EU 분야별 공동정책
제2부
제3장 경제
1절 2부 3장
경제통화동맹
1999년 1월부터 유로화가 도입되면서 EU경제를 하나의 시장과 하나의 통화 권으로 통합하는 ‘경제통화동맹’(Economic and Monetary Union: 이하 EMU) 이 정식 출범했다. EMU는 회원국이 통화정책에 관한 주권을 포기하고 EU 공동 의 단일 통화정책을 수립·집행하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 다만 통화정 책 이외의 경제정책에 있어서는 회원국이 정책주권을 유지하면서 정책 공조를 통 해 통합의 효과를 도모하고 있다. 아울러 경제여건의 이질성 등으로 EU 차원의 공 동 통화정책을 당장 수용하기 어려운 회원국에 대해서는 궁극적으로 공동 통화정 책을 수용할 것을 전제로 독자적인 화폐 발행 및 통화정책 권한을 허용하고 있다.
한편, EU는 2008년 글로벌 금융위기와 2010년 유로존 재정위기를 교훈삼아 통화 중심의 불완전한 경제통화동맹 체제를 한층 강화하여 금융, 재정, 경제정책, 나아 가 정치까지 통합하는 완전한 경제통화동맹체의 달성을 지향점으로 설정하고, 정 책역량을 집중하고 있다.
1. 경제통화동맹의 추진경과
1989년 6월의 마드리드 EU정상회의 결정에 따라 EMU는 다음과 같이 3단계 로 나누어 추진되었다.
제1단계는 역내 자본이동 규제가 폐지되는 1990년 7월 1일을 시작시점으로 하여 1993년 말까지 지속되었다. 이 기간 동안에는 역내시장 통합을 촉진하고 회 원국간 경제·통화정책 공조를 강화하는 한편 EMU 창설에 필요한 제반 준비사항 을 사전에 파악하여 이에 필요한 조치들을 마련하는 데 초점을 두었다. 특히 EMU 관련 조항을 삽입하는 방향으로 기존의 EC조약을 수정 보완한 EU 창설조약(일명
‘마스트리히트조약’)이 1992년 2월에 조인됨으로써 EMU는 더 이상 거스를 수 없 는 대세가 되었다.
제2단계에서는 제3단계로의 순조로운 이행이 가능하도록 경제적·제도적 여 건을 마련하는 데 주력했다. 먼저 유럽중앙은행의 모태가 된 유럽통화기구(Euro- pean Monetary Institute: EMI)가 1994년 1월 설립되었다. 1995년 12월 마드 리드 EU정상회담에서는 통화통합의 세부 일정이 합의되고 단일통화를 유로화로 명명하기로 하였으며 EMU 출범 이후 단일 통화정책이 효율적으로 운용될 수 있 도록 유로화 채택의 선결조건으로서 물가, 재정, 금리 및 환율에 대해 ‘경제수렴기 준’(economic convergence criteria)을 설정하고 동 기준을 충족하는 회원국들을 중심으로 EMU의 3단계에 진입하기로 합의했다. 1996년 12월 더블린 EU정상회 담에서는 통화통합 이후 유로화를 채택한 회원국과 그렇지 않은 회원국간 환율 안 정을 위해 ‘환율조정메카니즘’(Exchange Rate Mechanism II: 이하 ‘ERM II’)을 도입하고 유로화 사용에 관한 법률이 제정되었다. 한편 1997년 6월 정상회담에서 는 회원국의 건전재정 유지 및 경제정책면에서의 정책공조 강화를 목적으로 한 ‘안 정 및 성장에 관한 협약’(Stability and Growth Pact)이 채택되었다. 1998년 5월 브뤼셀 정상회담에서는 경제수렴기준을 충족한 독일, 프랑스 등 11개국을 EMU의 최초 참가국으로 확정하고 유럽중앙은행(European Central Bank: 이하 ECB)의 임원진을 선임하는 등 EMU 출범을 위한 핵심사항을 결정했다.
제3단계에서는 ECB가 EMU의 정식 출범일인 1999년 1월 1일부터 참가국의 통화주권(monetary sovereignty)을 인수하여 단일 통화정책을 수립·집행하게
되었다. 한편 단일통화 도입에 따른 금융경제의 혼란을 최소화하기 위해 유로화 사 용은 국공채발행 등 공공거래, 은행간 거래, 증권거래소 거래 등으로 한정되었으며 유로화 지폐 및 주화의 유통은 2002년 1월부터 개시되었다.
한편, 통화 중심의 경제통화동맹은 2008년 글로벌 금융위기와 2010년 유로 존 재정위기를 계기로 심각한 도전을 받게 되었다. 통화 중심의 불완전한 경제통 화동맹이 유로존 재정위기를 초래한 원인중의 하나로 지목되었고, 위기가 확산되 면서 유로존 해체라는 극단적인 시나리오까지도 대두되었다. 그러나, EU는 현재 의 불완전한 경제통화동맹을 금융, 재정, 경제정책, 정치 등의 분야로까지 확대·
심화하여 보다 완전한 경제통화동맹체로 나아가는 방향으로 비전을 설정하고 이를 위한 구체적인 실현 과제들을 단계적으로 추진해 나가고 있다.
2. 경제통화동맹의 주요내용
EU가 채택한 EMU는 통화정책(환율정책 포함)과 여타 경제정책(예: 재정정 책)에 있어 상이한 정도의 통합을 지향하고 있다. 즉 통화정책에 있어서는 각 회원 국이 정책주권을 포기하고 유럽중앙은행에 의해 회원국 공동의 단일 통화정책을 수립·집행하도록 되어 있는 반면 재정정책 등 경제정책에 있어서는 회원국간 정 책공조를 추구하기는 하지만 회원국이 각자의 경제정책을 수립·집행할 권한을 유 지하고 있다. 이러한 이원적 정책통합은 개별 회원국 정부보다 효율적으로 추진할 수 있는 분야와 시점에서만 공동정책을 추진한다는 “보조성의 원칙”(principle of subsidiarity)에 근거하고 있다. 즉 역내 단일시장 형성을 위해 필수적인 단일통화 의 채택은 회원국의 통화주권 포기 없이는 불가능하지만 재정정책 등 여타 경제정 책에 있어서는 단일시장 형성을 저해하지 않으면서 회원국별 경제상황에 맞는 정 책을 수립·집행하는 것이 가능하다는 인식이 있었다. 또한 경우에 따라서는 회 원국간 정책경쟁 유도를 통해 정책의 효율성을 높일 수 있다는 점도 감안되었다.
가. EU 단일통화로서의 유로화 도입
EU의 단일화폐인 유로화는 1999년 1월 1일 도입되었는데 도입 당시에는 계 산단위나 장부상 통화로만 사용되었다. 그러다가 유로화가 현금화폐(지폐, 동전) 로 실제 유통되기 시작한 것은 2002년 1월 1일부터였다. 회원국이 자국통화 대신 유로화를 법정통화로 채택하기 위해서는 경제 및 법규의 수렴기준을 충족해야 한 다. 이러한 수렴조건을 두는 이유는 EU 역내에서 단일 통화정책이 효율적으로 운 용되도록 하기 위해서는 EMU 회원국의 경제여건 및 법규의 동질화가 필요했기 때문이다.
[참고 1.1]
경제 수렴기준 및 법규 수렴기준
□ 경제 수렴기준(economic entry condition or Maastricht criteria)
· 물가 : 최근 1년 동안 소비자물가 상승률이 가장 낮은 3개 EU회원국의 “평균 물가상승 률 + 1.5%포인트 이내”에서 안정
· 재정 : 평가당시 재정수지가 “과도한 재정적자(excessive deficit) 상태”에 있지 않아야 함. 즉 재정적자가 명목GDP의 3% 이내이고 정부부채 잔액이 명목GDP의 60%
이내 유지
· 금리 : 최근 1년 동안 소비자물가 상승률이 가장 낮은 3개 EU회원국의 “평균 명목장기 금리 + 2.0%포인트 이내” 유지
· 환율 : 최소한 최근 2년 동안 자국통화와 유로화간 환율을 변동허용폭(중심환율대비
±15.0%) 이내로 유지하는 동시에 회원국 주도로 자국통화의 중심환율을 평가 절하한 사례가 없어야 함
□ 법규 수렴기준(legal conditions)
· 회원국의 국내법이 EU조약과 상충되지 않아야 함. 특히 회원국 중앙은행의 독립성을 보 장하고 동 중앙은행이 유럽중앙은행제도의 일부분이 되도록 허용해야 함
1999년 1월 유로화 도입 당시에는 독일, 프랑스, 이탈리아 등 11개 회원국만 이 수렴기준을 충족하여 참가하였으며, 이후 그리스(2001년)161)가 참가하게 됨에 따라 현금화폐의 통용은 2002년 1월 1일부터 12개국에서 시작되었다. 후술하겠 지만 EU 회원국중 유로화를 도입한 국가들을 지칭해 ‘유로지역’(euro area) 또는
‘유로존’(eurozone)이라고 한다.162)
이후 슬로베니아(2007년), 사이프러스·몰타(2008년), 슬로바키아(2009년), 에스토니아(2011년), 라트비아(2014년) 및 리투아니아(2015년)가 유로화를 채택 함으로써 2015년말 현재 총 19개국이 유로화를 법정통화로 사용하고 있다. 유로화 의 최초 도입 당시, 그리고 이후 추가적으로 유로화를 채택한 회원국들은 자국화폐 를 유로화로 교환할 때 공식 전환비율(official conversion rate)을 적용받게 된다.
