경제․인문사회연구회 협동연구총서 12-01-25
공생발전 종합연구
에너지부문 공생발전 방안 연구
최병렬 이은명 김현제
2012. 4
에너지경제연구원
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경제·인문사회연구회 협동연구총서
“공생발전 종합연구”
1. 협동연구총서 시리즈
협동연구총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
12-01-25 에너지부문 공생발전 방안연구 에너지경제연구원
2. 참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구진
주관 연구 기관
에너지경제연구원 최병렬선임연구위원
(총괄책임자)
이은명 연구위원 김현제 선임연구위원
초록
우리나라 에너지산업은 국영기업을 중심으로 경제성장을 견인하는 중추적인 역 할을 담당해 왔다. 그러나 90년대 이후 에너지산업에 대한 민간의 참여가 확대됨에 따라, 공기업과 민간기업, 대기업과 중소기업, 또는 에너지공급기업과 주민간의 갈 등이 표출되고 있다. 특히 도시가스와 집단에너지, LNG와 LPG, 기타 발전부문에서 다양한 형태로 사업자간 대립적 가치들이 나타나고 있다. 이러한 갈등을 해결하려 는 노력들이 원별 또는 사업부분별로 간헐적으로 있어 왔으나, 기업이윤의 문제로 첨예하게 대립되면서 합리적 조정방안을 마련하지 못하고 있다.
에너지사업의 대부분은 정부의 에너지원별 정책에 의하여 추진이 되고, 따라서 공기업이 깊숙이 참여하고 있어 갈등은 주로 정책적으로 해결되어야 하는 경우가 많다. 특히 전력, 가스, 난방열 등 초기투자가 많은 공급네트워크(망) 사업은 정치적 으로도 많은 영향을 받는 영역이다. 에너지산업에서 발생하는 다양한 이해충돌을 에너지원별 조직으로는 예방하거나 원만히 조정하기가 어렵다. 경제규모가 커짐에 따라 에너지원별 조직은 산업육성과 관련한 이해관계에 매몰되기 쉽기 때문이다.
본 연구는 에너지부문에서 발생하는 갈등을 검토하고 공동의 발전방안을 모색 하는 데 있다. 동 부문의 공생은 정부 규제를 받고 있는 에너지사업자들만의 발전을 위한 것이 아니라 에너지서비스를 이용하는 소비자(산업체와 주민)들의 후생도 적 극 고려되어 사회 전체의 발전에 기여하는 개념이 되어야 한다.
전력, LNG, LPG, 석유, 난방열 등 에너지산업 전체의 형평이나 균형을 고려하기 위해서는 이를 통괄하여 평가할 수 있는 객관적인 조직을 설립하여, 국가적 관점에 서 에너지정책(에너지 안보, 에너지절약, 에너지이용효율화, 기후변화 대응 등)을 조 망하고 관리․조율하는 것이 바람직하다. 따라서 산업 육성을 중심으로 하는 정책부 서와는 별도로 독립된 규제부서가 설립될 필요가 있다.
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Abstract
Korea's energy industry has been leading the country's economic growth, with government-run firms performing a central role. However, increased private sector participation in the energy industry since the 1990s has triggered greater conflicts between public enterprises and private companies; large companies and small- to mid-size companies; and energy supplying companies and residents. There is especially an emergence of conflicting values, in different forms, among energy providers in the town gas and community energy, LNG and LPG, and other power generation sectors. Efforts were intermittently made to resolve such strife for a specific energy source or in a specific business area, but reasonable conciliatory measures have yet to be formulated owing to intensifying conflicts in relation to corporate profits.
Most energy businesses are carried out based on government policies on each energy source. For this reason, public enterprises are heavily involved in the businesses. There are many cases where discord among different parties mainly need to be resolved through policies. Supply network business areas that require considerable initial investments are especially influenced politically by a great extent. These business areas include electricity, gas, and heat. It is difficult for an organization involved in a specific energy source to prevent or smoothly arbitrate the various conflicts of interest that take place in the energy industry. This is because an increase in the size of the economy has made organizations by energy source to become too absorbed with interests related to promoting the industry.
The purpose of this research is to examine conflicts that occur in the energy sector and to identify joint development measures. 'Symbiosis, Ecosystemic development ' in the energy sector should be a concept that contributes to the overall development of society through active consideration for the welfare of consumers (industries and residents) who use energy services, in addition to contributing to the growth of energy suppliers that are subject to government regulations.
To ensure fairness or balance in the overall energy industry, including electricity, LNG, LPG, oil, and heat, there is a need for an objective organization that can comprehensively consider and evaluate all energy and environment sectors. The organization should review, manage, and coordinate energy policies (energy security, energy saving, efficient use of energy, countering climate change, etc.) from a national perspective. There is a need to establish an independent energy regulatory body separately from policy divisions that concentrate on promoting the industry
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<요약>
연구 배경
에너지산업은 국영기업을 중심으로 그간의 경제성장을 견인하는 중추적인 역할 을 담당해 왔고 앞으로도 그 역할이 지속될 전망된다. 그러나 90년대 이후 에너지산 업에 대한 민간의 참여가 확대됨에 따라, 공기업과 민간기업, 대기업과 중소기업, 또 는 에너지공급기업과 주민간의 갈등이 표출되고 있어 공생발전을 위한 합리적인 조 정 시스템의 구축이 필요한 상황이다.
에너지부문은 90년대 이후 에너지사업자간의 갈등이 있었고 이를 해결하려는 노 력이 지속되어 왔다. 그러나 기업이윤의 문제가 첨예하게 대립되면서 지속적인 공 생발전을 위한 합리적 조정방안을 마련하지 못하고 있다. 이에 주민․소비자와 에너 지공급사간의 협력관계 구축이 궁극적으로 경제주체 모두에게 유익하다는 점을 이 론적으로 제시될 필요가 있다.
연구의 목적
공생발전은 구성원들 간의 상생적 가치 공유와 진화를 위해 다같이 발전하는 시 스템을 만들어가는 공생 전략으로, 경제 주체들의 창의와 경쟁을 보장하면서도 개 별적 이익극대화 보다 자발성에 기초한 공동체 전체 이익 추구를 통해 진화․발전하 는 개방형 발전 패러다임이다.
최근들어 집단에너지와 도시가스, LNG와 LPG, 기타 발전부문에서 다양한 형태로 대립적 가치들이 발생․ 표출되고 있으나, 그 중에서도 특히 도시가스 사업을 둘러싼 대한 조화로운 협력과 공생발전 방안을 모색하고자 한다.
주요 연구내용
1. 에너지산업발전과 구조개편
경제개발 초기에 민간 투자재원의 부족과 공공성 때문에 전력, 가스, 집단에너지 등 에너지네트워크 산업은 정부 정책의 원활한 수행을 위해 대부분 독점적 국영기 업으로 발전하게 되었다. 국가는 대부분의 에너지산업을 직접 관리해 왔다. 우리나 라의 경제규모가 성장해 감에 따라 국영기업만으로는 에너지를 안정적으로 공급하 기에는 한계에 부딪히게 되었다. 또한 에너지산업에 민간자본의 참여를 허용하게 된다. 이에 석유산업이 완전 민영화 되었고, 마침내 2000년대에는 전력산업을 중심 으로 에너지산업 구조개편이 추진되어 민간 자본의 참여가 본격적으로 이루어졌다.
대규모 설비 투자가 필요한 전력, 가스, 열 등 에너지 사업은 수직적 통합 체제하 에서 독점적인 운영이 효율적일 수 있다. 공기업으로의 운영은 공급기반이 빠른 시 간 내 확충되어 경제성장을 견인한 긍정적인 효과도 있었지만 독점 구조와 공기업 경영에 따른 비효율 문제는 항상 제기되어 왔다. 또한 기술의 발전과 사업여건의 변 화 등으로 경쟁이 가능한 부문에서는 이를 통한 효율성 제고가 가능하게 되었다. 구 조개편의 주된 내용은 공기업의 비효율 문제를 해결하기 위해 에너지산업에 대한 진입장벽을 점진적 낮춤으로써 공기업이 독점하고 있던 에너지산업을 민간 기업에 게 개방하여 경쟁 체제를 구축하는 것이었다.
