일본 구조개혁특구사업의 성과와 시사점

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일본은 1992년‘파이로트(pilot) 지자체 제도’를 도입, 지역을 한정하여 인허가 등의 특례조치를 실험적으로 인정함으로써 규제완화와 지방분권을 동시에 추진 한 바 있다. 그러나 중앙성청의 1국 2제도라는 반대에 부딪쳐 발안 초기부터 진통 을 겪었으며, 결국 법률의 제정이나 개정을 필요로 하지 않는 범위에서 추진한다 는 조건이 전제되면서 별다른 성과없이 1998년 말 종료되었다.

이러한 실패를 교훈삼아 탄생한 것이「구조개혁특별구역법」이다. 일본 구조개 혁특구는 전국을 대상으로 일률적으로 실시하던 기존의 규제개혁과는 달리 특정 지역에 대해서만 규제의 완화 또는 철폐를 시행하는 것이다. 규제완화를 통해 지 역의 개성과 자립을 구축하고, 나아가 지역경제의 활성화와 경기회복을 도모한다 는 것이 핵심적인 내용이다. 또한 구조개혁특구는 규제완화에 따른 효과에 대해 정기적으로 평가를 받아야 하며, 실질적인 효과가 나타난 규제사항에 대해서는 전국적으로 확대・실시하는 등 규제완화 실험의 장(場)으로서의 의미도 가지고 있다.

일본 구조개혁특구사업의 성과와 시사점

장철순｜국토연구원 연구위원 특

집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제

「구조개혁특구법」은 특례조치를 사전에 폭넓 게 열거하고 그중에서 자치단체가 선택하여 신 청하며, 이를 정부가 심의과정을 거쳐 인정하는 등의 이른바 통칙법(通則法) 형식을 기본으로 하고 있다. 한편, 구조개혁특구의 신청 및 지정 은 광역지자체와 기초지자체, 그리고 민간단체 도 가능한데, 이는 유사한 특구가 여러 지자체에 지정이 가능하도록 함으로써 지자체간 선의의 경쟁을 유도하는 데 목적을 두고 있다. 그리고 동경권도 특별한 제한 없이 특구로 지정될 수 있 으며, 특구 지정에 따른 세제・재정지원 조치는 없어 특정 지역에 대한‘규제완화’자체가 중앙 정부의 지원이라고 할 수 있다.

2. 구조개혁특구의 특징

일본의 구조개혁특구는 과거의 실패를 경험삼 아 다음과 같은 세 가지 방식을 채택한 것이 특 징이다.

지자체가 이에 응하는 종래의 정부 주도형 지역 진흥정책과는 전혀 다르며, 지자체나 민간사업 자의 자발적인 참여와 자립을 촉진하는 데 역점 을 두고 있다.

둘째, 지방의 자율적인 문제해결 능력을 촉진 시키기 위해 세금 감면이나 보조금 등과 같은 재 정지원을 일절 배제하였다. 재정지원 수단이 전 제될 경우 과거와 같이 보조금 획득을 목적으로 채산성을 무시한 사업추진이 우려되기 때문이다.

셋째, 정책 추진의 선도 조직으로 수상 직속 으로 구조개혁특별추진본부를 설치하여 특구도 입에 필요한 법안 정비 및 지정지역의 검토 등을 핵심부서인 내각 주도로 추진하는 체제를 정비 했다. 이러한 추진체제는 각 지역으로부터 특구 사업을 위한 규제완화 요청이 있을 경우 실질적 으로 규제업무를 관장하는 중앙성청의 개입을 최소한도로 억제한다는 의도에서 추진되었다.

