• 검색 결과가 없습니다.

중소기업 적합업종 제도의 법제화: 경제적 역기능 및 정책적 시사점

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "중소기업 적합업종 제도의 법제화: 경제적 역기능 및 정책적 시사점"

Copied!
24
0
0

로드 중.... (전체 텍스트 보기)

전체 글

(1)

중소기업 적합업종 제도의 법제화:

경제적 역기능 및 정책적 시사점

윤상호

한국경제연구원 연구위원 (yoon@keri.org)

난 2012년에 도입된 중소기업 적합업종 제도 의 법제화가 올해 개원한 20대 국회의 출범 과 함께 본격적으로 논의되고 있다. 하지만 국내 연 구를 통해 중소기업 적합업종 제도로 인한 경제적 폐해가 수차례 보고된 바가 있으며 경제학적 논리 또한 찾아보기 힘든 제도라 할 수 있다. 본 연구는 지난 연구들과 달리 현행 중소기업 적합업종 제도 의 제도적 한계를 제시하는 동시에 법제화로 인해 발생 가능한 잠재적 경제적 역기능을 파악한다. 우 선 경합가능시장 가설에 근거해 수행한 분석에 따 르면 적합업종 제도는 태생적으로 경제적 역기능의 회피가 불가능한 제도이며 실제로 적합업종으로 선 정된 소재부품 산업의 경우 생산 규모 성장률이 정 체되는 등 경제적 역기능이 현실화되는 현상을 관

서 논의되고 있는 적합업종 제도의 법제화, 즉 민간 합의를 기반으로 운영되는 자구·자율적 규제 방식 에서 정부의 직접·타율적 규제 방식으로의 변화는 시장 참여자가 보유한 암묵적 지식의 활용에 방해 요인으로 작용하게 된다. 따라서 예상하지 못한 결 과가 야기되는 등 제도적 불확실성이 높은 적합업 종 제도의 법제화는 제도적 비신축성을 증가시켜 법제화의 목적과는 달리 경제적 역기능의 증폭이라 는 의도하지 않은 결과로 귀착될 가능성이 높다. 적 합업종 제도는 근본적으로 경제적 역기능의 회피 및 의도하는 경제적 순기능이 불가능한 제도로 법 제화가 아닌 폐지가 요구되는 제도로 판단된다.

발행일 일Ⅰ발행인권태신Ⅰ발행처한국경제연구원Ⅰ주소서울시 영등포구 여의대로 타워

(2)

Ⅰ. 연구배경

▫중소기업 고유업종 지정제도가 2006년에 폐지된 후 대·중소기업 간의 양극화가 심화되었다는 인식 하에 중소기업의 자생력 강화를 목적으로 중소기 업 적합업종(이하 적합업종) 제도가 도입

○ 적합업종 제도는 2011년 10월에 15개 품목을 최 초로 적합업종으로 지정하며 시작되었으며 현재 77개의 업종·품목이 적합업종으로 지정 중

<표 1>에서 나타나는 바와 같이 2014년 9월의 90 개 지정 품목을 정점으로 재합의 및 해제 여부에

대한 결정이 2014년 9월에 시작되며 이후 75여개 를 중심으로 등락을 반복 중

○ 적합업종으로 지정되었던 품목은 총 100개이며 이중 23개의 업종·품목이 3년의 지정기간 후 해 제되어 현재 77개의 지정 업종·품목이 존재

○ 신규지정 후 지정기간의 만료로 인해 재합의 및 해제 심사를 받은 업종·품목은 89개이며 이 중 재 합의를 통해 적합업종 지위를 유지하고 있는 업 종·품목은 66개

▫업종·품목으로 신청되었을 경우 동반성장위원회 의 심사 및 합의를 통해 <표 2>에서 설명하고 있는 8개 유형의 권고가 실시

<표 1> 중소기업 적합업종 지정 및 해제 추이

연도 지정월

2011 2012 2013 2014 2015 2016

10 12 1 3 3 6 7 9 10 12 1 3 6 1 3 6 7 8

신규지정 15 11 44 1 8 9 1 1 - 2 2 2 1 1 - 1 - 1

해제 대상 - - - 15 11 44 1 - - 8 9 1 -

재합의 - - - 11 9 27 1 - - 8 9 1 -

해제 - - - 3 3 17 - - - -

총계 15 26 70 71 79 88 89 90 97 86 71 73 74 75 75 76 76 77 자료: 동반성장위원회, 2016, 중소기업적합업종합의/공표, http://winwingrowth.or.kr/03_business_01_02_04_result.2016.9.21.

<표 2> 중소기업 적합업종 권고 유형

구분 주요 내용

진입 자제 ◦ 당해 업종·품목에 새로운 대기업이 진입하는 것을 제한

확장 자제

◦ 해당 품목을 이미 생산하는 대기업이 증설 등을 통해 생산량을 확대하거나, 프랜차이즈 확장 또는 시장점유율을 확대하는 것을 제한

◦ 당해 품목을 이미 생산하는 대기업이 다른 세부시장으로 확장하는 것을 제한

◦ 당해 품목을 OEM 생산하던 대기업이 직접 생산하는 것을 제한 사업 이양 ◦ 당해 품목을 이미 생산하고 있는 대기업이 시장에서 철수

◦ 당해 품목을 대기업이 직접 또는 자회사 OEM을 통해 생산하던 것을 전량 일반 중소기업을 통해 OEM 생산 사업 축소 ◦ 당해 품목을 이미 생산하고 있는 대기업이 전체시장이 아니라 일부 시장에서 철수

◦ 당해 품목을 이미 생산하고 있는 대기업이 전체 시장 또는 일부 시장에서 점유율을 축소하거나 생산량을 축소 한시 보류 ◦ 사실적 관계가 명확해질 때까지 단기적으로 유보

시장 감시 ◦ 적합업종 제도를 적용하지 않되 문제 발생 시에는 다시 합의를 유도 조치 의뢰 ◦ 공정위 등 타 부처 행정수단을 적용해 줄 것을 요청

연구 의뢰 ◦ 중립적 연구기관 또는 컨설팅사 등에 해당 업종의 중소기업 피해 축소 및 경쟁력 강화 방안 의뢰 자료: 동반성장위원회, 2016, 중소기업적합업종합의/공표, http://winwingrowth.or.kr/03_business_01_02_04_result.2016.9.21.

(3)

1) Lucas, Robert E. Jr, 1978. “On the Size Distribution of Business Firms”, Bell Journal of Economics 9 (2):508–

523.

2) 황인학, 2011, “중소기업 적합업종제도의 본질과 문제점: 두 부 제조업의 사례”, KERI Insight 11-08, 한국경제연구원.

3) 김필헌, 2011, “중소기업 적합업종·품목제도의 실효성 검토 및 보완 방안”, 동반성장 이슈 시리즈 4, 전경련 중소기업협 력센터.

4) 이진국, 2015, “중소기업 적합업종 지정제도의 경제적 효과 에 관한 연구: 두부산업을 중심으로”, 정책연구시리즈 2015–

01, 한국개발연구원.

○ 8개 유형의 권고 중 <표 1>에서 거론된 지정 업종· 품목은 진입자제, 확장자제, 사업이양, 사업축소 의 권고를 받은 업종·품목을 의미

○ 즉 업종·품목의 지정은 특정 시장·산업에 대한 대 기업의 진출을 가로막는 (일방향적) 인위적 시장 진입 규제와 동일한 조치

○ 따라서 업종·품목의 지정에 따라 경쟁을 통한 시 장 확대, 새로운 기술 도입을 통한 혁신 등 시장의 역동성이 박탈되는 경제적 폐해가 분명히 예상되 는 제도

○ 한 예로 노벨경제학상 수상자인 Lucas는 시장참 여 기업의 규모를 인위적으로 작게 유지할 경우 경제적 자원의 낭비가 불가피하다고 제시1)

▫규제나 정책을 통해 특정 시장·산업의 기업 규모 를 인위적으로 통제한다면 그렇지 않은 경우의 경 제적 비효율성에 비해 상대적으로 얼마만큼의 해 택이 가능한가가 관건

○ 반면 적합업종 제도의 경제적 영향을 분석한 대다 수 연구는 산업 경쟁력의 저해 및 소비자 후생 감 소 등 제도의 경제적 역기능에 대한 문제점을제기

○ 한 예로 황인학은 적합업종 제도가 폐지된 고유업 종 지정제도와 본질적으로 동일하고 두부산업에 대한 고유업종 해제 효과를 분석해 적합업종 제 도의 잠재적 사회적 비용을 추정2)

