토지정책연구센터 설립 기념 세미나
김남근 변호사(민변)
토지정책 현황과 과제
토지정책의 철학 : 토지공개념
공공택지 개발에서 토지공개념 강화
공공주택 공급정책에서 토지공개념 강화
토지개발에서 개발이익의 환수 토지정책의 총괄적 과제
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2022. 2. 18.
1. 토지공개념의 연혁
1) 노태우 정부에서 신도시개발, 공공임대, 개발이익환수 등을 추진하며,
시장원리에 반한다는 반론에 대항하는 정치적 행정적 담론으로“토지공개념” 주창 2) 김대중 정부에서는 IMF 경제위기 극복위한 부동산경기 활성화를 위해
토지초과이득세 폐지, 분양가상한제 폐지 등 토지공개념에 입각한 제도 폐지
2. 토지공개념은 이 진보정권, 시장원리에 입각한 부동산정책은 보수정권이라고 하지만
→ 토지공개념은 보수정권이 창출한 담론이었고, 주거난 등 토지·주거정책에서 공공성 요구가 높을 때 수용된 토지정책의 기본 이념이었고, 연혁에서도 정권성향과 관련 없음 3. 토지공개념의 헌법적 근거
1) 헌법 제122조
국가는 국토의 효율적 균형있는 이용 및 개발을 위해 필요한 부담과 제제를 가할 수 있다. 2) 헌법 제23조 제2항
재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다: 재산권의 사회적 기속성(羈束性) 3) 토지재산권은 그 사회적 기능에 비추어 다른 재산권과 같게 다른 성질이 아니고
국민경제의 측면에서 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다.
* 토지공개념 헌법재판소 결정 : 88헌가 13 , 89헌마 214, 97헌바55, 95헌마 169 등…
→헌법재판소는 우리 헌법이 토지공개념에 입각하고 있다고 아래와 같이 계속 판시.
1. ‘토지’라는 재화의 특성
1) 토지의 수요가 늘어난다고 공급을 늘리 수 없어 시장원리 그대로 적용할 수 없음 2) 고정성, 사회성, 공공성, 환경성, 인접성, 상린성, 본원적 생산성 등의 특징
3) 자손만대로 향유, 함께 살아갈 생활터전. 개인의 자유에 맡기는 것은 적당하지 않음 2. 토지재산권의 특별한 사회적 제약 내지 의무 필요한 이유
1) 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있음
2) 가용토지 인구에 비해 절대부족, 모든 국민의 생산⋅생활 기반 토지 합리적 이용에 의존 3) 토지의 자의적인 사용이나 처분은 국토의 효율적이고 균형있는 발전을 저해하고
→ 도시와 농촌의 택지와 경지, 녹지 등의 합리적인 배치나 개발을 어렵게 함
4) 법과 조화있는 공동체질서 추구 사회는 토지에 사회공동체 전체의 이익 관철을 요구
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1. 토지초과이득세 위헌시비
1) 미실현 이익에 과세 위헌 시비는 합헌. 다만, 제도 불합리 부분만 헌법불합치 결정
* 전문감정평가 아닌 공무원이 평가 후 고율 과세 * 양도소득세 공제하지 않아 이중과세 2) 그 뒤 제도 개선하고 시행한 이후에는 계속 합헌결정
* 양도소득에서 공제하고, * 부동산 가격 공시에 관한 법률 제정하여 전문감정평가.
3) 1998년 김대중 정부가 IMF 극복 위한 부동산경기 활성화 위해 폐지
→일부 보수언론에서는 헌법재소 위헌결정으로 폐지된 것처럼 주장은 팩트가 아님.
2. 종합부동산세에 대한 위헌시비
1) 세대별 합산에 대해 위헌결정-> 인별합산으로 바뀜.
→프랑스는 부부합산 하지 않은 것이 위헌이라 결정. 양도세는 세대별 합산하는데(?) 2) 1가구 1주택 공제 없는 것 헌법불합치 -> 장기보유 고령 등 합산 최대80%까지 공제
3. 개발이익환수와 재건축 초과이익 환수에 관한 위헌시비
→ 위헌소송 제기되기도 하였으나, 합헌결정, 위헌시비가 많지 않았음.
