한국의 공공부문 현황과 과제

연구 07-12 ^{공공개혁 󰠏｝13}

한국의 공공부문 현황과 과제

옥동석･김군수･김현석･김성수･한경동

한국의 공공부문 현황과 과제

1판1쇄 인쇄/ 2007년 12월 10일 1판1쇄 발행/ 2007년 12월 14일

발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 김종석 편집인/ 김종석 등록번호/ 제318-1982-000003호

(150-756) 서울특별시 영등포구 여의도동 28-1 전경련회관 전화 3771-0001(대표), 3771-0057(직통) / 팩스 785-0270∼1

http://www.keri.org

ⓒ 한국경제연구원, 2007 한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 3771-0057

ISBN 978-89-8031-465-2 10,000원

* 제작대행: (주)FKI미디어

목 차

재정규모의 국제비교: 현황과 쟁점 ··· 13

Ⅰ. 머리말 ··· 15

Ⅱ. 재정규모의 국제비교 ··· 18

Ⅲ. 공공기관 분류의 현행 기준 ··· 27

Ⅳ. 일반정부 분류의 주요 쟁점 ··· 31

Ⅴ. 맺음말 ··· 39

참고문헌··· 41

부 록··· 43

일본의 공공개혁 추진현황과 시사점··· 45

Ⅰ. 서 론 ··· 47

Ⅱ. 중앙부처(省廳)개혁(2001년 1월 16일 새로운 체제 출범)··· 53

Ⅲ. 행정개혁대강(大綱)과 향후 행정개혁의 방침(요약)··· 65

Ⅳ. 행정개혁의 주요 방침 (2005년 12월 24일 각의에서 결정, 행정개혁추진법의 기본 골격을 형성)··· 74

Ⅴ. 행정개혁추진법에 근거한 향후 행정개혁의 구체적 골격 ··· 99

Ⅵ. 지방공공단체 행정개혁의 새로운 지침 ··· 111

Ⅶ. 행정개혁 추진성과 ··· 115

Ⅷ. 일본 공공개혁 요약 및 시사점 ··· 122

목 차

공공부문 구조조정과 경쟁도입방안 연구보고서··· 137

1. 문제제기 ··· 139

2. 구조조정과 경쟁에 관한 몇 가지 논의 ··· 146

3. 공공부문 구조조정의 실태와 교훈 ··· 156

4. 공공부문의 구조조정 추진방법론과 경쟁의 도입 ··· 174

5. 결 어 ··· 183

참고문헌··· 187

작은 정부에 대한 이해와 조직개편 방향 - 재정금융 관련 조직을 중심으로 ··· 191

Ⅰ. 서론: 작은 정부론의 접근시각 ··· 193

Ⅱ. 정부의 규모에 관한 논의 ··· 198

Ⅲ. 정부기능의 변화: 정부󰠏시장 관계 관점에서 ··· 207

Ⅳ. 재정금융 분야 정부조직의 현황 및 개편방향 ··· 222

Ⅴ. 결론 및 요약 ··· 233

참고문헌··· 236

목 차

재정규모의 국제비교와 적정성 연구··· 239

Ⅰ. 서 론 ··· 241

Ⅱ. 공공부문 규모의 국제비교 분석 ··· 246

Ⅲ. 일반정부부문의 적정규모 추정 ··· 270

Ⅳ. 요약 및 시사점 ··· 285

참고문헌··· 288

<부록 1> 공공부문의 범위 󰠏｝재정통계 작성을 중심으로··· 292

<부록 2> 계량 모형 관련 부표 ··· 319

표 목차

재정규모의 국제비교: 현황과 쟁점 ··· 13

표 1. GDP 대비 일반정부 총지출 비율^(%)··· 24 표 2. 자체수입 산정방법 ··· 29

표 3. 유형별 예시 ··· 30

표 A-1. 기예처가 분류한 공공기관 102개의 유형 ··· 43 표 A-2. 공기업으로 간주되는 지방정부의 기관 현황 ··· 44 일본의 공공개혁 추진현황과 시사점··· 45