2000년도 이후 에너지산업의 구조개편 과정에서 경제성장과 더불어 요구되는 다 양한 형태의 에너지서비스가 공급되었다. 이에 열과 전기를 함께 공급할 수 있는 구 역전기사업자와 일반 전기사업자인 한전이 신규 전력판매 시장에서 경쟁하게 되고, 난방시장에서는 지역난방의 집단에너지사업과 개별난방의 가스 사업이, 그리고 난 방 및 수송부문에서도 LPG 사업과 도시가스 사업 간에 사업영역을 두고 갈등관계 가 형성되었다. 이러한 산업간 경쟁 내지 이해충돌은 공기업이 주류를 이루던 에너 지산업에 민간사업자들이 진출하여 에너지 시장에 다수의 공급자가 존재함으로써 더욱 표면화 되었다.
2. 에너지산업간 경쟁현황과 주요 이슈
1) 집단에너지와 도시가스 사업의 갈등
￭ 사업간 경쟁과 갈등
80년대 중반 이후 집단에너지와 도시가스는 국가적으로 보급이 필요하였다. 집단 에너지는 에너지절약 및 에너지 이용의 효율화 정책의 관점에서, 도시가스는 청정 연료 보급 및 에너지원 다변화정책에 따라 정책적 지원을 받아 적극적으로 보급되
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가정 난방용 LPG 소비는 민간 도시가스회사 설립이 본격화된 1980년대에 들어와 정상화 되었다. 1980년대 후반에 LNG가 도입되면서 LNG도시가스가 난방 및 취사 용 연료가 되었으며, 강원권 등 가스공사의 주배관망 건설이 어려운 일부지역에서 만 LPG 원료의 도시가스가 공급되고 있다. 석유의 대체자원으로 도입된 천연가스는 친환경 측면의 장점, 편리성 및 에너지의 범용성 등으로 정부의 주택건설 200만호 보급정책 및 다양한 보급 지원정책과 맞물려 급속하게 수요가 증가했다. 도시가스 수요자는 2010년 말 현재 1,350만 가구에 이르고 있다.
집단에너지사업(지역난방)은 집중된 설비에서 열 또는 열과 전력을 동시에 생산 함으로써 에너지효율이 높고 쓰레기소각열 등을 활용할 수 있어 수입 화석연료를 절감하는 큰 장점을 가지고 있다. 우리나라 산업단지 집단에너지사업의 효시는 1972년에 도입된 울산석유화학단지의 열병합발전이며, 지역난방사업은 1985년에 공 급된 목동지역의 지역난방사업을 시작으로 분당, 일산 등 수도권 신도시 개발사업 과 맞물려 급속하게 확대되었다. 최근에는 도심재개발, 보금자리주택 등의 개발에도 지역난방의 도입이 선호되고 있다. 2010년 말 현재 지역난방열 소비 세대는 200만 가구를 상회하고 있다.
도시가스산업과 집단에너지사업은 불특정 다수의 소비자와 네트워크(망)를 기반 으로 하며, 정부의 규제, 요금구조 및 소비자 성향 등 많은 부문에서 유사한 점을 가 진다. 양 사업은 정책적으로 추진되는 사업인 만큼, 사업자 선정 당시에는 경쟁을 하나 일단 사업자가 선정되면 해당지역에 대한 배타적 지배권을 가진다. 반면, 두 사업은 사업 주체와 상관없이 공익적 성격이 강하기 때문에 요금 등을 규제받는다.
한편 도시사업과 집단에너지사업은 여러 가지 공통성을 가지고 있으나, 정책 목 표의 차별성(에너지절약 및 이용효율화, 청정연료 보급 및 에너지원 다변화) 등으로 인하여 90년대부터 시장 확대를 둘러싼 사업간 갈등이 표면화 되어 왔다. 이러한 갈 등은 주로 도시가스의 기존 독점시장 또는 독점 가능지역 인근에 집단에너지라는 유사한 새로운 독점사업을 허가해 줌으로써 나타나기 시작했다. 초기의 집단에너지 공급 고시지역은 도시가스 공급지역과는 상당한 거리가 있는 곳이지만 택지개발을 고려하여 도시가스 배관망이 매설되는 경우가 많다. 이럴 때 도시가스사업자는 지 역난방이 공급되는 신규 택지지역에 대해 취사전용 도시가스 공급을 거부하는 일이 발생한다.
또 소규모 열병합발전시설로 집단에너지사업 허가를 득한 후, 100MW 이상의 발
전시설로 증설하여 한국가스공사로부터 발전용으로 직접 공급받는 경우와 열전용 보일러(HOB)를 과도하게 증설하여 도시가스가 공급되고 있는 도심의 재개발 혹은 재건축 지역으로 지역난방사업을 확장함으로써 도시가스사업과 갈등을 빚고, 지역 난방공급 확대로 인하여 기존 도시가스 배관시설 유휴화 및 사장화에 대하여 투자 손실 보상과 관련한 논란이 발생하기도 하였다.
이러한 갈등의 발생과 조정과정에서는 양 산업의 사업적 관심만 부각되고 고려되 어, 소비자 선택이나 정부정책의 우선순위 등이 명확하게 반영되지 못하고 있다. 즉 양 사업의 허가권자인 정부가 에너지원별로 산업을 지원 육성하고 규제하는 체계를 가지고 있어 갈등 조정과 정책 목표를 근원적이고 효과적으로 관리하는 데는 한계 가 있다.
￭ 갈등의 주요 원인
양 사업에서 발생하고 있는 갈등은 주로 법적인 규제가 명확하지 않음에 기인하 는 바가 크다. 집단에너지사업법은 주로 집단에너지공급 기본계획 수립(제3조), 집 단에너지의 공급에 관한 협의(제4조), 공급대상지역의 지정 및 공급대상지역에서의 열생산시설 신증개설의 허가(제5조, 제6조), 금융, 세제 지원 및 부지확보(제8조) 등 이 있다. 그리고 도시가스사업법에는 도시가스사업의 허가(제3조), 가스의 공급계획 (제18조), 도시가스사업자의 공급의무(제19조), 가스의 공급규정(제20조) 등이 규정 되어 있다.
특히 사업 허가권과 관련하여 집단에너지사업은 중앙정부(지식경제부장관)에게 주어진 반면 도시가스사업은 지방정부(시․도지사)에게 주어지고 있다. 집단에너지사 업은 일정한 규모 이상의 사업개발을 시행할 경우 집단에너지 공급여부를 사전 협 의(지식경제부와 타 중앙 부처, 지방자치단체, 공기업 또는 공공단체)하여 집단에너 지 공급대상지역을 지정하고 소정의 자격을 갖춘 사업자에게 허가된다. 한편 도시 가스는 도시가스사업법 제3조에 정한 허가기준에 따라 지역특성에 적합하도록 도시 가스공급권역을 설정하고 허가기준에 적합한 사업자를 선정하여 시․도지사가 허가 한다.
이와 같이 허가권자의 차이는 중앙정부와 지방정부간의 정책적 목표나 우선순위 가 일치하지 않을 경우 합리적인 조정을 어렵게 할 수 있다. 즉 집단에너지사업은 중앙정부의 대규모 택지개발, 에너지이용효율화 차원에서 추진되는 경우가 많다. 따
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라서 대규모 사업인 경우는 절차상 협의과정에서 지자체의 의견이 반영되지 않을 수 있다. 지자체에서 에너지이용 효율화 보다는 청정연료의 보급에 더 관심을 둘 경 우에는 더욱 그러할 것이다. 또한 집단에너지사업법은 사업자에게 허가된 구역내 공급의무를 부과하고 있으나 도시가스의 경우는 공급의무가 없다. 이러한 법규상의 차이에 따라 집단에너지사업자는 충분한 열원설비를 원하게 되고, 도시가스사업자 는 집단에너지공급지역에 대하여 취사용 도시가스 공급을 거부할 수 있게 되어 갈 등을 발생시키는 근본적인 요인이 된다.