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1. 헌법재판소의 토지공개념의 적용 1) 토지초과이득세 등 개발이익 환수제도
토지공개념을 기초로 한 제도(97헌바55 토지초과이득세 위헌소원) 2) 공시지가와 토지수용 제도 등
토지공개념 제도의 원활한 시행을 위하여 지가체계 (95헌마169 토지수용법 위헌확인) 3) 국토이용관리 현대국가에서의 재산권의 내용… 토지공개념의 이론인 것이다
→(88헌가13 국토이용관리법 위헌심판제청) 토지공개념의 역사와 이론 체계 설명.
2. 토지공개념의 적용이 더 필요한 영역
1) 특정 재산권의 이용, 처분이 개인 영역 넘어 국민 다수의 생활에 큰 영향 미치는 경우 2) 사회적 연관성이나 사회적 기능이 클수록 입법자에 의한 광범위한 제한이 허용된다.
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1. 공공택지 : 공공사업에 의하여 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지(주택법) 2. 3기 신도시에서의 공공주택 공급정책
1) 계양, 하남 50%, 왕숙 60% 민간에 택지매각 강제수용 시 공공성 퇴색
→토지비축 은행 설립하여 LH의 택지개발비용 지원 후 이후 LH등 재매입하여 공영개발 2) 노무현정부 판교공영개발 선언처럼 서울인접 개발이익 큰 광명⋅시흥 100% 공영개발
3. 공공택지 개발사업은 공익사업
1) 그래서 토지보상법에 따른 강제수용 방식을 적용할 수 있음
2) 공익사업은 공공주택, 국민주택, 공공택지 조성 등 공익사업의 실현을 목적
3) 그런데 강제수용 후 공공택지를 민간건설사에 매각하여 민간건설사 분양사업에 사용
→토지의 강제수용 시의 공익목적과 처분이나 사용 시의 목적이 달라 위헌적 4) 토지비축은행(공사) 설립하여 공공택지 매입하여 LH등에 택지개발 비용 지원 후
→LH와 지방개발공사 등이 여력 있을 때 매입하여 공공임대나 공공분양해서 공개념 실현 1. 공공 토지개발사업에서 토지공개념의 실현
1) 주체가 공공(지차제, LH, 지방공사)이거나 공공택지 공급이나 기금지원 받는 토지개발 2) 공공 토지개발사업은 원칙적으로 공영개발(공공이 주체가 되어 개발) 원칙으로 2. 민관 합동(공동) 토지개발에서의 토지공개념의 실현
1) 지자체는 개발비용을 투입하지 않고 공공시설 확보와 개발이익 환수의 장점으로 2) 민간은 강제수용권으로 토지확보 토지매입에만 10여년 걸리는 불확실성 해소 3) 강제수용권 행사하고 도시계획 수립, 기반시설 확보하는 공공 토지개발 성격 명확히 3. 민간 토지개발에서 토지공개념의 실현
1) 도시개발, 구도시 정비사업, 대규모 재건축 등 수많은 민간 토지개발사업도 현실 2) 그러나 수천 세대 주택공급은 도시계획, 기반시설 정비가 필요한 공익사업 예) 대장동 3) 도시계획 없는 수익성 위주 사업 되지 않도록 관리해야 예) 실시계획, 시행계획 등 4) 공공기여나 부담금 등으로 개발이익 환수하여 공공임대, 공원 등 도시기반시설 확보
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1. 공공택지 민간매각의 원인