3. 일본의 구조개혁특구와 한국의 지역특화발전 특구의 비교

기본적으로 규제특례조치의 핵심 항목이 양국 간 상당 부분 유사하다. 이는 세부적인 차이는 있으나 규제완화를 통해서 이루려는 목적, 범위 에서는 한국과 일본 양국 간 차이가 크지 않음을 알 수 있다. 또한 우리나라의「지역특구법」은 앞 서 시행한 일본의「구조개혁특구법」을 벤치마킹 하여 제도화했기 때문에 규제개혁의 방식, 주도 적 역할 및 특구사업 전개 등에 있어서 매우 유 사하다. 우선 특구제도 도입의 취지에서 일본은

(지역의 특성을 활용한 특구)

특구제안

중앙정부 심사 승인・지원

특구지정

① 지역의 잠재적 강화

② 지역활성화를 위한 각종 지원서 지역의 발전

지역의 국제 경쟁력 강화 자치단체

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특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제

지역경제활성화를 통한 경제의 장기 침체 탈출을 목적으로 하고 있으며, 우리나 라의 경우에는 지역경제 활성화, 지방자립 및 균형발전을 목표로 하고 있다. 특구 사업의 신청 범위의 경우 한국과 일본 양국 모두 수도권을 포함한 전국 자치단체 를 대상으로 하고 있으나, 우리나라보다는 일본의 수도권지역 자치단체가 보다 적극적으로 특구를 활용하고 있다.

구조개혁특구의 유형 및 지정현황

1. 구조개혁특구 유형

일본의 구조개혁특구는 부분적으로 통합・수정하는 방식으로 유형을 구분할 수

<표 1> 한국의 지역특화발전특구와 일본의 구조개혁특구의 특징 비교

구분 지역특화발전특구 구조개혁특구

주요 목적 (추진 배경)

•규제개혁을 통한 지역경제 활성화 추구 및 국가균형발전 전개 (지방의 자립화 추구)

•규제개혁을 통한 지역경제 활성화 및 자립화 추구

규제개혁 방식 •지자체가 특구 내 적용될 규제개혁을 선택

•지자체가 특구 내 적용될 규제개혁을 선택

규제개혁 주도 •중앙정부→지방정부 •중앙정부→지방정부

특구사업 전개 •특정지역 지자체에 한정하여 추진 •특정지역 및 사업의 전국화 추진 (규제특례 전국화)

신청주체・책임자•지방정부(각 지자체) •지방정부(각 지자체)

특구 제안 •각 지자체 •각 지자체 및 민간사업자

특구 형태 (신청 및 지정)

•관광, 농수산 및 레저스포츠 관련 특구 집중

•교육, 물류, R&D 관련 특구 저조

•교육, R&D, 산학연대, 산업, 도농교 류, 국제교류(물류), 농업 관련 특구 집중

특구 참여 현황 •수도권을 포함한 지자체가 참여 •수도권 지자체 집중

•양극화 현상 우려

소관 중앙부처 •지식경제부 내 특구기획단 •내각부총리직속구조개혁특별구역추진 본부

특구지정 현황 •109개(2008년 9월) •1,041개(2008년 9월) 특구대상

제외사항

•환경보전 및 국민생활 안전 저해 사항

•재정・세제지원 및 수도권 집중 유발 사항

•외교, 방위 등 국가주권 관련 사항

•특구 내 규제개혁이 아닌 대체조치가 필요한 사항

특구 운영 평가 •특구위원회, 평가위원회 운영 •특구위원회, 평가위원회 운영 세제・재정 지원 •고려하지 않음 •고려하지 않음

신청 범위 •전국 지자체 •전국 지자체

내외국인 대우 •내외국인 동등 •내외국인 동등

자료: 이홍배. 2006・6・22. 일본 구조개혁특구제도의 추진현황과 특징. 참조 수정.

있는데, 일반적으로 국제물류, 경제・산업・IT, 기술개발・의료, 농업교류・비즈니스, 교육, 행 정, 생활복지 등으로 구분할 수 있다.

2. 특구제도 지정현황

2008년 9월 현재 일본 전역에 총 1,041개의 구조 개혁특구가 지정되었다. 지자체별 특구지정 현 황을 살펴보면, 홋카이도가 가장 많은 107개의 특구가 지정되어 있으며, 다음으로 나가노현이 70개의 특구사업을 추진하고 있다. 특히 대도시

지역인 도쿄지역에 44개, 오사카지역에 29개, 교 토지역에 24개의 특구가 지정되어 있어 대도시 지역에서도 특구제도가 활발하게 진행되고 있음 을 알 수 있다.