2) 도시가스와 LPG 사업간의 갈등 구조
￭ 취사․난방 분야에서의 경쟁
정부는 도시가스를 인구밀집도가 낮은 지역까지 도시가스를 보급할 계획이다. 이 러한 정책은 무리한 보급으로 인해 자원을 비효율적으로 이용하게 할 수 있다. 이미 천연가스 미공급 지역은 LPG로 난방, 취사 연료 문제를 해결하고 있었기 때문에 무 분별한 도시가스 공급 확대는 기존의 LPG 사업과 불필요한 갈등을 초래하게 한다.
그러므로 도시가스 공급지역을 결정함에 있어 일관성 있는 사회적, 경제적, 정책적 인 기준이 필요하며, 공급여부 결정 시 경제성과 형평성의 조화가 중요하게 고려되 어야 할 것으로 판단된다.
도시가스 공급여부 결정 원칙으로 도․소매 경제성 확보 원칙, 소매경제성 확보 원 칙, 경쟁연료 대비 경제성 확보 원칙으로 나누어 볼 수 있다. 형평성이 극단적으로 강조되는 경우로는 보편적 서비스 제공 원칙을 고려할 수 있다. 일반적으로 경제성 이 강조되면 수익성이 보장되는 지역에 한하여 도시가스가 공급될 것이다. 보편적 서비스의 관점에서 도시가스를 공급해야 한다는 주장의 경우에는 모든 요청지역에 도시가스를 공급하게 되어 과다하게 공급하게 된다.
또다른 기준은 도시가스를 도매 또는 소매부문의 경제성이 확보되지 않더라도 경 쟁연료(LPG 및 등유)보다 낮은 가격으로 공급이 가능하다면 에너지사용의 효율성 증대 차원에서 공급의 정당성이 확보될 수 있다. 실제로 2010년 말에 발표된 제10차 장기천연가스수급계획을 이행하기 위한 공급지역 선정에는 경쟁연료 대비 경제성 원칙이 적용된 것으로 보여진다.
미공급지역에 대한 LPG와 LNG의 역할분담에 대한 정책방향은 첫째, 미공급지역 의 도시가스 공급은 최소한 경쟁연료 대비 경제성이 확보되는 경우에 이루어져야
하며, 경쟁연료보다 저렴한 가격으로 도시가스를 공급할 수 없는 지역에 대해서는 국가 전체적인 자원이용의 효율성 측면에서 LPG 등의 경쟁연료를 사용하는 쪽이 바람직할 것이다.
기 공급권역 내에서 수요가 확대를 위해 추가적인 소매배관 건설 여부 결정시에 도 경쟁연료 보다 저렴한 가격으로 공급이 가능한 경우에 한하여 소매배관의 추가 건설이 이루어지도록 하는 것이다. 공급권역 내에서도 경쟁연료 대비 경제성을 확 보하기 어려운 수요가들은 자원의 효율적 이용을 위해 LPG와 같은 연료를 편리하 고 저렴하게 사용할 수 있도록 정부의 정책방향을 수립할 필요가 있다.
￭ 수송용 LPG와 CNG 간의 경쟁
<보급현황>
LPG(부탄)은 ‘82년 영업용 택시연료용으로 허용되었다. 당시 수송용 연료로써의 세금이 부과되지 않았던 LPG를 택시 연료로 사용하게 하여 잉여부탄의 수요촉진과 공공요금 안정의 두 가지 목적을 달성하고자 하였다. 국내 LPG 수요는 ‘70년대 이 후 가정 및 상업용 연료로 사용되는 프로판을 중심으로 확대되었으나 프로판과 함 께 생산되던 부탄의 수요가 많지 않아 잉여 부탄에 대한 소비촉진이 필요한 상황이 었다. 또한, 영업용 택시의 연료가격억제를 통해 대중교통요금 안정의 부가적인 효 과까지 얻을 수 있었다. 이후 국가유공자와 장애인의 복지증진을 목적으로 각각 1980년대 말, 90년대 초에 LPG 승용차, 승합차 등에 대한 사용을 제한적으로 허용하 였다. ‘95년 대기오염 완화를 목적으로 렌터카, 트럭, 버스 등에 대한 LPG 부탄의 사 용을 허용한 직후 금융위기를 맞이함에 따라 LPG 자동차에 대한 수요가 급격하게 증가하였다.
한편 천연가스 차량은 현재 CNG 시내버스를 중심으로 보급 되어 있으며, 일부 승용차나 화물차가 CNG 차량으로 개조하여 사용되고 있다. 천연가스 차량은 ‘02년 월드컵을 앞둔 ’00부터 대기오염 저감을 위해 경유시내버스를 교체하면서부터 보급 되었다. CNG 버스(승합차)는 ’11년 3월 기준으로 26,051대가 운행되고 있으며, 최 근에는 도시가스업체들을 중심으로 천연가스 수요를 확대하기 위해 CNG 택시의 보 급을 추진 중에 있다.
<경쟁현황>
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LPG 차량과 천연가스 차량 모두 보급을 시작한 중요 목적 중 하나가 대기오염물 질 저감이었다. 두 연료는 모두 청정연료로 평가받고 있어 차량의 연료로 사용 시에 도 환경적인 측면에서는 큰 차이를 보이지 않는다. 경제성 부문에서 국내 LPG의 소 비자가격은 천연가스에 비해 상대적으로 높다. ‘11년 5월 평균 CNG 소비자가격은 800.96 원/㎥이고 자동차용 LPG의 소비자가격은 1068.03 원/ℓ이다. CNG는 수송용 연료에 부과되는 세금이 면제되고 있다.
최종소비자 관점에서는 세금이 낮은 CNG가 우월하게 보인다. 이것이 최근 CNG 승용차로의 개조나 CNG 택시의 보급 추진의 유인이 되고 있다. 실제 수송용 LPG와 CNG 경제성은 양 연료 간의 사회적 비용이 동일하다고 가정하였을 때 열량 대비 국제가격은 천연가스가 LPG에 비해 20%～40% 가량 저렴하다.
최근 고유가 상황이 주기적으로 반복됨에 따라 상대적으로 저렴한 천연가스를 사 용하는 차량의 범위를 확대하고자 하는 일부 논의가 진행되고 있다. 현재까지 추진 된 CNG 시내버스의 보급 확대는 경제적 확보를 통한 시장에서의 비교우위보다는 정부의 지원에 기반하고 있다. CNG 시내버스의 보급 목표가 거의 완료되어 가는 상 황에서 타 수송용 부문에 대한 보급 확대는 국가적 비용을 초래한다. 노선 운행하는 시내버스와 달리 불규칙한 노선을 운행하는 택시나 화물차량은 상당한 수의 충전소 인프라를 필요로 하기 때문이다. 현재 수송용 연료로 부과되지 않는 세금은 연료 소 비에 대한 실질적인 보조금으로 이에 대한 비용도 상당할 것으로 추정된다. CNG 차 량은 별도의 구조변경이 필요하기 때문에 차량 비용도 일반차량에 비해 높고 주기 적인 안전관리에 드는 비용도 고려해야 한다.
수송용 차량의 친환경성과 국제적인 고유가를 고려하였을 때 천연가스가 LPG에 비해 명확하게 유리하지 못한 상황에서 천연가스 차량의 보급 확대보다는 우선 현 재 추진 중인 시내버스보급을 완료하고 이에 대한 안정적인 운영에 전념하는 것이 바람직할 것이다. 중소형차량을 중심으로 보급된 LPG 차량과 CNG 시내버스를 중 심으로 보급된 천연가스 두 가스체 연료간의 수송용 역할분담은 향후에도 유지되는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
2) 구역형 집단에너지와 발전사업과의 경쟁
￭ 경쟁 구도
구역전기사업은 특정의 공급 구역을 대상으로 전력을 소매 판매하는 사업이다.
전기사업법 제31조 제3항에 근거하여 2004년 7월 이후 신설된 구역전기사업 제도는 구역전기사업 허가를 획득한 사업자가 열병합 발전 설비를 이용하여 발전한 전력을 공급 구역 내의 소비자에게 직판하고, 과부족 전력을 전력 시장 혹은 한전과 선택적 으로 거래할 수 있다.
