부패와 공정에 대한 인식
우리 사회에서 부패는 정부나 정치부문뿐만 아니라 기업, 교육, 문화를 포함하는 사회의 전 영역에서 만연해 있다는 인식이 강하다. 부패 해소는 지금 최대의 화두 로 떠오르고 있는 공정사회의 문제와도 직결되어 있다. 공정은 철학적 성찰을 요하 는 복잡한 개념이지만 현실적으로는 흔히 분배정의의 문제 또는 경제적 기회와 과 정의 공정성으로도 이해된다. 그러므로 특별히 주목해야 할 부분은 흔히 정치적 부 패(political corruption)로도 이해되는 공적 부패(public corruption)이다. 사적 부패 (private corruption or non-political corruption)는 부정적 이웃효과(negative externality)인 사회적 비용이 크지 않거나 당사자 간에 해결될 여지가 크기 때문 이다. 따라서 공정한 사회란 부패, 특히 공적 부패가 해소된 사회와 거의 같은 개 념이다.
우리는 반세기만에 세계 13위의 규모의 경제를 가진 민주국가를 이룩했다는 사실 을 자랑스럽게 생각하고, 이는 외국에서도 경탄의 대상이다. 그럼에도 우리나라의 경제적 기회와 번영은 부끄러운 수준에 머물러 있음은 자타가 인정하는 현실이다.
한국리서치의 최근 여론조사 결과에 따르면, 응답자의 73.8퍼센트가 우리 사회가 공정하지 않다고 생각하고 있다.1) 또한 우리 사회가 공정한 사회로 발전하기 위해 가장 중요한 과제로 응답자의 29.0퍼센트는 ‘사회지도층의 솔선수범’, 24.2퍼센트는
‘사회의 불공정한 법령과 관행의 정비’, 23.2퍼센트는 ‘사회의 학연, 지연, 혈연의식 의 타파’를 꼽았다. 이들 모두 우리 사회가 공정한 룰이 지켜지지 않는 사회, 부패 가 심각한 사회라는 인식의 표현으로 볼 수 있다. 어느 외국 기자가 우리나라의 교 육(열)은 선진국 수준, 경제(시장)는 중진국 수준, 정치는 후진국 수준, 부패는 야 만국 수준으로 평가한 것을 심한 과장으로 보기 어려운 것이 사실이다.
1) 한국리서치, 공정한 사회에 대한 국민인식조사 결과 보고서, 2010, 10.
부패 해소와 공정사회 건설을 위해서는 사법역량이 강화되어야 한다
장대홍 한림대학교 재무금융학과 교수
2011-10-05
불공정과 부패의 수준은 어느 정도인가?
이런 인식은 어느 정도 객관적인 타당성을 가지고 있다. 헤리티지 재단과 월스트 리트지는 경제적 기회와 번영의 정도를 보여주는 지표로서 경제자유지수(IEF, Index of Economic Freedom)를 매년 조사하여 발표한다. 이 지수는 자유주의적 관점에서 기업, 정부정책, 투자, 금융, 재산권, 노동, 부패수준을 포함한 10개 부문 의 자유수준을 평가한 것으로서, 각 부문별 및 전반적 수준을 지수로 나타내며, 100점 만점에 가까울수록 높은 자유수준을 의미한다. 최근 발표된 2011년 지수에 따르면, 우리나라는 69.8의 점수를 얻어 ‘그런대로 자유로운 편(moderately free)’
이며, 조사대상 180개 나라 중에서 35위이다. 그러나 이 성적표를 OECD 국가들과 비교해보면, 점수는 이들 국가들의 평균치보다 낮고, 순위는 34개국 중 22위로 중 하위권으로 처진다. 우리나라는 지수 항목 중 노동시장의 자유도(46.5 점)와 부패 로부터의 자유(55.0 점)에서 최하위권의 나쁜 점수를 받았을 뿐, 나머지 8개 항목 에서는 모두 평균치 이상의 높은 점수를 받아 상위권에 들고 있다. 따라서 부패가 우리 사회가 공정사회로 가는 커다란 걸림돌이라는 인식을 확인해주는 객관적 지표 의 하나로 해석될 수 있다.