161) 그리스의 경우 당초에는 독일, 프랑스, 이탈리아 등 11개 회원국처럼 1999년 1월 유로화를 도입할 계획이었 지만 수렴조건 미충족으로 도입이 지연되다 2년 후인 2001년 도입하게 되었다.
162) https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/escb/html/index.en.html 참조. 일반적으로 ‘유로존 가입’이라는 용어 와 ‘유로화 도입(채택)’이라는 말은 동일한 의미로 사용된다.
[표 1.1]
유로화 도입 회원국별 유로화 전환비율
€1 =
전환비율 국명 및 기존 통화단위 유로화 도입 시기*
BEF 40.3399 벨기에 프랑(francs) 1999.1.1 (2002.1.1)
DEM 1.95583 독일 마르크(mark) 〃
IEP 0.787564 아일랜드 파운드(pound) 〃 ESP 166.386 스페인 페세타(pesetas) 〃
FRF 6.55957 프랑스 프랑(francs) 〃
ITL 1,936.27 이탈리아 리라(lire) 〃
LUF 40.3399 룩셈부르크 프랑(francs) 〃 NLG 2.210371 네덜란드 길더(guilders) 〃 ATS 13.7603 오스트리아 쉴링(schillings) 〃 PTE 200.482 포르투갈 에스쿠도(escudos) 〃 FIM 5.94573 핀란드 마르카(markkas) 〃 GRD 340.750 그리스 드라크마(drachmas) 2001.1.1 (2002.1.1) EEK 15.6466 에스토니아 크로나(kroon) 2011.1.1
CYP 0.585274 사이프러스 파운드(pound) 2008.1.1 LVL 0.702804 라트비아 라트(lats) 2014.1.1 LTL 3.45280 리투아니아 리타스(litas) 2015.1.1 MTL 0.429300 몰타 리라(lira) 2008.1.1 SIT 239.640 슬로베니아 톨라(tolars) 2007.1.1 SKK 30.1260 슬로바키아 크로나(koruna) 2009.1.1
* 주: 그리스 이전까지는 유로화 도입(즉, 유로지역 가입) 시점과 유로화 유통 시점이 반드시 일치하지 않는다.
( )내는 유로화가 실제 유통되기 시작한 시기를 나타냄 자료: ECB
EU 회원국이지만 아직 유로화를 채택하지 않은 9개 회원국중 EU가입 당시 예외조항(opt-out clause) 적용을 인정받은 영국과 덴마크163)를 제외한 나머지
163) EU창설조약 체결 당시 회원국이었던 영국과 덴마크는 유로존 가입조건이 충족되더라도 EMU 제3단계 참가하 지 않을 권리(opt-out)를 부여받는 조건으로 EU 창설조약 체결에 동의했다.
7개국164)은 궁극적으로 유로화를 채택하도록 되어 있다. 즉 이들 7개국은 유로화를 채택하기까지 자국통화 및 독자적인 통화정책 권한을 유지하되 유로화 채택에 필 요한 경제 및 법규 수렴조건을 충족하도록 노력해야 한다. 이와 관련하여 EU집행 위와 ECB는 EU 회원국이지만 아직 유로화를 채택하지 않은 국가들을 대상으로 매 2년마다 유로존 가입조건 충족 여부 등을 평가하는 수렴보고서(Convergence Re- port)를 각각 별도로 작성하여 EU 이사회(the Council of the European Union) 에 보고하고 있다.165)
[그림 1.1]
EU회원국과 유로화 사용국
164) 이들 7개국은 스웨덴(1995년 가입), 폴란드, 헝가리, 체코(이상 2004년 가입), 불가리아, 루마니아(이상 2007 년 가입) 및 크로아티아(2013년 가입)이다.
165) 수렴보고서(Convergence Report)는 유로존 가입 희망국이 요청할 경우에도 작성·보고된다.
<유로화 사용국>
1. 벨기에 2. 독일 3. 아일랜드 4. 스페인 5. 프랑스 6. 이탈리아 7. 룩셈부르크 8. 네덜란드 9. 오스트리아 10. 포르투갈 11. 핀란드 12. 그리스 13. 에스토니아 14. 사이프러스 15. 라트비아 16. 리투아니아 17. 몰타 18. 슬로베니아 19. 슬로바키아
<유로화 미사용국>
a. 영국 b. 덴마크 c. 스웨덴 d. 폴란드 e. 체코 f. 헝가리 g. 불가리아 h. 루마니아 i. 크로아티아
유로화 채택 EU회원국 (유로존) 유로화 비채택 EU회원국 (비유로존)
EU 이사회에서 회원국이 경제·법규 수렴조건을 충족한다고 판단된 경우 해 당 회원국은 유로화를 도입할 수 있게 된다.166)
이와 관련하여 EU는 현재 유로화를 채택하지 않은 회원국을 대상으로 새로운 환율조정메카니즘(ERM II)을 운용하고 있다. ERM II는 회원국 통화와 유로화간 중심환율을 정하고 실제 환율이 중심환율을 중심으로 일정범위 이내로 움직이도록 제한하는 것이다. ‘ERM II’라는 명칭은 기본적으로 EMU 창설 이전의 회원국간 환 율조정메카니즘(ERM I)과 본질적으로 같지만 유로화 채택을 계기로 회원국 통화 의 환율이 ECU 대신 유로화를 기준으로 표시되고 관리되기 때문에 붙여진 것이다.
ERM II의 가입은 전적으로 회원국의 자유의사에 기반을 두고 있다. 다만 유 로화 채택의 전제조건인 경제수렴조건에서 ERM II 가입 이후 최소한 2년 동안 환 율이 ERM이 허용하는 변동폭을 침해하지 않고 중심환율도 독자적으로 평가절하 한 경우가 없어야 한다고 규정하고 있어 ERM II 가입은 유로화를 채택하고자 하 는 EU회원국에게는 필수적인 요건이다. 참고로 현재 유로화를 채택하지 않은 9 개 EU회원국중 유로존 가입조건 충족 이후에도 유로존에 가입하지 않아도 되는 권리를 부여받은 영국과 덴마크를 제외한 7개국 모두 ERM II에 아직 가입하지 않 은 상태이다.
166) 보다 구체적으로는 수렴 조건 충족시 EU집행위는 수렴보고서에 기초하여 EU 재무장관이사회에 제안서를 제 출하고, EU 재무장관이사회는 해당 회원국의 수렴조건 충족여부 및 유로존 가입 여부를 공식 승인한다. 제안 서 제출이전에 유럽의회와 정상회의에서도 해당 회원국의 유로존 편입 여부 등을 논의한다.
[표 1.2]
유로화를 채택하지 않은 회원국의 ERM II 가입
회원국 명 EU 가입시기 ERM II 가입
여부 시기
영 국 1973. 1. 1 × ―
덴마크 1973. 1. 1 ○ 1999. 1. 1
스웨덴 1995. 1. 1 × ―
폴란드 2004. 5. 1 × ―
헝가리 2004. 5. 1 × ―
체 코 2004. 5. 1 × ―
불가리아 2007. 1. 1 × ―
루마니아 2007. 1. 1 × ―
크로아티아 2013. 7. 1 × ―
나. 유럽중앙은행의 창설 및 공동 통화정책 수립·추진
1999년 1월 1일 유럽중앙은행(ECB)은 유로지역 내에서의 통화정책 수행에 관한 책임을 부여받았다. 2015년 현재 19개 유럽국가의 중앙은행이 초국가적인 기 구라 할 수 있는 ECB에 통화정책의 책임을 이양했다. 또한 유럽 재정위기 이후 은 행동맹의 일환으로 2014년 11월에는 유로존 금융기관에 대한 감독업무를 담당하 는 단일 금융감독기구(SSM)가 ECB 내에 설치되었다. 이러한 변화는 유럽국가들 이 오랜 기간 추진해 온 통합과정에서 볼 때 획기적인 진전이라 할 수 있다.
