 사회에 대한 요구 증대
건설산업 참여자들 사이에서 제기되고 있는 또 하나의 이슈는 공정성이다. 과거에는 계약관계 에서 상대적 약자의 위치에 있는, 소위 ‘을’들은 자신들의 억울한 피해를 그냥 받아들이는 경우 가 많았다. 하지만 이제는 사회 전반의 민주화 수준 진전, 국민들의 권리의식 향상, 인터넷 등 정보통신의 발전 등에 따라 억울한 피해를 입은 사람들은 이를 적극적으로 외부에 알리고 개선 을 요구하고 있다. 이러한 사회 분위기를 반영하 여 지난해 대통령 선거에 즈음하여 경제민주화 가 우리 사회의 주요 화두로 대두되기도 하였고, 새 정부도 출범 직후부터 공정한 거래질서 확립 을 위해 다각도로 정책적 노력을 기울이고 있는 상황이다.
이러한 사회 전반의 변화는 타 산업에 비해 건설산업 분야에 더욱 큰 환경변화를 유발한다.
건설산업은 수주산업이라는 특성과 수직적·다 단계 생산구조로 인해 불공정한 계약관계가 형 성되기 쉽고, 실제로 지난 수십 년간 그러한 문제 점이 누적되어왔던 산업분야이기 때문이다. 건 설현장을 방문해보면 예전과는 달리 자신들이 처한 어려운 환경이 개선될 수 있도록 노력해 달라고 당부하는 분들을 많이 만날 수 있다. 이 제는 더 이상 발주자로부터 건설 근로자까지 이 어지는 수직적 위계질서를 건설산업의 특징이 라고 당연하게 받아들이거나 약자의 희생을 통
한 공사 수행을 불가피한 현상으로 보아서는 안 될 것이다.
3. 환경변화에 따른 건설산업의 대응 방향
건설산업 저성장시대를 대비하기 위해서는 새로 운 건설 수요를 발굴하고 시장규모에 비해 과다 한 업체 수가 적정하게 조정되도록 시장기능을 정상화해야 한다. 그러나 또 다른 차원에서 보면 시장의 파이가 작아짐에 따라 생산의 효율성을 극대화하는 노력이 반드시 필요하다고 생각한 다. 건설산업의 효율성을 높이기 위해 선행되어 야 할 것은 건설산업 참여자들 간의 상생협력이 다. 건설은 다수 참여자들의 협업에 의한 생산활 동이기 때문이다.
건설산업 참여자들 간의 상생협력은 상호 신 뢰가 구축되어야만 이루어질 수 있다. 신뢰의 구 축을 위해서는 땀 흘려 일한 만큼의 대가를 주고 받는 것이 전제되어야 한다. 정당한 대가를 주고 받는 것은 공정한 사회를 만들기 위한 기본적인 조건이기도 하다. 결국 저성장시대·공정한 사 회라는 환경변화에 건설산업이 대응해나가기 위 해서는 그동안 누적되어왔던 불공정한 거래 관 행을 근절하고 공정한 시장 질서를 확립하는 일 이 매우 중요하다고 생각된다.
그간의 노력과 상존하는 문제점
건설현장의 부조리를 차단하기 위한 개별적 제 도개선 작업은 꾸준히 이어져왔다. 특히 최근 들 어서는 2009년 ‘건설산업 선진화 방안’을 통해 하도급 부당 특약에 대한 제재규정 마련 등 하도
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급 관련 규정을 개선하였고, 2012년 건설산업공생발전위원회 활동을 통해 하도 급 적정성 심사제도 내실화(대상 확대 및 기준 강화) 등 공생발전을 위한 제도개 선 과제를 발굴·시행하였다.
그 결과 하도급업체, 건설 근로자 등 상대적 약자를 보호할 수 있는 제도적 기 반은 어느 정도 구축되었으며, 특히 불공정 하도급 방지를 위해 하도급 계약 단 계부터 대금 지불 단계까지 절차에 따라 다양한 보호 장치를 마련하였고, 강력 한 권리구제 수단인 하도급 대금 지급보증제도를 활성화시킨 것은 큰 성과라고 할 수 있다.
