머리말
전 세계적으로 기후변화에 따른 이상기후 현상이 지속되는 가운데 우리나라에서도 홍수, 태풍, 지진, 대설 등 자연재난으로 인한 인명피해 및 경제적 손실이 빈번히 발생하고 있 다. 또한, 불가항력적 자연재난이 각종 사회재난으로 이어지는 복합재난 피해도 점점 증 가하고 있다. 불확실하고 반복적인 재난피해에 대응하여 국민의 안전을 지킬 수 있는 종 합적이고 체계적인 국가 방재정책이 중요하게 요구되는 시점이다. 이 글에서는 국토의 미 래 비전을 제시하는 최상위 법정 계획인 국토종합계획에서의 방재정책 변천과정을 살펴 보고 안전한 국토를 만들기 위한 방향을 살펴보고자 한다.
재난의 대형화 및 복합화
최근 10년간(2008~2017년) 우 리나라의 강풍 및 태풍으로 인한 피해액은 1.6조 원, 호우로 인한 피해액은 1.4조 원을 넘어서고 있으며 지난 2년간 지진피해액 은 이미 960억 원에 이르는 것으 로 조사된다(<그림 1> 참조).
도시의 공간 및 사회구조 변 화와 더불어 기후변화와 이상기
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윤동근 | 연세대학교 도시공학과 교수(dkyoon@yonsei.ac.kr) 조성윤 | 연세대학교 도시공학과 박사후연구원(yuny0422@gmail.com)
국토 만들기
<그림 1> 주요 자연재난 유형별 피해액 추이와 주요 사건(2008~2017년)
호우 대설 강풍/태풍 지진 총 피해액
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 (백만 원)
(년) 2011
7월 집중호우 7월 서울 우면산 산사태 7월 춘천 소양강댐 산사태
2012 8월 태풍 볼라벤 8월 태풍 덴빈 9월 태풍 산바
2013 7월 집중호우
2016 9월 경주지진 2014
2월 폭설 및 한파 8월 집중호우
2017 11월 포항지진 지진
96,423 (3%) 대설 226,236 (7%)
강풍/태풍 1,627,022 (47%) 호우 1,494,031
(43%)
자료: 행정안전부 2018.
온의 영향이 커지면서 최근 재난은 다양화, 대형화 그리고 복합화되고 있다. 다수의 위험 요인과 취약요인들이 존재하는 도시 속에서 하나의 재난은 순차적으로 다른 재난으로 이 어지기 쉬우며 이는 독립적 재난보다 더 큰 규모의 연쇄적 피해를 유발하게 된다. 실례로, 2005년 미국 남동부를 강타한 초대형 허리케인 카트리나(Katrina)로 말미암아 미시시피 강 하구 제방이 붕괴되어 뉴올리언즈 일대가 침수되었고 멕시코만 해역의 정유시설 및 송 유관 침수로 4천만 리터의 원유가 유출되는 등 총 110조 원이 넘는 피해액이 발생된 바 있 다. 2011년 동일본 대지진의 경우, 지진의 여파로 약 10m 높이의 쓰나미가 발생하였으며 이후 후쿠시마 원자력발전소 폭발사고로 이어져, 일본 동북 및 관동지역에 약 290조 원의 대규모 피해액을 발생시키기도 하였다.
우리나라에서도 지난 여름 폭염과 가뭄의 장기화로 인해 많은 사망자와 온열질환자가 발생하였고, 농작물 피해와 가축 폐사가 이어졌으며 전력수급 불안과 요금 폭등이 야기되 었다. 2016년 9월과 2017년 11월에 각각 경주와 포항에서 발생한 지진의 경우, 모두 리히 터 규모 5 이상의 강진으로 한반도 지진에 대한 그간의 고정관념을 변화시킨 계기가 되었 으며, 최근 황사 및 미세먼지 문제와 관련해서는 과학적 원인 규명과 국가 간 환경분쟁 등 의 여러 사안들과 맞물려 해결방안을 모색하기가 쉽지 않은 상황이다.