제도 도입 배경은 분산형 전원의 개발을 촉진함으로써 공급력이 부족한 수도권의 전원 개발 및 발전소 입지난의 해소, 안정적 전력 수급 확보, 송전 선로 건설비용 및 송전 손실 저감과 전력 계통의 안정성 제고, 에너지 이용 효율의 향상 및 환경 개선, 관련 산업의 발달 촉진 등을 들 수 있다. 또한 새로운 형태의 전기사업자가 시장에 진입함으로써 경쟁이 활성화되고 전기 요금 체계의 조정이 기대되었다.
구역전기사업의 도입으로 판매 부문의 진입장벽이 일부 완화 되었고, 다양한 사 업자가 전력 산업에 참여하게 되었다. 2011년 8월 현재 13개 지구에서 상업 운영중 이고, 2개 사업지구에서 사업이 추진되고 있다. 발전능력으로는 1,313MW 규모이다.
기본적으로 일반전기사업자인 한전의 입장에서는 구역전기사업의 확대는 잠재적인 신규 고객의 잠식이므로 경쟁 관계에 있다고 볼 수 있다. 그러나 한전과 구역전기사 업과의 관계는 사업구역으로 구분되고 있어 경쟁적이기 보다는 상호 보완적인 역할 을 수행하는 경우가 사회적 후생을 높일 수 있을 것으로 기대되었다.
￭ 보완적 관계
구역전기사업이 기대와는 달리 국제 고유가, 에너지산업의 구조개편 지연 등으로 인하여 사업상 어려움을 겪고 있다. 이에 정부는 분산형 전원의 개발을 통한 안정적 전력 수급 확보 등의 긍정적인 측면을 고려하여 동 사업 활성화 방안을 강구하게 되었다(2006. 9). 주요 내용은 전력산업기반기금 부담금 면제, 설비기준 완화(최대전 력수요의 70%이상에서 60%이상), 열전비 제한 조건 폐지하여 최소비용 설비구성 유도, 100MW 미만 열병합발전설비에 대해 발전용 가스요금 적용 등이다. 이와 같 은 정부의 규제완화, 영업환경 개선, 전기직판 등으로 경제성이 향상될 것으로 기대 되었고 민간자본의 참여가 확대되었다. 그러나 에너지시장 전반에 대한 검토 없이 동 사업에 대한 지원들은 분산형 전원의 유효성과 에너지이용효율화 문제를 야기하 고 전력가격과 가스가격의 변동에 민감한 수익구조를 만들게 되었다. 즉 동 사업은 고가의 천연가스를 연료로 하고 있는 반면 생산되는 열과 전기 판매요금은 정부의 규제를 받고 있는 공기업 요금을 적용받게 되어 있어 적상적인 이윤 확보는 어려운 사업구조이다.
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3. 공생발전 방안과 정책적 제안 1) 에너지산업에서의 공생개념
에너지산업 구조개편의 과정에서 공기업의 독점적 구조에 민간자본의 진출이 늘 어나면서 경쟁을 통한 공급 안정성과 효율성을 높이려 노력하고 있다. 전력은 한전 과 자회사가 생산과 판매를 독점하고, 일부지역에 대해 구역전기사업자가 소매 판 매하고 있다. 이 구역전기사업자가 CHP로 생산하는 열은 또한 집단에너지사업자와 도시가스 사업자의 난방열과 경쟁한다. 도시가스부문에 있어서 취사·난방 시장은 LPG 사업자와 지자체장으로부터 독점사업의 승인을 얻은 도시가스사업자간의 역할 분담이 이슈이다. 또 수송용 천연가스(CNG)와 LPG(부탄)가 동일 시장을 두고 경쟁 을 하고 있다. 지역난방부문에서는 한난이 대규모 사업자로서 지역난방 공급을 주 도하고 있으면서 도시가스사업자들과 사업권역 다툼을 벌이고 있다. 또한 대부분의 중소 규모의 신생 집단에너지 사업자들은 한난의 열요금을 추종하게 되면서 낮은 수익성으로 경영 애로를 겪고 있다.
이 같은 에너지산업에서의 경쟁과 갈등은 중앙 또는 지방정부의 승인을 얻은 사 업자와 최근에 시장에 참여하게 된 민간기업간에 주로 발생하고 있다. 에너지사업 은 대부분 정책적으로 추진이 되고, 따라서 공기업이 깊숙이 참여하고 있어 갈등 해 결은 대부분이 정책적으로 다루어져야 하는 경우가 많다. 따라서 에너지 분야에서 의 공생발전 개념은 민간 자본이 위주가 되는 일반 산업과는 차별이 되게 규정되어 야 할 것이다. 에너지산업의 공생은 정부 규제를 받고 있는 에너지사업자들만의 발 전을 위한 것이 아니라 그 에너지서비스를 직접 이용하는 소비자(산업체와 주민)들 의 후생도 적극 고려되어 국가 및 사회 전체의 발전에 기여하는 개념이 되어야 한 다. 이를 위하여 에너지산업 전체를 통괄하여 사회적 후생의 극대화라는 정책목표 를 달성할 수 있도록 하는 시스템의 전환이 요청된다.
2) 에너지산업 공생방안
￭ 도시가스와 집단에너지
도시가스와 집단에너지 사업간의 분쟁은 주로 도시가스공급구역 또는 인접지역 에 집단에너지사업을 허가함으로써 집단에너지사업이 도시가스공급구역으로 확대
함으로써 발생한다. 도시사업자의 입장에서는 집단에너지사업이 추진되면 기존 또 는 잠재적인 난방시장의 축소를 의미한다. 한편 집단에너지 사업자는 에너지이용효 율화와 사업의 경제성을 구현하기 위해서는 공급설비를 가능한 한 확대해야 한다.
이는 공급구역 이외의 지역으로 난방열을 공급할 수 있는 여력을 만들게 되므로 인 접지역의 도시가스사업자와 갈등을 야기하게 된다.
이러한 갈등 해결을 위한 협력방안이 나타나기도 했다. 제2차집단에너지공급기본 계획(2003.1 산업자원부공고 제2002-240호)에는 도시가스사업자와의 역할분담 방안 을 제시한 바 있었다. 주요 내용은 집단에너지공급대상 지역안에서만 집단에너지 사업을 허용하고, 추가 열전용보일러 설비는 원칙적으로 장려하지 아니하며, 공동주 택 입주민이 강력히 희망할 주민들이 난방방식 선택할 수 있게 하였다. 하지만 이러 한 사업자간의 신사협정은 시간이 경과 할수록 그 실효성을 확보하는 데는 한계가 있었다. 사업자간의 갈등 해소방안이 난방과 취사를 모두 이용해야 하는 소비자와 국가정책에 대한 고려가 미진했기 때문인 것으로 보여 진다. 그러므로 사업자간 분 쟁을 종식시키기 위해서는 국가 사회적 관점에서 소비자 후생까지를 적극 고려하여 국가적인 에너지환경 목표(에너지안보, 에너지이용효율화, 기후변화협약대응, 국민 의 삶 향상)를 달성하게 하는 객관적인 관점에서 추진되어야 할 것이다.
￭ LNG 도시가스와 LPG
< LNG 도시가스 미공급지역에 대한 LPG 와의 역할분담>
정부는 LNG도시가스를 보급할 경우 경쟁연료 대비 경제성이 확보되는 경우에는 추가적인 고려사항에 대한 평가를 거치도록 한다. 즉 미공급지역의 도시가스 공급 은 최소한 경쟁연료 대비 경제성이 확보되는 경우에 이루어져야 하며, 경쟁연료보 다 저렴한 가격으로 도시가스를 공급할 수 없는 지역에 대해서는 국가 전체적인 자 원이용의 효율성 측면에서 LPG 등의 경쟁연료를 사용하는 쪽이 바람직할 것이다.