- 고유업종 지정제도의 해제 효과, 즉 두부산업의 규 제 완화로 인해 사중손실이 약 43% 감소된 것으로 추정해 적합업종 제도의 도입으로 인한 사회적 비 용의 증가를 예측

○ 김필헌은 중소기업의 성장성 저해, 기업 경쟁력 악화, 소비자 후생 감소 등을 적합업종 제도의 도 입에 따른 파급효과로 예측하며 업종·품목별 특

수성을 고려한 경제적 부작용의 최소화 방안을 제시3)

○ 이진국은 포장두부시장에 대한 실증분석을 통해 적합업종의 역기능으로 포장두부시장의 성장 제 한, 소비자 후생의 감소, 그리고 중소기업의 수익 성 저하를 제시4)

- 포장두부시장의 적합업종 지정으로 인해 소비자 후 생 손실이 연간 약 567억 원에 달하며 적합업종 제 도의 부재시 8.1%의 중소기업의 판매 성장이 가능 했다고 추정

▫적합업종 제도의 경제적 역기능을 제기한 각종 분 석 결과에도 불구하고 20대 국회 출범과 함께 적합 업종 제도의 법제화를 시도하는 4개의 법안이 발의 되는 등 제도의 강화 방안에 대한 논의가 본격화

(4)

5) 박광온, 2016, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (박광온의원 대표발의)”, 의안번호 1119, 국회 의안정보시스템.

6) 백재현, 2016, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (백재현의원 대표발의)”, 의안번호 48, 국회 의 안정보시스템.

7) 심상정, 2016, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (심상정의원 대표발의)”, 의안번호 673, 국회 의안정보시스템.

8) 우원식, 2016, “중소기업·중소상인 적합업종 보호에 관한 특별법 안 (우원식의원 대표발의)”, 의안번호 77, 국회 의안정보시스템.

○ 박광온, 백재현, 그리고 심상정은 현행 적합업종 의 문제점으로 사업조정의 비활성화를 지적하며 적합업종에 대한 합의의 도출 및 불이행시 사업 조정 신청 요건을 완화하는 개정안을 발의5)6)7) - 적합업종에 대한 합의의 도출 및 불이행에 따른 사

업조정의 신청 권한을 중소기업자단체에게도 부여 하고 사업조정에 대한 5년 이내의 대기업 권고 권 한을 중소기업청장에게 부여

○ 우원식은 적합업종 제도가 권고적 효력만을 갖고 있어 실효성의 한계가 드러나고 있다고 지적하며 중소기업청장이 지정·고시하는 기존 적합업종 제 도를 대체하는 특별법안을 발의8)

- 중소기업청장에게 해당 사업의 이양을 위해 주식의 처분, 기업의 분할, 임원의 사임, 영업의 양도 등을 명할 수 있는 권한을 부여

○ 박광온, 백재현, 심상정의 개정안은 적합업종의 강 제화를, 그리고 우원식의 특별법안은 기존에 폐지 된 중소기업 고유업종 지정제도의 부활을 의미

○ 즉 4개의 법안 모두 강제적 법적 구속력을 확보시 켜 민간 합의체를 기반으로 운영되는 현행 적합 업종 제도의 법제화를 시도

▫따라서 본 연구는 민간 합의체를 기반으로 운영되 고 있는 현행 적합업종 제도의 법제화로 인해 경제 적 역기능 등이 심화되는 문제점과 그에 따른 정책 적 시사점을 제시

○ 적합업종 제도는 대·중소기업간 사업영역의 구분 을 가능케 하는 명확한 선정 및 판별 기준의 설정 이 원천적으로 불가능한 제도

○ 법적 구속력을 부여하는 적합업종 제도의법제화 는 민간영역의 자발적 합의를 통해 극심한 경제 적 폐해가 예상되는 업종·품목의 적합업종 선정 을 예방하는 완충장치를 소멸시키는 효과

○ 즉 민간영역의 자발적 합의에도 불구하고 완벽한 사전적 방지가 불가능한 적합업종 제도의 경제적 폐해가 법제화로 인해 더욱 심화된다는 의미

○ 적합업종 제도는 근본적으로 실현이 불가능한 목 적을 설정해 경제적 역기능 및 폐해만이 예상되 는 제도로 법제화가 아닌 폐지가 시급한 제도

▫본 연구는 적합업종 제도의 법제화로 인한 경제적 역기능의 파악과 정책적 시사점의 제시를 위해 다 음과 같이 구성

○ Ⅱ장은 적합업종 제도의 도입배경 및 목적을 파악 하고 업종·품목 선정 기준과 운영 방식 등 현행 적합업종 제도의 제도적 특성을 설명

○ Ⅲ장은 경제적 역기능 및 폐해의 유발이 불가피한 적합업종 제도의 태생적 한계를 경합가능시장 가 설을 통해 제시하고 적합업종으로 선정된 소재부 품의 선정 전후 생산 규모를 비교

○ Ⅳ장은 20대 국회의 개원 이후 현재까지 발의된 적합업종 관련 상생법 개정안과 특별법안의 주요 내용을 파악하고 설명

○ Ⅴ장은 적합업종 제도의 법제화에 따른 경제적 영 향을 자구·자율적 규제 방식과 직접·타율적 규제 방식간의 장·단점 비교·분석을 통해 파악

○ Ⅵ장은 본 연구의 주요 내용을 정리하고 정책적 시사점을 제시하며 보고서를 마무리

(5)

9) 국가법령정보센터, 2016, 대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 [시행 2016.4.28.] [법률 제13839호. 2016.1.27., 일부 개정], 법제처.

10) 1979년에 중소기업특화업종이란 명칭으로 도입된 중소기 업 고유업종 지정제도는 글로벌 아웃소싱 확산, 외국인 투 자의 확대 등 경제 환경의 변화로 실효성을 상실했다는 판 단 하에 2006년 12월 31일부로 폐지. 또한 ‘중소기업 보호 업종 지정제도를 규명한 중소기업의 사업영역보호 및 기업 간 협력 증진에 대한 법률’을 대체한 상생법의 2010년 개정 안을 통해 고유업종 지정제도 관련 조문을 완전히 삭제.

11) 김재균, 2011, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (김재균의원 대표발의)”, 의안번호 13003, 국 회 의안정보시스템.

12) 노영민, 2011, “중소상인 적합업종 보호에 관한 특별법안 (노영민의원 대표발의)”, 의안번호 12535, 국회 의안정보시 스템.

13) 장제원, 2011, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (장제원의원 대표발의)”, 의안번호 11024, 국 회 의안정보시스템.

14) 강창일, 2011, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 일 부개정법률안 (강창일의원 대표발의)”, 의안번호 12875, 국 회 의안정보시스템.

15) 한 예로 지식경제위원회에 정부를 대표해 참석한 윤상직 당시 지식경제부 제1차관은

“...옛날에 전지 쪽이 중소기업 고유업종이었습니다. 그런데 우리가 2차전지 산업을 육성하는데 그 부분이 상당히, 전지 이기 때문에 걸림돌이 된 경우가 있고요. 그리고 사양산업이 라고 하더라도 지금은 첨단사업으로 바뀌는 경우들이 없지 않아 있다고 봅니다...기술의 발전이라든가...그런 부분에서 유의를 해야 할 필요가 있다 생각합니다...정부의 기본적인 원칙은 지금까지 법제화를 반대하고 있습니다...법제화를 하 게 되면 정부 조치이기 때문에 역시 우리나라 국내 대기업 중에서 일부 소송을 제기할 수도 있고 또 경우에 따라서는 외국의 기업체들이 ISD로 제소를 할 수 있는 사항이 있습니 다...자칫 잘못하면 외국 기업들이 오히려 더 악용할 수 있는 그런 제도가 될 수 있다는 부분도 우려를 하고 있습니다.”