그러나 현장의 목소리를 들어보면 아직도 미흡한 부분이 많은 것을 확인할 수 있다. 하도급업체 보호제도의 허점을 이용한 편법적 불공정 행위가 벌어지고 있 으며, 발주자의 불공정 행위를 규제하거나 건설 근로자 및 건설장비업자를 보호 하기 위한 제도적 장치가 부족한 실정이다. 이미 구축되어 있는 제도가 현실적으 로 잘 작동하지 못하는 경우도 존재한다. 결과적으로 정부가 기대했던 수준만큼 의 공정거래를 정착시키는 데에는 한계가 있었다는 것을 인정하지 않을 수 없다.
건설산업 불공정 거래관행 개선 방안
1. 정책 추진 방향
새 정부 출범 직후부터 국토교통부는 건설산업의 불공정 거래관행을 개선하기 위 한 종합대책 마련에 착수하였다. 정책 방향을 설정함에 있어 경제민주화라는 사 회 전반의 흐름을 반영하고자 하였고, 고민 끝에 ‘정당한 대가를 주고받는 공정한 거래관계 형성’을 정책목표로 설정하였다. 건설산업 분야의 경제민주화를 구현하 기 위해 가장 먼저 필요한 것은 시장의 기본 원리를 확립하는 것이라 판단했기 때 문이다. 현재 국토교통부는 이와 같은 정책목표를 실현하기 위해 ‘제도개선’과 ‘집 행력 강화’의 Two Track으로 정책을 추진하고 있다. 촘촘한 그물망식 제도를 구 축하여 제도의 허점을 이용한 편법적 불공정 행위를 원천적으로 차단하는 것이 하나이고, 공정한 거래관계 형성을 위한 기존의 제도가 건설현장에서 원래 취지 대로 구현될 수 있도록 제도의 집행력을 확보하고 실효성을 높이는 것이 다른 하 나다. 구체적인 정책 내용은 다음과 같다.
특 집 경제 민주 화 실현 을 위한 건설 산업 상생 발전 방안
2. 제도개선 방안
1) 불공정 하도급 원천 차단(원-하도급 관계)
① 하도급 계약의 공정성 제고
불공정한 하도급 계약으로 인한 피해를 원천적 으로 막기 위한 제도 개선이 필요하다. 현재 원·
하도급업체 간 하도급 계약을 체결할 때 어느 일 방에 부당한 특약을 포함하는 것을 금지하고 있 으나, 여전히 불공정 계약으로 인한 하도급업체 의 피해가 발생하고 있으며 부당 특약이 적발되 어 원도급업체가 제재 처분을 받는 경우에도 계 약의 효력이 그대로 유지되기 때문에 하도급자 의 보호에 한계가 있는 실정이다. 이를 해결하기 위해 설계변경 금액 미반영, 공기연장 금지 등 불 공정 계약 내용이 포함되어 있는 경우 해당 조항 의 효력이 원천적으로 무효가 되도록 제도를 개 선하였으며, 2014년 2월부터 시행될 예정이다.
또한 원도급업체는 발주자에게 하도급 계약 내용을 의무적으로 통보하도록 제도화되어 있 으나, 발주자의 점검 규정이 미비한 실정이다.
앞으로는 발주자가 하도급 계약 내용을 의무적 으로 점검하도록 하며 불공정 계약 내용 발견 시 원도급자에게 계약변경을 요구하고, 이를 이행 하지 않을 경우 원도급업체의 등록관청에 그 사 실을 통보하여 제재 처분을 받도록 할 예정이다.
② 하도급 대금의 적기 지급 지원
현재 하도급 대금 체불, 보증서 미발급 등의 경 우 발주자가 하도급 대금을 직접 지불하는 제도 를 운영하고 있다. 그러나 하도급 대금 체불 우려 가 높은 저가 낙찰 공사에 대해서는 임의조항으
로 직불이 규정되어 있어 그 실적이 저조한 상황 이다. 저가 낙찰 공사의 직불을 활성화하기 위하 여 국토교통부 소속·산하기관은 저가 낙찰 시 발주자가 직불하도록 행정지도를 하고 있으며, 공공 공사의 경우 저가 낙찰 공사는 의무적으로 발주자가 직불하도록 제도를 개선할 계획이다.