이처럼 지방뿐만 아니라 대도시지역에서도 특구사업을 추진함으로써 전국의 모든 지역이 지역특성에 맞는 전략사업을 수립하여 차별화된 발전모델 사업을 추진하고 있다.

교육관련 특구 사회인의 교원 채용, 영어수업 실시, 초중고 통합교육 등 다양한 교육 커리큘럼을 인정하는 특구

•유치원과 보육원의 통합적 운용 등을 촉진하는 특구

국제물류관련 특구

•항만의 국제경쟁력 있는 서비스를 실현하기 위하여 통관업무의 24시간・365일화, 민간기업에 의한 종합보세구역 운영, 민간 기업에 의한 공공 컨테이너 터미널의 운영, 공유수면 매립지의 이용 등을 시행하는 특구

농촌활성화관련 특구

•주식회사의 농업 경영, 지역 실정에 맞는 농지취득 허용 등 다양한 경영 및 신규참여를 촉진하는 특구

•도시와 농촌의 교류를 촉진하기 위해 시민농원 개설, 농가민박 규제 완화, 농가에 의한

「탁주」제조면허 요건 완화 등 Green Tourism을 촉진하는 특구

국제교류관련 특구 •외국인 기술자・관광객・유학생 등의 유치를 확대하기 위하여 비자관련 제도 등의 특례조치를 추진하는 특구

지역활성화관련 특구 •지역주도로 특색 있는 지역사업을 진행하기 위하여 광고물 정리 등 지역경관 향상, 이벤트 실시를 위한 도로 및 하천 사용・점용허가의 원활화 등을 시행하는 특구 신에너지・리사이클 특구•풍력발전, 연료전지, 전지자동차 등 차세대 에너지 관련 기술 및 리사이클 산업의 보급,

진흥을 추진하는 특구

복지관련 특구 •특별보호노인의 집에 대하여 민영 또는 PFI(민간투자사업) 방식 등 주식회사에 의한 시설운영을 허용하는 특구

지방행정혁신관련 특구 •행정비용의 삭감 및 행정 서비스 향상을 위하여 공무원의 근무형태 탄력화 및 공공업무의 민간위탁을 도모하는 특구

의료관련 특구 •의료 서비스에 대한 국민 선택권을 늘리기 위하여 주식회사의 의료사업 참여를 허용하고, 외국인이 많은 지역에 있어서 외국인 의사 고용을 허용하는 특구

산학연계관련 특구

•대학, 연구기관이 보유한 지적자산을 신규산업으로 발전시키기 위하여 로봇의 보행실험을 위한 도로사용 허용, 정부 연구를 수행하는 민간기업이 국립대학의 실험시설을 저가로 사용하기 쉽도록 요건을 완화하고, 국립대학 교원의 겸업규제를 완화하는 등의 제도정비를 추진하는 특구

자료: 지식경제부 지역특화발전특구기획단. 2008・10. 지역특화발전특구 연례보고서. 참조 재구성.

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특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제

성과 및 문제점

1. 성과

지난 6년간의 특구사업 시행에 따른 성과가 다양하게 나타나고 있다. 설비투자 및 고용이 증가하였으며, 무역・투자 유치가 촉진되었다. 그리고 공공사업의 민간위 탁이 증가하였으며, 도시와 농촌 간의 교류가 활성화되었다. 또한 농촌지역의 농 업진흥이 활성화되었으며, 복지와 교육기회 확대, 환경오염 감축 등 다양한 파급 효과가 나타나고 있다.^주)

2008년 7월에 조사(내각부 구조개혁특구담당실)한 732개의 특구에 대한 효과 분석 자료에 의하면, 건설투자액 증가 약 5,900억 엔, 비용 절감액 260억 엔, 취업 자수 약 1만 8천 명 증가, 대상시설 이용자수 6만 2천 명 증가, 연간 관광객 수 약 50만 명 증가, 교통관련 이용자수 약 82만 명 증가, 교육관련 대상시설 약 2,800개 교 등의 성과가 있었다.