< 수송용 가스체에너지 균형발전 >
천연가스 차량의 보급 확대는 상대적인 친환경성이 분명하고 명확하게 우월한 연 료 차량들을 확대해 나아갈 필요가 있다. 현재까지 소형차량 부문에서는 LPG 차량 의 환경성과 경제성이 CNG 차량에 비해 크게 뒤지지 않는 것으로 평가된다. 현재 직분사 LPG (LPGi)를 통한 연비 및 출력 향상이 이루어졌고 하이브리드 차량 역시 상용화되었다. 그리고 LPG 차량은 이미 안정적인 충전소 인프라를 구축하고 있어
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추가적 비용도 소요되지 않는다. 중소형차량을 중심으로 보급된 LPG 차량과 CNG 시내버스를 중심으로 보급된 천연가스 두 가스체 연료간의 수송용 역할분담은 향후 에도 유지되도록 한다.
< LNG와 LPG 도시가스 상호보완 방안>
국내 LPG 공급구조를 적절히 구축․유지하여 LNG 수급불안 또는 비상 시에 LPG 를 활용하여 산업활동, 인명․재산상 손실 및 불편비용을 회피할 수 있게 한다. LNG 현물 도입가격은 국제 LNG 시장여건에 크게 의존하고 있다. 그러므로 LNG 수급상 황이 어려울 경우 LPG를 LNG와 혼합 공급하여 가스체에너지의 수급 및 가격의 안 정화를 도모할 수 있다. 이를 위해 LPG와 LNG가 상호 보완될 수 있는 제도적 장치 가 마련되어야 한다.
￭ 구역형집단에너지사업과 전력산업간 협력
구역형집단에너지사업의 투입연료인 천연가스가격은 급격히 상승하고 있는데 반 해, 생산되는 에너지서비스인 열과 전기의 요금은 각각 한난과 한전의 요금을 넘지 못하는 한계를 지니고 있다. 구역형 집단에너지사업 활성화나 공생발전을 위해서는 투입연료나 생산되는 열과 전기의 요금에 대한 제도의 개선이 절대적으로 필요하 나, 다른 에너지산업과의 형평성을 고려해야 하므로 합리적인 공생방안을 마련하기 가 쉽지 않다.
정책제언
정부가 에너지원별로 산업정책과 규제정책을 동일 부서에서 담당하게 한 것은 일 사분란하게 산업을 육성시키기 위해서였다. 그러나 산업이 성장하면 정부조직이 확 대되면, 갈등 발생시 경제 전체 보다는 산업의 이해에 매몰되어 합리적인 방안의 모 색이 어렵게 된다. 특히 전력, 가스, 난방열 등 초기투자가 많은 공급네트워크(망)으 로 에너지서비스를 공급하는 사업은 정치적으로도 많은 영향을 받는다.
앞서 언급한 에너지부문의 갈등을 풀기 위한 여러 협력방안들은 미봉책에 불과할 수 있다. 에너지원별의 틀 속에서 방안들이 모색되고 있어 산업 전체의 형평이나 균 형을 고려할 수 없기 때문이다. 에너지절약이 우선하는지, 청정에너지 보급이 우선 인지, 또는 LNG와 LPG와의 보급률이 어느 정도가 국가적으로 바람직 한지, 집단에 너지보급을 어느 수준의 정책적 지원이 타당한 지 등을 담당부서에서는 판단하기
쉽지 않다. 따라서 객관적인 조직을 설립하여, 에너지 안보, 에너지절약, 에너지이용 효율화, 기후변화 대응 등의 국가적 관점에서 조망하고 이를 관리 조율하는 시스템 구축이 바람직하다. 이것이 정책부서와는 별도로 규제부서가 필요한 이유이다. 에너 지 산업간, 에너지간 협력방안 내지 공생할 수 있는 합리적 방안을 제대로 검토․집 행하기 위한 규제 체계의 재편 방향을 단계별로 정리하면 다음과 같다.
1단계로, 규제 원칙을 준수할 수 있는 체계를 마련한다. 규제 원칙에는 명료성, 자 율성, 참여성, 책무성, 투명성, 예측가능성 등이 있는데, 이 가운데 자율성 혹은 독립 성의 원칙이 가장 중요하다. 규제 기능의 독립성을 보장하기 위해 정책 당국, 이해 관계자, 정당 등으로부터 규제 기관이 일정한 거리를 둬야 한다.
2단계로, 규제 기관과 정책 부서와의 관계를 새롭게 정립한다. 현재 지식경제부 에너지 자원실 산하에 에너지원별 담당부서가 산업정책 기능과 규제기능을 함께 담 당하고 있다. 이로 인해 해당 산업을 확대 보호하려는 정책 기능과 적정한 요금 수 준을 부과하려는 규제 기능이 상호 충돌하고, 물가 안정이라는 경제정책 목표에 의 해 소비자 요금 인상도 억제되고 있다.
3단계로, 에너지사업이 종합화 되고 있는 시장여건의 변화를 반영하여 에너지원 별 규제 방식에서 벗어나 인허가, 가격, 시장 감독, 소비자 보호 등 기능별 규제로 전환하여야 한다. 이 경우 에너지원 간의 조정 역할이 요구되는 경우 규제 포획의 위험 없이 규제 기능을 수행할 수 있다.
마지막 4단계로, 에너지 산업 전반에 대한 규제를 총괄하는 독립적인 에너지 규 제위원회를 설립해야 한다. 에너지 규제위원회의 조직은 규제 기능별로 한다. 이를 통해 해당 분야의 전문 인력을 양성하여 에너지 전반의 공급 체계에 대한 종합적 이해를 바탕으로 전문적인 규제 기능을 수행하게 한다.
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<제목 차례>
초록 요약
Ⅰ. 연구 배경 및 목적 ··· 1
Ⅱ. 에너지산업의 발전과 규제완화 ··· 2
1. 에너지산업의 주요 특징 ··· 2
2. 에너지산업의 규제완화 ··· 3
Ⅲ. 에너지산업 간 경쟁과 주요 이슈 ··· 7
1. 도시가스와 집단에너지사업 간의 갈등 ··· 7
2. 도시가스와 LPG 사업 간의 갈등 구조 ··· 18
3. 구역형 집단에너지사업과 발전사업과의 경쟁 ··· 29
Ⅳ. 공생발전 방안과 정책적 제안 ··· 36
1. 공생발전의 일반적 개념 ··· 36
2. 에너지산업에서의 공생 개념 ··· 36
3. 에너지산업 간 공생방안 ··· 38
4. 공생발전을 위한 정책적 제안 ··· 42
<표 차례>
<표 II-1> 에너지 산업 구조개편 추진 경위 ··· 4
<표 Ⅲ-1> 장기 천연가스 수요전망 ··· 7
<표 III-2> 도시가스사업자 현황 (2010년) ··· 8
<표 Ⅲ-3> 가동중인 국내 지역난방 설비 현황 ··· 10
<표 Ⅲ-4> 지역난방사업자 열생산량 ··· 11
<표 Ⅲ-5> 지역난방부문 열생산량 점유율 ··· 11
<표 Ⅲ-6> 사업자별 지역난방 공급현황(2009년말) ··· 12
<표 Ⅲ-7> 제3차 집단에너지공급기본계획 ··· 13
<표 Ⅲ-8> 도시가스와 집단에너지사업의 특성 비교 ··· 13
<표 Ⅲ-9> 가스체에너지(LNG, LPG) 소비 추이 ··· 19
<표 Ⅲ-10> 가스 수요가수 및 사업자 수(2010년 말) ··· 21
<표 Ⅲ-11> 가정․상업용 에너지원 간 가격 비교 ··· 23
<표 Ⅲ-12> LPG 자동차의 허용범위와 허용사유 ··· 24
<표 Ⅲ-13> LPG와 CNG 쏘나타의 배출가스 (2009년) ··· 26
<표 Ⅲ-14> 자동차용부탄과 천연가스에 대한 세금 및 부담금 ··· 27
<표 Ⅲ-15> 구역전기사업자 허가 현황(2004-2007) ··· 34
<표 IV-1> 정책 기능과 규제 기능 구분 원칙 ··· 44
<표 IV-2> 규제 방식별 장단점 비교 ··· 46
[그림 차례]
[그림 II-1] 에너지 산업의 장기 비전 ··· 3
[그림 II-2] 에너지 사업영역 간 경쟁 관계 ··· 5
[그림 Ⅲ-1] 양사업의 갈등 형태 ··· 16
[그림 Ⅲ-2] 가정․상업용 최종에너지원 소비 추이 ··· 20
[그림 Ⅲ-3] 가정․상업부문 LPG 및 도시가스 소비실적 추이 ··· 20
[그림 Ⅲ-4] 프로판 판매소 공급비용 및 보급률 추이 ··· 21
[그림 Ⅲ-5] 프로판/LNG 가격 및 상대가격 추이 ··· 22
[그림 Ⅲ-6] LPG자동차 등록대수 및 점유율 ··· 25
[그림 Ⅲ-7] 구역전기사업의 개념도 ··· 30
[그림 IV-1] 에너지 정책 부서 조직도 ··· 47
[그림 IV-2] 에너지 규제원회 조직도 ··· 48
Ⅰ. 서론
과거 60여 년간 우리나라는 압축적 경제성장을 해 오면서 물질주의가 만연한 승 자독식의 구조로 인해 경제사회적 양극화가 심화되고 있다. 이에 우리의 경제는 새 로운 모델으로의 진보, 더 나아가서는 시장경제 시스템이 근원적으로 개선되어야 할 상황에 직면하였다. 양극화로 인한 갈등과 대립의 악순환을 끊고 대·중소기업, 정부, 노동자 등 모든 주체들이 상호 협력하는 공생발전의 구현 필요성이 제기되었 다(2011.8.15 광복절 경축사). 공생발전은 구성원들 간의 상생적 가치를 공유하고 진 화를 위해 다 같이 발전하는 시스템을 만들어가는 공생 전략으로, 경제 주체들의 창 의와 경쟁을 보장하면서도 개별적 이익극대화보다 자발성에 기초한 공동체 전체 이 익 추구를 통해 진화․발전하는 개방형 발전 패러다임이다.