1) 유럽중앙은행, 유럽중앙은행제도 및 유로시스템
단일 통화정책을 위한 법적 기초는 EU조약에 의해 확립되어 있는데, 동 조
약 및 관련 의정서(protocol)에 의거한 『유럽중앙은행제도 및 유럽중앙은행 정 관』(Statute of the European System of Central Banks(ESCB) and of the European Central Bank)에서는 ECB와 ESCB를 1998년 6월 1일부터 설립하도 록 규정하고 있다. ESCB는 ECB와 모든 EU 회원국 중앙은행(National Central Banks: 이하 NCB)을 구성원으로 하고 있다.167)
유로화를 도입하지 않은 EU회원국의 NCB들은 ESCB의 구성원이지만 유로 지역에 대한 통화정책 결정이나 그 결정을 시행하는 데는 참여하지 않는다. 이러한 이유 때문에 ECB는 ECB 및 유로화 도입국가 중앙은행을 모두 포괄하는 개념으로
『유로시스템』(Eurosystem)이라는 용어를 선택했다.
2) 단일 통화정책의 목표와 유로시스템의 과제
EU조약168) 제127조 제1항에서는 “ESCB의 최우선 목표가 물가안정의 유지”
라고 밝히고 “ESCB는 물가안정 목표에 영향을 미치지 않고 제3조에 규정된 EU 의 목표 달성에 기여하도록 EU의 일반 경제정책들을 지원한다169)”라고 규정하고
있다.170) 그런데 제3조는 EU의 목표로 특히 “완전고용과 사회발전, 균형성장과 물
가안정, 경쟁력있는 시장경제를 기반으로 한 유럽의 지속가능한 발전(sustainable development)”을 언급하고 있다. 따라서 EU조약은 ECB의 목표와 관련하여 명
167) ESCB와 달리 ECB는「조약」에 의해 법인격을 부여받았으며 각 국의 중앙은행도 각 국의 법에 의해 법인격 을 갖고 있다.
168) 보다 구체적으로는 EU의 기능에 관한 조약(the Treaty on the Functioning of the European Union) 부분에 기 술되어 있다 (http://europa.eu/eu-law/decision-making/treaties/index_en.htm).
169) Without prejudice to the objective of price stability, the ESCB shall support the general economic policies in the Union with a view to contributing to the achievement of the objectives of the Union as laid down in Article 3 of the Treaty on European Union.
170) ‘유로시스템’이라는 용어와는 별도로 ‘ESCB’라는 표현이 사용된 것은 궁극적으로 모든 EU 회원국이 유로화 를 도입할 것을 전제로 동 조문이 만들어졌기 때문이다.
확한 우선순위를 정하여 물가안정에 최우선적인 중요성을 부여하고 있다. 이처럼 ECB 통화정책의 초점을 물가안정에 맞춤으로써 이 조약은 양호한 경제환경과 높 은 수준의 고용달성을 위한 통화정책의 가장 큰 기여는 물가안정의 유지라는 점을 명확히 하고 있다.
EU조약(제127조 제2항)과 ESCB 정관(제3조)에 따라 유로시스템이 수행해야 할 기본 과제는 다음과 같다.
· 유로지역 통화정책의 수립 및 집행
· 외환업무의 수행
· 유로지역 회원국 공적 외환보유액의 보유 및 관리
· 지급결제시스템의 원활한 운용 촉진
또한 EU조약(제127조 제6항)과 EU이사회 규정(Council Regulation (EU) No 1024/2013)171)에 따라 ECB는 유로지역 회원국의 금융기관에 대한 건전성 감독 (prudential supervision)과 관련한 업무를 담당한다. 이러한 업무는 ECB와 회원 국 감독당국으로 구성되는 ‘단일 금융감독기구’(Single Supervisory Mechanism) 내에서 수행된다. 그리고 ECB는 유로지역에서 독점적인 은행권(banknotes) 발 행 권한을 갖고 있으며 NCB와의 협력을 통해 각국의 기구들이나 경제주체들로부 터 직접 통화정책 목적에 필요한 통계정보를 수집한다. ESCB 정관(제6조)에 따라 ECB는 국제협력 분야에서 유로시스템을 어떤 방식으로 대표할 것인가를 결정한 다. 그리고 ECB는 국제통화기구에 가입할 수 있으며 NCB도 ECB의 승인 하에 동 기구에 가입할 수 있다.
171) 단일 금융감독기구 규정(SSM regulation)이라고도 한다.
3) ECB의 의사결정
ECB는 정책위원회(Governing Council)와 집행위원회(Executive Board)의 두 의사결정기구를 두고 있으며 단일 통화정책을 수립하고 집행한다.
정책위원회는 총재, 부총재, 집행위원회 이사(4인)와 유로지역 각국 중앙은행 총재(2015년 현재 19인)172)로 구성된다. 정책위원회는 ECB총재가 의장직을 수행 하고 의장이 부재할 경우 부총재가 의장직을 수행한다. 정책위원회는 유로시스템 에 부여된 과제의 수행을 보장하기 위해 필요한 가이드라인을 채택하고 유로지역 의 통화정책을 수립하는 기능을 담당한다.
ESCB 정관(제12조 제1항)에 따라 유로지역에 대한 통화정책 수립에는 유로 시스템에서의 “통화목표, 기준금리, 유동성 공급”에 관한 결정이 포함된다. 집행위 원회는 ECB의 총재, 부총재 및 4인의 이사로 구성되며 모두 유로지역 국가 정상들 의 합의(common accord)에 의해 임명된다. 집행위원회는 ① 정책위원회 회의의 준비 ② 정책위원회 통화정책 지침 및 결정에 부합되는 정책 시행 및 그 과정에서 유로지역 NCB에 대한 필요 사항의 지시, ③ 규제적인 성격의 권한173)을 포함한 정 책위원회가 위임한 권한을 행사한다.
172) 2015.1월 리투아니아가 유로존에 19번째로 가입한 것을 계기로 정책위원회의 투표권 행사방식이 종전 1인 1 표에서 그룹으로 나누어 회원국 중앙은행 총재들이 돌아가며 투표권을 행사하는 방식으로 변경되었다. 그룹은 회원국의 경제 및 금융부문 규모를 기준으로 구분되며, 상위 5개 회원국(독일, 프랑스, 이탈리아, 스페인, 네덜 란드)은 4개의 투표권을, 나머지 14개 회원국은 월별로 돌아가며 11개의 투표권을 행사한다. 다만 여전히 모 든 위원들에게 발언권이 부여되어 있고 그간의 정책위원회 의결이 대체로 합의(consensual basis)를 통해 이 루어져 왔기 때문에 의결방식에 큰 변화는 없다. 참고로 변경된 투표권 행사방식은 미 연준 연방공개시장위원 회(FOMC)의 그룹별 교대 투표방식과 매우 유사하다.
173) ECB의 다른 의사결정기구로는 일반이사회(General Council)가 있는데 ECB의 총재 및 부총재와 모든 EU 회원 국(2015년 현재 28개국) 중앙은행의 총재로 구성되며 유로화를 도입하지 않은 EU 회원국이 존재하는 동안에 만 존속한다. 일반이사회는 통화정책 결정에 책임을 지지 않지만 통계자료 수집, 유로화 미도입 EU 회원국의 비가역적 환율결정에 필요한 준비를 지원하는 역할을 담당한다.
[그림 1.2]
유로시스템의 구조
4) 중앙은행의 독립성 보장
단일 통화정책과 관련된 제도(institutional framework)에서는 정치적 영향 에서 독립된 중앙은행에 물가안정을 최우선목표로 부여하고 있다. 실증분석을 토 대로 한 이론적 분석들은 중앙은행의 독립이 물가안정 유지에 기여한다는 점을 뒷 받침하고 있다.
ECB
정책위원회(Governing Council) - 통화정책 결정
- 구성 (25인)
· 총재, 부총재, 이사 4인 등 6인 · 참가국 중앙은행 총재 19인 ※ EU 재무장관이사회 의장과 EU 집행위원회 위원장은 참관
집행위원회(Executive Board) - 정책위원회 결정사항 집행 및 참가국 중앙은행에 대한 지시 - 구성 (6인)
·총재, 부총재, 이사 4인
일반이사회(General Council) - 일반업무 관련사항 결정 - 구성
· 총재, 부총재
· EU 회원국 중앙은행 총재 · 이사 4인(참관)
참가국 중앙은행
(NCBs) 정책위원회 결정과 집행 위원회 지시에
따라 통화 정책 집행
→
유럽의회 EU재무장관
이사회 EU집행위원회 EU정상회의
연차 보고
EU조약 제130조 및 ESCB 정관 제7조는 중앙은행 독립성에 관한 중요한 원 칙을 규정하고 있다. ECB, NCB 그리고 그 의사결정기구의 구성원은 그들에게 부 여된 권한을 행사하고 임무와 의무를 수행함에 있어 공동체의 기관 및 기구, 회원 국 정부 또는 기타 기관의 지시를 구하거나 받아서는 안 된다. 공동체 기관, 기구 및 회원국 정부들도 이 원칙을 존중하고 ECB 의사결정기구의 구성원들에게 영향 력을 행사하지 말아야 한다.