라고 발언하며 적합업종 제도의 법제화에 대한 정부의 적극 적인 반대 의견을 표명

Ⅱ. 적합업종 제도의 제도적 특성

▫적합업종 제도는 동반성장위원회의 설치 및 업무 영역을 규정한 ‘대·중소기업 상생협력 촉진에 관 한 법률’(이하 상생법)을 기반으로 운영되는 제도9)

○ 동반성장위원회는 대·중소기업 간 동반성장과 관 련한 민간부분의 합의 도출과 동반성장 문화의 조성 및 확산을 위해 설치

○ 반면 상생법은 적합업종의 합의 도출 및 공표를 동반성장위원회의 업무 중 하나로 지정할 뿐 적 합업종 제도의 운영에 관한 구체적인 내용은 부재

○ 다만 적합업종의 합의 도출이 실패하거나 합의 내 용이 불이행될 경우 중소기업청장에게 사업조정 을 신청할 수 있는 권한을 상생법을 통해 동반성 장위원회에게 부여

▫동반성장위원회의 설치 및 적합업종 제도의 도입 은 상생법을 통한 법적 근거의 확보가 부재한 상태 에서 대·중소기업 간 상생협력 방안의 일환으로 정부 주도하에 추진

○ 대·중소기업 동반성장 추진대책의 2010년 9월 발 표와 함께 적합업종의 선정과 동반성장 지수의 산정·공표 등을 이해당사자간 자율적 협의에 근 거해 추진하는 동반성장위원회를 출범

○ 반면 적합업종 제도의 실효성 및 법적 구속력에 대한 논란이 지속되어 대체 제도인중소기업 보 호업종 제도의 도입안과 동반성장위원회의 대통 령 직속 편제안 등이 18대 국회 후반에 제안 - 김재균, 노영민, 장제원은 2006년에 폐지된 중소기

업 고유업종 지정제도를 거론하며 이에 상응하는 중소기업 보호업종 제도를 도입하는 상생법 개정 안 및 특별법안을 발의10)11)12)13)

- 강창일은 동반성장위원회의 대통령 직속 편제를 통 해 적합업종 제도의 법적 구속력 확보를 시도하는 상생법 개정안을 발의14)

○ 하지만 개정안 및 특별법안의 입법과정에서 적합 업종 제도의 법제화에 따른 통상마찰, 산업경쟁력 악화, 외국 기업의 침투 가능성의 문제 등이 제기15)

(6)

16) 지식경제위원장, 2011, “대·중소기업 상생협력 촉진에 관 한 법률 일부개정법률안 (대안)”, 의안번호 14458, 국회 의 안정보시스템.

17) 동반성장위원회, 2015, 2015 동반성장백서, 서울: 동반성 장위원회, 대·중소기업협력재단.

○ 따라서 대안입법을 통해 동반성장위원회를 법적 기구로 명시하고 사업조정의 신청 권한을 부여하 는 반면 자율적 민간합의에 근거한 적합업종 제 도의 운영을 도모16)

○ 즉 적합업종 제도는 경제적 집중도 완화 및 중소 기업의 경쟁력 강화 방안으로 정부 주도하에 도 입된 제도이나 제도의 운영 자체는 정부의 시장 개입이 아닌 민간 영역의 자율적 합의에 기반

▫현행 적합업종 제도는 <그림 1>과 같은 7단계의 절차를 통해 신청된 업종·품목의 적합업종 선정에 대한 이해 당사자간의 자율적 합의 도출을 시도17)

<그림 1> 현행 중소기업 적합업종 합의 절차 및 주요업무 프로세스

단계 주요업무 프로세스

1단계

2단계

3단계

4단계

5단계

6단계

7단계

자료: 동반성장위원회, 2015, 2015 동반성장백서, 서울: 동반성장위원회, 대·중소기업협력재단.

(7)

18) 동반성장위원회는 회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석 자, 상정안건, 발언요지, 결정 사항에 관한 사항이 포함한 회 의록을 작성·비치하도록 위원회 운영 규정을 2013년에 개정.

반면 위원회 회의록의 작성 및 보관이 제대로 이루어지지 못 해 2016년 상생법 개정안을 통해 회의록 작성 및 보관을 의 무화했으나 대외적으로 공표된 회의록은 아직 부재한 상태.

19) 국가법령정보센터, 2016, 대·중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 [시행 2016.4.28.] [법률 제13839호. 2016.1.27., 일부 개정], 법제처.

○ 반면 적합업종의 선정에 관한 동반성장위원회의 실제 심의·합의·의결 과정을 알아볼 수 있는 근거 자료(회의록)가 부재18)

○ 따라서 2011년 이후 적합업종으로 신청되었던 업 종·품목에 대해 어떠한 동반성장위원회의 내부 논의 및 심의·합의·의결 과정을 통해 적합업종 여 부를 판별하였는지 구체적 서술이 불가능

○ 하지만 동반성장위원회가 발간한 ‘2015 동반성장 백서’에 따르면 <그림 1>과 같은 심의·합의·의결 과정을 통해 적합업종 여부가 결정

○ 이에 따르면 조정협의체와 실무위원회가 심의·합 의에 대한 핵심적 역할을 수행하고 실무위원회의 심의 결과를 바탕으로 동반성장위원회가 최종 의 결을 담당

▫상생법에 따르면 적합업종은 “대·중소기업간의 합 리적 역할분담을 유도하기 위하여 중소기업의 형 태로 사업을 영위하는 것이 적합한 분야”19)

○ 따라서 적합업종 제도의 운영 및 해당 업종·품목 의 선정을 위해 기업 규모에 따라 사업 영위가 적 합한 업종·품목의 식별에 대한 판단 기준의 확립 이 필수적이라는 의미

<표 3> 제조업 중소기업 적합업종 체크포인트

주요 항목 세부항목

제도운용 효율성 ◦ 시장참여 중소기업의 수

◦ 시장규모(출하량)

중소기업 적합성

◦ 최소효율규모(상시 근로자 수 기준)

◦ 1인당 생산성(중소기업 1인당 생산량 ÷ 대기업 1인당 생산량)

◦ 중소기업 종사자 비중

부정적 효과 방지 ◦ 소비자 만족도 ◦ 수입비중

◦ 협력사 피해 ◦ 대기업 수출비중 중소기업 경쟁력 ◦ 매출액 대비 R&D 투입비중(필요시 투자 비중)

◦ 경쟁력 수준

자료: 동반성장위원회, 2015, 2015 동반성장백서, 서울: 동반성장위원회, 대·중소기업협력재단.

<표 4> 서비스업 중소기업 적합업종 체크포인트

주요 항목 세부항목

제도운용 효율성 ◦ 시장규모

◦ 중소기업 수(자영업자 수) 중소기업 적합성 ◦ 평균 매출액 ◦ 골목 상권

◦ 점포 규모 ◦ 외국 사례 ◦ 생활형 서비스

중소기업 성장가능성

◦ 연구개발투자 및 교육훈련 참가 횟수

◦ 소상공인의 조직화 비율

◦ 서비스 경쟁력 수준 부정적 효과방지 ◦ 소비자 만족도

◦ 외국계 기업 진입가능성

자료: 동반성장위원회, 2015, 2015 동반성장백서, 서울: 동반성장위원회, 대·중소기업협력재단.

(8)

20) Chen, Yongmin and Michael H Riordan. 2008.

“Price-Increasing Competition”, RAND Journal of Economics 39 (4):1042–1058.

21) 김성현, 2006, “선형 도시 제품 차별화 모형에서 진입으로 인한 가격 인상”, 산업조직연구 14 (4):1–16.

22) Chen and Riordan(2008)은 시장점유율 효과를 market share effect로, 가격민감도 효과를 price sensitivity effect로 지칭

○ 현행 적합업종 제도는 신청된 업종·품목을 우선 제조업과 서비스업으로 구별하고 <표 3>과 <표 4>

와 같은 항목으로 구성된 기준을 적용시켜 중소 기업 적합 여부를 판단(동반성장위원회, 2015)

<표 3>과 <표 4>가 제시하는 바와 같이 적합업종의 식별을 위해 제조업과 서비스업에 적용되는 판단 기준은 매우 유사하나 세부 항목상의 차이가 존재 - 한 예로 제조업의 경우 최소효율규모 및 1인당 생산 성 등을 적용해 중소기업 적합성을 판별하는 반면 서비스업의 경우 골목 상권 및 외국 사례 등을 활용

○ 즉 제조업과 서비스업의 특성을 반영한 상이한 항 목을 적용해 업종·품목의 선정에 대한 적정성을 확보하려는 시도로 이해가 가능

▫하지만 관련 업종·품목과의 관계를 통해 나타나는 특수성, 즉 연계 사업의 경쟁력 확보를 위한업종· 품목의 필수성과 같은 산업적 특성은 고려하지 않 는 등 선정 기준 항목의 한계가 존재

○ <표 3>과 <표 4>에 열거된 항목들이 포괄하는 평 가 범위의 한계뿐만 아니라 기업의 규모에 따른 업종·품목의 적합성 판단에 부적절한 항목이 포 함된 문제도 존재

○ 한 예로 <표 3>에 포함된 시장참여 중소기업의 수 는 기업의 규모에 따른 업종·품목의 판단 기준으 로 부적절하며 오히려 시장참여 기업의 수는 줄이 고 규모는 늘리는 방안이 적절한 해법일 가능성

- Chen and Riordan 및 김성현에 따르면 시장참여 기 업의 수가 증가할수록 오히려 제품 가격의 증가와 소비자 후생의 후퇴를 야기할 가능성이 존재20)21)

- 신규 기업의 진입과 신제품의 도입은 고객의 수가 감소해 가격을 인하하는 시장점유율 효과와 자사 제품의 특성 및 소비자 선호에 따라 가격을 인상하 는 가격민감도 효과를 동시에 유발22)

- 따라서 가격민감도 효과가 시장점유율 효과를 압도 할 경우 신규 기업의 진입과 신제품의 도입이 오히 려 가격의 인상과 소비자 후생의 후퇴를 야기

○ 또한 상시 근로자 수에 기준한 업종·품목별 최소 효율규모는 사전적 파악이 불가능하며 기술 및 과학의 진보와 함께 최소효율규모도 급속히 변화

○ 위의 두 예가 밝히는 바와 같이 <표 3>과 <표 4>에 열거된 평가 항목은 기업 규모에 따른 해당 업종· 품목의 적합업종 판별을 위한 판단 기준으로 부 적절할 가능성이 존재

(9)

23) Baumol, William J, 1982, “Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure”, American Economic Review 72 (1):1–15.