도도부현 지정건수 도도부현 지정건수 도도부현 지정건수

北海道(홋카이도) 107 石川縣(이시카와) 12 岡山縣(오카야마) 24 靑森縣(아오모리) 15 福井縣(후쿠이) 11 廣島縣(히로시마) 18 岩手縣(이와테) 15 山梨縣(야마나시) 16 山口縣(야마구치) 15 宮城縣(미야기) 25 長野縣(나가노) 70 德島縣(도쿠시마) 7 秋田縣(아키타) 13 岐阜縣(기후) 31 香川縣(카가와) 11 山形縣(야마가타) 18 靜岡縣(시즈오카) 17 愛媛縣(에히매) 18 福島縣(후쿠시마) 21 愛知縣(아이치) 44 高知縣(고치) 11 茨城縣(이바라기) 36 三重縣(미에) 23 福岡縣(후쿠오카) 17

(토치기) 16 滋賀縣(시가) 6 佐賀縣(사가) 6

群馬縣(군마) 16 京都府(교토) 25 長崎縣(나가사키) 16 埼玉縣(사이타마) 21 大阪府(오사카) 29 熊本縣(구마모토) 24 千葉縣(치바) 26 兵庫縣(효고) 38 大分縣(오이타) 15 東京都(도쿄) 44 奈良縣(나라) 16 宮崎縣(미야자키) 12 神奈川縣(가나가와) 30 和歌山縣(와카야마) 15 鹿兒島縣(가고시마) 15 新潟縣(니가타) 25 鳥取縣(돗토리) 10 (오키나와) 6

富山縣(토야마) 11 島根縣(시마네) 21 기타 3

<표 3> 지자체별 특구지정 현황

주) 내각부 구조개혁특구담당실. 2008・7. 특구의 효과.

자료: 내각부 구조개혁특구담당실. 2009. 9. 인터넷자료.

2. 추진상의 문제점

일본의 특구사업 추진으로 인한 다양한 파급효 과가 나타나고 있지만, 또한 특구제도 추진에 대 한 우려를 나타내는 목소리도 다수 제기되고 있 는 실정이다. 1국 2제도(일반법과 특별법)에 대 한 우려로, 한 국가 안에 복수의 제도 또는 규제 가 공존할 경우, 지역에 혼란을 가져올 수 있다 는 것이다. 또한 특정 지역을 특구로 인정하여 특혜적 사업을 추진할 경우, 지역 간 격차는 더 욱 커질 것이라는 비판이다. 그리고 재정 조치를 수반하지 않고 규제개혁만으로는 효과를 기대할 수 없다는 견해가 있다.

이외에도 일본의 특구 추진은 지자체의 대처 능력 및 평가 등 운영상의 문제점도 안고 있다.

일본 지자체의 특구에 대한 관심은 매우 높게 나

타나고 있으나, 한편으로는 전혀 관심을 보이지 않는 지자체 또한 존재하고 있어 양극화 문제가 제기되고 있다. 현 시점의 규제완화 조치로서는 특구를 통한 지역경제의 활성화를 기대할 수 없 다는 것이다. 더욱이 일부 지자체는 특구제도를 단기적인 경기부양책의 일환으로 인식하면서, 마치 특구가 경기회복에 특효약인 것처럼 인식 하는 부작용도 없지 않은 실정이다.

맺음말

일본은 구조개혁특구제도의 도입을 통해 지금까 지 개혁이 지연되어 왔던 교육, 농업, 의료・복 지 등의 분야에서 규제완화가 상당히 진전되었 다. 또한 지역경제의 활성화뿐만 아니라 지자체 의 운영과 조직의 나아갈 방향에 대해서도 많은

설비투자 촉진 재이용인정제도 대상 폐기물 확대

석유화학단지내 레이아웃 규제 유연화 약 660억 엔의 설비투자 증가

고용・노동 효과

토지개발공사 조성지 임대 약 1,400명 고용 증가

자동차 회송시 임시번호 표시 연간 약 2만 시간의 노동시간 단축 세관임시개청 수수료 경감 약 37억 엔 사업자 부담 경감 무역・투자유치 촉진 외국 고급인력 유치 약 1,200명의 외국 연구자 유치