비슷한 평가는 국제투명성기구(Transparency International)가 매년 발표하는 부 패인지지수(CPI, Corruption Perception Index)에서도 나타난다. 이 지수는 법과 규 정의 투명성, 사회, 정치, 기업 부문에서의 연고주의 성향, 이들 각 부문에서의 견제 와 균형의 정도에 대한 전문가들의 평가를 지수화한 값으로 만점인 10점에 가까울 수록 부패정도가 낮다는 뜻이다. 우리나라의 2011년 CPI는 5.4로서 OECD 국가의 평균치인 7에 훨씬 못 미치고, 이들 국가 중 26위로 최하위권에 속한다. IEF지수와 CPI지수의 순위는 0.76의 높은 상관관계를 나타낸다. 따라서 이들 지표는 우리 사 회가 부패로부터 자유스럽지 못하며, 경제적 기회와 번영을 공정하게 누리지 못하 고 있음을 보여준다고 해석할 수 있을 것이다. 이런 개관적 인식은 위에서 인용한 한국리서치의 여론조사 결과와도 일치한다.
부패의 원인과 치유방법은 있는가?
더 큰 문제는 부패에 대한 이런 인식이 과거에 비해 크게 개선되지 않았다는 데 있다. 우리나라의 CPI 지수는 과거 10년간 별로 변동하지 않았고, IEF 지수의 부패 항목 점수는 근년에 더욱 나빠졌다.2) 가장 심각한 부분은 여전히 공적 부패이다.
공적 또는 정치적 부패는 주로 고위공직자나 사회지도층과 같이 화이트컬러 계층의
2) Heritage Foundation, Index of Economic Freedom Report, 2011.
범법행위나 불공정 행위로 나타난다. 그 유형은 뇌물수수, 배임, 횡령, 불공정 청탁 이나 로비, 상납, 매관매직, 선거부정, 권경유착 및 후원 행태, 족벌이나 연고주의 행태로 나타난다. 모두가 사회적 자원을 낭비할 뿐 아니라 정부나 정치에 대한 불 신을 증폭시키고, 우리 사회에서 신뢰와 관용의 정신을 파괴시키는 주범들이다. 최 근에도 이런 사례들은 일일이 거론하기 어려울 만큼 자주 터지고, 도둑정치 (kleptocracy)라는 혹평까지 받는다. 정치권은 늘 부패해소를 내세우는 데도 그 성 과가 지지부진한 근본원인과 치유책은 무엇인가?
노벨 경제학상 수상자인 시카고대학의 베커 교수와 법경제학자 포스너 교수는 공 적 부패가 발생하는 요인을 여러 각도에서 분석한 바 있다.3) 그들은 부패가 확대되 는 가장 중요한 요인의 하나로 정부역할의 증대를 지목하고, 부패근절이 잘 안되는 주요 원인을 사법제도의 품질(quality of law)임을 강조한다. 그들이 말하는 사법제 도의 품질이란 법체계의 내용이나 법적용의 공정성(impartiality)뿐만 아니라, 법실 행의 유효성(effectiveness)을 포함하고, 사법제도의 양적, 질적 수준을 모두 아우 르는 사법제도의 역량을 의미한다. 우리 사회의 부패 해소에 대해서는 어떤 함의를 얻을 수 있는가? 먼저 최근에 진행되고 있는 정부역할의 확대가 부패의 영역을 증 대시킬 수 있음은 경계해야 한다는 점일 터이다. 이에 못지않게 중요한 현실적인 과제는 부패 해소에서 사법제도의 역량을 강화하는 일이다.
사법제도의 역량강화가 관건이다.
우리나라 사법제도의 역량은 양적, 질적 수준에서 모두 우리 사회가 요구하는 수 준에 크게 미달한다. 법조인력의 공급과 법률서비스의 영역은 주요 국가들의 경우 에 비해 한참 모자란다. 이들은 그나마 70퍼센트가 서울에 몰려있고, 대부분의 업 무가 대형 민ㆍ형사 사건이나 로비성 업무에 집중되어 있어서 법률서비스의 접근기 회가 공평하고 공정하게 제공되기 어렵게 되어있다. 사법고시에 의해 판검사 임용 과 변호사 배출을 하는 방식은 문제를 더욱 악화시켰다. 정원을 인위적으로 통제했 을 뿐 아니라 다양한 방식으로 현대사회에서 요구되는 지적, 도덕적 소양을 갖춘 법조인이 양성될 수 없게 만들었기 때문이다. 이런 사정으로 사법제도는 엘리트주 의와 폐쇄적인 성향을 지니게 된 반면, 경쟁의 부재로 자체 정화기능도 상실하였다.