이 밖에 ECB와 그 의사결정기구의 독립성을 보장하는 다른 조항들이 있다.
예를 들어 ECB는 재정적으로 유럽공동체로부터 분리되어 독자적인 예산을 가지 며 그 자본금은 EU 회원국의 중앙은행에 의해 출자되고 납입된다.174) 정책위원회 임원들의 장기 임기, 집행위원회 위원의 재임불가 규정은 ECB 의사결정기구의 각 구성원이 받게 될 잠재적인 정치적 영향력을 최소화하려는 장치이다. 아울러 ECB 의 독립성 보장을 위해 EU조약은 중앙은행이 공공부문에 어떠한 신용도 제공할 수 없도록 규정하고 있다.
EU창설조약은 물가안정목표의 추구는 단일 환율정책에 의해 전적으로 존중 되어야 한다고 규정하고 있다. 이 조약에 의하면 외환정책에 대한 결정은 EU경제 재무장관이사회(ECOFIN)와 ECB의 공동책임이고 이에 따라 외환정책이 단일 통 화정책의 최우선목표와 양립할 수 있어야 한다고 본다. 먼저 동 조약 제4조는 단일 통화정책과 환율정책의 최우선목표는 물가안정임을 명시하고 환율정책 결정은 물 가안정이라는 최대 목표를 저해하지 않아야 한다고 규정하고 있다. 이를 반영하여 외환시장에서의 운용에 대한 결정 및 집행권한은 ECB에 부여되어 있다.
174) 유로화를 채택하지 않은 회원국의 중앙은행들도 유럽중앙은행제도에 참여하고 있다는 점에서 ECB에 자본금 을 출자하고 있다. 참고로 2005년말 현재 유로화를 채택하지 않은 회원국 중앙은행의 출자지분은 28.5%이고 이중 절반에 달하는 14%를 영란은행이 담당하고 있다.
5) 보고의무
ECB는 정당성(legitimacy)을 유지하기 위해 그 임무와 관련하여 행한 행위 에 대해 유럽연합의 관련 기구들과 일반 국민에 대해 책임을 진다. ESCB 정관 제 15조는 ECB의 독립성을 훼손하지 않는 범위 내에서 ECB의 보고의무를 상세히 규정하고 있다. ECB는 주간 연결재무제표와 함께 유로시스템의 활동에 관한 분 기 보고서를 발간해야 한다. 또한 그 활동과 전년 및 금년의 통화정책 내용을 담 은 연차보고서를 작성하여 유럽의회, EU집행위원회 및 EU이사회에 제출하여야 한다. 한편 ECB는 투명성을 높이기 위하여 법에서 정한 이상의 보고를 하기로 결 정한 바 있다.
다. 회원국간 경제정책의 조화적 운용 1) 유로존 재정위기 이전
EMU 출범 이후에도 통화정책을 제외한 재정정책 등 여타 경제정책의 집행 권한은 회원국이 가지고 있다. 이는 소위 보조성의 원칙에 따라 통화정책을 제외 한 여타 경제정책의 경우 회원국의 재량에 맡기는 것이 보다 효과적이라는 판단 에 따른 것이다. 특히 재정정책의 경우 통화통합 이후 통화정책을 통한 경기조절 이 불가능하게 됨에 따라 국별 외부충격에 대응하는 경기조절수단으로서 그 중요 성이 더욱 높아졌다.
다만 재정정책을 전적으로 회원국의 재량에만 맡길 경우 회원국간 재정기조 의 차이가 심화되고 이로 인해 역내 경제통합이 저해될 위험이 있는 데다 방만한 재정운용으로 회원국 정부의 재정건전성이 악화될 경우 이것이 타 회원국으로 전 이되어 EU경제 전체가 불안해질 가능성도 있었다. 이러한 점을 감안하여 EU조약
제121조에서는 회원국으로 하여금 재정정책 등을 EU 전체의 공동관심사로 다룰 것을 요구하고 있다. 1997년에 발효된 ‘안정 및 성장에 관한 협약’(Stability and Growth Pact: SGP)은 이러한 EU조약을 구체화한 것으로 회원국간 재정정책 공 조를 위한 제도적 장치를 제공하고 있다. 그 주요 내용을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 각 회원국은 당해 연도와 향후 3년간의 재정수지에 관한 중기재정목표 (Medium Term Objectives)를 설정하고 이를 실천하기 위한 계획175)을 마련하여 야 한다.
중기재정목표는 회원국별로 다를 수 있으나 유로화를 채택하거나 ERM II에 가입한 회원국의 경우 재정수지 적자가 GDP 대비 최대 1%를 넘을 수 없고 재정수 지가 중기재정목표에서 벗어날 경우 재정수지 적자를 매년 GDP 대비 0.5%씩 감 축시켜야 한다.
둘째, 과다 재정적자 처리절차(excessive deficit procedure: EDP)를 마련하 여 재정적자가 과도하다고 판단되는 회원국에 대해서는 재정수지 적자 감축을 권 고, 촉구하고 필요시 제재를 가하도록 되어 있다. 재정적자의 과다 여부는 재정적 자가 GDP 대비 3%를 초과하거나 정부채무가 GDP 대비 60%를 초과하는지를 기 준으로 하되 지표개선이 빠른 속도로 개선되어 기준치에 근접하는 경우와 일시적 예외적인 것으로 판단되거나 심각한 경기후퇴로 인한 것으로 판단되는 경우에는 동 기준을 위배하더라도 과다 재정적자가 없는 것으로 간주될 수 있다.
즉 재정정책에 대해서는 통화정책과 같은 EU 공동의 단일정책이 수립·집행 되지는 않지만 회원국간 상호 감시, 권고 및 제재를 통해 회원국간 정책공조가 이
175) 유로화를 채택하고 있는 EMU 회원국은 재정안정계획(stability programme)을, 비참가 회원국은 경제수렴계획 (Convergence programme)을 제출하도록 되어 있다
루어지고 있다.
한편, 구조조정정책, 고용정책 등 기타 경제정책에 대해서는 재정정책과 마찬 가지로 회원국간 상호감시를 통해 정책공조를 도모했다. 즉 EU집행위원회는 회원 국별로 재정정책은 물론, 구조조정정책, 고용정책 등 경제정책 전반에 대한 종합적 인 ‘경제정책가이드라인’(Broad Economic Policy Guideline: BEPG)을 매년 작 성하고 EU정상회의에 상정하여 채택했다. 다만 동 가이드라인은 경제정책에 대해 일반적인 원칙을 제시한 일종의 정책권고로서 법적 구속력은 없기 때문에 재정정 책에서와 같은 법적 강제수단은 마련되어 있지 않았다.
2) 유로존 재정위기 이후
2005년 3월 EU 정상회의는 회원국의 연간 재정적자가 GDP의 3%를 초과하 더라도 EDP를 적용받지 않는 경우를 확대하고 과다적자의 시정을 위한 조정방향 수립시 국가별 경제 발전상황을 고려하는 등 ‘안정 및 성장에 관한 협약’을 보다 신 축적으로 적용하는 방향으로 동 협약을 개정했다.176)
그러나, 동 협약 개정 이후 그리스 등 일부 회원국들의 방만한 재정 운영과 2008년 글로벌 금융위기 극복을 위한 재정지출 확대로 EU 회원국들의 재정상황 이 전반적으로 악화되었고, 이 결과 2010년 상반기중 유로화 도입 이후 초유의 유 로존 재정위기가 발생했다.
176) 독일과 프랑스가 2002년에 과다적자를 기록함에 따라 집행위원회는 이사회에 두 회원국에 대한 시정조치 를 통지하라고 권고하였으나, 이사회는 작은 회원국들의 찬성에도 불구하고 큰 회원국에게 보다 많은 의결 권이 부여되는 가중다수결 투표에 의해 집행위원회의 권고를 부결시켰다. 이에 집행위원회는 2004.1월 위 와 같은 이사회 결정이 EU 조약을 위반한 것이라고 보고 유럽사법재판소에 제소했다. 유럽사법재판소는 이 사회의 결정은 EU 법령에 위법하나 회원국들이 예산규칙을 준수하도록 할 책임은 기본적으로 이사회에 있다 는 다소 모호한 결정을 내렸다. 이러한 일련의 사건들이 안정 및 성장에 관한 협약을 완화하는 방향으로 개 정하는 발단이 되었다.