표 1. 신 부성^(府省)의 부대신의 정원 ··· 58 표 2. 2001년 4월 1일 현재, 법률에 의해 설립이 정해진 독립행정법인 일람 ··· 62

공공부문 구조조정과 경쟁도입방안 연구보고서··· 137

표 1. 국가 간 공무원 비율 비교 ··· 162

표 2. 김대중 정부 주요 공기업 민영화 추진실적 ··· 164

표 목차

작은 정부에 대한 이해와 조직개편 방향

- 재정금융 관련 조직을 중심으로 ··· 191

표 1. 역대 정부의 공무원 정원 변화 ··· 199

표 2. 참여정부 4년간⁽²⁰⁰³～ 2006년) 국가공무원 증원 분야 비중 ··· 200 표 3. 연도별 정무직 변동 추세 ··· 200

표 4. OECD 국가들의 인구 1,000명당 공무원 규모 ··· 201

표 5. 국제 기준으로 본 정부의 범위 ··· 202

표 6. OECD와 비교한 한국의 재정규모, 국민부담률, 국가채무 ··· 203

표 7. GDP 대비 재정규모 비교 ··· 203

표 8. 통합재정 대비 복지지출 비중 ··· 204

표 9. 발전국가 시기의 주요 정책수단과 육성산업 ··· 215

표 10. 금융감독기구의 세 가지 통합 대안 ··· 230

재정 규모의 국제비교와 적정성 연구··· 239

표 1. 공공부문 규모의 단순비교󰠏기초통계 ··· 254

표 2. 공공부문 규모에 대한 설명변수의 기초통계 ··· 260

표 3. 공공부문 규모에 대한 설명변수의 상관관계 ··· 261

표 4. 공공부문 규모의 회귀분석󰠏일반정부 소비지출/총소비 ··· 262

표 5. 공공부문 규모의 회귀분석󰠏(이전지출＋보조금)/GDP ··· 264

표 6. 공공부문 규모의 국제비교지수󰠏기초통계 ··· 268

표 7. 소득에 따른 국가 분류 ··· 274

표 8. 정부 서비스의 생산성 분석 ··· 280

표 9. 정부부문의 적정규모 추정 ··· 281

표 목차

부표 1. 제도단위와 제도부문의 교차분류 ··· 294

부표 2. 한국은행의 일반정부부문 포괄범위 ··· 306

부표 3. 국민계정에서 제외된 28개 기금 ··· 307

부표 4. 중앙정부 공공비영리기관 ··· 310

부표 5. 지방정부 공공비영리기관 ··· 311

부표 6. 중앙정부 공기업 ··· 312

부표 7. 지방정부 공기업 ··· 313

부표 8. 공공기관의 범위 1 (기획예산처 관리 대상, 정투법 14, 정산법 87, 총101개)··· 351 부표 9. 공공기관의 범위 2⁽추가 대상)··· 316

부표 10. 공공기관의 유형 분류 결과 ··· 318

그림 목차

일본의 공공개혁 추진현황과 시사점··· 45

그림 1. 새로운 행정기구 조직도⁽중앙성청(省廳) 개혁도)··· 55 그림 2. 행정개혁 추진체제도 ··· 56

작은 정부에 대한 이해와 조직개편 방향 - 재정금융 관련 조직을 중심으로 ··· 191

그림 1. 우리나라 공무원의 규모와 구성 ··· 199

그림 2. 현대 정부의 역할과 기능 구분 ··· 213

재정규모의 국제비교와 적정성 연구··· 239

그림 1. 재정규모의 결정 요인 ··· 247

그림 2. 공공부문 규모의 단순비교󰠏일반정부 소비지출/총소비 ··· 257

그림 3. 공공부문 규모의 단순비교󰠏일반정부 이전지출/GDP ··· 258

그림 4. 공공부문 규모의 단순비교󰠏공기업 등급지수 ··· 259

그림 5. 공공부문 규모의 국제비교지수󰠏모델 6 ··· 266

그림 6. 공공부문 규모의 국제비교지수󰠏모델 7 ··· 267

그림 7. 주요국의 일반정부 소비지출/GDP ··· 273

부그림 1. 공공부문의 정의와 분류 ··· 300

부그림 2. 재정경제부의 통합재정 포괄범위 ··· 303

부그림 3. 공공부문 범위의 재조정 계획 ··· 308

(전체 간지)