이런 문제점을 해결하려는 노력으로 지난 수년간 사법개혁 작업이 진행되었다.
정책의 핵심은 사법시험제도에 의한 법조인 양성방식을 법학전문대학원과 변호사시 험제도로 대체하고, 법조인력의 공급을 대폭 늘리려는 것이다. 그 결과 변호사 수가
3) Becker-Posner Blogs on economics of corruption, August-September, 2005. 이글의 논의는 그들의 분석 대상 중 공적 부패(Public corruption)와 관련된 부분이다.
늘어나기 시작했지만 여전히 공급부족을 해소하기에는 턱없이 모자라고 그 내용도 부실하다.4) 법학전문대학원의 정원을 2,000명이라는 지나치게 적은 규모로 제한하 였고, 비록 2016년까지 한시적이라고는 하지만 별도의 사법시험제도를 유지시켰으 며, 내년부터 시행될 변호사자격시험에서도 합격정원을 줄이려는 움직임이 있기 때 문이다. 이런 공급규제를 없애지 않고서는 사법개혁의 원래 취지는 달성될 수 없다.
법학전문대학원 재학생들이 사시준비를 한다는 사실은 이를 증명한다. 정원에 대한 규제를 없애고, 사시제도를 조기에 폐지하는 길만이 법률서비스의 접근성과 서비스 영역을 확대하고, 법조계에 자생적 견제장치를 도입하는 확실한 방법이다.
우리의 사법제도는 이렇게 개혁되지 않고서는 부패나 불공정 행위를 제재하는 역 량을 발휘할 수 없다. 비싼 가격은 법률서비스가 이를 지불할 여력이 큰 계층에 집 중되게 만들고, 부패와 비리는 주로 이들 계층에 의해 저질러지기 때문이다. 법조계 에 대한 견제와 균형 장치의 결핍은 이런 사정을 더욱 악화시키고 지속시킨다. 우 리 법조계가 전관예우라는 악습이 가장 심한 부문이고 유전무죄, 무전유죄와 같은 비난으로부터 자유롭지 못하다는 사실은 이런 사정을 확인시켜준다. 사법제도의 역 량을 강화하려면 법조인력의 공급과 법률서비스의 영역을 확대하고, 자생적 견제기 능을 확보하는 일이 조기에 이루어져야만 한다.
우리나라 사법제도의 품질을 떨어뜨리는 또 하나의 요인은 법조계의 온정주의 성 향이다. 부패 해소에서 처벌의 수위는 가장 유효한 수단이며, 부패에 대해서도 이 원칙은 같다. 그러나 우리나라의 판결형량은 대체로 낮은 편이고, 이는 특히 공적 부패형 범죄의 경우에 잘 드러난다. 이들 행위에 대한 처벌수위는 상대적으로 낮을 뿐 아니라 집행유예 또는 사면이 적용되는 경우가 많다. 부패사범을 포함한 화이트 컬러범죄의 집행유예비율은 길거리 범죄에 비해 훨씬 높고 사면제도에 의한 감형은 여전히 높다.5) 이런 결과를 초래하는 주요 원인은 인정을 중시하는 사회분위기, 법 관 재량권이 큰 사법체계, 정치적 편의나 편향에 따른 판결, 감형 또는 사면의 남발 이다. 강화된 양형기준이 2년 전 도입되었지만 뇌물수수에 대한 준수율은 77퍼센트 수준으로 가장 낮다. 이런 온정주의 성향을 극복하지 않고서는 사법제도의 실효성 을 높일 수 없고, 부패해소에도 큰 걸림돌로 남을 것이다. 우리 사법제도의 역량을 강화하려면 법조인력의 양적확대와 더불어 사법온정주의 성향을 극복해야 한다. 그 것이 진정한 사법개혁이다.
4) 2010년 국내 개업변호사 수는 9,612명, 변호사 1명당 인구는 5,178명이다. 이는 미국 260명, 독일 537 명에 비해 현저히 낮고, OECD 국가 평균치의 5배에 이른다. 일본은 4,413명으로 우리와 비슷하다.(한국 변호사협회, 2010 한국변호사 백서). 그러나 일본의 변호사 1인당 수임건수는 우리의 1/4 정도라고 한다.
OECD 국가들의 기준으로 추정한 우리나라의 적정 변호사 수는 9만 명 정도라고 한다.(김형성 (2008)).
5) 김일수, 양형의 공정성 확보를 위한 사법선진화 방안, 2011.