단일 통화정책-국가별 재정정책 체제의 구조적 모순점이 유로존 재정위기를 불러오는 단초를 제공하게 된 것이다.『안정 및 성장에 관한 협약』(SGP)은 회원 국들의 위반사례가 빈발하면서 그 실효성을 상실하였고, 당초 기대했던 것과는 달 리 회원국들의 심각한 재정상의 불균형을 사전에 방지하는 데에 실패했다. 또한, 개별 회원국 차원에서 수립된 각종 경제정책에 대해 EU차원에서 거시적이고 종합 적인 차원에서 점검하여 일관성을 유지할 수 있는 시스템도 부재함에 따라 경제통 화동맹을 유지하는 데에 필수적인 회원국간 경제정책의 조화로운 운용 측면에서도 심각한 문제점을 노출했다.
이에 따라 EU는 유로존 재정위기 과정에서 노출된 문제점들을 시정하기 위하 여 회원국 재정의 지속가능성 확보, EU의 경제정책조정능력 강화 등 경제통화동맹 이 원활하게 작동될 수 있도록 하기 위한 다양한 개혁조치들을 도입했다.
우선, EU차원에서 회원국의 건전예산 편성과 성장·고용 촉진적 경제정책 수 립을 유도하기 위해 European Semester(ES) 제도를 2010년에 도입하여 2011 년부터 시행하고 있다. 동 제도는 1년을 주기로 운영되고 있으며, 동 제도의 틀 안에서 회원국들의 재정, 거시경제 및 각종 경제정책 등을 점검하고 EU차원의 정책권고를 제시함으로써 회원국간 경제정책의 조화로운 운용을 도모하고 있다.
European Semester의 운영 상황을 대략적으로 살펴보면, ① 우선, 매년 11월 경 EU집행위가 연례성장보고서177)(Annual Growth Survey: AGS) 및 주의보고서
178) (Alert Mechanism Report: AMR)를 발표하면서 European Semester가 시 작된다. ② 다음연도 1월경에는 EU이사회에서 AGS와 AMR을 채택하고, EU정
177) 연례성장보고서(AGS)는 EU차원의 장기적인 전략 우선순위들을 달성하기 위하여 회원국들이 다음연도에 예 산안 및 경제정책 수립 등에 있어서 준수해야할 정책 우선순위를 제시한다.
178) 주의보고서(AMR)는 11개 지표로 구성된 불균형 현황점검표(scoreboard)를 토대로 회원국들의 거시경제 상 황 등을 점검하고 거시경제 불균형 우려 국가를 선정하는 조기경보 보고서이며, 거시경제불균형 절차(Macro- economic Imbalances Procedure)의 일환이다.
상회의에서 동 보고서들을 기초로 회원국간 정책 협조가 필요한 주요 분야를 논의 한다. ③ 이후 3월경에 EU정상회의에서 AGS의 내용을 반영한 거시경제·재정정 책 등 경제정책 가이드라인을 최종적으로 확정한다. ④ 경제정책에 관한 가이드라 인이 확정되면, 각 회원국들은 4월까지 각 회원국들의 경제정책에 관한 개혁 프로 그램과 재정 건전화를 위한 안정화(유로존 회원국) 혹은 수렴(비유로존 회원국) 프 로그램을 EU집행위에 제출한다. ⑤ EU집행위는 회원국들이 제출한 각종 프로그 램들을 평가하고 회원국별 상황에 맞는 정책권고를 제시(5월경)하며, EU이사회에 서 이를 논의한 후 6월 EU정상회의에서 승인을 받는 절차를 거친다. EU정상회의 에서 승인된 회원국별 정책권고는 7월경 EU이사회에서 공식적으로 채택된다. ⑥ 마지막으로 각 회원국들은 회원국별 예산 및 개혁 프로그램 수립에 EU이사회에서 확정된 정책권고를 반영한다.
다음으로, 유로존 재정위기 과정에서 크게 문제가 되었던 재정 건전화 문제를 EU차원에서 해결하기 위하여 그동안 느슨하게 운영되어 왔던 『안정 및 성장에 관 한 협약』(SGP)을 대폭 강화했다. 첫 번째로 2012년 3월 EU정상회의에서 ‘신재 정협약’(Fiscal Compact)179) 체결에 최종적으로 합의하였고, 2013년 1월부터 효 력이 발생180)되고 있다. 이는 사실상 『안정 및 성장에 관한 협약(SGP)』을 대체 하는 구속력있는 새로운 재정협약의 성격을 가지고 있다. 신재정협약의 주요 내용 을 살펴보면, 협약 체결국은 통합재정수지 균형 또는 흑자를 유지하기 위하여 연간 구조적 재정적자181)를 명목 GDP의 0.5%이내가 되도록 유지하여야 한다. 재정적 자 3% 규칙(GDP대비)을 위반한 협약 체결국은 회원국들의 반대(가중다수결)가 없
179) 공 식명칭은 경제통화동맹의 안정, 조정 및 거버넌스에 관한 조약(Treaty on Stability, Coordination and Gover- nance in the Economic and Monetary Union)이다.
180) EU정상회의에서 신재정협약에 대한 합의시 영국과 체코는 협약 가입을 거부했다. 협약의 발효는 협약 체결에 찬성한 25개국중 유로존 12개국 이상이 자국 비준을 하게 되면 발효되도록 협약에 규정되었으며, 동 조건이 충족된 2013년 1월부터 발효되었다. 2015년 6월 현재 영국, 체코, 크로아티아(2013.7월 EU가입) 등 3개국을 제외한 25개국 신재정협약의 적용을 받고 있다.
181) 경기변동 요인을 제외한 후의 재정적자를 말한다.
다면 자동적인 제재와 시정 조치를 받게 되며, 국가채무비율 60% 상한(GDP대비) 을 위반한 경우에는 국가채무 축소를 위한 구체적인 기준을 수치로 제시해야 한다.
다만, 유로존 재정위기 과정에서는 재정적자 3% 규칙을 엄격하게 적용할 경우, 대 부분의 협약체결국들이 이를 위반하게 되는 문제가 발생하는 만큼 적절한 재정 건 전화 노력을 전제로 재정적자 감축을 위한 시한을 별도로 부여해 줌으로써 협약을 탄력적으로 적용하고 있다. 한편, 협약 체결국들은 국채발행 계획을 사전에 EU집 행위와 EU이사회에 신고해야 하며, 동 협약에서 규정한 재정규율을 헌법 또는 이 와 유사한 수준의 법률에 항구적 구속력을 가진 법률 조항으로 명시해야 한다. EU 집행위 또는 협약 체결국은 동 협약의 의무를 이행하지 않는 협약 체결국을 EU사 법재판소에 제소할 수 있으며, EU사법재판소의 판결에도 불구하고 의무 이행을 하지 않는 경우에는 EU사법재판소가 위반국 GDP의 최대 0.1%에 해당하는 벌금 을 부과할 수 있다. 두 번째로 회원국들의 거시경제 불균형과 재정상황에 대한 감 시 및 제재를 대폭 강화하는 내용의 6개 법률(six-pack)을 새로이 제정하여 2011 년 12월부터 시행하고 있다. 6개 법률(six-pack)의 주요 내용은 『안정 및 성장 에 관한 협약(SGP)』의 예방적 기능과 시정 기능을 대폭 확대하는 한편, 회원국들 의 거시경제 불균형을 사전에 점검하여 불균형 시정을 도모하기 위한 거시경제불 균형 절차(Macroeconcomic Imbalance Procedure: MIP)를 새로이 도입하는 데 에 중점을 두고 있다. 「안정 및 성장에 관한 협약(SGP)」의 예방적 기능과 시정 기능 강화를 위해 재정지출 기준제도(new expenditure benchmark)를 도입하여 연간 지출증가율이 적절한 재정수입과 병행되지 않는 한 중기적인 잠재 GDP 증가 율을 초과하지 못하도록 하고, 유로존 회원국이 자국의 중기 재정목표(MTO)로부 터 상당폭 벗어나는 경우에는 GDP의 0.2%에 해당하는 이자지급부 보증금 형태 의 제재를 받을 수 있도록 했다. 또한 초과재정적자 시정절차(Excessive Deficit Procedure: EDP) 운영에 있어서도 그동안 재정적자 3% 규칙을 중시하여 왔으나, 국가채무비율 60% 상한(GDP대비)을 초과하는 회원국의 경우에는 재정적자비율 이 3%(GDP대비) 이하이더라도 초과재정적자 시정절차를 적용받도록 강화하여 사 전에 설정된 기준에 따라 국가부채를 감축할 수 있는 조치를 취하도록 했다. 아울
