2. 지역관광개발에서의 제도적 제약

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지역관광개발의 제도적 · 행위자적 제 약이 민간투자에 미치는 영향

관광개발의 성공률이 낮은 이유는 무엇인가?

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• 지방자치단체는 지역경제 활성화 차원에서의 관광개발의 추진 실적이 부진 한 이유는 사업의 수익성의 확보가 어렵고 사업성검토가 미흡하여 민간투 자가 부진함으로 인해 사업이 지연 혹은 중단되는 등의 문제가 발생됨.

• 따라서 민간투자는 관광개발의 성패를 좌우하는 중요한 요소 이므로 민간 투자를 저하시키는 원인을 근본적으로 밝히는데 연구의 필요성이 있다.

• 지역관광개발의 제도적 제약과 행위자적 제약이 민간투자에 미치는 영향 정도를 규명함.

• 이를 위해 먼저 관련문헌을 바탕으로 제도적·행위자적 제약의 개 념 및 제약요인의 특징을 파악하여 민간투자에 미치는 이론모형을 형성하여 가설을 도출하고 실증분석을 통하여 이를 검증함.

배경

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1. 지역관광개발 의미와 제도적 한계

1) 지역관광개발의 의미

- 영역 및 범위: 지역간 상호작용 할 수 있는 관계가 있는 국토전체보다 하위에 있는 공간을 한계로 함

- 이용대상과 투입요소: 지역의 제자원을 대상으로 인간의 기술, 인력, 자본을 투입하여 관광자원의 개발, 물리적 시설을 개발

- 목적: 관광자원을 지역주민과 관광객의 욕구에 부응하기 위한 시설 정비

- 중요성: 관광개발, 사회개발 및 인가개발을 고려하여 사회, 문화, 경제, 환경이 일치하 는 계획의 확립

- 기여도: 지역주민과 관광객의 관광욕구를 충족시켜 관광복지를 증대시키고 지역의 발전 과 주민의 생활의 질향상에 기여함

(김요안, 1996; 민동규, 1997; 안정근, 1983; 정승환·황미화, 1999; 최해수·김충기, 1997) 2) 지역관광개발의 제도적 한계

- 단일 지역관광개발 관련 제도만의 한계가 아닌 지역개발 관련법과의 관계가 있음

- 지역개발계획체계에서 수립된 개발제도에서 사업추진상 그 한계점은 지역개발사업의 연 계성문제, 지원제도(보조금제도, 금융지원제도, 주민참여제도) 가 미실행.

- 개발계획제도를 실천하는 과정이 어려운 것은 계획체제와 지원, 행정적 기능과 같은 제 도적 요소가 행위자의 사회적 상호작용을 제약하는 규칙이기 때문임.

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2. 지역관광개발에서의 제도적 제약

1) 지역관광개발 제도

- 지역관광개발의 근간이 되는 제도는 국토기본법에서 지정한 지역계획 등의 관련법 규 정에 의한 개발사업.

- 관광개발의 제도적 측면에서 관광기본법과 관광진흥법이 법적 기초가 됨.

- 법정계획으로 ‘전국 관광종합개발 기본계획’ 및 ‘권역별 관광개발계획’이 수립 2) 지역관광개발 제도적 제약

- 관광제도에 대한 기본적인 이해는 크게 관광법규와 관광행정조직으로 나누며 이러한 체계 속에서 수립·집행되고 있음.

- 그러나 관광법규에서 관광기본법과 관광진흥법적인 규제적 성격이 강하게 나타남. 따 라서 법제의 체계의 문제점으로 변화하는 관광산업 환경에 반영하고 있지 못함.

- 관광행정조직은 문화관광부외에도 관련부처와 기능을 분산담당하고 있음. 하지만 중앙 행정기관은 물론 광역자치단체에까지 복잡하게 분포되어 행정의 혼란 및 비능률을 초 래하고 있음.

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3) 지역관광개발 제도적 제약의 개념적 정의

- 지역관광개발의 최상위 관련법·제도의 상충과 중복으

로 관광법규와 행정조직(기구)과 같은 제도적인 기능

이 체계적이지 못하여 지역관광개발을 추진하기 위한

수립 및 집행과정에 제약이 따름.

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3. 지역관광개발에서의 행위자적 제약

1) 지역관광개발 행위자

• 행위자는 자신의 입장과 관점에서 상황만을 생각함. 즉 행위의 특성이나 결과 측면을 행위자 중심적이고 일차적으로 정당화하 여 표현함(Weber, 1918; Dray,1957).

• 행위자의 분류는 어떤 주의나 이념체제에 대해 선호하는 행위 자와 비선호 행위자로 분류함(Hirschman, 1965).

• 지역관광개발 행위자 대상은 중앙부서와 지방자치단체, 지역환 경단체, 지역주민, 관광사업자, 관광담당 공무원 등이 포함됨 (Jafari, 1986: 박종화 외, 1995).

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2) 지역관광개발 행위자적 제약

• 지역관광개발에서의 행위자는 지배관계와 이해관계 로 설명할 수 있음.

첫째, 권위와 권력관계, 우월한집단과 불리한 집단 등 과 같은 지배관계구조가 행위를 제약함.

둘째, 개발사업 시행에 있어서 연계되어 있는 이해관

계자간의 갈등으로 나타남(Knoke & Kuklinski,

1982;한세억, 2002).