민간위탁사업 증가 형무소 민간 위탁 약 171억 엔의 비용절감

민관 공동 직업소개 약 6,800명 취업

도시농촌교류 확대 탁주제조면허 요건 완화 연간 약 27만 명 관광객 증가

농업진흥 추진

주식회사의 농업 참여 약 400명 고용 증가 시민농원 개설요건 완화 약 3,300명 이용 농지취득 하한면적 완화 약 170명 신규 취업

복지・교육 확대

보호소 등에 지적 장애인 수용 약 3만 2천 명 이용 볼런티어에 의한 유상 운송 이동 약 82만 명 이용

교육과정의 탄력화 약 2천개교 이용

환경보호 물류・산업폐기물 운송관련 CO²배출감소 연간 약 5만 톤 감소 자료: 내각부 구조개혁특구담당실. 2009. 9. 인터넷자료.

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특 집 지 역특 화 발전 특 구 정책 현 황 과 과 제

제안이 이루어졌으며, 그 일부는 실현되어 추진되고 있어 상당한 성과를 내고 있 다. 더욱이 지자체가 정부의 제시 메뉴를 바탕으로 선택하는 것이 아니라, 스스로 독자적인 사업을 구상하고, 이를 정부에 제안하여 실현하도록 하는 흐름이 구축 되었다는 점에서는 큰 변화가 아닐 수 없다. 특구 제안은 지자체 내부의 의식개 혁, 직원의 정책입안 능력 향상을 위한 좋은 훈련이 되고 있으며, 스스로 지역특 성을 살펴보게 되는 기회를 마련해주고 있다.

그러나 한편으로는 구조개혁과 지역활성화라는 단어를 통해 연상되는 역동적 이고 본질적인 제안이 많다고는 할 수 없으며, 또한 인정받은 특구도 소단위이며 단편적인 규제완화가 많기 때문에, 양자를 하나로 묶은 패키지 형태로서의 정책 혁신까지는 도달하지 못하고 있는 실정이다. 이는 특구를 제안하는 일본 지자체 들에게도 책임이 있다고 할 수 있어, 앞으로 보다 적극적이고 도전적인 자세가 요 구되지만, 한편 이를 검토하는 일본정부의 관할부처 역시 보다 더 유연한 대응이 요구된다고 할 수 있다.

이상의 일본 구조개혁특구제도의 분석 결과 문제점을 예방하고 우리나라 지역 특구제도를 활성화시키기 위해서는 다음과 같은 사항에 유의하면서 특구계획 구 상과 추진정책 방향, 그리고 지원을 모색・전개해야 할 것이다.

첫째, 지자체의 경우에는 처음부터 모든 것을 해결하기 위해 사업규모가 큰 규 제특례 및 특구사업 신청보다는 지역행정수행 중 불편함이나 지역주민이 필요로 하는 분야에 대해서 연구를 하고 이를 통해 소단위의 항목부터 규제특례 및 특구 사업을 실현해 나가는 것이 중요하다. 소단위 항목들의 특구사업을 실시함으로써 특구사업 운영에 대한 노하우를 축적할 수 있을 뿐 아니라, 부작용이 발생할 경우 이를 제어하기가 상대적으로 유리하다는 장점이 있다.

둘째, 지자체의 특구사업 추진은 모든 것을 일시에 규제완화로 해결한다는 인 식보다는, 점진적으로 특구사업을 전개하면서 규제를 완화시켜 나가는 것이 중요 하다는 인식을 가질 필요가 있다.

셋째, 한편 특구사업의 심사 주체인 중앙정부 또한 지자체들의 특구사업 신청 을 접수하고 심의할 경우 지자체의 특구사업 전체를 한번에 결정하기보다는 계획 서의 심사를 1차적으로는 폭넓게 인정하여 지정하고, 2차적으로 세부적인 사업계 획에 대해서 심사하는 단계별 심사제도를 시행하여 지자체의 의욕을 고취해 나가 는 것이 바람직하다.