광범위하고 연쇄적인 재난피해를 최소화하기 위해서는 최상위 국토계획을 수립하는 단 계에서부터 재난유형과 지역특성을 고려한 재난예방 및 관리 시스템이 구축되어야 한다.
이를 통해 국토기반시설의 노후화를 개선하고, 재난 예측기술을 개발하며 소통과 협력을 통해 지역 간 재난 대응능력의 격차를 줄임으로써 국토의 장기적 방재역량을 키워야 한 다. 또한, 예측할 수 없는 피해를 입더라도 빨리 이전 상태로 복귀할 수 있는 재난 회복력 을 증진시킬 필요가 있다.
국토종합계획에서의 방재정책
국토종합계획은 국토 및 도시 분야의 범정부 최상위 계획으로 「국토기본법」 제10조에 의 거하여 ‘수해 · 풍해 그 밖의 재난의 방재에 관한 사항’에 대한 기본적이고 장기적인 정책 방향을 제시하고 있다. 경제성장과 인구증가 등에 대한 목표가 뚜렷했던 제1차 국토종 합계획에서는 <표 1>에서 보는 바와 같이 다목적댐 건설 및 하천개수 사업을 통한 구조 적 방재정책에 중점을 두었다. 이후 방재정책은 제2차 국토종합계획을 통해 자연재난 상 습지역을 정비하고 수자원을 관리하는 방향으로 확대되었다. 1980년대 후반 태풍 셀마 (Thelma)와 주디(Judy)로 피해를 겪으면서 제3차 국토종합계획에서는 유역별 하천관리 를 체계화하고 수방체계 및 수자원 정보체계가 종합적으로 구축될 수 있도록 하였다.
특집 제5차 국토종합계획에 바란다
점 붕괴 등의 대규모 재난을 겪으면서 제 4차 국토종합계획에서는 예측, 대비, 구 호의 다각적 측면에서 방재대책이 수립 되었으며 국토방재 종합정보체계를 구성 하고 재난저감 기술개발사업에 투자하는 등 보다 광범위한 영역에 걸친 정책적, 제도적 기반이 마련되었다. 지역 간 상생 을 주요 목표로 하는 제4차 국토종합계획 수정계획에서는 지구온난화에 따른 이상 기후 현상에 대응하고 예방적 국가방재 체계를 구축하도록 한 것이 두드러진 특 징이라고 할 수 있다. 글로벌 녹색국토 실현을 목표로 2011년에 재수정된 국토 종합계획에서는 기후적응 도시모델을 개 발 및 보급하고 재해위험도 분석을 통한 방재도시계획체계를 확립하도록 제시하
고 있으며 더불어 선제적 첨단 방재역량을 확보하고 주민의 안전한 대피 확보를 위한 사 전대응체제를 구축하도록 하고 있다.
국토종합계획에서의 방재정책은 국토기반시설 확충, 환경자원 관리, 정주환경 개선 등 의 목표들과 더불어 꾸준히 발전되어 왔으며 오늘날 기후변화, 이상기후 그리고 환경파괴 등으로 인한 다양한 재난을 사전에 예방하고 전문적으로 대응하는 방향으로 강화되고 있 다. 그럼에도 불구하고 재난으로 인한 피해가 꾸준히 증가하고 있다는 사실을 간과해서는 안 되며, 대형화, 복합화되어가는 21세기형 재난에 대응하기 위해 향후 국토종합계획에 담겨야 할 방재정책의 비전에 대해 지속적인 논의를 이어갈 필요가 있다.