아울러 하도급 대금 지급보증제도를 강화할 필요가 있다. 현재 원도급업체의 신용이 높은 경 우 보증서 발급을 면제해주고 있다. 그러나 공사 중 원도급업체의 신용이 하락하여 하도급 대금 의 체불이 발생할 경우 대금 보호가 곤란하다는 문제가 있다. 이를 개선하기 위해 신용이 높은 원 도급업체도 보증서 발급을 의무화하도록 제도를 개선할 예정이다. 또한 보증서 발급 시 보증기관 은 발주자와 원도급자에게만 그 사실을 통보하 고 있는데, 앞으로는 하도급업체에도 보증서 발 급 사실을 의무적으로 통보하도록 개선하여, 원 도급자가 보증서 발급 사실을 하도급자에게 은 폐하거나 보증계약을 중도 해지하는 불공정 행 위를 사전에 방지하고자 한다.
③ 대등한 협력관계 구축을 위한 제도 보완 원·하도급업체 간 수평적 협력관계 정착을 위 해 주계약자 공동도급제를 확대 시행할 계획이 다. 주계약자 공동도급제란 하도급 공사를 수행 하는 전문건설업체도 원도급업체와 공동으로 발 주자와 직접 계약하는 계약제도인데, 아직까지 적극적으로 활용되지 못하는 실정이다. 주계약 자 공동도급제의 활성화를 위해 국토교통부 소 속·산하기관이 발주하는 공사 중 주계약자 공 동도급제를 적용할 수 있는 대상 사업을 지속적 으로 발굴하여 확대해나갈 예정이다.
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하도급업체의 지위 향상을 위한 하도급 단계 축소도 추진 중이다. 현재 동일 업종 간 하도급을 발주자 서면 승낙 시 예외적으로 허용하고 있어 종합업체가 하 도급 받은 후 다시 전문업체에 재하도급하는 사례가 연간 1천 건 이상 발생하고 있다. 이 경우 하도급 단계가 늘어남에 따라 전문업체의 지위가 더욱 악화되고 공 사 금액이 누출되어 부실시공이 우려되는 문제점이 있다. 하도급 단계를 축소하 기 위해 우선 국토교통부 소속·산하기관에 대해 종합업체의 동일 업종 간 하도 급을 금지하도록 행정지도하고 있으며, 향후 모든 건설공사로 확대할 예정이다.
또한 하도급업체에 대한 하자담보 책임기간의 법제화가 시급하다. 원도급업체 에 대한 하자담보 책임기간은 관계 법령에 규정되어 있는 반면, 하도급업체에 대 한 하자담보 책임기간은 관련 규정이 없어 하도급업체가 과도한 하자담보기간을 책임지는 사례가 발생하고 있다. 이를 개선하기 위해 하도급업체도 원도급업체의 하자 규정을 준용하도록 법제화하여 원도급업체와의 형평성을 확보하고 불공정 한 하자책임 전가를 예방할 계획이다.
아울러 건설 엔지니어링 분야의 하도급 양성화가 필요하다. 현재 건설 엔지니 어링 분야는 건설 시공 분야와 달리 하도급 관련 규정이 존재하지 않아 하도급업 체들이 보호받기 어려운 상황이다. 이를 개선하기 위해 건설 엔지니어링 하도급 계약 관리 및 업체 보호 규정을 「건설기술관리법」에 마련하여 2014년 5월부터 시행할 예정이며, 이는 건설 엔지니어링 분야의 공정한 하도급 질서 및 수평적 협 력관계 형성에 크게 기여할 것으로 기대된다.
2) 건설 근로자 및 장비업자 보호 강화(하도급자-근로자·장비업자 관계)
건설 근로자의 임금을 보호하기 위해 공공 공사의 경우 노무비를 별도로 관리·
지급하는 노무비 구분관리제도와 발주자가 노무비 지급을 확인하는 노무비 지 급확인제도를 2012년 1월부터 시행하고 있다. 이를 통해 건설 근로자의 임금 보 호가 크게 강화된 측면이 있으나, 건설업체의 부도·파산 등으로 임금이 체불되 는 경우와 민간공사의 경우는 아직 임금 체불의 위험이 그대로 남아 있다. 따라 서 임금 체불 시 보증기관이 체불 임금을 대신 지급하는 임금지급 보증제도를 도 입할 예정이며, 이를 통해 민간공사 등 임금 보호의 사각지대가 많이 사라질 것 으로 보인다.