한국의 공공부문 현황과 과제

간지 1

재정규모의 국제비교 : 현황과 쟁점

Ⅰ . 머리말

노무현 정부 출범 이후 우리나라가 ‘작은 정부’를 추구하는 것이 올바른 정책방향인가에 대해 뜨거운 논쟁이 계속되고 있다. 우리나 라의 현 재정규모는 OECD 선진국에 비교할 때 매우 낮기 때문에 국가가 충분한 역할을 하지 않았다는 것이 노무현 정부의 기본 입장 이었다. 이러한 입장에 의하면 정부의 지출규모를 확대하는 것은

‘큰 정부’를 지향하는 것이 아니라 ‘정부의 정상적 역할’을 추구하는 것이 된다.

노무현 정부의 입장에 대한 반론은 크게 두 가지 측면에서 제기 되었다. 하나는 우리나라의 재정규모를 보여 주는 통계가 국제적 기 준과 다르기 때문에 노무현 정부의 판단은 착시현상이라는 것이다 (옥동석, 2006). 또 다른 하나는 경제발전 정도, 국가규모, 인구구성 등을 종합적으로 감안할 때 우리나라의 현 재정규모는 OECD 선진 국에 비해 작은 편이 아니라는 것이다(이영, 2006).

재정규모 통계를 산정하는 재정범위가 지나치게 협소하고 국제기 준에 부합하지 않는다는 주장은 옥동석(1997)에 의해 처음 제기되었 다. 일반회계, 특별회계, 기금으로 규정되는 재정범위는 정부활동을 제대로 반영할 수 없고 UN이 제시한 SNA 지침의 일반정부부문과 부합하지 않는다는 것이다. 이와 같은 문제를 해소하기 위해서는 대 부분의 공공기관을 재정범위에 포함시켜 국제비교의 기준으로 삼아 야 한다.

사실 노무현 정부는 우리나라 재정범위에 문제가 있다는 전문가

들의 비판을 수용하여 2003년 출범 직후 이를 해소하기 위한 작업 을 시작하였다. 기획예산처는 한국개발연구원(KDI)에 의뢰하여 세계 은행(World Bank)과의 공동 작업으로 이 문제를 논의하도록 요구하였 다. 그 결과는 옥동석(2004)과 Oak and Koh(2004)로 출간되었는데, 2004년에 설립된 디지털예산회계기획단은 재정범위를 개선하기 위 한 작업에 착수하였다.

재정범위를 공공기관들을 포함하는 일반정부로 확대하면 재정규 모 수치에 상당한 변화가 나타날 수 있다. 특히 GDP 대비 28% 수 준으로 알려져 있는 우리나라 재정규모는 35% 내외로 증가할 수 있 다. 이러한 수치는 노무현 정부의 정책기조에 상당한 부담이 된 것 으로 보인다. 노무현 정부는 ‘정부역할의 정상화’라는 취지로 재정지 출 확대를 꾸준히 추진하여 왔기 때문이다. 2006년 4월 5일부터 약 일주일간 격렬하게 진행되었던 중앙일보와 기획예산처 사이의 재정 규모 논쟁은 노무현 정부의 이러한 고민을 반영한 것으로 보인다.¹⁾ 이 논쟁을 통하여 우리나라의 전통적 재정통계, _{즉 일반회계･ 특별} 회계･ 기금을 재정범위로 하는 통계는 국제기준에 부합하지 않는다 는 사실이 널리 인식되었다. 그렇다면 국제비교가 가능한 우리나라 의 재정규모는 얼마인가? 이 의문의 핵심은 특정 공공기관을 공기업 으로 분류할 것인가 아니면 준정부기관으로 분류할 것인가의 쟁점 에 달려 있다. 재정범위에는 공기업이 포함되지 않고 준정부기관들 만 포함되기 때문이다.