재난 회복력(Disaster Resilience)
재난 회복력은 긴급한 재난상태로부터 사회 시스템을 빠르게 회복시키기 위해 재난 취약 성을 저감함과 동시에 대응 역량을 증진하고자 하는 개념으로서 반복되는 피해, 발생 위
제2차 국토종합개발계획 (1982-1991)
•방재대책
- 자연재난 상습지역 관리 - 하천유역 정비
- 도시 및 공단지역 재해예방
제3차 국토종합개발계획 (1992-2001)
•환경보전과 국토자원관리 - 유역별 하천관리 종합 체계화 - 수방체계 및 수자원 정보체계 구축
- 수자원세 도입 등 댐건설 피해지역 보상책 강구
제4차 국토종합계획 (2000-2020)
•안심하고 살 수 있는 국토방재 기반 구축 - 방재능력 강화를 위한 제도적 기반 구축 - 태풍, 홍수, 지진, 한해 등 자연재난 대처능력 강화 - 도시기반・교통시설의 설치 및 도시개발 안전체계 구축 - 부실공사 방지 및 건설안전・시설유지관리 강화 - 범정부・범지자체 차원의 통합방재추진체계 구축 - 남북한 공동 치수대책 추진
제4차 국토종합계획 수정계획 (2006-2020)
•지속가능한 국토 및 자원 관리 - 유역별 종합치수 관리체계 구축 - 기존 시설물 안전성 강화와 방재기술 개발 - 기후변화 및 이상기상에 대비하여 방재능력 강화 - 예방적・통합적 국가방재체계 구축
제4차 국토종합계획 재수정계획 (2011-2020)
•자연친화적이고 안전한 국토공간 조성 - 기후변화에 강한 방재국토 조성
- 선제적 방재능력 강화를 위한 방재도시계획 수립 - 사람 중심의 안심국토 조성
험이 높은 피해를 줄이거나 제거하 는 재난예방의 개념과 밀접한 연관 이 있다(FEMA 2013) (<그림 2> 참 조). 재난 회복력이 강한 도시는 자 연재난 및 사회재난으로부터 인명 과 재산을 보다 잘 보호할 수 있기 때문에 이는 미래 도시를 건설하기 위해 매우 주요한 사안이라고 할 수 있다(Godschalk 2003).
2000년대 들어서면서 UN에서는 ‘Living with risk’라는 슬로건을 내걸고 구조적 혹은 물리적 방법이 아닌 재난 회복력 증진을 통해 보다 지속가능한 정주 공간을 만들어 갈 것 을 강조하고 있다. 일상화되어가는 재난에 대응하기 위해 2015년 3월 세계재난위기경감 회의(WCDRR)에서 선정된 센다이 강령의 경우에는 재난 회복력 제고를 위한 지원 확대 를 우선 행동사항으로 포함시키시고 이를 위한 국제적, 지역적 이해관계자들의 역할과 책 임을 요청하고 있다.
2015년 UN이 발표한 지속가능한 개발 목표(Sustainable Development Goals:
SDGs)에서도 회복력의 개념이 적용되고 있는데 특히 11번째 목표의 경우, 포용적이고 (Inclusive) 안전하고(Safe) 회복력 있는(Resilient) 지속가능한(Sustainable) 도시 및 공 동체 달성을 위해 노력할 것을 제안하고 있다. 이밖에도 UNISDR(UN재난저감국제전략 기구)에 의해 시작된 ‘Making Cities Resilient Campaign’의 경우, 재난 회복력 증진을 위한 10개의 필수항목(Essentials)을 선정하여 재난위험 감소와 기후변화 적응을 위해 중 앙 및 지방정부가 적극적으로 노력할 것을 촉구하고 있다.
진보된 방재정책을 제시하는 해외 프로젝트 및 계획안들의 경우, 도시 내 핵심기반시설 의 확충 및 노후화 개선, 사회경제적 취약계층 지원 그리고 지역공동체 활성화 등을 강조 한다는 공통점을 가진다. 이들은 도시 및 사회가 가지는 물리적, 사회경제적 취약성을 다 각적으로 평가하고 지역의 여건과 환경에 맞춘 견고하고 신속하며 융통성 있는 재난전략 을 수립하기 위한 전략들로서 기존의 Resistance 개념에서 Resilience 개념으로 방재 패 러다임이 변화하고 있음을 보여준다.