1) 개발비용(토지보상비, 도로 등 기반시설 설치비용 등)을 택지매각 수익으로 충당 문제 2) LH의 ‘교차보조’ : 택지매각, 공공분양 수익으로 공공임대, 주거환경개선 자금마련
→ LH 개혁의 핵심은 LH가 고유목적 사업에 집중하도록 재정 조달 개혁이 필수
2. 주택도시기금의 공공성 강화 : (국토교통부 2021년도 주택도시기금 운용계획 기준) 1) 주택도시기금 조성 : 2020년 100.3조, 2021말 계획 82.5조
2) 공공임대 지원비중 : 융자 8.6조 + 출자 6.3조 로 전체 14% 수준
→ 박근혜 정부 5% 수준보다 늘었으나 여전히 대출지원 등에 주로 사용
3) 정부 재정 출자 2021년 계획에서 3.7조 : 2016년 7.8천억에 비해 크게 늘었으나
→정부재정 출자 확대하고, 개발부담금 정부귀속 부분을 주택도시기금에 편입
4) 공공임대 품질개선 계정 신설 : 예) 본퐁스 빈 : 80년대 공공임대 품질 개선 자금 조성
* 각 단지별로 설계 공모하여 외형, 커뮤니티 시설 등 품질 개선 비용 지원
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1. 노무현 정부 : 2005년 판교 공영개발 선언
→100% 공공이 개발하여 개발이익 환수하고. 공공임대 50% 이상 공급 2. 이명박 정부 : LH는 민간과 경쟁하지 말고 민간이 하지 않는 사업만 1) LH 출범 시 민간과 경쟁하지 않겠다 선언하며 공영개발 포기
2) 대장동도 LH가 공영개발 포기하자 성남시가 민간개발 막고 공영개발→민관합동개발 3. 박근혜 정부 : 민간주도 공공개혁이라 이름으로 LH 공공택지 민간에 매각 종용 1) 2013. 공공분양 7만→2만 축소
2) 2014. 12. “LH 미착공 공공택지 부지 활용방향”에서
→민간매각(5만) 민간공동(3만), 대행(1만), 14’~15’ 1년간 20개 지구 1.5만 매각 4. 문재인 정부 : 30만 3기 신도시 위해 다시 강제수용으로 공공택지 확보
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1. 반복되는 공공임대 100만호 공급공약 그러나 5-6% 수준에 계속 정체
1)노무현 정부 2008. 1. 공공임대 200만호 건설계획 발표 이후 매 정권 100만호 공약 2) 정권 말 다시 전체재고주택의 5-6% 수준으로 제자리.
3) 실적 부풀리기와 사실상 후분양 분양전환 임대 위주 장기공공임대 공급 소홀이 원인 2. 박근혜 정부의 공급실적 부풀리기 잘못된 행정관행을 문정부 개선하지 않음
1) 사업승인기준을 ->입주기준으로 변경하여 지난 정부 실적도 포함시킴 2) 전세임대 지원을 공공임대 공급 실적에 포함시킴 : 많을 때는 전체 30% 육박
→ 전세임대는 전세계약을 체결하면 그 보증금 지원을 하는 것으로 주거복지정책
3) 10년 분양전환주택은 후분양 주택의 성격. 이를 공공임대 실적에 포함
→분양전환 가격에 대해 분상제 적용하지 않는 특혜로 분쟁심화(예 : 판교)
4) 장기임대, 취약계층 지원 임대로 중요한 영구, 국민임대는 크게 실적 개선이 없음.