본 연구는 재정규모를 산정하는 국제적 기준을 조명하고 우리나

1) 2006년 4월 5일 중앙일보는 ‘대한민국 정부는 큰 정부? 작은 정부?’라는 탐사기획 보도에서 우리나라의 GDP 대비 재정규모가 정부통계처럼 28.1%가 아니라 국제 기준으로 37.9%라고 주장하였다. 이에 대해 당시 기획예산처장관은 ‘국가 기본질 서 왜곡,’ ‘통계조작,’ ‘악의적이고 정치적 의도’라고 즉각 반발하였다.

라에서 공공부문, 일반정부, 공기업을 분류하는 과정에서 부각되는 여러 가지 쟁점들을 정리하고자 한다. 제Ⅱ장에서는 재정규모의 개 념과 국제비교 통계기준의 내용을 조명하며 우리나라 재정통계의 문제점을 지적할 것이다. 그리고 제Ⅲ장과 제Ⅳ장에서는 공공기관을 준정부기관과 공기업으로 분류하는 과정에서 나타나는 여러 가지 쟁점들을 정리할 것이다.

Ⅱ . 재정규모의 국제비교

1. 정부부문과 재정규모

국민경제는 크게 민간부문과 정부부문으로 양분된다. 민간부문에 서는 경제적 자원이 자율적 시장기능에 의해 사용되지만 정부부문 에서는 헌법과 법령으로 주어진 집단적 의사결정체계에 따라 사용 된다. 따라서 정부부문의 규모를 파악하는 것은 국민경제 내에서 자 율적 시장기능에 의해 그 용도가 결정되는 경제적 자원의 규모를 파 악하는 것과 같다.

정부부문의 규모를 파악하기 위하여 연구자가 가지는 관점은 크 게 다섯 가지를 구분할 수 있다.²⁾ ① 정부는 어느 정도의 자원을 사 용하는가, ② 정부는 어느 정도의 금액을 지출하는가, _{③ 정부는 어} 느 정도의 산출량을 생산하는가, ④ 정부는 무엇을 소유하고 있는가,

⑤ 정부는 무엇을 통제하고 있는가 등이다.

먼저 ①의 관점은 정부가 실제로 사용하고 있는 자원만을 정부 부문의 크기로 간주하여야 한다는 입장이다. 따라서 여기서는 정부 내에서 실제의 자원이 소모되지 않는 각종 이전지출이 제외되어야 한다.

②의 관점에서는 정부부문에 의해 지출된 금액 전부를 파악하고자 하기 때문에 이전지출도 정부부문에 포함된다. 그런데 이 관점하에서 는 조세지출, 정부보증 등과 같이 소위 ‘숨겨진 지출(hidden spending)’

2) Gemmell(1993)의 제1장과 Cullis and Jones(1987)의 제3장을 참조.

의 형태로 제공되는 재정지원을 포함시킬 것이냐에 대해 논란이 있 을 수 있다.

③의 관점은 부가가치를 중심으로 판단해야 한다는 입장이다. 정 부는 행정서비스 등의 생산자이기 때문에 민간기업의 산출량을 파 악할 때 적용되는 방법이 마찬가지로 사용되어야 한다. 따라서 정부 의 크기는 정부 서비스의 생산과정에 투입된 중간재들을 모두 제외 하여 측정되어야 할 것이다.

④의 관점은 정부부문의 소유하에 있는 모든 재산들을 파악하여 정부부문의 크기를 판단한다. 이는 재산의 법적 소유 여부에 따른 기준으로서, 민간 주체들이 정부재산을 사용하여 기업활동을 하는 경우에서도 관련 정부재산은 정부부문의 크기에 포함되어야 할 것 이다.