또한 하도급업체의 근로자 임금에 대한 우선변제제도를 도입할 계획이다. 원 도급업체가 법정관리 신청 시 원도급업체 근로자의 임금은 타 채권보다 우선 변 제되므로 임금 보호가 가능하나, 하도급업체의 근로자 임금은 회생채권(상거래채
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권)으로 분류되어 사실상 변제되기 어려운 실정 이다. 앞으로는 하도급업체의 근로자 임금도 우 선적으로 지급될 수 있도록 법무부 등 관계기관 과 협의를 통해 제도를 개선해나갈 것이며, 건설 근로자의 처우개선을 위해 최선을 다할 것이다.
아울러 건설장비업자의 대금을 보호하기 위 해 장비대금 지급보증제도를 도입하여 2013년 6월부터 시행 중이다. 이 제도 시행 후 하도급업 체 등이 장비대금을 체불할 경우 보증기관이 장 비업자에게 체불 대금을 대신 지급한다. 지급보 증제도 도입으로 인해 그동안 보호받지 못했던 하도급업체 부도로 인한 대금 체불의 경우까지 장비대금의 보호가 가능할 것으로 보인다. 앞으 로 지급보증제도가 조기에 정착될 수 있도록 전 국설명회 등을 통해 홍보를 강화하고 지속적으 로 관계기관 및 건설업계를 독려하는 등 많은 노 력을 기울일 계획이다.
3) 발주자-건설사 간 공정한 거래질서 확립 (발주자-원도급자 관계)
각종 제도의 사각지대인 민간공사에 대해 공정 한 계약을 보장해주는 제도가 필요하다. 민간공 사는 사적 계약이라는 이유로 발주자의 대금 체 불, 지연 지급 등에 대해 건설업자를 보호할 수 있는 제도적 장치가 미흡한 실정이다. 따라서 민 간공사의 발주자가 건설업체에게 공사이행보증 을 요구하는 경우 건설업체도 발주자에게 공사 대금 지급보증을 요구할 수 있는 권리를 부여하 고, 발주자가 그 요구를 거부할 경우 건설업체는 공사 중단 및 계약 해지를 할 수 있도록 제도를 개선할 예정이다.
또한 발주기관의 귀책사유에 따라 공기연장
을 하는 경우에도 발주기관이 간접비 증가분을 반영해주지 않아 부당한 피해가 발생하고 있다.
발주기관의 사유로 공기연장을 하는 경우에는 간접비 증가분을 반영할 수 있도록 기획재정부 와 지속 협의할 계획이다.
뿐만 아니라 최저가 낙찰제 등 지나친 가격 경쟁 중심의 입·낙찰제도로 인해 저가 수주에 따른 하도급자의 부담이 증가하고 있다. 기획재 정부와의 협의를 통해 최저가 낙찰제의 부작용 을 보완할 수 있는 새로운 입·낙찰 방식 도입을 검토하고 있다.
아울러 중소건설업체 보호 강화가 시급하다.
대·중소기업 간 수주 격차 완화를 위해 소규모 공공 공사에 대해서는 대형 건설업체의 참여를 제한 중이다. 그러나 일부 업종(토건)에만 제한 적으로 적용되어 그 효과가 미미하다. 앞으로는 전체 종합업종에 대해 대기업의 소규모 공공 공 사 입찰 참여를 제한하여 중소건설업체 보호를 강화할 것이다.
3. 제도의 집행력 강화 방안
1) 제도 이행 실태 점검 체계 구축
과거 국토교통부 소속 5개 지방국토관리청에서 운영하던 ‘불법 하도급 신고센터’를 2013년 6월 부터 ‘불공정 하도급 해소센터’로 확대 개편하 여 운영 중이다. 불공정 하도급 해소센터는 과 거와는 달리 관할 지역 건설현장을 방문하여 불 공정 계약, 대금체불, 보증서 미발급 등 각종 불 공정 실태를 직접 조사하고 법 위반자는 강력히 제재할 계획이다. 또한 LH 등 국토교통부 산하 4대 공사와 관련 협회에도 불공정 하도급 해소
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센터를 설치하여 현장 위주의 점검을 통해 소관 공사현장에서 발생하는 하도급 업체의 애로사항을 적극 해소하도록 노력 중이다. 앞으로 지방청, 4대 공사, 협회 에 설치된 센터의 운영실적, 현장점검 계획 등을 지속적으로 모니터링하여 그 실 효성을 계속 높여나갈 것이다.