동 개념은 관련 정책과 제도, 의식과 문화까지도 변화되어야 하는 이슈로 종합적 체계적인 전략수립이 요청되고 있다. 정부가 천명한 공생발전의 이론적 개념과 근 거, 성과목표, 그리고 구체적인 전략수립 방향과 추진할 정책적 수단에 대해서는 아 직 모호한 측면이 많다.
에너지산업은 국영기업을 중심으로 그간의 경제성장을 견인하는 중추적인 역할 을 담당해 왔고 앞으로도 그 역할이 지속될 것으로 전망된다. 그러나 90년대 이후 에너지산업에 대한 민간의 참여가 점차 확대됨에 따라, 공기업과 민간기업, 대기업 과 중소기업, 또는 에너지공급기업과 주민 간의 갈등이 표출되고 있다. 그간 에너지 부문의 갈등 해결 노력이 지속되어 왔으나, 기업이윤의 문제로 첨예하게 대립하면 서 지속적인 공생발전을 위한 합리적 조정방안을 마련하지 못하고 있는 것이 사실 이다. 이에 주민․소비자와 에너지공급사 간의 협력관계 구축이 궁극적으로 경제주체 모두에게 유익하다는 점을 이론적으로 제시할 필요가 있게 되었다.
최근 들어 에너지산업 부문에서 집단에너지와 도시가스, LNG와 LPG, 기타 발전 부문에서 다양한 형태로 갈등이 표출되고 있다. 본 연구는 에너지산업부문 중에서 도 특히 집단에너지와 도시가스, LNG와 LPG, 기타 발전부문에서 발생하는 다양한 대립적 가치들에 대한 조화로운 구조를 검토하여 공생발전의 구현방안을 모색해 보 고자 한다.
본 연구는 Ⅱ장에 에너지산업의 발전과 규제완화 추이를, Ⅲ장에 에너지산업간 경쟁과 주요 이슈를 검토하고 , Ⅳ장에 공생발전방안과 정책적 제안, 그리고 Ⅴ장에 결론을 제시하는 것으로 구성되어 있다.
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Ⅱ. 에너지산업의 발전과 규제완화
1. 에너지산업의 주요 특징
자원이 빈약한 우리나라는 경제성장을 위해 안정적인 에너지 공급이 필수적으로 요청되었다. 특히 중화학 공업과 철강 산업을 경제성장의 동력으로 삼았던 경제개 발5개년계획 기간에는 저렴하고 안정적인 에너지의 공급이 산업정책의 근간이 되었 다. 우리나라는 산업화의 동력으로 국산 에너지원인 무연탄을 주종에너지로 개발하 였으나, 석탄은 탄질과 매장량의 한계로 60년대 후반부터 주력에너지가 석유로 전 환되었다. 1973년과 1978년 2차례의 석유위기를 경험하고 에너지다변화 정책으로 전환하였다.
경제성장과 더불어 폭발적으로 늘어나는 전력수요에 부응하기 위해 ‘78년 4월 고 리 원전 1호기를 가동하여 원전시대를, 86년에는 발전연료용 LNG 도입을 시작으로 천연가스 시대를 열었다. 한편 민간사업자들은 70년대 석유정제과정에서 연산품으 로 생산된 LPG를 이용하여 수도권에서 도시가스 사업을 추진하게 된다. 80년대 들 어와 정부는 민간 사업자에게 도시가스 사업을 허용하면서 이를 전국적으로 확대하 였다.
또한 80년대 중반 이후 에너지이용합리화 정책이 강화되면서 인구 밀접지역에 열 병합발전설비(Combined heat and power, CHP)와 열전용 보일러(Heat only boiler, HOB), 쓰레기 소각열을 활용한 지역난방사업이 개시되었다. 주택의 난방열을 공급 하는 집단에너지사업은 90년대 초 수도권의 신도시개발과 전원개발 사업과 맞물려 급속히 보급되었다.
경제개발 초기에는 민간의 투자재원이 부족하고 에너지상품이 갖는 공공성 때문 에 전력, 가스, 집단에너지 등 네트워크 중심의 에너지 산업은 정부 정책의 원활한 수행을 위해 대부분 독점적 국영기업으로 발전하게 되었다. 따라서 정부가 에너지 산업을 직접 관리하였다. 하지만 우리나라의 경제규모가 성장해 감에 따라 국영기 업만으로는 에너지를 안정적으로 공급하기에는 한계에 부딪히게 되어 에너지산업 에 민간자본의 참여를 허용하게 되었다. 석유산업에서는 1980년에 (주)선경이 대한 석유공사를 인수함으로써 민영화가 완료되었고, 마침내 2000년대에는 전력산업을 중심으로 에너지산업 구조개편이 추진되어 민간 자본의 참여가 본격적으로 이루어 졌다.
2. 에너지산업의 규제완화
대규모 설비 투자가 필요한 전력, 가스, 열 등 에너지 사업은 수직적 통합 체제하 에서 독점적인 운영이 효율적일 수 있다. 공기업에 의한 운영은 빠른 시간 내에 공 급기반을 확충하여 경제성장을 견인한 긍정적인 효과도 있었지만, 독점 구조와 공 기업 경영의 비효율 문제가 항상 제기되어 왔다. 또한 기술 발전과 사업여건의 변화 등으로 경쟁이 가능한 부문에서는 이를 통하여 효율성을 높일 수 있게 되었다. 구조 개편의 주된 내용은 공기업의 비효율 문제를 해결하기 위해 에너지산업에 대한 진 입장벽을 점진적으로 낮춤으로써 공기업이 독점하고 있던 에너지산업을 민간 기업 에 개방하여 경쟁 체제를 구축하는 것이었다.
아래의 [그림 II-1]은 장기적으로 경쟁적 에너지 시장의 구축을 통해 소비자에게 양질의 서비스를 저렴한 요금으로 제공한다는 에너지산업의 비전을 나타낸 것이다.
이를 위해 효율적 자원배분 및 비용 최소화를 위해 에너지산업에 경쟁을 적극적으 로 도입하고, 공정한 경쟁 여건을 조성할 수 있는 합리적 규제시스템의 구축이 요청 된다. 정부의 개입은 시장실패를 방지하기 위해 최소한으로 줄이고 시장기능을 활 성화해야 한다.