24) Baumol, William J.; Panzar, John C.; and Willig, Robert D. Contest/able Markets and the Theory of Industry Structure. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1982 25) 경합가능시장 가설이 설정한 시장의 비현실성 등 비판적 평가는 Dasgupta and Stiglitz(1988), Gilbert(1989), 그리 고 Shepherd(1984) 등을 참고

26) Baumol, William J, John C Panzar, and Robert D Willig, 1983, “Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry Structure: Reply”, American Economic Review 73 (3):491–496.

27) Schwartz, Marius, 1986, “The Nature and Scope of Contestability Theory”, Oxford Economic Papers 38:37–57.

Ⅲ. 적합업종의 경제적 역기능

▫적합업종 제도의 본질은 기업 규모에 따른 시장 진 입 장벽이며 진입 장벽의 설치로 인한 경제적 역기 능은 경합가능시장 가설(contestable market hypothesis)을 통해 설명이 가능

○ 경합가능시장 가설은 Baumol 및 Baumol et al.이 제시한 산업구조에 관한 분석으로 완전경쟁시장 모델의 일반화 모형으로도 해석이 가능23)24)

○ 완전경쟁시장 모델의 엄격한 가정과는 달리 자유 로운 시장 진입과 퇴출이 가능하다면 독점 및 불 완전 경쟁 시장 구조하에서도 완전경쟁시장 모델 과 유사한 효율성의 확보가 가능하다고 제시 - 경합가능시장 가설에 따르면 기존의 산업 구조, 즉

산업을 구성하는 기업의 수와 규모를 불문하고 잠 재적 경쟁자의 진입 압력만을 통해 완전경쟁시장 모델과 유사한 효율성이 확보

○ 즉 적합업종 제도와 같은 인위적 진입 장벽이 설 치될 경우 해당 업종·품목으로 구성된 산업에 잠 재적 경쟁자의 진입 압력이 불가해 해당 시장의 효율성 후퇴가 불가피한 상황이 발생

○ 경합가능시장 가설이 설정한 시장의 현실성에 대 한 의문도 존재하나 인위적 진입장벽의 설치로 인해 잠재적 경쟁 압력이 제한되며 나타나는 현 상을 가장 잘 설명하는 경제학적 논리 중 하나25)

▫적합업종 제도와 같은 인위적 진입 장벽의 경제적 역기능(e.g., 시장의 효율성 후퇴)은 경합가능시장 가설을 통해 다음과 같이 설명이 가능26)27)

○ 특정 산업이 공급자 독점시장이고 공급을 위해

라는 고정비용(fixed cost)이 소요되며 독점

시장이 경쟁자의 출현없이 유지될 수 있다면 독 점 기업인

의 경제적 이익은 수식 (1)과같으며 독점가격인

을 선택해 이익을 극대화

  

   (1)

○ 반면

과 동일한 생산기술의 사용이 가능한 잠 재적 경쟁 기업인

가 존재한다면

은 단순히 수식 (1)을 극대화하는

이 아닌 잠재적 경쟁 기업

의 시장 진입 가능성을 고려해

을 결정

-

이 잠재적 경쟁 기업의 고려없이 설정될 경우 잠재적 경쟁 기업

의 실제 시장 진입으로 인해

의 수익에 부정적 영향이 불가피

(10)

이 설정한

의 변동 가능 시간인

와 변동되어 시장 퇴거가 불가피할 경우 시장 진입 을 위한 고정비용인

의 회수비율인

∈ 

을 감안한 경제적 이윤인

  

     

  

   

    

(2)

에 근거해 시장 진출 여부를 결정

-

의 가격 변동에도 불구하고

가 시장에 남아

과 복점 시장(duopoly)을 구성해 경쟁하는 것도 가 능하나 분석의 단순화를 위해 복점 시장에서

의 이익이   보다 작다고 가정

○ 즉

보다 낮지만 수익이 가능(i.e., 

 ≤ ≤  한 가격의 설정이 가능 한 경우

는 시장에 진입하고 그렇지 않을 경우에 는 잠재적 경쟁 기업으로 남아 기회를 모색

○ 따라서

이 잠재적 경쟁 기업

의 시장 진입을 차단하려면 이   ≤ ≤ 라 는 조건을 충족하도록 설정해야 하며 이는

   

 ≤        

 



 

(3) 라는 조건을 의미

<그림 2>는 수식 (2)를 이용해 주어진

와 의 값 에서

의 설정에 따른 의 변화를 시각화하며 독점기업

은 조건 (3)을 충족하는 잠재적 경쟁기 업

의 시장 진입을 막는 최대 가격인 을 설정

<그림 2> 독점기업

의 가격 설정에 따른 잠재적 경쟁기업

의 이익 변화

(11)

28) 동반성장위원회. 2016. 중소기업적합업종합의/공표.

URL

http://winwingrowth.or.kr/03_business_01_02_04_

result.2016.9.21.

- 는 고정비용의 회수비율

의 가격 변동 가능 시점 에 따라 ≤  ≤ 의 값을 가지 며

  

혹은  ∞일 경우   이고 <그 림 2>의 곡선 는 원점인 에서 -축과 교차 -    혹은  ∞일 경우 

 이며 독 점 기업

과 잠재적 경쟁 기업

의 수익이 0, 즉

      인 가격을 의미해 은 완전경쟁 시장 가격과 동일,   

- 또한 잠재적 경쟁 기업 이 시장에 진입해도 독점 가격인 보다 높은 가격을 설정하지 않기 때문에

<그림 2>와 같이

와 의 값에 상관없이 의 최 대값은 항상 , 즉  ≤ 

○ 즉 조건 (3)과 <그림 2>에 따르면 독점 시장에서도

와 같은 잠재적 경쟁 기업에 의한 진입 압력이 존재한다면 독점 기업

은 항시 독점 가격

보다 낮은

를 설정하고

를 시장에 공급

- 고정비용의 회수가 가능(  )하고 독점 기업

의 가격 조정이 비신축( )하다면





     

 

  for    (4)

에 따라  ≤ 점을 교차하는 <그림 2>의 곡선

의 좌상변에 위치해 독점 기업은 항상 보 다 낮게 를 설정

○ 반면 적합업종 제도와 같은 인위적 진입장벽이 설 치된다면 잠재적 경쟁 기업

의 진입 압력이 사라 져 독점 기업

은 의 설정

- 독점 기업

은 보다 작은 독점 생산량 을 시장에 공급하고 독점 수익인 를 차지해 적합업종 제도가 도입된 해당 산업은 전형적인 독 점 시장의 특징을 표출

○ 따라서 적합업종 제도가 도입된다면 진입장벽이 부재해 잠재적 경쟁 기업의 진입 압력이 존재하는 경우보다 소비자 후생이 후퇴하고 해당 산업의 성 장률이 정체되는 등 경제적 역기능이 불가피

▫적합업종 제도의 도입으로 인한 해당 산업의 성장률 정체 여부는 적합업종으로 지정된 업종·품목의 지정 전과 후의 생산규모 성장률 비교·분석을 통해 가능

<표 1>에 포함된 모든 업종·품목의 연도별 생산 규모 성장률 파악이 불가능해 동반성장위원회의

‘2011년 적합업종 제조업 권고 사항’에 포함된 53 개 업종·품목을 우선 선정28)

