쇠퇴한 지역에 다시 활력을 불어넣고자 하는 도시재생은 개별 도시 차원의 접근으로 는 효과를 극대화하는 데 한계가 있으며, 주변 시군 또는 기능적으로 연계된 권역 차 원에서 접근할 필요가 있다. 이는 통근통행 및 주거 이동이 점차 개별 시군보다는 광 역적으로 발생하고 있고, 재생의 지속적 파급효과를 위해서는 규모의 경제가 필요하 기 때문이다.
도시 차원에서 기성시가지의 쇠퇴는 산업구조 변화에 따른 산업경쟁력 약화와 신시 가지 개발과 같은 도시 외곽 위주의 개발에 기인하며, 쇠퇴지역을 대상으로 물리적 환 경 개선과 함께 경제, 사회, 문화적 측면의 종합적 재생을 도모하고자 하는 것이 도시재 생이다(국토교통부 2013; 엄현태, 우명제 2015). 특히, ‘국가도시재생기본방침’에 따르 면 일자리 창출 및 도시 경쟁력 강화, 삶의 질 향상과 복지, 정주 환경 개선, 지역 정체 성 회복과 공동체 활성화 등을 도시재생의 목표로 하고 있다. 그렇다면 지속적인 인구 감소를 겪고 있는 비수도권 쇠퇴지역에서 이러한 노력을 기울인다면 일자리가 창출되 면서 정주 환경이 개선되고 공동체 활성화와 함께 도시 경쟁력이 강화될 수 있을까?
현재 국토 차원에서는 국토면적의 12.6%를 차지하는 수도권에 전체 인구의 50% 이 상이 거주하고 있어 지역 간 불균형과 공간적 쏠림 현상이 매우 심각한 상황이다. 2021 년 행정안전부가 지정한 인구감소지역 89곳 중 경기, 인천지역의 4개 군(가평, 연천, 강 화, 옹진)을 제외하면 85개 시군구가 비수도권 지역에 분포한다. 그동안 많은 노력을 기 울여왔음에도 국토 차원에서의 수도권과 비수도권 간 격차, 비수도권 지역에서의 인구 감소지역 확산 추세는 앞으로도 지속될 것으로 예상되어 국가균형발전 차원에서 비수 도권 쇠퇴지역에 대한 재생은 그 어느 때보다도 중요한 의미가 있다.
즉, 국가균형발전에 도시재생 정책이 기여하기 위해서는 도시 차원뿐만 아니라 국토 차원에서도 접근할 필요가 있다. 이는 국가균형발전에서 인구와 경제활동의 시군 간 공 간적 이동이 중요한 변수로 작용하며, 이러한 이동 흐름에 따라 개별 도시의 성장과 쇠 퇴가 영향을 받기 때문이다.
국가균형발전을 위한 초광역권과 도시재생
우명제 서울시립대 도시공학과, 스마트시티학과 교수 ([email protected])
국가균형발전과 도시재생
special issue
국가균형발전을 위한 거점의 중요성
수도권 집중화가 가속화되고 있는 상황에서 국가균형발전을 위해서는 수도권과 경쟁할 수 있는 비수도권 지역의 거점 형성이 필수적이다. 지난 20년간 우리나라 국토에서 인 구가 증가한 시군구는 수도권에 집중되어 있으며 최근에는 수도권과 인접한 충청 및 강 원지역 내 시군구로 이러한 양상이 확산하고 있다. 그 외 비수도권 시군구의 대다수에 서 인구감소 현상이 관찰되고 있으며, 대부분의 광역시에서도 2000년대 초반과는 달리 최근 10년간 인구 감소세로 전환되면서 인구의 광역화 현상이 나타난다(<그림 1> 참조).
그러나 인구 및 고용 규모의 경제는 지방대도시권과 광역시에 여전히 남아 있으며, 고용 증가 폭도 지방 광역시에 높게 형성되어 있다. 산업 질적 측면에서도 혁신성장기 업의 수도권 집중화가 가속화되고는 있으나, 지방대도시권에도 4차 산업혁명 관련 산 업 등 혁신산업 비중이 높게 나타나는 지역이 분포하고 있어 혁신 규모의 경제에 대한 여력이 미약하게나마 아직 남아 있다고 볼 수 있다(<그림 2> 참조).
