1) 독립규제기관의 필요성
경제성장과 더불어 다양한 에너지서비스가 요구되었고 이에 부응하여 에너지정 책이 추진되었다. 2000년 이전의 에너지정책은 석유, 가스, 전력 등을 안정적으로 공 급하는 데 초점이 맞추어져 왔으나, 경제규모가 커짐에 따라 에너지원별로 정책을 추진하는데 한계를 보이기 시작했다. 특히 전력, 가스, 난방열 등 특정지역에 공급네
19) 김현제․정웅태(2008)에서 규제기능의 재편방안을 제안한 바 있어 이를 요약하여 재정리 함.
트워크(망)를 통하여 최종소비자에게 에너지서비스를 공급하는 사업은 정치적 여건 변화에도 많은 영향을 받는다. 2000년대 에너지산업의 구조개편 등으로 에너지부문 에 민간자본이 유입되자 공기업과 민간기업 간의 이해 다툼이 확대되기 시작하였 다. 에너지산업의 특성상 비록 민간 기업이 참여한다 하더라도 에너지공급부문이 독점적으로 운영되는 한 여전히 정부정책의 영향하에 있게 된다. 따라서 에너지산 업 간 또는 기업 간 이해다툼이 발생하게 되면 조정자 혹은 이해 당사자로서 정부 가 중요한 역할을 담당할 수밖에 없다.
이러한 여건들은 에너지와 관련된 갈등 문제를 경제적 관점에서 본다면 비합리적 으로도 해결될 수 있는 배경이 된다. 그만큼 복잡하고 고려해야 할 사항이 많다. 그 래서 정부의 산업정책을 주도하는 조직과는 별도의 조직에서 이러한 문제들을 냉철 하게 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 정부 정책은 사회적 후생(소비자와 생산자의 후생의 합)이 극대화되는 방향으로 결정하게 된다. 그러므로 에너지부문 사업자 간 의 분쟁 해결 내지는 공생방안을 모색하는데 있어서 에너지서비스의 실질 구매자인 소비자의 입장과 국가정책 목표를 적극 반영할 수 있어야 한다. 지금까지 정부가 에 너지원별로 산업정책과 규제정책을 담당하게 한 것은 일사분란하게 산업을 육성시 켜 안정적으로 에너지를 공급하기 위해서였다. 그러나 이러한 정부의 역할은 산업 규모가 커지고 산업간 또는 기업 간 갈등이 심화될 경우에는 오히려 국가 경제 전 체보다는 산업의 이해에 매몰되어 합리적인 방안의 모색이 어렵게 된다.
앞서 에너지부문에서 발생하는 산업 간 또는 에너지원 간 갈등을 풀기 위한 공생 내지 발전방안은 미봉책에 불과하다. 즉 에너지원별의 틀에서 모색되고 있어, 에너 지산업 전체를 고려할 수 없어 일시적, 단편적으로 추진되는 경향이 많다. 당연히 국가 전체적인 목표 달성에 원별 정책이나 규제가 어떤 영향을 미칠지에 대한 검토 가 취약할 수밖에 없다. 정부의 조직은 순환보직 시스템으로 운영되고 있어 맡은 부 서 업무에 따라 정책에 대한 입장이 달라질 수 있다.
그러므로 지금과 같은 에너지원별 규제하에서는 갈등구조를 합리적으로 해결하 기란 어렵다. 에너지문제를 국가적인 아젠다로 이해하고 각 부서의 이해를 초월하 여 정책이 결정되어야 함에도 그럴 수 없는 경우가 발생할 수 있다. 에너지절약이 우선하는지, 청정에너지 보급이 우선인지는 해당 부서에서는 판단하기 어려울 것이 기 때문이다. 따라서 독립적인 에너지규제 기관을 설립하여, 에너지 안보, 에너지절 약, 에너지이용효율화, 기후변화 대응 등의 이슈를 국가적 ․ 사회적 관점에서 조망하 고 이를 관리하고 조율하는 시스템의 구축이 바람직하다. 이를 위해 산업 부서와는
44 -별도의 독립적인 규제조직이 필요하게 된다.