○ 또한 53개 업종·품목 중 소재부품 종합정보망의 분류와 일치하는 11개 소재부품의 적합업종 지정 전(2009∼2011)과 후(2012∼2014)의 생산 규모 성장률(전년 대비) 비교·분석을 시도

○ 적합업종으로 지정된 11개 소재부품의 연도별 생 산 규모 성장률은 그림 3 및 표 5와 같으며 대다 수 지정 전(2009∼2011) 양(+)의 값에서 지정 후 (2012∼2014) 음(−)의 값으로 변화

(12)

<그림 3> 적합업종 지정 11개 소개부품의 연도별 생산 규모 성장률

<표 5> 적합업종 지정 11개 소재부품의 연도별 및 지정 전후 생산 규모 성장률

(단위: %)

구분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년

전체 8.88 16.70 9.92 -1.04 -4.44 6.34

절연 금속선 및 케이블 0.6 14.6 11.1 -4.7 -6.7 -1.5

금형 11.5 18.1 4.4 4.9 5 12.3

배전반 및 전기자동제어반 19.1 20.0 12.6 -5.1 2.1 11.5

금속단조제품 -17.9 9.7 24.1 -3.9 -4.9 9.8

변압기 86.9 7.5 -9.6 0.2 -11.2 1.8

판유리가공품 19.9 21.1 5.1 -10.4 8.5 16.4

공기조화기부품 -8.7 28.5 19 27.1 -32.9 -2.3

계면활성제 5.8 15.5 22.2 1.0 -0.9 6.3

알루미늄주물 제조업 -10.6 50.5 17.7 0 -1.3 2.2

동주물 주조업 -8.6 27.8 36.5 -42.7 -29.3 22.3

석회 86.7 4.6 26.1 -32.9 0.6 24

전후 평균 11.83 0.29

자료: 소재부품 종합정보망, 2016, 통계정보, URL http://www.mctnet.org/index.jsp. 2016.9.21.

(13)

○ 11개 소재부품의 전체 생산규모 성장률은 <표 5>

에서 제시하는 바와 같이 지정 전(2009∼2011)의 값이 지정 후(2012∼2014)의 값보다 모두 크며 2012년∼13년의 성장률은 음(−)의 값

○ 즉 <표 5>의 적합업종 지정 전후 평균 성장률 (11.83% vs. 0.29%)이 제시하는 바와 같이 11개 소 재부품의 경우 적합업종 지정 후 생산 규모 성장 율이 정체되는 현상이 관찰

▫또한 통계청의 전국사업체조사 데이터를 이용해 11개 소재부품의 적합업종 지정 전후 생산성을 비 교·분석해 보시면 적합업종 지정 후 해당 업종·부 품 산업의 생산성이 악화되는 현상이 관찰

<표 6>이 나타내는 11개 소재부품의 연도별 생산 성은 소재부품 종합정보망에 통계청의 전국사업 체조사에서 나타난 산업별 고용인수를 적용해 산 출한 결과

○ <표 6>에 따르면 몇몇의 적합업종 지정 소재부품을 제외한 대다수에서 지정 전(2009∼2011)보다 지정 후(2012∼2014) 하락 혹은 정체되는 추이가 관찰

○ 변압기의 경우 적합업종 지정 후 생산성이 37.75% 하락하는 등 적합업종으로 지정된 일부 소재부품 산업의 생산성이 급락하는 현상도 관찰

11개 소재부품의 적합업종 지정 전후의 평균 생산 성은 225.27에서 212.30으로 하락했으며 이는 산 업 경쟁력의 악화를 의미

▫경합가능시장 가설의 함의와 11개 소재부품의 적 합업종 지정 전후 생산 규모 성장율 비교·분석에 따르면 적합업종 제도의 도입은 시장 효율성의 후 퇴, 성장률의 정체, 생산성의 하락 등의 경제적 역 기능을 야기

<표 6> 적합업종 지정 11개 소재부품의 연도별 및 지정 전후 생산성

(단위: 백만원/명)

구분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년

전체 207.54 227.18 239.38 226.34 207.46 204.30

절연 금속선 및 케이블 581.17 608.43 678.54 623.15 596.95 583.46

금형 109.03 125.81 125.69 126.13 122.39 123.39

배전반 및 전기자동제어반 164.85 181.28 192.68 192.50 181.88 183.64

금속단조제품 408.49 376.77 469.82 398.08 389.52 396.25

변압기 430.31 410.69 350.73 264.85 242.49 230.90

판유리가공품 151.60 180.71 190.61 173.94 176.18 194.30

공기조화기부품 90.01 109.86 118.70 137.77 94.57 89.28

계면활성제 526.91 515.57 610.97 605.11 534.98 570.18

알루미늄주물 제조업 190.40 221.15 264.13 249.64 234.20 228.43

동주물 주조업 293.97 350.27 431.03 270.42 191.04 240.28

석회 41.07 41.46 47.41 33.25 30.01 31.09

전후 평균 225.27 212.30

자료: 통계청, 2014, 전국사업체조사.

(14)

○ 경합가능시장 가설의 함의에 따르면 적합업종 제 도의 도입으로 인해 독점가격에 근접한 시장가격 의 형성이 가능해져 독점시장과 유사한 특징을 갖는 산업구조로 변화하고 시장 효율성이 후퇴

○ 또한 적합업종으로 지정된 11개 소재부품의 경우 생산 규모 성장률과 생산성이 지정 후 실제로 정 체되고 있으며 경합가능시장 가설의 함의가 현실 화되는 현상이 관찰

○ 제조업과 서비스업을 구별해 적합업종을 판별하 는 등 적합업종 판별 기준의 세분화 및 적정성 확 보가 시도되고 있으나 판별 기준의 한계가 여전 히 존재하며 사전적 적합성 판단은 원천적으로 불가능

○ 따라서 시장 효율성 확보와 산업 성장률의 제고를 위해서라도 적합업종 제도는 실효성 확보를 위한 법제화가 아니라 폐지가 시급히 요구되는 제도

(15)

Ⅳ. 적합업종 제도의 법제화 내용

▫Ⅰ장에서 거론된 바와 같이 적합업종 제도의 법제 화는 2016년 8월 기준 박광온, 백재현, 그리고 심 상정의 상생법 개정과 우원식의 특별법안 입법이 라는 두가지 방식을 통해 추진 중

○ 상생법 개정안 중 박광온과 백재현은 적합업종 제 도의 법제화에 대한 내용만을, 반면 심상정은 초과 이익공유제의 법제화까지 포함한 개정안을 발의 - 2016년 9월 기준 상생법 관련 개정안은 총 9개가

발의되었으며 적합업종 제도와 초과이익공유제의 법제화, 대기업 집단 기준의 정의, 위·수탁거래 공 정화 기준 강화 등을 포함

○ 우원식은 기존 상생법의 개정이 아닌 폐지되었던 중소기업 고유업종 지정제도와 유사하게 고안된 특 별법안을 발의해 적합업종 제도의 법제화를 추구 - 이미 거론된 바와 같이 1979년에 시작된 중소기업

고유업종 지정제도는 제도의 실효성, 경제적 효율 성, 그리고 국제경제력 저하 등의 문제로 인해 2006년 말에 폐지

○ 적합업종 제도의 법제화를 추구하는 3개의 상생 법 개정안과 1개의 특별법안 모두 대·중소기업 간의 격차 확대의 해소를 제안 이유로 제시

▫개정안과 특별법은 공통적으로 적합업종 제도의 실효성 확보를 법제화 추진의 배경으로 언급하고 있으며 민간의 자율적 합의가 아닌 사업조정 등에 대한 강제성 부여가 주요 내용

○ 백재현은 동반성장위원회에서 합의 도출이 되지 않는 경우 중소기업청장이 사업조정을 신청할 수 있으나 실제로 사업조정이 신청된 사례가 전

무한 현상을 주요 제안 배경으로 제시

○ 심상정은 자율합의에 근거한 업종·품목 지정에 따 른 적합업종 제도의 부실 운영으로 인한 대·중소 기업간 양극화 현상을 주요 제안 배경으로 제시

○ 박광온은 동반성장위원회를 통한 업종·품목 지정 에 대한 사회적 합의가 도출되지 않았을 경우 나 타나는 적합업종 제도의 한계를 주요 제안 배경 으로 제시

○ 우원식은 자율적 합의를 통한 업종·품목의 선정 에 의한 대기업의 사업이양 결정이 권고적 효력 만을 갖는 적합업종 제도의 한계를 주요 제안 배 경으로 제시

○ 즉 국회에 발의된 네가지 개선안 모두 자율적 합 의에 근거해 운영되는 적합업종 제도의 구속력에 의문을 제기하며 이를 극복하기 위한 방안으로 법제화를 추구