러 EU이사회의 재정적자 감축 권고를 반복하여 불이행할 경우 최대 GDP의 0.5%
의 벌금을 부과할 수 있도록 하는 한편, 제재조치가 보다 자동적으로 부과될수 있 도록 EU집행위의 제재 부과안을 EU이사회가 가중다수결(qualified majority)로 부결시키지 않는 한 제재안이 채택되도록 했다. 한편, 새롭게 도입된 거시경제불 균형 절차(MIP)에서는 주의보고서(AMR)를 통해 11개 지표로 구성된 불균형 현 황점검표(scoreboard)를 토대로 불균형 우려 국가를 선정하고, 불균형 우려국가 에 대한 보다 심층적인 분석을 거쳐 초과불균형시정절차(Excessive Imbalances Procedure: EIP)의 개시 여부를 결정한다. 유로존 회원국이 초과불균형시정절차 (EIP)를 적용받는 경우 해당 유로존 회원국이 반복하여 정책권고를 불이행하게 되 면 해당 유로존 회원국 GDP의 0.1%에 해당하는 벌금이 부과될 수 있으며, 벌금 부 과와 관련된 의사결정은 초과재정적자 시정절차(EDP)와 동일하게 EU이사회가 가 중다수결로 부결시키지 않는 한 제재안이 채택되도록 했다. 세 번째로, EU가 향후 재정위기 재발 방지를 위해 도입한 중요한 개혁 조치로 유로존 회원국에 대해 재정 감시 체제를 강화하기 위한 2개의 법률(two-pack)이다. 동 법률(two-pack)은 유 로존의 경우 공동의 화폐를 사용하는 등 회원국간 상호 의존성이 비유로존 EU회 원국보다 높고 특정 회원국의 경제·재정 상황이 여타 회원국에 미치는 파급 효과 도 큰 만큼, 보다 높은 수준의 회원국간 재정감시 및 협력 체제가 필요하다는 인식 하에서 마련되었다. 동 법률(two-pack)은 2013년 5월부터 효력이 발생되어 시행 되고 있으며 주요 내용을 살펴보면, 유로존 회원국들에게 독립적인 거시경제 전망 을 의무화하고 독립적인 재정위원회를 설치토록 하는 등 공통된 예산준칙을 시행 토록 하고 있다. 또한 공통된 예산일정182)을 도입하여 EU집행위의 정책권고가 각 회원국들의 예산 수립 과정에 효과적으로 반영될 수 있도록 했다. 또한 초과재정적 자 시정절차(EDP)를 적용받고 있는 회원국에 대해서 졸업점검시스템을 새로이 도
182) 유로존 회원국들은 매년 10.15일까지 다음연도 예산안을 EU집행위에 제출해야 하고, EU집행위는 11월말까 지 각 회원국 예산안을 평가하고 EU 재정규율에의 합치 여부 등에 관한 의견을 제시한다.(법률안 마련과정에 서 EU집행위에 회원국 예산안에 대한 거부권까지 부여하자는 의견도 제기되었으나, 최종적으로는 EU집행위 가 회원국 예산안을 평가하고 의견을 제시하는 수준으로 의견이 절충되었다.)
입하여 초과재정적자 시정절차(EDP) 단계별로 감시체제를 강화하고, 심각한 재정 적 곤란을 겪고 있거나 또는 예방적 금융지원 대상인 회원국 등에 대해서는 초과재 정적자 시정절차(EDP) 적용 회원국에 대한 감시보다 더욱 강화된 EU집행위 및 유 럽중앙은행 공동의 감시체계를 적용하도록 했다.
[표 1.3]
거시경제불균형절차(MIP)상의 불균형 현황점검표(Scoreboard)
구 분 경제지표 지표 정의 및 판단기준
대외 불균형
및 경쟁력
지표
경상수지 ㅇ(정의) 수출-수입+소득수지+이전수지
ㅇ(기준) 적자시 GDP의 4%, 흑자시 GDP의 6%를 초과하지 말것 순대외투자
포지션
ㅇ(정의) 정부·민간의 대외자산과 대외채무간 차이 ㅇ(기준) 순대외채무가 GDP의 35%를 초과하지 않아야 함
실질 실효 환율
ㅇ(정의) 35개 교역국 통화와 비교한 평균통화가치(물가수준 감안) ㅇ(기준)유로존 회원국: 3년간 ±5% 이상 변동시 경고 발령 비유로존 회원국: 3년간 ±11% 이상 변동시 경고 발령 수출시장
점유율
ㅇ(정의) 회원국 수출액이 전세계 수출액중 차지하는 비중 ㅇ(기준) 5년간 하락률이 -6%를 초과하지 않아야 함
명목 단위 노동비용
ㅇ(정의) 단위노동 추가 고용에 따른 생산가치 대비 고용비용 ㅇ(기준) 3년간 임금상승률이 유로존 회원국의 경우 9%, 비유로존 회원국은 12%를 초과하지 않아야 함
대내 불균형
지표
민간부채 ㅇ(정의) 비금융기업, 가계, 비영리법인 및 공공기관의 부채 합계 ㅇ(기준) GDP의 160% 초과시 경고 발령
민간신용 흐름
ㅇ(정의) 민간기업 및 가계에 대한 총 대출규모
ㅇ(기준) 연간 증가액이 GDP의 15%를 초과하지 않아야 함
정부부채 ㅇ(정의) 국채, 기타 차입 등 일반정부부문 부채
ㅇ(기준) 안정성장협약에 의거 GDP의 60%를 초과하지 않아야 함 주택가격 ㅇ(기준) 전년대비 상승률이 6%를 초과하지 않아야 함
실업률 ㅇ(기준) 3년 평균 실업률이 10%를 초과하지 않아야 함 금융부문의
총금융부채 ㅇ(기준) 전년대비 상승률이 16.5%를 초과하지 않아야 함
3. 유로존 재정위기 이후 경제통화동맹의 진전
통화 중심의 경제통화동맹은 2008년 글로벌 금융위기와 2010년 유로존 재 정위기를 계기로 심각한 도전을 받게 되었다. 회원국간 산업경쟁력 및 물가 등 경 제력 격차에도 불구하고 단일 통화를 도입함에 따라 독일 등 서유럽국은 경상수지 흑자가 지속된 반면, 그리스 등 남유럽국은 환율 고평가로 경상수지 적자가 지속 적으로 확대되었고 경상수지 불균형을 독일·프랑스 등 해외자본 도입을 통해 해 소하는 과정에서 대외부채가 크게 확대되었다. 또한 경기침체 또는 경제위기 발생 시 통화정책 제약으로 재정정책에 의존할 수밖에 없으나, 회원국의 과도한 재정지 출을 억제할 수 있는 강제적인 수단이 존재하지 않았다.183) 즉 불완전한 경제통화 동맹이 위기를 초래한 원인을 제공하였을 뿐만 아니라 위기극복을 더욱 어렵게 하 는 제약 요인으로 작용한 것이다. 이에 따라 일각에서는 경제통화동맹의 실효성에 의문을 제기하였고, 2012년 초반에는 그리스에 대한 구제금융 지원 여부가 쟁점 이 되면서 그렉시트(Grexit, 그리스의 유로존 탈퇴)에 대한 우려와 함께 유로존 해 체라는 극단적인 시나리오까지도 제기되었다. 그러나, EU는 당면한 위기를 극복 하고 향후 위기 재발 방지를 위해서는 현재의 통화중심의 불완전한 경제통화동맹 을 보다 완전한 형태의 경제통화동맹으로 나아가는 것이 필요하다는 데에 공감대 를 형성했다. 이에 따라 완전한 ‘하나의 유럽’을 중장기적인 비전으로 설정하고 현 재의 통화 중심의 경제통화동맹 체제를 금융과 재정, 경제정책, 더 나아가 정치까 지 단계적으로 통합해 나가겠다는 로드맵을 제시하고 모든 정책적 역량을 이에 집 중하고 있다. 2012년 11월 EU집행위는 현재의 경제통화동맹을 보다 심화시키기 위한 청사진(blueprint)을 발표하면서 3단계에 걸친 점진적인 통합 방안을 제시했 다. 우선, 가장 시급하게 추진해야 할 단기적인 과제로서 회원국간 재정 및 거시경
183) EU 안정성장협약(SGP)에 의거 재정적자비율 3% 위반 등의 경우 제재 근거는 있었으나, 이를 실제 적용한 사 례 없었다.