[그림 II-1] 에너지 산업의 장기 비전
출처 : 규제 개혁 종합 연구, 한국경제연구원, 2007
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전력 산업 구조개편 가스 산업 구조개편
1998.7 공기업 민영화 계획 발표 1998.7 공기업 민영화 계획 발표 1999.1 전력 산업 구조개편 기본계획 발표 1991.1 가스 산업 구조개편 연구용역 시행
1999.5 전력 산업 구조개편 설계용역 시행 1999.11 가스 산업 구조개편 기본계획 발표
2000.12 전기사업법 개정안 등 관련 법률 국회
통과 2001.11 가스 산업 구조개편 관련 법안 국회 이송
2001.3 전기위원회 설립 2002.1 가스공사 민영화 연구용역 결과 발표
2001.4 6개 발전 자회사 분리 및 전력거래소
설립 2002.4 가스 산업 구조개편 법안 국회상정 심의
유보
2002.7 남동발전 1차 민영화 대상 선정 2002.10 정기국회 산자위 대체토론 유보
2003.3 투자자 불참으로 경영권 매각 실패,잠정 중단
2004.6 노사정위원회의 배전분할 중단 결정
전력 산업의 경우, 1999년 구조개편 기본계획에 따라 발전부문의 경쟁을 통한 수 평적 분할, 전력거래소 운영을 통한 도매 경쟁 시장 구축 그리고 배전 판매 부분의 경쟁 등이 계획되었다. 그러나 전력 공급에 대한 안정성 문제와 가격 급등 가능성 등을 이유로 하여 발전사를 한전 자회사 형태로 분할하는 데 그치게 되었다. 2004년 판매 부문의 제한적인 경쟁 도입을 위해 구역전기사업제도를 시행하였으나 천연가 스 연료사용, 전기요금 인상의 한계 등의 현실 여건 하에서는 사업의 원활한 추진이 어려운 것으로 나타났다.
가스 산업도 가스공사 민영화와 가스공사가 독점하고 있는 가스 사업 부문에 경 쟁을 도입하고자 시도하였다. 그러나 기존의 도입계약 물량 처리 문제, 가스 가격의 불안 가능성, 그리고 공급의 안정성 문제 등으로 기존의 산업 구조를 유지한 채 도 입과 판매 부문의 규제를 완화하고 신규 진입을 통한 유효 경쟁을 도입하는 방향으 로 추진되고 있다. <표 II-1>는 우리나라 에너지산업의 구조개편 추진과정을 나타낸 것이다.
<표 II-1> 에너지 산업 구조개편 추진 경위
2000년 이후 에너지산업의 구조개편 과정에서 경제성장과 더불어 요구되는 다양
한 형태의 에너지서비스를 공급하려는 노력이 반영되었다. 이에 열과 전기를 함께 공급할 수 있는 구역전기사업자와 일반 전기사업자인 한전이 신규 전력판매 시장에 서 경쟁하게 되고, 난방시장에서는 지역난방의 집단에너지사업과 개별난방의 가스 사업이, 그리고 취사․난방 및 수송부문에서도 LPG 사업과 도시가스 사업 간에 사업 영역을 두고 갈등관계가 형성되었다. 특히 집단에너지사업의 연료부문에서는 집단 에너지공급시설의 규모에 따라 연료공급원이 달라진다. 즉 열병합발전 설비가 100MW 이상인 경우는 가스공사로부터 직접 공급을 받아 상대적으로 낮은 가스요 금이 적용되고, 100MW 미만인 경우는 도시가스사업자로부터 발전연료를 공급받아 상대적으로 높은 가스요금을 적용 받는다. 이러한 가스요금의 차별화는 집단에너지 사업의 규모에 따라 열과 전기의 생산원가를 달라지게 만드는 주요인으로 작용하였 다. 이와 같이 에너지 산업 간 또는 에너지원 간의 경쟁 내지 이해충돌은 공기업이 주류를 이루던 에너지산업에 민간사업자들이 진출하여 에너지 시장에 다수의 공급 자가 존재함으로써 더욱 표면화되었다. 에너지 산업 간 경쟁관계를 도식화한 것이 [그림 II-2]이다. 여기에서 CES는 열과 전기를 판매하는 구역형집단에너지를 나타낸 것으로 전기만 판매하는 구역전기사업이 여기에 포함된다.
[그림 II-2] 에너지 사업영역 간 경쟁 관계
자료 : 에너지경제연구원, 에너지산업의 업종간 경쟁과 규제영역 조정에 관한 연구, 2008.12
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이와 같은 에너지산업에서의 갈등은 전기, 가스, 열 등 에너지원별 사업자가 가지 는 독점적 지위로 인하여 원만하게 해소되기가 쉽지 않는 것이 현실이다. 이러한 에 너지 산업의 상생발전 또는 공생발전을 위해서는 에너지원별 중장기 공급계획을 고 려할 때, 산업간 협력이 전제되어야 하며, 그렇지 않는다면 각 에너지원별 수용가에 게 안정적으로 에너지서비스를 제공하기가 어려울 것으로 전망된다. 따라서 동 분 야의 공생 방안은 사업자 간의 협의보다는 정부의 규제방향과 규제의 폭과 깊이에 의존하게 된다.
Ⅲ. 에너지산업 간 경쟁과 주요 이슈
1. 도시가스와 집단에너지사업 간의 갈등
1) 사업현황과 경쟁
70년대와 80년대의 경제성장과 더불어 다양한 형태의 에너지서비스가 요구되었 다. 이에 부응하여 ‘80년대 중반 이후 도시가스와 집단에너지는 정부의 지원으로 보 급이 확대되었다. 도시가스는 청정연료 보급 및 에너지원 다변화정책에 따라, 집단 에너지는 에너지절약 및 에너지 이용 효율화 정책의 관점에서 정책적 지원을 받아 빠른 속도로 보급이 확대되었다.
□ 도시가스산업
도시가스는 1980년대 후반에 LNG가 도입되면서 본격적으로 보급되었으며, 가스 공사의 주배관망 건설이 어려운 지역에서는 LPG가 사용되고 있다. 천연가스는 친환 경 측면의 장점, 편리성 및 에너지의 범용성 등으로 정부의 주택건설 200만 호 보급 정책 및 다양한 보급 지원정책과 맞물려 급속하게 수요가 증가하였다. 정부는 천연 가스 초기 수요확보를 위해 한국전력공사(한전)로 하여금 발전용 원료로 일정량을 구매하게 하여 간접 지원하였으며, 1987년부터 석유사업기금을 통하여 공급배관망 의 조기 건설을 가능케 하였다. 그 결과 도시가스 수요가는 2010년 말 현재 1,441만 개에 이르고 있다.
<표 Ⅲ-1> 장기 천연가스 수요전망 (단위 : 천 톤)
연도 가정용 일반용 산업용도시가스용 소계 발전전용 열병합 자가용* 소계발전용 합계 2009
실적 7,417 2,779 5,314 15,510 7,660 2,231 516 10,407 25,917 2010잠정 7,932 3,016 6,169 17,118 11,010 3,114 600 14,724 31,842 2015 8,208 3,374 7,628 19,210 12,309 2,946 550 15,805 35,015 2020 7,941 3,545 8,813 20,298 9,071 2,996 550 12,617 32,915 2024 7,928 3,773 10,069 21,770 8,797 2,998 550 12,345 34,115 연평균
증가율 0.4% 2.1% 4.4% 2.3% 0.9% 2.0% 0.4% 1.1% 1.8%
* 자가용 : 포스코 발전용
* 2010년 실적치는 도시가스용 17,571천 톤, 발전용 15,300천 톤임.