▫우선 3개의 상생법 개정안의 적합업종 제도의 법 제화에 대한 구체적 내용을 살펴보면 <표 7>과 같 이 정리가 가능하며 조문에 따라 근소한 차이가 존재

적합업종의 신청과 지정: 동반성장위원회에 신 청된 업종·품목에 대한 합의 도출이 이루어지지 않을 경우

- 백재현은 중소기업단체에게도 동반성장위원회와 동일하게 중소기업청장에게 사업조정을 직접 신청 할 수 있는 권한을 부여

- 박광온과 심상정은 중소기업단체 혹은 동반성장위 원회에게 동일한 적합업종 지정 신청 권한을 부여 하고 중소기업청장은 중소기업사업조정심의회를 통해 지정 여부를 결정

(16)

사업조정의 신청, 권고와 명령: 사업조정을 신청 (백재현)하거나 대기업이 적합업종의 사업을 인 수·개시 또는 확장(박광온과 심상정)하는 경우

- 백재현은 중소기업청장에게 대기업에 대해 사업이 양, 사업의 철수 및 축소, 확장자제 및 진입자제를 5년 이내(연장은 3년 이내)에서 기간을 정해 권고 및 명령 할 수 있는 권한을 부여

- 박광온과 심상정은 동반성장위원회에게 사업조정 신청에 대한 권한을 부여하고 중소기업단체는 위 원회를 통해 신청

대기업의 참여 제한: 박광온과 심상정은 대기업 이 적합업종의 사업을 인수·개시 또는 확장하는 것을 금지하고 중소기업청장에게 예외 승인 권 한을 부여

벌칙: 백재현은 사업조정에 대한 중소기업청장 의 권고 및 명령을 이행하지 않는 경우 3년 이하 의 징역 또는 3억원 이하의 벌금을 부과

▫우원식의 특별법안 또한 상생법 개정안과 유사한 분류를 통해 <표 7>과 같이 상생법 개정안들과의 비교가 가능

○ 우원식은 새로운 심의위원회와 보호기금의 설치 등 개정안에 비해 비교적 넓은 영역 및 범위에서, 그리고 상생법의 적합업종 관련 사항을 대체하는 적합업종 제도의 법제화를 추구

<표 7> 중소기업 적합업종 제도의 법제화 추진 개정안 및 특별법안 비교

구분 백재현 박광온과 심상정 우원식

심사위원회의

설치 - 동반성장위원회의 심의 역할을 대

체하는 심의위원회를 설치

적합업종의 신청과 지정

적합업종에 대한 합의 도출의 실 패 시 중소기업단체도 동반성장위 원회와 동일하게 중소기업청장에 게 사업조정의 신청이 가능

적합업종에 대한 합의 도출의 실 패 시 동반성장위원회 혹은 중소 기업단체가 중소기업청장에게 적 합업종의 지정을 신청하고 중소기 업청장이 지정여부를 결정

중소기업청장이 직접 적합업종을 지정·고시 및 해제

대기업의 참여

제한 -

중소기업청장의 승인 없이 대기업 의 적합업종 사업 인수·개시 또는 확장을 금지

중소기업청장의 승인 없이 대기업 의 적합업종 사업 인수·개시 또는 확장을 금지

사업조정(사업 이양)의 신청, 권고와 명령

사업조정이 신청될 경우 중소기업 청장에게 5년 이내(연장은 3년 이내)에서 기간을 정해 사업이양, 사업의 철수 및 축소, 확장 및 진 입자제 등에 대한 권고 및 명령 권한을 부여

대기업의 적합업종 사업을 인수·

개시 또는 확장시 동반성장위원회 가 중소기업청장에게 사업조정을 신청

대기업의 적합업종 사업 영위시 중소기업청장이 해당사업의 이양 을 권고하고 불이행시 대기업의 주식 처분, 기업 분할, 임원 사임, 영업 양도 등을 명령

벌칙

사업조정 권고·명령의 불이행시 3년 이하의 징역 또는 3억원 이 하의 벌금 부과

-

중소기업청장의 승인 없이 대기업 의 적합업종 사업 인수·개시 또는 확장시 3년 이하의 징역 또는 2 억원 이하의 벌금 부과

(17)

○ 적합업종 특별법안은 심위위원회의 설치, 적합업 종의 신청과 지정, 사업이양 권고, 대기업의 참여 제한, 그리고 벌칙과 과태료라는 5개의 분야를 주 요 조문으로 구성

심의위원회의 설치: 적합업종 제도에 관한 동반 성장위원회의 심의 역할을 대체하는 심의위원회 를 설치하고 중소기업청장이 위원장 역할을 수행 - 중소기업청장이 임명 또는 위촉한 민·관 15명 이내 의 위원으로 구성된 심위위원회는 업종·품목의 지 정 및 해제, 대기업의 적합업종 사업 인수·개시 및 확장의 승인 등의 업무를 수행

적합업종의 신청과 지정: 심의위원회의 심의를 거쳐 중소기업청장이 직접 적합업종으로 지정· 고시 및 해제하고 도매 및 소매, 숙박 및 음식점 업이 적합업종에 포함될 수 있도록 노력

- 중소기업 형태로 혹은 중소상인이 사업을 영위해 국민경제와 유통산업의 건전·균형된 발전이 도모 되고 영세상인의 보호가 필요한 사업분야를 적합 업종으로 선정

적합업종의 사업이양 권고: 적합업종의 사업을 대기업 및 대기업의 지배를 받는 중소기업이 영 위하고 있을 경우 중소기업청장이 해당 사업을 중소기업 또는 중소상인에게 이양할 것을 권고 - 권고사항이 이행되지 않을 경우 중소기업청장에게

적합업종의 사업을 영위하고 있는 대기업의 주식 처분, 기업 분할, 임원 사임, 영업 양도 등을 명령 할 권한을 부여

대기업의 참여 제한: 대기업 혹은 대기업의 지배 를 받는 중소기업에 의한 적합업종의 사업 인 수·개시 또는 확장을 금지

- 일반소비자 및 관련 사업자의 이익에 대한 부당한 침해의 방지 등 불가피할 경우 대기업에 의한 적합

업종의 사업 인수·개시 또는 확장에 대한 중소기업 청장의 승인이 가능

벌칙과 과태료: 중소기업청장의 승인없이 적합업 종의 사업을 인수·개시 또는 확장한 대기업에게 3년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금을 부여 - 거짓 혹은 부정한 방법으로 중소기업청장의 적합업 종 사업 인수·개시 또는 확장 승인을 받은 대기업에 게 2년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금을 부여 - 권고사항의 이행 명령을 따르지 않는 경우 5천만원

이하의 과태료를 부과하고 중소기업청장의 자료제 출 요구의 불이행 혹은 조사 거부의 경우 1천만원 이하의 과태료를 부과

▫적합업종의 법제화를 추진하는 위에서 서술된 3개 의 개정안과 1개의 특별법안을 종합하면 적합업종 제도의 운영권을 중소기업청장에게 부여해 정부의 직접 제도 운영을 명문화

○ 다만 개정안의 경우 동반성장위원회를 통한 업 종·품목의 적합업종 지정에 관한 민간의 자율적 합의나 자구적 합의 이행이 불가할 시 중소기업 청장의 직접 개입을 요구

○ 반면 특별법안의 경우 동반성장위원회가 아닌 중 소기업청장이 위원장인 심의위원회를 별도로 설 치해 업종·품목의 지정·권고·이행 등 적합업종 제도의 직접 운용을 요구

○ 즉 적합업종 제도의 법제화는 자율적 민간 합의에 근거한 제도의 운영에서 시장 활동(i.e., 대·중소 기업 간의 경쟁)에 대한 정부의 직접 개입으로의 변화를 의미

○ 또한 일정 규모 이상의 기업이 영위하는 사업 영 역을 제한할 수 있는 강제적 권한을 정부에게 부 여해 공정거래 영역에서 확장된 범위까지 정부의 시장 개입을 허용하는 조치

(18)

Ⅴ. 적합업종 법제화의 영향 분석

<표 7>을 통해 Ⅳ장이 설명한 바와 같이 적합업종 제도의 법제화는 적합업종 제도의 운영 주체를 민 간에서 정부로 이양하는 체제적 변화를 의미

○ 법제화를 통한 해당 규제의 운영 주체 변경은 민 간 영역의 자구적 규제(self-regulation) 방식을 정 부의 직접 규제(gov’t regulation) 방식으로 변화 하는 것과 동일한 조치