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3) 지역관광개발 행위자적 제약의 개념적 정의

지역관광개발의 행위자적 제약이란, 지역관광개발을

둘러싼 다양한 이해집단의 추구하는 방향과 인식의 차이

에서 발생하는 갈등이라 정의함.

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4. 지역관광개발 제도적·행위자적

제약요인 도출

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제약 내용 발생문제

제 도 적 제 약

연구 및 계 획관리기능

미약

ᆞ개발의 여건 변화 추세 파악 부족

ᆞ경제·사회·문화적 타당성 및 개발 파급효과 분석에 신중성이 결여

ᆞ기초통계자료 축적이 미흡

ᆞ인근지역에 중복지정, 무분별한 시설도입으로 자연환경파괴

ᆞ체계적인 계획작업의 연계성 결여 ᆞ경제성이 없는 사업추진

행정·조직 기구 미약

ᆞ부처간의 중복현상으로 업무조정 어려움, 이중행정과 이중감독, 단계별 연계기구 부재

ᆞ부서간 마찰 · 비협조로 인한 개발사업관련 업무 지연

하향식 개발방식

ᆞ획일적인 자원중심 개발방식

ᆞ공급중심적 접근방법으로 지역의 특성결여

ᆞ관광객의 욕구 반영이 미흡 ᆞ소규모 개발 활성화 악영향

ᆞ지방정부의 독자적인 활동영역 확보의 어려움 ᆞ자원의 효율적인 개발의 기본 틀이 부재

5. 지역관광개발의 제약요인이 민간투자에 미치는 영향관계

ᆞ단기적 전략의 무리한 추진 ᆞ기업의 인허가 절차의 복잡 ᆞ공급자 위주의 조성계획수립 ᆞ세제 및 금융 체계미약 ᆞ환경보호를 위한 면적규제와 ᆞ관광관련 구성원의 전문성 결여개발규제

ᆞ중앙정부 주도 개발방식 ᆞ부정확한 기초통계자료 ᆞ시설에 대한 수요분석 오류 ᆞ사업성 분석 미흡

ᆞ자원중심 개발방식 ᆞ법정지정 기준 모호 ᆞ지역특성이 결여된 개발

수익성 및 사업성 결여

민간투자 미흡

ᆞ이해집단간 참여, 협조 부족

ᆞ개발과 보존의 갈등 ᆞ경제적 편익의 다름

제도적 제약요인

행위자적 제약요인

[그림 ] 제도적·행위자적 제약요인이 민간투자에 미치는 영향

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결 론

• 지역관광개발의 제도적 제약과 행위자적 제약의 개념적 정립과 제약이 수익성과 사업성 결여 로 인해 민간투자에 미치는 영향 관계는

• 첫째, 하향식 개발방식은 일방적이고 탄력적이지 못한 방식의 틀에서 현 실적으로 지역의 특수성을 반영한 개성을 상실한 관광개발계획이 됨

따라서, 지역의 특성을 고려하고 지역민의 의견을 반영할 수 있는 지방 정부의 역할 강화 필요함.

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• 둘째, 연구계획관리기능 미흡의 경우, 기초통계자료미흡과 이를 이용한 각종 분석결과의 오류가 발생하여 개발대상지에 명확한 결과 제시의 한계.

관광산업의 발전을 위한 계획안의 객관성을 갖게 하기 위해 자료수집 분 석 및 해석에 대한 정확한 설명이 필요,

관광권역계획 수립시 과거 5년간 권역내 관련통계에 대한 분석과 이를 위한 시계열통계의 체계적 수집을 의무화 필요.

통계조사결과의 신뢰성 확보를 위해 전문성을 인정받은 공신력 있는 연 구기관에 의해서만 수행되도록 해야 함.

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• 셋째, 이해집단간 참여와 협조 부족의 경우 이해집단간의 참여기회와 방법이 형 식적임으로 지역실정에 맞지 않는 개발이 되며 개발이 실패할 경우에 주민에게 커다란 재정적, 심리적 강박감이 발생함.

참여할 수 있는 여건이 마련됨으로 인해;

· 지역민의 경제적 이익 및 지역환경을 보호하는 측면에도 매우 중요함.

· 주민과 관련전문가, 관광기업이 참여함으로써 사업진행과정에 오류를 최소화.

· 다른 의견과 입장을 제시하여 타협하기 어려운 부분을 궁극적으로 해결.

· 지방색을 살린 개성 있는 관광지 조성이 효과적으로 실현될 수 있음.

참여와 제반 지원상 제기되는 다방면의 문제점을 수렴하여 이를 구체화 할 수 있 는 전담기구가 필요함.

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• 결과적으로 지역관광개발에서 민간투자미흡에 미치는 근본적인 원인은 획일적인 하향식 개발방식이라 할 수 있음.

- 하향식 개발방식은 중앙정부의 통제나 지나친 관여는 지역의 특성과 전 통성이 결여된 개발이 됨

-지역주민들의 의견을 수렴하는 기회를 박탈하게 됨으로 지역주민과 이 해집단간의 참여를 통해 개발을 둘러싼 상충된 의견과 갈등을 해결할 수 있는 소통의 장을 마련하지 못하는 것으로 판단됨.

- 지역 스스로가 집행을 가진 방식으로 지역특성에 맞는 소규모의 관광개발의 지 역민이 주체가 되어 개발에 임해야 함.