2) 현행 정책부서와의 관계 정립
우선 에너지정책 당국이 수행하고 있는 업무 혹은 기능에서 정책 기능과 규제기 능을 구분할 필요가 있다. 정책 기능은 에너지시장의 경쟁 환경을 설정하고, 시장을 통해서 내부화 할 수 없는 자원 배분의 역할을 담당하는 것이다.
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반면 규제 기능 은 정책 기능에 의해서 설정된 경쟁 환경하에서 시장의 운용 방식을 세부적으로 규 정하고 감시하며, 공정한 경쟁 환경을 조성함으로써 시장 기능을 활성화하는 것이 다. 정책 기능과 규제기능을 구분하는 기본 원칙은 시장 운용의 규칙을 만드는 (rule-making) 기능과 규칙을 집행하는(rule-enforcing) 기능으로 나누는 것이다. 즉 정 책 기능은 시장 운용의 틀을 만드는 데 주안점이 두어지는 반면 규제 기능은 정책 부서에서 만든 규칙을 실제로 집행하고 시장의 움직임을 모니터링 하는 것이다. 그 러나 두 가지 기능에 대한 명확한 구분은 어려운 것이 사실이다. <표 IV-1>에 제시 된 구분 원칙도 원론적인 수준이다.정책 기능 규제 기능
구 분
- 거시적인 사안 - 사전적인 사안 - 타 산업과 연관 - 타 부처 간 합의
- 미시적인 사안 - 사후적 검토 사안 - 개별 산업에 국한 - 주무 부처 관장 - 소비자 보호
<표 IV-1> 정책 기능과 규제 기능 구분 원칙
이러한 구분원칙에 따라 에너지 정책 당국이 수행하는 정책 기능을 살펴보면 장 기수급계획의 수립 및 에너지원 간의 조화, 수급 안정 및 수요 관리 정책의 추진, 기 술 개발 정책의 추진, 에너지 이용 합리화법, 전기 사업법 등 관련 법령의 정비, 정 부부처 및 유관 기관과의 업무 협조 등을 들 수 있다. 한편 규제 기능은 사업 인허 가, 전기, 천연가스, 그리고 지역냉난방 열에 대한 요금 수준의 적정성 검토, 안전 및 품질 유지, 소비자 보호 대책 마련 등이다.
전술한 정책 기능과 규제 기능의 구분에 따라 에너지 정책을 담당하고 있는 정책
20) 김현제 외, 에너지 시장 관리 기능 정비 방안 연구, 에너지 관리 공단, 1999. 9.
부서인 지식경제부와 규제 기관의 업무를 효율적으로 분장할 수 있다. 지식경제부 는 에너지 분야(전기, 가스, 지역난방 등)의 정책 수립 기능과 타 부처와의 업무 협 조가 필요한 부문에 대해서만 역할을 담당하고, 규제 기관은 정책 수립 기능을 제외 한 에너지산업 분야의 전반적인 운영에 관한 업무를 수행하게 된다.
이상의 논의는 독립적인 규제 기관을 상정하고 전개되고 있지만, 비록 지식경제 부 산하의 규제 기관이라고 하더라도 지식경제부의 에너지 정책을 담당하는 부서와 는 독립적으로 업무를 수행하는 것이 타당하다. 결국 정책 부서와의 관계는 사안에 따라 긴밀한 협조가 필요하고 업무의 조정이 가능하지만 정책 기능의 수행으로 인 해 규제 기관의 역할이 위축되거나 제 기능을 수행하지 못하는 경우가 발생되는 것 은 적절하지 않다. 예를 들어 공공요금의 인상 동결이라는 정책 당국의 물가 안정 목표가 에너지시장의 자율적인 가격결정 기능을 위축시키지 말아야 한다.
3) 에너지원별 규제에서 기능별 규제로 전환
현행 에너지 산업에 대한 규제는 전력 부문만 별도의 규제 기관이 마련되어 있고, 그 외의 에너지 부문에 대해서는 정책 기능과 규제 기능이 혼재되어 수행되고 있다.