○ 민간 영역에 위임(delegated)해 규제를 운영하는 방식은 자구적 규제, 반면 정부가 중앙집권적 (centralized)으로 운영하는 방식은 정부의 직접 규제를 의미

○ 또한 적합업종의 법제화는 민간 영역의 자구적 규 제가 가진 장점을 포기하는 대신 정부의 직접 규 제가 가진 장점을 취하겠다는 의미

○ 따라서 정부의 직접 규제를 통한 사회적 후생의 증진 여부가 법제화 여부 및 필요성을 판단할 수 있는 기준이며 민간 영역의 자구적 규제와 정부 의 직접 규제간 사회적 후생의 비교·분석을 요구

▫본장은 기업의 규모에 따라 진입장벽이 설치되는 사업 영역을 이해당사자가 스스로 설정하는 자율

적 규제와 제3자인 정부가 선택하는 타율적 규제 방식에 대한 비교·분석을 시도

○ 다만 적합업종 제도의 법제화는 아직 국회내의 논 의 단계에 있으며 아직 실행되지 않아 경제적 영 향에 대한 실증 분석이 불가능

○ 따라서 본장에서는 자구·자율적 규제와 직접·타 율적 규제간 장·단점의 비교를 통해 적합업종 제 도의 법제화로 인해 나타날 수 있는 문제점 파악 에 집중

○ 즉 법제화로 훼손되는 제도적 신축성 등 자구적 규제의 장점과 대신 확보되는 제도적 형평성 등 직접 규제의 장점간의 균형(trade-off) 관계가 적 합업종 제도의 법제화 경우 어떻게 변화하는가에 주목

○ 한 예로 자구적 규제의 경우 예상치 못한 상황에 신축적으로 대응해 규제의 질을 높일 수 있는 반 면 소비자 이익보다 산업 이익에 편중된 편향적 규제가 설치되는 문제를 초래

▫위에서 언급한 적합업종 제도의 법제화에 따른 자 구적 규제와 직접 규제간 균형 관계 변화의 이론적 분석·검토를 위해 <그림 4>와 같은 절차를 거쳐 결정되는 규제의 도입 특성을 고려

<그림 4> 민간의 자구적 규제와 정부의 직접 규제의 제도적 도입 절차

자료: Grajzl, Peter and Peter Murrell, 2007, “Allocating Lawmaking Powers: Self-Regulation vs Government Regulation”, Journal of Comparative Economics 35 (3):520–545.

(19)

29) Shleifer, Andrei and Robert W Vishny, 2002, The Grabbing Hand: Government Pathologies and their Cures, Cambridge, MA: Harvard University Press.

○ 자구적 규제와 직접 규제 방식의 비교를 시도한 Grajzl and Murrell에 따르면 두 방식간의 차이는

<그림 4>와 같은 절차에 대한 검토를 통해 검증이 가능

; 제도의 운영주체 결정: 적합업종 제도의 운영 을 관련 당사자에게 위임하는 자구적 규제인 지 혹은 정부가 직접 관여하는 직접 규제인지 제도의 운영 주체에 대한 결정

; 제도의 법적 근거 마련: 제도의 운영 주체를 포함해 적합업종 제도의 운영 방식 등에 대한 법적 근거를 마련하기 위한 관련 법안의 개정 및 입안

; 불확실성의 현실화: 해당 업종·품목의 선정 기 준에 대한 잘못된 설정 등 적합업종 제도의 잘 못된 운영 방식 및 오류에 따른 예상하지 못한 부작용 혹은 의도하지 않은 결과의 현실화

; 개선 방안 결정 및 제도적 수정: 예상하지 못

한 부작용 혹은 의도하지 않은 결과의 해결을 위한 적합업종 제도의 운영 방식에 대한 개선 방안 및 제도적 수정안의 강구

; 제도의 운영 결과: 개선 방안 및 제도적 수정 안을 토대로 운영된 적합업종 제도의 영향에 따른 사회적 후생 결정내용

▫<그림 4>를 통해 나타나는 자구적 규제와 직접 규 제의 차이는

시점에서 현실화된 불확실성, 즉 최초로 관찰된 예상하지 못한 부작용에 대한 대응 방안을

시점에서 선정하는 과정

○ 자구적 규제의 경우 해당 업종·품목에 대한 불확 실성의 현실화에 따른 대책을 적합업종 제도의 운영 주체이자 이해 당사자인 시장 참여자, 즉 생 산자간의 협의를 통해 개선책을 마련

○ 반면 직접 규제의 경우 시장 참여자인 생산자가 아닌 정부가 적합업종 제도의 운영주체이며 정부 의 의사 및 선호에 따라 개선책이 결정

시점에 결정되는 예상하지 못한 부작용에 대한 대응 방안은 운영 주체의 선호에 따라 달라지는 특징을 가지나 해당 운영 주체의 의지선호만이 아닌 타 경제 주체들의 선호도 동시에 반영 - 적합업종 제도의 운영 주체가 생산자인 경우 소비

자를 포함한 사회적 선호를 총괄적으로 대리하는 정부의 선호가 상호간의 논의를 통해 대응 방안에 반영29)

- 마찬가지로 운영 주체가 정부인 경우 사회적 선호 를 총괄적으로 대리하는 정부의 선호에 생산자의 선호가 이미 포함되어 대응 방안에 반영

○ 다만 예상하지 못한 부작용 혹은 의도하지 않은 결과에 대한 대응 방안의 마련이 자구적 규제인 경우 상대적으로 탈형식적이며 따라서 부작용에 대해 신축적인 대응이 가능

○ 즉 자구적 규제인 경우 해당 업종·품목의 시장 참 여자가 보유한 정보의 활용이 원활해 새로운 운 영 방식의 입안, 설치, 집행 등에 상대적으로 적은 비용이 소요

○ 따라서 규제의 성격과 적용되는 사회·정치적 상 황에 따라 사회적으로 유리한 제도의 운영 주체 가 상이하며 운영 주체의 변화를 통한 사회적 후 생의 증진도 가능

(20)

▫제도의 불확실성이 커질수록, 생산자와 소비자의 선호가 일치할수록, 그리고 대중영합적인 정부일 수록 민간협의를 통한 자구적 규제가 유리하고 상 대적으로 높은 사회적 후생을 실현

○ 반면 제도의 불확실성이 작아질수록, 생산자와 소 비자의 선호간 간극이 클수록, 그리고 생산자의 정치적 입김이 클수록 정부의 직접 규제가 유리 하고 상대적으로 높은 사회적 후생을 실현

○ 제도의 불확실성이 커질수록 이에 신속히 대응할 수 있는 제도의 신축성이 중요해지며 따라서 정 부의 직접 규제에 비해 상대적으로 탈형식적인 민간협의를 통한 자구적 규제가 유리

- 불확실성이 작아질수록 예상하지 못한 부작용 및 시장 정보의 필요성도 함께 작아져 정부가 직접 운 영하는 비신축적(rigid) 규제로도 제도의 효율성 확 보가 가능

○ 생산자와 소비자의 선호가 유사할수록 생산자간 의 협의를 통해 도입되는 개선책이 정부의 개입 없이 소비자 후생을 동시에 증진시킬 높은 가능 성이 존재

- 생산자와 소비자간 선호의 간극이 벌어질수록 생산 자만이 아닌 소비자의 선호를 동시에 고려하는 정 부의 직접 규제가 상대적으로 유리

○ 정부가 대중영합적, 즉 정부의 선호가 소비자에 편향적일수록 정부의 편향성으로부터 자유롭고 이를 상쇄시킬 수 있는 생산자간의 협의를 통한 자구적 규제가 유리

- 생산자의 협상력(bargaining power)이 강할수록 이 에 대한 반응도가 낮은, 즉 생산자의 협상력 영향 이 제한적인 상대적으로 비신축적인 정부의 직접 규제가 유리

▫적합업종 제도는 Ⅲ장에서 거론된 바와 같이 해당 업종·품목의 중소기업 적합성에 대한 사전적 판단 이 불가능해 경제적 역기능의 유발 등 높은 불확실 성의 사전적 제거가 불가능한 제도

○ 높은 불확실성에 대한 효율적 대처를 위해 설계가 잘못된 업종·품목 선정 기준의 운영에 따른 경제 적 역기능에 신속한 대응을 가능케 하는 제도적 신축성의 확보가 필수적

○ 또한 민간 협의에 기반한, 즉 자구적 규제 방식을 통한 적합업종 제도의 운영은 관련 시장 참여자 만의 확보가 가능한 시장 정보, 즉 암묵적 정보 (tacit knowledge)의 원활한 활용을 가능화