제 등에 대한 감시와 정책조율 기능을 강화하는 한편 금융동맹 구축을 위해 제1단 계로 단일 금융감독기구 설립을 추진하고 이후에 단일 은행정리기구 설립을 추진 하는 방안을 제시했다. 또한 유로존 회원국들이 경쟁력 제고를 위해 추진해야 할 각종 구조개혁 정책을 지원하기 위해 『통합 및 경쟁력지원 자금』(Convergence and Competitiveness instrument)을 설치하는 방안도 제시했다. 중기적인 과 제로서는 조세 및 고용 정책 등에 있어서 공동정책을 보다 강화하는 한편,『통합 및 경쟁력지원 자금』(Convergence and Competitiveness instrument)을 재정 기금184)(Fiscal Capacity)으로 발전시켜 나가고 유럽채무상환기금185)(European Redemption Fund) 및 단기 유로채권(Eurobills) 발행, EU 재무부 설치 등의 방 안이 제시되었다. 마지막으로 장기 과제로는 단일 금융감독기구·단일 은행정리기 구 등 완전한 금융동맹 달성과 유로본드186) 발행, 통합 예산을 마련함으로써 재정 을 통합하는 방안 등이 제시되었다. 현재 재정·거시경제에 대한 감시 강화 및 금 융동맹 구축 등 단기 과제들의 경우에는 상당한 진전과 성과를 거두고 있다. 다만, 중장기 과제들의 경우에는 구체적인 방법론 등에 있어서 회원국들간 이견이 커서 본격적인 논의는 이루어지지 않고 있는 실정이다.
여기에서는 유로존 재정위기를 계기로 가장 큰 진전이 있었던 금융동맹 (Banking Union)과 유로존 재정위기 과정에서 많은 논란이 있었던 재정동맹 (Fiscal Union)에 대해서 살펴보기로 한다.
184) 유로존의 구조개혁 지원(통합 및 경쟁력지원 자금의 목적) 뿐만 아니라, 유로존의 특정 회원국에 한정된 경제 적 충격에 대해 중앙(유로존) 차원에서 지원하기 위한 자금
185) 회원국 국가채무중 GDP대비 60% 초과분을 채무상환기금으로 이관하여 회원국이 연대보증하여 발행한 채 권으로 상환함으로써 재정위기국의 자금조달 비용을 완화하고 유럽의 채무감당능력에 대한 신뢰를 회복하기 위한 수단으로 제시되었음
186) 회원국이 개별적으로 발행하는 국채를 대신하여 회원국 공동으로 발행하는 채권으로, 2011년 11월 EU집행 위는 유로본드 발행과 관련한 정책제안서를 발표한 바 있다.
가. 금융동맹(Banking Union)
EU가 완전한 경제통화연합을 달성하는 데 있어서 가장 우선 순위를 두고 추 진하고 있는 과제는 금융동맹(banking union) 달성이다. 금융동맹의 핵심은 EU 차원의 통합된 금융감독과 정리시스템, 그리고 예금보장시스템을 구축하는 데에 있다. EU가 금융부문 통합에 우선적으로 주력하고 있는 데에는 2008년 글로벌 금 융위기와 2010년 유로존 재정위기를 겪는 과정에서 금융부문의 파괴력을 여실히 경험한 데 따른 것이다. 이러한 금융동맹은 기본적으로 유로존 회원국을 중심으로 추진되었는데, 이는 유로존 회원국의 경우 이미 공동의 통화를 사용하면서 금융부 문의 상호 연계성이 매우 높아 비유로존 EU회원국들에 비해 금융부문의 통합이 상 대적으로 쉽고 공동으로 대응할 필요성도 더 컸기 때문이다. 다만, 금융동맹을 추 진해 나가는 과정에서 비유로존 회원국들도 자발적인 참여가 가능하도록 개방적 인 구조를 취하고 있다.
[그림 1.3]
금융동맹의 핵심요소
특히, 금융동맹의 3대 핵심과제 중에서도 단일 금융감독기구(Single Super- visory Mechanism: SSM) 설립이 가장 시급한 과제로 설정되었다. 이는 EU내 금융부문의 통합 진전으로 상호 의존성이 크게 증가하면서 개별은행 문제의 파급 효과(spill-over effects)가 확대되어 각 회원국의 감독당국간 협조만으로는 문제 해결에 한계가 있다는 반성 때문이다. 또한 통합 금융감독기구 설립이 갖는 중요한
단일 금융감독기구 (Single Supervisory
Regime)
단일 예금보장기구 (Single Deposit Guarantee
Scheme)
단일 은행구조조정기구 (Single Resolution
Mechanism)
· 역내 은행 규제·건전성 감독
·은행 위기에 공동 대응
·예금자 신뢰도 제고
·급격한 자본유출에 대비
·회생가능한 은행 지원
·부실은행의 질서있는 파산 유도
의미중의 하나는 은행부실과 국가채무간 악순환 고리를 차단할 수 있다는 점이다.
지금까지는 각 회원국 감독당국이 은행감독 책임을 지고 있기 때문에, 은행에 문 제가 발생하여 EU차원의 구제금융이 지원되는 경우에 해당 은행에 직접 구제금융 이 지원되지 않고 각 회원국 정부를 통해 지원되고 있다. 글로벌 금융위기가 발생 한 2008년 이후부터 2011년까지 EU내 부실은행 지원을 위해 4.5조 유로의 대출 과 보증이 제공되었는데, 이는 지원을 받은 국가들의 국가채무를 크게 증가시켜 국 채금리 상승과 시장 신뢰를 크게 훼손하는 결과를 가져왔다. 이제 단일 금융감독 기구 설치로 EU차원의 금융감독이 실행되면, 감독에 대한 책임도 동시에 갖게 된 다. 따라서, 부실은행에 대한 구제금융을 지원하는 경우에 각 회원국 정부를 거치 지 않고 해당 은행에 대한 직접적인 자금지원이 가능해지게 된다. 단일 금융감독기 구 설립과 관련하여 단일 금융감독기구의 감독대상 은행 범위·기존의 유럽은행감 독청(European Banking Authority)과의 관계 등 많은 쟁점이 있었으나, 유로존 재정위기 극복을 위해서는 금융안정이 시급하다는 공통된 인식을 바탕으로 회원국 간 이견을 절충하여 합의를 도출하였고, 2014년 11월 4일부터 단일 금융감독기구 가 정식으로 출범·운영되고 있다.
통합된 금융감독기능은 유럽중앙은행이 수행하기로 합의가 되었는데, 이로써 유럽중앙은행은 EU차원의 통합된 감독자로서 금융기관 인가 및 취소 권한에서부 터 금융기관 및 임직원 제재, 감독대상 금융기관에 대한 자료 제출 요구, 현장 조사 등의 권한을 보유하게 되었다. 그러나, 금융감독권한 보유에 따라 기존에 유럽중앙 은행이 수행하던 통화정책 기능과의 이행상충 문제가 제기되었다. 이를 해결하기 위해 유럽중앙은행 내에 별도의 감독위원회(Supervisory Board)를 설치하고, 예 산도 유럽중앙은행의 일반예산과 분리하여 편성하기로 하였으며 재원은 감독대상 금융기관으로부터의 수수료로 충당키로 했다. 한편, 단일 금융감독기구에 부여되 지 않는 자금세탁방지, 소비자 보호, 지급결제 등의 업무는 현행대로 각국 감독당 국이 수행하게 된다. 회원국간 가장 큰 쟁점중의 하나는 감독대상 은행 범위였다.
당초 EU집행위는 유로존내 모든 은행(약 6,000여개)을 감독대상으로 포함하고자
하였고, 프랑스·스페인·이탈리아 등 잠재적으로 은행부문 부실이 우려되는 국 가들이 이를 지지했다. 그러나, 독일은 현실적인 적용 가능성 등을 거론하면서 대 형은행에 대한 직접 감독으로 한정하기를 선호했다. 독일의 이러한 주장의 배경에 는 자국내 저축은행과 협동조합에 대한 감독권이 이양되는 것에 대한 지역 정치인 들의 반대가 있었기 때문이었다. 결국, 단일 금융감독기구는 은행자산 규모 300억 유로이상 또는 각국 GDP대비 20%이상인 대형은행(123개,‘15.11월 현재)에 대해 직접적인 감독권을 행사하고, 나머지 은행들은 개별 회원국 감독당국들이 감독권 을 행사하되 필요한 경우에는 단일 금융감독기구가 직접 개입할 수 있는 권한을 보 유하는 것으로 타협이 이루어졌다. 기본적으로 단일 금융감독기구는 유로존 회원 국(현재 19개국)에만 구속력이 있으며, 따라서 유로존 회원국의 참여는 의무사항 이다. 그러나 유로존 회원국이 아닌 국가의 참여도 가능하며, 단일 금융감독기구에 참여하는 非유로존 회원국이 단일 금융감독기구의 의사결정과정에서 유로존 회원 국과 동등한 대우를 받을 수 있게 보장하고 있다. 한편, 단일 금융감독기구가 설립 되면서 이미 존재하고 있는 유럽은행감독청(EBA)의 역할과 위상이 문제가 되었다.