■ 분쟁조정위원회 조정기능 강화
건설 관련 분쟁은 매년 증가하고 있으나, 이를 소송으로 해결할 경우 과다한 시 간과 비용이 소요되어 사회적 비효율이 우려된다. 현재 신속한 분쟁 해결을 위해 분쟁조정 제도가 있으나, 피신청인이 참여 거부 시 분쟁조정 절차를 진행할 수 없 는 점, 조정 완료 후에도 소송 제기가 가능한 점 등의 문제점으로 인해 조정 실적 이 저조한 실정이다. 또한 분쟁조정 전담조직의 부재로 신속하고 공정한 조정안 마련도 어려운 상황이다. 분쟁조정제도의 조정기능을 강화하기 위해 분쟁당사자 가 신청하면 즉시 절차를 개시할 수 있도록 피신청인의 분쟁조정 참여를 의무화 하고, 조정의 효력을 기존의 ‘당사자 간 합의’에서 ‘재판상 화해’로 강화할 예정이 다. 재판상 화해는 법원의 확정 판결과 동일한 효력을 갖기 때문에 분쟁조정제도 의 실효성이 높아질 것으로 기대된다. 아울러 분쟁조정업무 지원을 위해 상설 사 무국을 설치하고, 당사자의 의견진술권 보장, 조정절차의 비공개, 시효 중단 등 제 도를 마련할 계획이다.
■ 공사대금 지급확인 시스템 구축
현재 하도급 대금, 노무비, 장비대금에 대한 지급확인제도가 도입되어 운영 중이 나, 복잡한 운영방식으로 인해 발주자의 업무 부담이 가중되고 있는 실정이다. 이 를 개선하기 위해 각종 공사대금의 지급상황을 확인할 수 있는 전산 시스템을 개 발할 예정이다. 현재 LH 등 국토교통부 산하 4대 공사를 중심으로 시스템을 개발 중이며, 올해 안에 시범사업을 추진할 계획이다.
이 시스템은 전산상으로 각종 대금의 지급 현황을 모니터링할 수 있고, 근로 자 등에게 대금 지급 현황이 SMS로 자동 통지된다. 이에 따라 건설공사 대금 체 불 문제가 완화되고 각종 대금 확인제도 운영에 따른 발주자의 업무 부담이 많이 줄어드는 효과가 기대된다.
특 집 경제 민주 화 실현 을 위한 건설 산업 상생 발전 방안
건설산업의 지속적 발전을 위한 공동의 노력 필요
지금까지의 건설산업은 우리나라의 경제성장을 선도해온 핵심 산업으로 평가받아왔다. 그러나 현재의 건설산업은 환경변화를 겪으며 매우 중 요한 갈림길 앞에 서 있다. 한쪽 길은 과거의 영 광을 뒤로하고 사양산업의 길로 접어드는 내리 막길이며, 다른 쪽 길은 새로운 환경변화에 잘 적응하여 지속발전의 길로 향해 가는 오르막길 이다. 건설산업이 앞으로도 계속 발전해나갈 수 있을지 여부는 향후 5년 동안 어떻게 대처하느 냐에 달려 있다.
우선 원칙부터 바로 세울 필요가 있다. 정당한 대가를 주고받는 문화의 정착은 지금의 건설시 장에 가장 중요하고 시급한 개선과제 중 하나다.
이를 통해 건설산업 참여자 간의 신뢰를 형성하 고 상호 협력을 극대화할 때, 건설산업은 효율성 과 생산성을 높여 저성장시대를 극복할 수 있는 체질을 갖출 수 있을 것이다. 이는 공정한 사회를 요구하는 국민들의 바람과도 일치한다. 건설산 업이 강자의 횡포를 방지하고 약자를 보호하는 공정한 산업으로 변화해갈 때, 국민들은 건설산 업의 발전을 응원해줄 것이다. 이를 위해서는 다 양한 건설산업 참여자들이 뜻을 함께하고 공동 의 노력을 펼쳐야 한다. 그리고 그러한 노력은 일 시적인 것에 그쳐서는 안 되고 지속적으로 이루 어져야 한다. 정부도 건설산업이 계속 성장해나 갈 수 있도록 정책적 노력을 아끼지 않을 것이다.
앞으로 건설산업이 공정한 시장질서의 확립을 통해 지속발전 가능한 산업으로 거듭나기를 기 원한다.