과거 사람이 일자리를 따라가는 추세에서 최근 혁신기업 입지 패턴은 고용이 사람을 찾아가는 추세로 바뀌고 있다. 즉, 현재 비수도권 거점인 광역시는 고용밀도가 매우 높 고 증가 추세에 있으나, 이 지역에서 지난 10년간 감소 추세에 있는 인구를 고려할 때, 고용 또한 언제 감소세로 전환될지 모르는 상황이다. 이는 국가균형발전 차원에서 수도 권과 경쟁하기 위해 아직 규모의 경제가 남아 있는 지방대도시권의 역할이 중요함을 의 미하며, 이를 불씨로 하여 거점의 성장동력을 주변 중소도시로 파급시킬 수 있는 재생 전략이 필요한 시점이다.
자료: 저자 작성.
그림 1 전국 시군구별 인구변화
2000~2020
대도시권 식별결과 중소도시권 식별결과 광역시
Legend 인구변화(2000-2020)
-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상
2000~2010
대도시권 식별결과 중소도시권 식별결과 광역시
Legend 인구변화(2000-2010)
-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상
2010~2020
대도시권 식별결과 중소도시권 식별결과 광역시
Legend 인구변화(2010-2020)
-10.00% 미만 -9.99 - -5.00% 이하 -4.99 - 0% 이하 0 - 20.00% 이하 20.00 - 50.00% 이하 50.00 - 100.00% 이하 100.00% 이상
2021년 10월 단일 행정구역 경계를 넘어 범부처 지원을 통한 지역의 경쟁력 제고와 글 로벌 경쟁력을 갖추기 위한 초광역권 협력이 발표되었으며, 수도권과의 경쟁을 위해 비 수도권의 광역 단위에서 국가균형발전을 도모하려는 목적이 있다. 2022년 「국토기본 법」과 「국가균형발전특별법」 개정을 통해 구체화되었으며, 초광역권을 “지역의 경제 및 생활권역의 발전에 필요한 연계·협력사업 추진을 위하여 2개 이상의 지방자치단체가 상호 협의하여 설정하거나 「지방자치법」 제199조의 특별지방자치단체가 설정한 권역으 로, 특별시·광역시·특별자치시 및 도·특별자치도의 행정구역을 넘어서는 권역”으로 제시하고 있다. 실제로 초광역권은 충청권 광역생활경제권, 광주전남 광역경제권, 동남 권 메가시티 등 현재 진행 중인 초광역 협력사례와 같이 기존 광역도시계획 수립을 위 한 광역계획권보다 넓은 공간적 범위를 대상으로 하며, 대도시와 주변 시군을 포함하는 대도시권과 중소도시 거점과 주변 지역을 포함하는 중소도시권이 함께 연계되는 메가 리전 개념으로 볼 수 있다.
초광역권에 대한 계획은 「국토기본법」을 근거로 한 초광역권계획과 「국가균형발전특 별법」을 기초로 한 초광역권발전계획으로 구분된다. <표 1>에 제시된 바와 같이 초광역 권계획(「국토기본법」)은 공간구조, 기반시설, 산업, 문화·관광 등 부문별 내용을 포함 한 장기적인 종합계획적 성격을 갖고 있으며, 5년 단위의 초광역권발전계획(「국가균형 발전특별법」)은 지역사업 성격의 초광역협력사업과 초광역권산업 육성에 초점을 맞추 고 있다.
도시재생에 있어 초광역권 협력이 갖는 함의는 단일 행정구역을 넘는 협력을 통해 주
자료: 저자 작성.