⑤의 관점은 정부가 규제하고 통제하는 기관들을 모두 포함시켜 정부부문의 크기와 범위를 판단한다. 규제와 통제는 특정 기관에 대 해서만 적용되는 것도 있고, 일정한 부류의 기관들(예컨대 은행 등의 금융기관) 전체 및 경제 전체에 보편적으로 적용되는 것들도 있을 것 이다. 통제를 중심으로 한 관점에서는 전자에 해당하는 규제와 통제 를 감안하여 정부부문을 판단하고자 한다. 다시 말해 정부부문에 정 부의 통제하에 있는 각종의 공공기관들을 포함시켜야 할 것이다.

이와 같이 정부부문의 범위에 대해서는 이론적으로 다섯 가지의 관점을 정리할 수 있는데 일반적으로 국제적인 통계지침에서는 ② 와 ⑤의 관점이 중시되고 있다. 정부가 직접 지출하는 금액뿐만 아 니라 정부가 통제하는 기관에 의한 지출을 모두 정부부문의 규모로 간주하는 것이다. 그런데 정부가 통제하는 기관이라고 하더라도 그 기관이 시장에서 기업활동에 종사하고 있다면 당해 기관(또는 공기업)

의 지출금액 전액을 정부부문의 규모에 포함시키기는 어려울 것이 다. 공기업의 지출은 상당 부분 매출원가로서 공기업이 자유로이 처 분 가능한 자원이 아니기 때문이다.

2. 일반정부의 국제적 분류기준

UN은 국민계정체계(SNA, System of National Accounts)를 발간하여 개 별 국민경제의 통계에 대한 기준을 제시하였다. SNA에서는 국민경 제를 상호배타적인 다섯 개의 부문으로 구분하고 있다. 비금융기업 부문(The non-financial corporations sector), 금융기업부문(The financial corporations sector), 일반정부부문(The general government sector), 가계지 원 비영리기관부문(The non-profit institutions serving household sector), 가 계부문(The households sector) 등이 그것이다.

이 부문들은 유사한 형태의 경제주체들을 묶은 것인데, SNA에서 는 부문 분류의 기본단위인 경제주체를 제도단위(institutional unit)로 서 규정하고 있다. 제도단위는 ‘그 자신의 권리로 자산을 소유하고 부채를 부담하며, 경제활동 및 다른 실체들과 거래를 수행할 수 있 는 경제적 실체(economic entity)’로서 정의된다. 현실적으로 제도단 위가 될 수 있는 법률적 유형은 자연인과 법인의 두 가지 형태가 있다.

법인 중에서 영리법인인 기업은 “시장에서 재화와 서비스를 생산 할 목적으로 설립되었으며, 그 소유자들에게 이윤 또는 기타 금전적 이익의 원천이 될 수 있는 법적 실체로서, 이들은 일반적인 경영에 책임을 지는 경영자들을 지명할 권한을 갖는 지분소유자들에 의해

집단적으로 소유된다.”고 정의된다.³⁾

비영리법인도 기업과 마찬가지로 재화와 서비스를 생산하고 분배 할 목적으로 설립된다. 그러나 이들은 기업과 달리 자신을 통제하고 자금을 조달하는 단위들에게 소득과 이윤을 제공할 목적으로 설립 되지는 않는다. 현실적으로 비영리기관들의 생산활동은 흑자 또는 적자를 시현할 것이지만, 흑자가 나타나는 경우에도 이는 다른 제도 단위에 이전될 수 없다.