이러한 관점에서 국토종합계획 내 방재계획은 다음의 사항들을 고려하여 지속적으로 발전될 필요가 있다. 먼저, 국토기반시설의 정비 및 노후화 개선이 이루어져야 한다. 재 난 대응 과정에서 필수적인 도로, 공항, 전기 통신, 병원, 상수도 등을 관리하는 데 있어 구조적, 비구조적 대책을 마련하여 통합적으로 적용하고 재해 회복력과 안전에 관한 최소
<그림 2> 재난 회복력의 개념 재난 회복력
인적 사회적 경제적 제도적 물리적 환경적 취약성
(Vulnerability)
대응 역량 (Coping Capacity)
자료: Yoon, Kang, Brody 2016.
특집 제5차 국토종합계획에 바란다
여 정확하고 신뢰성 있는 정책을 마련하고 지속적으로 이들을 지원하는 노력을 기울여야 한다. 또한 지역사회의 방재역량을 강화하여 재난 대응 및 복구의 효과를 높여야 한다. 지 역공동체 구성원들은 재난 피해자인 동시에 복구과정의 주체가 되기 때문에 관계 부처 및 기관들은 지역주민들과 긴밀히 소통하고 재난 거버넌스를 구축하여 보다 구체적이고 실 질적인 현안들을 해결해 나갈 필요가 있다. 마지막으로, 도시계획체계와 재난 및 안전관 리체계의 연계성을 강화해야 한다. 그간 국가 및 지역계획수립 단계에서 안전관리 기본계 획 제시사항들이 반영되지 못하는 경우가 있었으며 형식적인 기초현황조사로 인해 지역 의 재난 위험도를 반영한 도시계획을 수립하는 데 한계가 있었다. 도시계획과 방재계획 간의 유기적 연계를 강화하는 것은 정책의 논리성과 세부계획 간의 조화를 위한 것으로 보다 효율적으로 재난예방을 가능하게 한다.
맺음말
재난 회복력은 인구와 산업구조의 변화에 따라 재난환경이 어떻게 변화하는지, 우리 사회 에 존재하는 취약요인들이 무엇인지, 그리고 재난 및 안전문제에 대응하는 지역공동체의 역할이 무엇인지에 대한 논의를 가능하게 한다. 오늘날 다양화, 대형화 그리고 복합화되 어가는 재난을 원천적으로 방지하는 것은 사실상 불가능하다. 하지만 국토의 물리적 환경 과 개인 및 지역사회의 회복성이 확보될 경우 재난으로부터의 손실을 획기적으로 줄일 수 있다. 향후 보다 안전하고 회복력 있는 방재정책을 통해 방재시스템의 유연성과 연계성이 강화되고 이를 통해 미래 재난에 대응하는 국토 방재역량이 강화되어야 할 것이다.
참고문헌
행정안전부. 2018. 2017년 재해연보. 세종: 행정안전부.
Federal Emergency Management Agency(FEMA). 2013. National Mitigation Framework. Washington, D. C.: Department of Homeland Security.
Godschalk, David. R. 2003. Urban hazard mitigation: creating resilient cities. Natural hazards review 4, no.3: 136-143.
United Nations(UN). Sustainable Development Goals. https://www.un.org/sustainabledevelopment/ (2018년 12월 17일 검색).
United Nations International Strategy for Disaster Reduction(UNISDR). Making Cities Resilient. https://www.unisdr.org/we/
campaign/cities (2018년 12월 15일 검색).
Yoon, D. K., Kang, J. E. and Brody, S. D. 2016. A measurement of community disaster resilience in Korea. Journal of Environmental Planning and Management 59, no.3: 436-460.