1. 민관합동 개발에서 토지공개념 강화
1) 택지개발촉진법, 공공주택특별법, 도시개발법 민관합동 개발방식의 통일적 규율필요 2) 택촉법 민관합동은 민간수익율 6% 제한, 하지만 민간투자에 비례하여 택지 수의 공급
→도시개발 민관합동은 수익율 제한 없고 택지 수의 공급 비율 근거도 없음. 12월 개정
→민간의 참여 동인은 택지개발 수익 보다 수의계약으로 택지공급 받는 것
3) 택촉법 학교부지 공급, 분상제 적용, 도시개발법 교육청 매입, 분상제 Χ(대장동) 2. 강제수용 행사하는 민관합동개발도 공익사업
1) 지자체 개발비용 투자 않고 강제수용 토지 저렴확보 대가로 개발이익만 환수하는 방식 2) 강제수용하는 것은 공익목적인데, 민간에 토지 전부 넘겨주는 것은 위헌적, 남용 방지 3. 민간개발에서 토지공개념 강화
1) 1만 세대 주택공급 : 도시계획과 기반시설 확보하는 사실상의 (미니) 신도시 개발사업 2) 난개발 되지 않도록 도시계획과 기반시설 확보하는 공익사업의 성격
3) 공공기여 협상과 개발부담금 통한 체계적인 개발이익환수 필요
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3. 계층혼합형 공공임대가 성공하기 위한 조건
1) 입지 : 중산층 청년⋅신혼부부 역세권 선호 : 지금까지 취약계층 공공임대 신도시 외곽
→역세권 고밀도 개발 대신 차량 매입 시 퇴거 조건부(일본식), 대중교통 연계 문제없음
→오히려 중산층 아파트는 외곽에 있어도 차량으로 교통에 큰 문제 없음 2) 외형 : 단지별 설계현상 공모를 통해 외형과 커뮤니티를 단지별로 특색있게
예) “본퐁스 빈” : 공공임대 비중 가장 높은 빈(40%) 1980년대 공공임대 단지별 설계공모
3) 취약계층 위한 임대료(주거비) 보조제도 필요
→ 취약계층용 국민임대 보다 임대료 상승 : 주거비보조 있어야 취약계층 입주 가능 예) 비엔나 사회주택: 전체주택의 40%가 비엔나 시의 소유 또는 자금지원 사회주택
→입주자격이나 임대료는 보편적으로 정하고, 취약계층 별도의 임대료보조
4. 공공임대 품질개선 위해 주택도시기금 내 별도계정 신설
1) 계층혼합형 공공임대는 택지비(역세권), 건축비(외형과 품질개선) 높아짐.
2) 주택도시기금 내에 별도 “공공임대 품질개선 계정” 만들어야…
3) 비엔나 주택예산은 3가지로 분배하여 사용
→ 사회주택(공공임대) 건설기금, 임대료보조금, 도시재생과 주택개량 등
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1.공급자 위주정책에서 수요자 위주정책으로
1) 공공임대신청자 대기명부제도 도입 :
→지역주민 반대로 구의, 수서, 노원, 고려대 등 곳곳에서 공공임대 공급좌절
→서울 10-20만 입주 대기자들 공공임대 공급 요구의 목소리 낼 필요도 있음
2) 수요자가 신청하면 공급을 연계하는 서비스 필요
→사회초년생이 소득, 입주희망 지역, 희망규모 등을 감안 1,2,3지망 신청하면
→새로 공급되는 공공임대에 연결해 입주하도록 해 주는 제도. 서구는 일찍이 도입 2. 공급자 위주의 복잡한 공공임대주택 유형을 계층혼합형 공공임대로 통합
1) 영구, 국민, 분양전환, 재개발임대 임대기간에 따른 유형에 SHIFT, 행복, 보금자리, 기본주택 등 정권별 브랜드 유형이 결합→신청자가 이를 구별하여 신청하기 어려움 2) 취약계층과 중산층의 계층혼합형 공공임대로 유형 통합하고
3) 청년과 신혼부부들도 입주 가능한 수준의 품질개선 작업해야
1)
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1. 공간은 토지소유자의 절대적 재산권 영역인가 ?