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회 사 명 공 급
연월일 수요가수
(개) 공급량
(천㎥) 배관
(km) 공 급 지 역
강남도시가스㈜ ‘85.12.30 336,936 393,776 559 (서울) 구로구, 금천구, 양천구 일부
강원도시가스㈜ ‘94.09.01 97,719 121,861 345 춘천, 홍천 공급중(영월, 태백,정선권역 공급예정)
경남에너지㈜ ‘84.03.29 498,899 795,504 1,416 통합창원시, 김해시, 거제시, 통영시, 밀양시, 고성군, 창녕군, 함안군, 의령군(미공급)
㈜경동도시가스 ‘84.08.01 411,018 1,830,750 1,592 (울산) 전역(경남) 양산시 전역 경북도시가스㈜ ‘95.02.09 40,944 63,031 123 안동시, 영주시
㈜대륜이엔에스 ‘86.05 802,088 1,046,115 1,270
(서울) 노원구, 도봉구, 강북구 전역, 성북구 일부
(경기) 의정부시, 양주시, 동두천시, 연천군 전역, 포천시 일부
대성에너지㈜ ‘84.10.18 808,838 1,029,176 2,042 (대구) 전역
(경북) 경산시 전역, 칠곡군 동명면, 고령군 다산면
대한도시가스㈜ ‘80.02.15 1,380,435 1,802,605 2,757
(서울) 강남구, 강동구, 송파구, 서초구(일부)
(경기) 과천시, 성남시, 하남시, 광주시, 이천시, 여주군 목포도시가스㈜ ‘84.09.26 73,288 101,503,567 231 (전남) 목포시, 무안군, 영암군
㈜부산도시가스 ‘82.10.26 988,514 1,275,714 2,116 (부산) 전역
㈜삼천리 ‘83.10.20 2,495,831 3,674,250 4,852
(인천) 남·연수구 전지역, 중·동·남동구 일부 (경기) 부천시, 시흥시, 안산시,
안양시, 광명시, 군포시, 의왕시, 수원시, 평택시, 용인시, 오산시, 안성시,
<표 III-2> 도시가스사업자 현황 (2010년)
한편 정부가 발표한 제10차 장기천연가스수급계획(2010~2024년)에 따르면 2024년 까지 도시가스용으로 LNG 22백만 톤을 공급할 계획이다.(표Ⅲ-1참조) 이 중 집단에 너지와 직접적으로 경쟁이 될 수 있는 가정용과 일반용은 각각 연평균 0.4%, 2.1%
씩 증가할 것으로 전망하고 있다. 따라서 주택부분보다는 건물부문에서 개별난방과 지역난방 간의 경쟁이 심화될 것으로 보인다.
화성시
서울도시가스㈜ ‘83.11.28 1,962,923 2,181,247 3,794
(서울) 강서, 영등포, 동작, 마포구, 관악, 은평 전역 및 종로, 용산, 서대문구, 서초, 양천구 일부 (경기) 김포, 일산, 파주 영남에너지서비스-
포항 ‘90.12.19 148,471 421,601 499 포항시, 영덕군, 울진군
㈜예스코 ‘83.03.31 1,140,864 1,506,823 2,305
(서울) 중고, 광진구, 성동구, 동대문구, 중랑구 전역 및 종로구, 용산구, 성북구, 서대문구 일부
(경기) 구리시, 남양주시, 가평군 전역 및 포천시, 양평군 일부
인천도시가스㈜ ‘84.01.09 646,698 801,203 1,129 (인천) 부평구, 계양구, 서구, 강화군 전역 및 중·동·남동구 일부 (경기) 김포시 일부
전남도시가스㈜ ‘85.03.21 104,512 161,303 286 (전남) 순천시, 광양시, 곡성군,구례군 전북도시가스㈜ ‘84.05.08 237,688 350,069 783 전주시, 김제시, 남원시, 완주군,순창군, 무주군, 고창군 일원 전북에너지서비스㈜ ‘92.01.11 79,863 123,541 206 (전북) 익산, 정읍시
중부도시가스㈜ ‘93.11.01 282,759 678,490,249 996 천안, 아산, 공주, 연기, 보령, 논산,금산, 부여, 서천, 청양, 세종시 참빛원주도시가스㈜ ‘89.03.01 88,785 109,682 279 (강원) 원주시, 횡성군
㈜충남도시가스 ‘87.12.01 518,437 657,324 1,204 대전광역시, 계룡시
㈜해양도시가스 ‘83.07.05 512,458 608,923 1,276 광주광역시(전남) 나주시, 화순군 계 13,657,968 798,948,314 30,060 자료 : 한국도시가스협회, 도시가스사업편람, 2011
□ 집단에너지산업
집단에너지사업(지역난방)은 집중된 설비에서 열 또는 열과 전력을 동시에 생산 함으로써 에너지효율이 높고, 쓰레기 소각열 등을 활용할 수 있어 난방부문에서의 수입 화석연료 소비를 절감할 수 있는 큰 장점을 가지고 있다. 우리나라 산업단지 집단에너지사업의 효시는 1972년에 도입된 울산석유화학단지의 열병합발전이며, 지 역난방사업은 1985년에 공급된 목동지역의 지역난방사업을 시작으로 분당, 일산 등 수도권 신도시 개발사업과 맞물려 급속하게 확대되었다.
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구 분 CHP 열전용보일러
보일러(t/h) 보일러(G㎈/h) 발전기(㎿) 증기(t/h)
SH공사 404 190 62 720
한국지역난방공사 1.440 764 711 3,487
부산광역시 245
안산도시개발(주) 260 102 61 206
한국CES(주) 23
GS파워(주) 1,288 872 900 586
인천공항에너지(주) 192 103 127 123
(주)포스코 50
인천종합에너지(주) 206 187 206
LH공사 112 52 24 272
(주)케너텍 3 2 14
부산정관에너지(주) 75 35 50 75
대구도시가스(주) 8 9 24
청라에너지(주) 32
수완에너지(주) 91 118 68
(주)휴세스
삼성에버랜드(주) 6 3 7 36
(주)충남도시가스
중부도시가스(주) 6 17 40
(주)삼천리 40 46 69
대한도시가스(주) 20
경기CES(주) 17 21 84
계 3,777 2,495 2,343 6,380
자료: 에너지관리공단, 집단에너지사업 편람, 2010. 3.“집단에너지 운영실적”
<표 Ⅲ-3> 가동중인 국내 지역난방 설비 현황
최근에는 도심재개발, 보금자리주택 등의 개발에도 지역난방의 도입이 선호되고 있다. 2010년 말 현재 지역난방열 소비 세대는 200만 가구를 웃돌고 있다.
이와 같은 성장은 집단에너지사업법이 규정하고 있는 다양한 지원으로 규모, 범 위, 밀도의 경제효과(economies of density, scale and scope)를 가지는 신도시의 열수 요를 집중 개발함으로써, 저렴한 열요금과 쾌적한 난방서비스를 제공할 수 있었기 때문에 가능하였다.
지역난방부문의 2009년 연간 열 생산량은 18.210천Gcal( 발전소 및 쓰레기소각장 수열량 포함, 8,200천Gcal)이며, 열병합발전설비에 의한 생산전력은 7,264천Gcal이다.
설비별 열 생산 비율은 한전 발전소로부터의 수열량이 지역난방사업 전체 열생산량 의 26.2%이며, 한국지역난방공사의 열생산량 중 41.1%에 해당한다. 사업자별 열생 산 구성비는 한난이 전체 공급량의 65%, GS파워가 15%, SH공사가 약 11% 수준을 차지하고 있다.
구분
열생산량(천Gcal)
(천MWh)전력 합계 (천Gcal)
CHP HOB 외부수열
한전 계
수열 소각
수열 기타
생산량 5,370 4,640 4,769 3,112 319 18,210 7,264
(558) 24,458 구성비
(%) 29.5 25.5 26.2 17.1 1.7 100
<표 Ⅲ-4> 지역난방사업자 열생산량
주) 1. 전력의 ( )는 총 전력생산량 중 수전량임
2. 자사 및 타사업자간의 연계수열량은 2,958천Gcal/년이며 총 열생산량의 16.2%를 차지함 3.한전의 복합화력발전설비:분당 900㎿, 일산 900㎿, 서울화력 388㎿ 등 총 2,188㎿.
자료: 에너지관리공단, 집단에너지사업 편람, 2010. 3. “집단에너지 운영실적”
구분 한국지역
난방공사 GS파워
(주) SH공사 안산도시 개발(주) 부산
광역시 LH공사 인천공항에
너지(주) 계
구성비
(%) 63.7 15.4 10.5 2.5 1.7 1.5 1.4 96.7
<표 Ⅲ-5> 지역난방부문 열생산량 점유율
자료: 에너지관리공단, 집단에너지사업 편람, 2010. 3.“집단에너지 운영실적”