그림 2 전국 시군구별 인구 및 고용 분포
인구 분포(2020)
대도시권 중소도시권 광역시
Legend 전국 시군 인구 분포(2020)
31,494명 이하 31,495 - 43,516명 이하 43,517 - 61,301명 이하 61,302 - 91,609명 이하 91,610 - 147,274명 이하 147,275 - 280,242명 이하 280,243 - 542,338명 이하 542,339명 이상
고용 분포(2019)
대도시권 중소도시권 광역시
Legend 전국 시군 고용 분포(2019)
12,000명 이하 12,001 - 16,000명 이하 16,001 - 24.000명 이하 24,001 - 36.000명 이하 36,001 - 63,000명 이하 63,001 - 114,000명 이하 114,001 - 234,000명 이하 234,001명 이상
4차 산업혁명 관련산업 비중(2017)
대도시권 중소도시권 광역시
Legend
4차 산업혁명 관련산업 비중(2017) 0.8% 미만 0.8 - 2.5% 미만 2.5 - 5.0% 미만 5.0 - 10.0% 미만 10.0% 이상
초광역권 협력:
초광역권계획
(국토기본법)과
초광역권발전계획
(국가균형발전
특별법)
변 시군의 신개발로 인한 도시쇠퇴 등을 방지할 수 있는 광역적 토지이용계획, 초광역 권 내 거점도시 간 광역교통 네트워크 구축을 통해 원도심의 성장잠재력을 높일 수 있 는 압축 공간구조 실현, 지자체 간 산업과 공공서비스 연계사업을 통한 쇠퇴지역에서의 일자리 창출 및 생활권 경쟁력 강화 등에 있다. 광역적 토지이용계획과 압축 공간구조 는 초광역권계획(「국토기본법」), 산업 및 공공서비스 연계사업은 초광역권발전계획(「국 가균형발전특별법」)의 성격과 밀접한 관련이 있으므로 두 계획 간 상호 연계를 통한 도 시재생과 국가균형발전의 시너지 효과를 극대화할 필요가 있다.
전국적으로 주거재생형, 일반근린형, 중심시가지형, 경제기반형, 도시재생 혁신지구 등 다양한 형태의 도시재생 뉴딜사업이 진행되고 있으나, 국가균형발전이 주요 목적이 될 경우에는 공간적 선택과 집중이 중요하며 초광역권 차원에서 다음의 도시재생 기본방 향이 제시될 수 있다.
첫째, 서두에서 논의된 바와 같이 수도권과 경쟁할 수 있는 거점이 비수도권 지역에 조성되기 위해서는 인구감소 추세에 있으나 아직 규모의 경제가 남아 있는 광역시 등 대도시와 중소도시의 거점 지역에 집중할 필요가 있다. 이를 위해서는 거점 지역의 도 시재생 파급효과가 주변 지역에 확산되거나 거점 지역의 지자체와 주변 지역의 지자체 간 이익이 공유될 수 있는 시스템이 필요한데, 개별 시군 간에는 어려웠던 이익 공유 기 제가 초광역권 단위에서 논의될 수 있다.
둘째, 국가균형발전의 지속성을 위해서는 위 거점 지역에 양질의 일자리 창출을 통 한 경제활동인구, 특히 청년인구의 유입이 중요하며, 비수도권 거점 공간은 혁신 기능
초광역권 차원 도시재생의 방향
구분 초광역권계획 초광역권발전계획
근거 「국토기본법」 「국가균형발전특별법」
성격 •초광역권 발전을 위한 장기적 발전 방향 제시 •초광역권 협력사업 등 5년 단위 구체적인 발전계획
내용
•초광역권 범위 및 발전목표
•초광역권 현황 및 여건 변화 전망
•초광역권 범위 및 발전목표
•초광역권 현황과 여건 분석
•초광역권 발전전략
•초광역권의 공간구조 정비 및 기능 분담
•초광역권의 교통, 물류, 정보통신망 등 기반시설 구축
•초광역권의 산업 발전 및 육성
•초광역권 문화·관광기반 조성
•초광역협력사업 시행: 초광역적 정책 및 행정 수요에 대응하고 지역의 경제·생활권의 경쟁력을 높이기 위한 공동·협력 사업
•초광역권산업 육성: 성장잠재력과 경제성장에 기여도가 높은 산업, 일자리 창출 및 경쟁력 강화에 중심적 역할을 하는 산업, 지역 발전역량을 강화할 수 있는 산업
•재원 조달방안 등 계획의 집행 및 관리
•기타 대통령령으로 정하는 사항
•투자재원 조달
•기타 초광역권 발전을 위한 필요 사항
•매년 초광역권발전시행계획 수립 거버넌스 •초광역권계획위원회
•특별지방자치단체
•초광역권을 설정한 지방자치단체
•특별지방자치단체 표 1 초광역권 계획 관련 내용
자료: 「국토기본법」(2022.2.3. 개정), 「국가균형발전특별법」(2022.2.3. 개정).