특히 유로존에 가입하지 않고 있고, 단일 금융감독기구에도 참여할 의사가 없는 영 국이 이에 대해 가장 민감한 반응을 보였다. 유럽은행감독청의 가장 중요한 역할이 EU내 금융부분에 적용하는 단일 규칙(single rulebook)의 제정인데, 단일 금융감 독기구에 참여하는 국가들 위주로 이러한 규칙이 제정되고 운영될 수 있다는 우려 때문이었다. 결국, 단일 금융감독기구 참여국들이 EBA의 의사결정과정을 과도하 게 지배하는 것을 방지하기 위해서 현재의 의사결정방식을 수정하기로 합의했다.
즉, EBA 내 의사결정이 이루어지기 위해서는 단일 금융감독기구에 참여하지 않는 회원국들의 다수결 찬성을 별도로 요구토록 수정하기로 했다.
[참고1.2]
단일 금융감독기구(SSM)의 주요 내용
① 적용 회원국: 유로존 19개국 의무, 비유로존 회원국도 참여 가능
② 단일 금융감독기구 구조: 유럽중앙은행(ECB) + 개별 회원국 감독당국으로 구성 - ECB가 유로존내 설립된 모든 금융기관에 대한 최종적인 건전성 감독 책임과 권한을 보
유(인가, 취소, 제재 등)하되, 각회원국 감독당국과 긴밀한 협조 관계 유지
③ 감독대상 은행범위: 유로존내 설립된 모든 은행(약 3,600여개)
- ECB는 은행자산규모 300억 유로이상 또는 각국 GDP대비 20% 이상인 대형은행, 구제 금융을 받거나 신청한 은행 등에 대해 직접적인 감독권 행사(약 120개)
- 나머지 은행들은 개별 회원국 감독당국들이 감독권을 행사하되, 필요한 경우에는 유럽 중앙은행이 직접적으로 개입할 수 있는 권한 보유
* 개별 회원국 감독당국은 소비자 보호, 자금세탁, 지급결제, 제3국의 EU내 은행 지점설 립 등 유럽중앙은행에 부여되지 감독업무를 계속 수행
④ 유럽중앙은행의 지배구조
- ECB내 감독위원회(Supervisory Board) 별도 설치하여, 감독기능과 통화정책 기능을 엄격 분리
- 금융감독기구로서 수행하는 업무 관련하여 유럽의회에 보고토록 함으로써 민주적 책 임성 제고
⑤ 유럽은행감독청(EBA)의 역할
- 유럽은행감독청은 EU 회원국 전체에 적용되는 단일 규칙(Single rulebook) 제정 등 현 재 업무를 그대로 유지
- 다만, 유럽은행감독청의 의사결정과정이 SSM에 참여하는 회원국들에 의해 좌지우지되 지 않도록 EBA내 의사결정방식 수정(단일 금융감독기구 비참여 회원국들의 다수결 찬 성을 요구토록 수정)
⑥ ESM(유로존 구제금융기금)의 부실은행에 대한 직접 지원 및 과거 부실자산 지원 관련
- ESM의 부실은행 직접지원은 회생가능한 은행에 한하여 마지막 수단으로 지원하되, 최 소 4.5%의 완충자본 보유(부족시, 사전 보완), 채권자 등 이해관계자들의 손실분담 전제 - 단일 금융감독기구 운영이전에 발생한 과거 부실자산(legacy assets)에 대해서는 다소
간의 융통성을 가지고 지원 여부 결정
단일 금융감독기구 설립이 마무리되면서, 금융동맹의 제2단계로 ‘단일 은행정 리기구’(Single Resolution Mechanism) 및 ‘단일 은행정리기금’(Single Reso- lution Fund) 설립이 추진되었다. 통합된 금융감독기능으로 효율적인 금융감독이 이루어진다고 하더라도 현실적으로 은행부실이 발생하는 것을 원천적으로 방지하 기는 어렵다. 따라서, 은행부실이 발생할 경우 회생가능 여부를 판단하여 그에 맞 는 신속하고도 적절한 대응이 필요하다. 이러한 차원에서 은행정리스템의 통합이 추진되었으며, 회원국간 수많은 논의와 이견 조정 등을 거쳐 2015년 1월부터 단일 은행정리기구 이사회가 운영되고 있다. 단일 은행정리시스템은 단일 금융감독기구 와는 달리 부실은행을 처리하기 위한 자금(단일 은행정리기금)도 함께 마련되어야 하기 때문에 회원국간 이견 조정이 쉽지 않았다. EU집행위 등은 별도의 단일 은행 정리기금을 조성하자는 입장이었으나, EU회원국중 영향력이 큰 독일은 별도의 단 일 은행정리기금을 조성할 경우 자국의 부담이 증가할 수 있다는 우려를 표명하며 별도의 단일 은행정리기금 조성없이 이미 조성되어 있는 각 회원국의 정리기금을 활용하는 방안을 주장하였고, 최종 합의된 방안에는 독일의 의견이 반영되었다. 또 한, 은행정리 관련한 최종 의사결정을 누가할 것인지에 대해서도 회원국간 상당한 의견충돌이 있었다. EU집행위는 현재의 EU조약상 EU기관(예: EU집행위, 유럽 중앙은행, EU이사회, 유럽의회 등)만이 EU차원의 최종 의사결정을 할 수 있다는 점과 EU집행위가 은행 구조조정에 대한 경험이 많다는 점 등을 이유로 EU집행위 가 최종 의사결정을 하도록 하는 방안을 제시하였으나, 독일 등은 EU집행위 권한 확대에 대한 우려를 제기하며 EU이사회에서 부실은행의 회생 또는 정리와 관련한 최종 의사결정을 하는 방안을 주장했다.187) EU이사회가 부실은행의 처리방안을 최 종적으로 판단하게 될 경우, EU이사회의 속성상 정치적인 영향력을 받을 수 있다 는 비판도 제기되었으나, 최종적으로 EU이사회에 부실은행에 대한 최종적인 의사 결정권을 부여하는 것으로 합의되었다. 한편, 유럽의회와의 협의 과정에서도 일부
187) 유럽중앙은행에 부실은행 처리에 관한 최종 의사결정권을 부여하자는 일부 의견도 있었으나, 유럽중앙은행이 통합된 금융감독기능을 수행하고 있는 상황에서 회생/정리 관련한 의사결정권까지 보유하게 되면 이행 상충 의 문제가 발생할 소지가 있기 때문에 이러한 의견은 논의과정에서 자연스럽게 배제되었다.
내용이 수정되었다. 유럽의회는 EU이사회가 유럽의회에 제출한 단일 은행정리기 구 설립안과 관련하여 단일 은행정리기구의 의사결정체계가 복잡하고 정치적 영향 도 배제하기 어려운 구조여서 신속하고 효율적인 은행정리가 어렵고, 단일 은행정 리기금의 회원국별 계정의 통합기간(EU이사회는 10년을 제안)이 너무 길다는 입 장을 표명했다. 이에 따라 EU이사회의 영향력을 축소함으로써 의사결정에의 정치 적 영향력을 축소하고 신속성을 제고하는 방향으로 의사결정체계를 단순화하였고, 단일 은행정리기금의 통합기간도 8년으로 단축하는 것으로 조정되었다.
[참고 1.3]
단일 은행정리기구(SRM) 추진방안
① 적용 회원국: 단일 금융감독기구 참여회원국 (유로존 19개국 의무, 비유로존 국가도 참여 가능)
② 적용대상 은행범위
- 기본적으로 단일 금융감독기구에 참여하는 모든 은행에 적용(모든 유로존 은행) - 단일 은행정리기구에서는 ECB 직접감독대상 및 여러 회원국에 걸쳐 영업하는 은행들, 단
일 은행정리기금의 지원이 필요한 은행들에 대해서는 직접 회생/정리방안을 마련 - 나머지 은행들은 각 회원국 감독당국에서 담당
③ 부실은행의 회생/정리 관련한 의사결정
- 단일 은행정리기구 이사회(Single Resolution Board)가 부실은행의 회생 / 정리 관련하여 최종 의사 결정을 하고, EU이사회는 이에 대한 거부 또는 수정요구권 보유
- ECB의 부실은행 통지→단일 은행정리기구이사회(Single Resolution Board)에서 부실은 행정리계획 채택/승인→12시간내 EU집행위는 EU이사회에 부실정리계획에 반대 또는 은 행정리기금의 투입금액의 수정 등을 제안 가능 → 24시간내 EU이사회의 반대가 없으면 부실은행정리 계획 발효
④ 단일 은행정리기금(Single Resolution Fund)
- 은행들로부터 부과금을 징수, 8년에 걸쳐 참여 회원국들에서 허가받은 모든 은행들의 총 예금보장수신의 최소 1% 수준으로 조성(약 550억유로 추산)
- 2016년부터 조성하되, 단일 은행정리기금이 완전히 조성되기 이전(8년동안)에는 단일 은행정리기금내 회원국별 계정을 설정하여 운영하고 점진적으로 통합