→ 토지 위의 공간개발도 토지공개념의 적용 영역. 공간의 공익적 활용 필요 2. 영구임대아파트 재건축
1) 혐오시설 이미지를 극복 위해 비엔나 사회주택처럼 “시민 궁전” 컨셉 품질 제고 정책 2) 고밀도 개발하면서, 주변 주민도 이용할 수 있는 문화시설 등도 공급하여 소통강화 3) 혐오시설 극복과 주변 주민과 소통, 지역 산업연계 시설 등 건설하려면 고밀도개발
3. 용산기지창, 유휴지 등 고밀도 개발
→고밀도 개발로 공공임대와 토지임대부, 환매조건부 등 공공분양
4. 민간의 고밀도 재건축 등의 요구에 대한 대응
1) 강남, 목동, 일산 등에서 고밀도 재건축 요구, 엄청난 개발이익으로 투기장화 우려 2) 공공기여 협상을 통해 공공임대, 문화시설 등 공공기여를 충분히 확보해야
1. 공공주택 : 공공이 주택도시기금 지원받아 공공임대, 국민주택규모 이하 공공분양 (공공주택 특별법 제2조)
* 국민주택: 공공이나 민간이 주택도시기금 지원받아 국민주택규모(85㎡ 이하) 2. 공공재개발에서 공공주택 공급정책
1)저소득층을 내몰고 중산층용 고급아파트 건설 전면철거에 저항하며 심각한 사회갈등
→박원순 시장 주민의사 물어 추진할 재개발 지원과 구역해제 후 도시재생 전환 구분정리
→오세훈 시장 과거 뉴타운 개발처럼 신속통합개발 밀어붙이기 다시 부활(?)
2) 사업성 없어 중단된 재개발에 공공시행자가 고밀도로 사업성보강+공공임대 20%확보 예)성남과 안양 기성시가지에서 시행. 판교와 연계된 도전숙 유치,
3. 도심복합(고밀도) 개발
1) 낙후된 쪽방 등 철거 후 공공임대 공급+ 도시환경 개선
2) 영등포 쪽방촌, 서울역 동자동 쪽방촌 등은 세입자 많아 소유자 중심 재개발 어려움
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1. “개발이익 환수에 관한 법률”
1) 김대중 정부 한시법으로 소멸되었다가 노무현 정부 다시 부활 : 50%에서 25%로 2) 박근혜 정부 20%, 한시적 면제도. 2015년 4,703건에 2,278억 부과
3) 문재인 정부 개발이익 강화 : 2020년 6,395건에 5,643억 부과 4) 기초지자체 귀속 50%는 일반회계, 국가귀속은 균형발전특별회계
→기초 민원이유 잘 회수하지 않으므로 일부 광역귀속하고 사용목적 특정하여 환수강화 2. “재건축 초과이익 환수에 관한 법률”
1) 재건축은 별도입법 50%까지, 그러나 박근혜 정부 유예 등 적용 경험 축적되지 못함.
2) 재건축 개발이익 양극화 : 강북 재건축은 거의 적용 안되고 대부분 강남 재건축 대상
3. 노무현 정부 토지분 종합부동산세에서 토초세의 취지를 일부 반영
1) 유휴토지에서 발생하는 개발이익에 과세하여 토지의 생산적 이용 촉구하자는 취지 2) 별도합산토지 : 과거 비업무용 부동산에 토초세 취지. 80억 공제
3) 종합합산토지 : 나대지, 잡종지, 비영농 농지 등, 5억 공제
4) 토지의 공시지가 현실화율 낮고 이명박 정부에서 내린 세율도 정상화 하지 않음
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1.개발단계에서의 개발이익 환수
1) 조세적 방식으로는 개발부담금, 재건축부담금 환수
2) 공공임대주택(재건축과 재개발), 공원 등 기부채납 공공기여로 대물적 환수 2. 보유단계에서의 개발이익 환수
1) 과거 토초세가 유휴토지 3년마다 조사하여 초과 지가상승분 환수하는 역할.