을 수용할 수 있고 젊은 혁신 인재들이 선호하는 공간으로 조성될 필요가 있다. 비수도 권 지역에서 이러한 공간은 상대적으로 광역인프라와 생활SOC 접근성이 양호한 광역 시 등 거점도시의 도심이 해당한다. 제4차 국가균형발전 5개년계획에서 제시되었던 구 도심 지역혁신거점 조성전략, 쇠퇴지역에 산업, 상업, 주거, 복지, 행정 등의 기능을 집 적시키는 도시재생 혁신지구 전략, 도심에 산업, 주거, 문화 등 고밀도 복합 혁신공간을 조성하는 도심융합특구 전략, 도시 외곽에 분산 입지해 있는 연구개발특구, 규제자유특 구 등 부처별 혁신사업들의 지원전략을 모아 도심 공간에 적용할 때 젊은 인재들을 유 입시킬 수 있는 여건이 조성될 수 있다. 즉, 도시재생을 통해 광역 인프라가 양호한 지 역의 원도심이 광역적 허브가 될 수 있는 여건을 마련해주고, 타 부처 사업들이 연계되 어 집중적인 지원이 이루어질 때 혁신공간 조성을 위한 시너지 효과가 나타날 수 있다.
셋째, 모든 기능을 도심 공간에 담을 수는 없으므로 초광역권 내 지역산업으로 특화 된 핵심 거점들이 광역교통 네트워크에 의해 연결될 때 다수의 기능과 거점이 한 장소 에 모여 있는 효과를 가져올 수 있다. 이를 통해 수도권과 경쟁할 수 있는 규모의 경제 와 범위의 경제가 비수도권 초광역권에 동시에 실현될 수 있다. 광역교통 네트워크 구 축이 도시재생의 범위에서 벗어날 수는 있으나, 원도심 대중교통 결절지의 복합환승센 터 건설을 통한 도심 접근성 개선, 상업·업무·문화·주거 복합용도개발을 통한 도심 공동화 방지와 혁신공간 조성은 도시재생 범주 안에서 초광역권 거점 형성에 기여할 수 있는 주요 방향이 될 수 있다.
넷째, 초광역권 차원의 압축·연계 공간구조계획을 통해 도시 외곽 신시가지 개발로 인한 도심 쇠퇴를 억제할 수 있다. 외곽 택지개발은 도심 쇠퇴의 주요 요인으로 지적되 어 왔으며, 인구 및 산업의 광역화로 개별 지자체의 신개발은 주변 지자체의 쇠퇴에 영 향을 주고 있다. 특히, 인구 성장이 정체되어 있거나 감소하고 있는 비수도권 지역에서 는 한 지자체의 신개발이 주변 지자체의 쇠퇴에 영향을 줄 수밖에 없으며, 지역 전체로 는 제로섬을 넘어 장기적으로 1인당 공공서비스 비용 증가 등의 재정적 부담을 가져올 수밖에 없다. 기존 시군 단위의 계획시스템에서는 행정구역 경계를 넘어서 이루어지는 이러한 토지이용 변화에 대응하는 데 한계가 있다. 「지방자치법」 개정을 통해 2022년부 터 도입된 특별지방자치단체 제도로 초광역권 협력을 위한 거버넌스 기반이 마련되고 있다. 이를 통해 실행력 있는 압축·연계 공간구조계획이 초광역권 차원에서 수립될 필 요가 있으며, 도시성장경계 등 도시화 면적 확산을 조절할 수 있는 지역(regional) 차원 의 도시재생 정책도 고려해볼 필요가 있다.
참고문헌 국토교통부. 2013.12.31. 국가도시재생기본방침, 공고 제2013-1094호.
엄현태, 우명제. 2015. 신시가지 개발을 동반한 도시스프롤이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향: 지역차원의 도시재생 정책에 대한 시사점. 국토계획 50권, 6호: 103-114.