○ 즉 관련 시장 참여자간의 합의를 통한 해당 업종· 품목의 적합업종 선정 방식은 시장 정보의 원활 한 활용을 통해 경제적 역기능의 최소화가 예상 되는 업종·품목의 선정을 유도

- 현행 적합업종 제도는 Ⅲ장의 <표 5> 및 <그림 3>과 같은 경제적 부작용을 유발시키나 최소화된 경제적 부작용이 예상되는 업종·품목의 선정 결과라는 의미

○ 기업 규모를 불문한 해당 업종·품목의 시장 참여 자간 시장 경쟁 활성화는 소비자 잉여(consumer surplus)의 확보를 위한 필수 조건이며 소비자와 (잠재적) 생산자간의 이해 상충 문제가 경미 - 해당 업종·품목의 적합업종 선정에 따라 경제적 지

대를 확보하는 생산자와 소비자 간의 이해 상충 문 제가 존재하나 시장 진입 장벽의 설치는 그 외의 대다수 생산자에게 불이익

○ 각종 정책의 방향성을 결정하는 중심의 축이 최근 행정부(관료)에서 입법부(정치권)로 점차 이동해 인기영합적 정책이 도입될 가능성이 높아졌으며 자구적 규제의 적합성도 동시에 증가

(21)

▫적합업종 제도의 법제화는 중소기업 적합성 판단 을 위해 필수적인 시장 참여자가 보유한 암묵적 정 보 활용의 장벽으로 작용해 오히려 현행 적합업종 제도의 경제적 부작용을 증폭시킬 높은 가능성

○ 해당 업종·품목의 선정 기준의 적합성에 대한 사 전적 판별이 불확실한 상황에서 운영될 수 밖에 없는 적합업종 제도의 특성상 법제화에 따른 정 부의 직접 관여는 경제적 역기능의 발생 가능성 을 증폭

○ 위에서 거론된 바와 같이 정부의 직접 규제 방식 은 제도적 비신축성이 불가피하며 따라서 적합업 종 선정 기준의 설계 오류에 대한 신속한 보완이 불가능

○ 또한 적합업종에 선정에 따른 경제적 역기능의 최 소화가 가능한 업종·품목의 식별은 시장 참여자 가 보유한 암묵적 정보의 활용이 필수적이나 법 제화는 방해 요인으로 작용

○ 시장 참여자의 암묵적 지식에 접근할 수 있는경 로가 부재한 정부에 의한 해당 업종·품목의 적합 업종 선정은 정부의 선한 의도에도 불구하고 경 제적 부작용을 증폭시킬 높은 가능성이 존재

(22)

Ⅵ. 결론 및 정책적 시사점

▫본 연구는 민간 합의체를 기반으로 운영되고 있는 적합업종 제도의 도입 배경, 현황, 그리고 운영 방 식 등 제도적 특성 및 한계를 설명

○ 적합업종 제도는 2010년말의 도입 후 2011년에 상생법을 통해 법적 근거를 확보했으나 민간 합 의를 기반으로 적합업종을 선정하며 현재 현재 77개 업종·품목을 적합업종으로 지정해 운영 중

○ 적합업종 제도를 운영하는 동반성장위원회는 7단 계의 절차를 거쳐 제조업과 서비스업을 구별한 판단 기준을 통해 해당 업종·품목을 선정

○ 반면 관련 업종·품목과의 관계를 통해 나타나는 특수성 등 산업적 특성을 고려하지 못하는 등 선 정 기준의 한계가 존재

○ 이는 해당 업종·품목의 중소기업 적합성에 대한 사전적 판단이 원천적으로 불가능한 근본적 문제 가 존재해 제도의 경제적 역기능의 회피가 태생 적으로 불가능하기 때문

▫또한 Baumol이 제시했던 경합가능시장 가설을 기 반으로 적합업종 제도가 가진 근본적인 경제적 역 기능을 설명하고 소재부품 종합정보망을 이용해 현행 적합업종 제도의 경제적 폐해를 제시

○ 경합가능시장 가설에 따르면 적합업종 제도와 같 은 (잠재적) 경쟁자에 대한 진입 장벽의 설치는 기 업 규모를 불문하고 해당 시장에 남게되는 수혜 기업에게 독점 가격의 설정이 가능한 환경을 조성

○ 따라서 적합업종 지정은 해당 업종·품목을 구매 하는 소비자 후생의 후퇴와 해당 산업의 성장률 정체 등 경제적 역기능을 유발

○ 또한 적합업종으로 지정된 소재 부품 11개의 생산 규모를 살펴본 결과 적합업종 선정 후 생산 규모 성장률이 정체되는 현상이 관찰

○ 즉 민간 합의를 기반으로 운영되는 현행 적합업종 제도로 인해 산업 성장율이 감소하고 따라서 소 비자 후생과 산업 경쟁력이 악화되었다는 유추가 가능

▫현재 국회를 중심으로 정치권에서 추진하고 있는 적합업종 제도의 법제화에 대한 이론적 검토는 현 재 유발되는 적합업종 제도의 경제적 역기능을 오 히려 증폭시킬 가능성이 높다고 제시

○ 적합업종 제도의 법제화는 적합업종 제도의 운영 주체를 민간 합의기구인 동반성장위원회에서 특 정 정부 부처로 이양하는 운영 주체의 체계적 변 화를 의미

○ 법제화로 인해 적합업종 제도가 자구적 규제 방식 에서 정부의 직접 규제 방식으로 변화할 경우 시 장 참여자만이 보유한 암묵적 지식의 활용이 제한

○ 또한 정부의 직접 규제의 특성상 잘못된 적합업종 선정 기준이 설정될 경우 제도적 비신축성으로 인해 신속한 보완 등 효율적 대처가 불가능

○ 적합업종 제도와 같이 해당 업종·품목의 선정에 대한 불확실성의 사전적 제거 및 제한이 불가능 할 경우 정부의 직접 규제 방식보다 민간 합의를 통한 자구적 규제 방식이 유리

▫적합업종 제도는 근본적으로 경제적 역기능의 회 피와 제도가 목적으로 하는 경제적 순기능의 역할 이 불가능한 제도로 법제화가 아닌 폐지가 요구되 는 제도

(23)

○ 적합업종 제도의 법제화는 현행 적합업종 제도의 한계를 보완하거나 경제적 역기능를 감소시킬 수 없는 조치이며 오히려 법제화에 따른 의도하지 않은 부정적 영향이 예상되는 조치

○ 따라서 현재 국회를 중심으로 정치권에서 논의되 고 있는 적합업종 제도의 법제화는 선한 의도라 는 취지만이 아닌 의도하지 않은 결과를 동시에 고려한 신중한 접근이 필요

○ 또한 경제적 역기능이 불가피하다는 현행 적합업 종 제도의 특성 및 제도적 한계를 고려해 소비자 후생을 포함한 국민 경제에 미치는 폐해를 최소 화할 수 있는 대안의 모색이 필요

○ 즉 적합업종 제도와 같이 시장 경쟁의 결과를 사후 적으로 보정하는 정부의 역할이 아닌 공정한 시장 경쟁 규칙만을 사전적으로 집행하는 정부의 역할 에 필요한 제도적 기반의 확충에 집중할 필요

(24)

참조

관련 문서

◦ 현행 조세지원제도의 문제점을 인식한 정부는 최근 중견기업 육성대책을 발

글로벌 경쟁에 뒤처지지 않기 위해 우리나라도 특허박스 제도의 도입을 긍 정적으로 고려할 필요가 있으며 , 본 연구에서는 특 허박스 제도의 국내 도입을 위한 정책적

차등의결권 제도란 회사가 의결권 수가 다른 종류의 주식을 발행할 수 있는 제도를 말한다. 각각의 주식은 회사에 대해 동일한 경제적 소유권을 갖지만 각 종류의 주식마

□ 따라서 이 같은 점을 고려하여 본 보고서에서는 기본적으로 광업 부문을 제외한 직접투자 유출입 격차의 경제적 효과에 주목하고 있으며 비교를 위하여 광업

이에 본 연구는 제도적 특성과 규제개혁의 상호보완관계와 경제성장 간의 관 계를 파악하여 지속적으로 경제성장을 담보할 수 있는 규제개혁 정책의 방향은 무엇이며

 시장에서 재화를 구입하고자 하는 모든 소비자는 재화를 판매하고자 하는 모든 판매자보다 더 높은 가치를 상품에 부여하고

(2) 경제적 또는 기능적 요인: 진부화나 부적합화 및 경제적 여건의 변동 등으로 인하여 자산의

제도적 변화(Institutional Changes