2) 토지분 종합부동산세 보유단계에서 불로소득 환수 역할을 일부 맡고 있음 3. 처분단계에서의 개발이익 환수 :
→최종적인 개발이익 환수장치 그래서 개발부담금, 토지초과이득세 등 공제 4. 개발이익 환수제도의 입법취지
1) 택지개발 등 개발사업에서 발생하는 개발이익의 일부를 부담금으로 환수
2) 넓게는 공공임대, 공원, 도로 등 기부채납, 공공기여도 대물적 개발이익 환수방식 3) 과도한 개발이익에 따른 지가상승, 투기를 방지하고 재투자로 기반시설 갖춘 도시개발 4) 조세학자나 주거학자들은 부동산 ‘블로소득’이라고 표현
→ 개발사업이나 투기적 거래로 정상적인 지가상승분을 초과하는 부분
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1. 평가는 정확하게 적용은 유연하게
1) 부동산가격 공시에 관한 법률은 시세로 규정. 목표기준(예 : 시세90%) 정하여 조사 2) 조세(개발이익 환수), 보상, 복지 등 각 행정목적마다 적용율 별도지표 마련 유연적용 예) 공시가격 현실화로 기초연금 탈락 1만명 예상 : 복지지표 적용율 신설하여 유연하게 2. “깜깜이 평가”라는 불공정 조사 시비 극복 위해 공시가격 현실화의 목표와 로드맵
1) 아파트 80%, 고가아파트 90%, 고가단독주택 70% 식 목표설정하고 감정평가 하면, 2020년 이후에는 어떤 기준, 어떤 목표로 감정평가했냐는 깜깜이 논란을 불식될 것임.
2) 국토부 관행혁신위 권고로 로드맵 시행. 대선과정에서 흔들리는 로드맵
3. “부동산가격 공시에 관한 법률”에 공시가격에 공시가격 현실화 5개년 기본계획, 1년 단위 시행계획 수립하여 체계적으로 공시가격 현실화
1. 대물적 개발이익환수 : 개발부담금이나 재건축부담금 산정 시 개발비용으로 공제
1) 재건축과 재개발 : 임대아파트 의무비율 표준건축비로 지자체가 환수 2) 도시개발 실시계획에 도로 등 기반시설 설치포함
3) 기부채납 : 아파트 진입도로, 주민자치시설 등. 주먹구구식이라는 비난 4) 개발이익 환수협약( 택촉법 시행지침은 복리시설과 문화시설로 제한)
예) 용인 신성지구, 수원 광교지구 등 시행자로부터 거두어 공원, 컨벤션 센터 건립 등에 2. 공공기여 사전협상
1) 2009년 서울시 ‘도시계획변경 사전협상제도” 도입 : 1만㎡ 이상에서5천 ㎡로 확대됨 2) 강남구 한국전력 본사 이전부지 현대차그룹 개발 시 1조7,491억 공공기여 합의
→강동구 서울승합차부지, 마포구 홍대역사, 용산구 관광버스터미널, 해운대 한진부지…
→서울시 2020-2021년 2년간 2조9,558억 추정(박준 교수)
3) 2021. 7. 부터 해당 지구단위계획 구역 외에서도 활용가능하게 됨(국토계획법 개정) 4) 지자체 사전협상 전문가 육성하여 개발이익 큰 도심개발에서는 일상적으로 적용해야
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감사합니다 .
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1. 보존과 개발의 균형
1) 서울의 주거난 해소 위해 그린벨트 해제 압박 큼. 그린벨트 해제로 쉬운 개발 보다 2) 철도⋅도로 상층부, 낡은 공공청사⋅역사 등 다양한 공간활용을 통한 주거난 해소 고민 2. 개발 시 지역균형 발전의 토지정책 큰 그림에서 추진
1) 수도권에 집중되는 신도시개발, 수도권 집중을 심화시키는 고속철도망 건설 등 2) 일자리, 주거, 대학, 연구시설 등이 구비된 지역거점도시 전략 등
3. 개발 시 개발의 공익적 목적이 실현되고 개발이 남용되지 않도록
1) 저렴하게 토지 확보 목적으로 다른 국가에서 비해 과도한 강제수용권 행사 2) 필요면적 보다 과대수용 후 개발비용 위해 절반 민간매각 공공택지 정책 문제점 3) 개발비용 투자 없이 공공시설이나 개발이익 확보 위해 민관합동개발 남용
4) 도시계획과 기반시설 확보가 필요한 미니신도시를 개발이익 좇아 민간개발 남용
→ 개발을 유도하기 위해 도시계획, 기반시설, 개발이익환수 방기
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