정책 부서인 지식경제부 에너지자원실의 주요 업무는 국가에너지기본계획의 수립 및 시행, 에너지수급 계획의 수립․조정과 소비실태 분석, 에너지 산업의 육성 및 경 쟁력 강화, 기술 개발 및 기반 조성 등에 관한 내용이다. 에너지자원실 아래 4개 국 가운데 에너지산업정책관이 가스 산업, 석유 산업, 석탄 산업에 대한 정책 업무와 규제 업무를 동시에 관장하고 있으며, 전력 부문의 정책 업무와 에너지 산업 전반의 안전 업무를 수행하고 있다. 그리고 기후변화 에너지자원개발정책관이 신ㆍ재생에 너지의 기술개발 및 이용ㆍ보급 촉진에 관한 시책의 총괄ㆍ조정 및 홍보에 대한 업 무를 수행하고 있다. 원전산업정책관은 원자력발전과 방사성폐기물관리에 관한 기 본정책을 수립ㆍ시행한다. 그리고 에너지절약추진단에서는 에너지절약정책을 총괄 ㆍ추진하며, 집단에너지사업 관련 업무도 담당한다.
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-구분 에너지원별 규제 기능별 규제
장점 - 개별 산업의 특성 반영 용이 - 기존 방식 유지로 편리함
- 사업 환경의 변화 반영 - 낮은 규제 포획 가능성 - 산업 전반의 연관성 파악 용이 - 통합 및 조정 역할 수행 용이 - 피규제자의 편의 증대
단점
- 기업 결합 등 사업 환경의 변화에 대처하지 못함 - 높은 규제 포획 가능성 - 통합 및 조정의 곤란
- 규제의 중복으로 피규제자의 불편 가중
- 에너지원별 전문성 퇴색 가능 - 시행 초기 전문 인력 확보 곤란
<표 IV-2> 규제 방식별 장단점 비교
다음의 [그림 IV-1]에너지정책 부서의 조직도에서 알 수 있듯이 에너지 분야의 정 책 기능은 기본적으로 에너지원별로 수행되고 있다. 전력, 석유, 가스, 원자력, 집단 에너지, 석탄, 신재생 에너지 등의 에너지원별로 정책 기능이 집행되고 있으며, 전력 부문의 규제 기능을 제외한 관련 에너지원별 규제 기능은 에너지원별로 정해진 해 당 과에서 수행하고 있다. 예를 들어 에너지 관리과에서 집단에너지사업에 대한 구 역 지정 및 사업자 인허가를 담당하고 있다. 특히 열 사업을 겸업하는 구역전기사업 자의 선정을 주관하고 있다. 물론 구역전기사업자로서 최종 허가를 획득하기 위해 서는 전기위원회의 심의를 거쳐야 한다. 그렇지만 열 사업에 관한 규제 기능은 전적 으로 에너지 관리과의 고유 업무이다. 이때 구역전기사업에 관심이 있는 사업자는 에너지 관리과와 전기위원회를 모두 상대해야 하는 이중적인 부담을 지게 된다.
한편 에너지원별로 정책과 규제를 수행하는 부서가 동일한 경우 해당 사업자로부 터 규제 포획이 쉽게 이루어질 가능성이 높다. 에너지 이용합리화라는 정책 목표를 달성하기 위해 집단에너지 확대 보급 정책을 수행하고 있는 에너지관리과는 한전과 의 수열 요금 결정에 있어 가능하면 저렴하게 발전배열을 공급받으려는 지역난방의 입장을 대변해 줄 가능성이 높다. 결국 합리적 수준으로 열 가격을 설정하는 가격 규제 업무와 집단에너지의 확대보급 정책 간에 갈등이 발생할 수 있다. 이러한 문제 점은 규제 기능과 정책 기능의 분리와 에너지가격체계 전반에 대한 고려를 통해 해 결하는 것이 가장 합리적이라고 판단된다.