그런데 비영리법인을 제외하고는 각종 제도단위의 SNA 부문 분 류를 결정하는 데 큰 어려움은 없을 것이다. 자연인들은 가계부문 으로, 기업은 수행활동에 따라 금융기업과 비금융기업으로, ‘국가 (sovereignty)’라는 단일의 법인격으로 간주되는 정부행정조직은 일반 정부에 포함될 것이다. 그런데 비영리법인들은 이들의 목적과 이들을 통제하고 자금을 조달하는 제도단위의 형태에 따라 비금융기업, 금융 기업, 일반정부, 가계지원 비영리기관 등으로 각각 분류될 수 있다.

비영리기관은 우선 ‘시장 비영리기관’과 ‘시장외적 비영리기관’으 로 분류된다. ‘시장 비영리기관’은 산출물의 전부 또는 대부분을 ‘경 제적으로 유의한 가격(economically significant prices)’으로 판매하는 생 산자를, ‘시장외적 비영리기관’은 무료 또는 경제적으로 유의하지 않 은 가격으로 제공하는 생산자를 말한다.⁴⁾ ‘시장 비영리기관’은 사업 의 내용에 따라 비금융기업 또는 금융기업부문으로 분류된다.

그 산출물을 ‘경제적으로 유의한 가격’으로 판매하지 않는 비영리

3) UN(1993), p.90, 문단 4. 23 참조.

4) ‘경제적으로 유의한 가격’이란 생산자의 공급의도 물량과 구매자의 구입의도 물량 에 상당한 영향을 주는 가격(prices which have a significant influence on the amounts the producers are willing to supply and on the amounts purchasers wish to buy)으로 정의된다. UN(1993), p.95, 문단 4.58 참조.

기관은 통제 및 자금조달형태에 따라 ‘가계지원 비영리기관’ 또는

‘일반정부’로 분류된다. 정부에 의해 통제 및 주로 자금이 조달되는 비영리기관들은 모두 일반정부부문으로 분류된다. 여기서 통제란 비영리기관을 관리하는 간부들에 대한 임명권을 통해 비영리기관의 일반적 정책 또는 사업을 결정하는 능력으로 이해되어야 한다.

IMF는 재정통계의 작성을 위한 지침(GFSM, A Manual on Government

Finance Statistics)을 발간하여 일반정부부문의 성과를 분석하고 평가

하는 데 필요한 종합적인 회계적 개념 구조를 제시하고 있다. GFSM 은 재정통계의 작성범위가 최소한 일반정부부문과 일치하여야 한 다는 것을 명시적으로 적시하고 있다. GFSM에서 규정하는 제도단 위와 제도부문의 정의와 분류, 일반정부의 내용은 SNA 지침과 모두 동일하다. GFSM은 일반정부의 하위부문으로서 중앙정부, _{주･ 성･ 지} 역정부, 지방정부를 분류할 것을 요구하고 있다. 다만 각종의 사회 보장기금들을 묶어 사회보장제도라는 별도의 하위부문을 구성할 수 있다.

GFSM은 일반정부와 공기업을 묶어 공공부문이라 정의하고 있다. 공기업은 비금융공기업과 금융공기업으로 구분할 수 있는데, GFSM 은 일반정부와 비금융공기업을 합쳐 비금융공공부문이라고 한다. GFSM은 1986년도 지침에서 비금융공기업을 포함한 비금융공공부문 전체에 대한 통계의 발간을 권고하고 있다.⁵⁾

유럽연합은 SNA지침을 회원국에 더욱 구체적으로 적용하기 위한 기준으로서 ESA 1995(European System of National and Regional Accounts) 를 제정하였다. ESA는 비영리기관인 제도단위에 50% 규칙을 적용하 여 경제부문을 분류하는 것이 특징이다. 다시 말해 ESA 지침은 ‘경

5) 2001년도 GFSM 개정판에서는 공기업에 대해 명확한 입장을 정리하고 있지는 않다.

제적으로 유의한 가격’의 판단기준으로서 ‘50% 규칙’을 제안하고 있 다. 50% 규칙에 의하면 비영리기관은 ‘매출액/생산원가’를 평가하여 그 값이 50%를 초과하면 ‘시장 비영리기관’으로, 그렇지 않으면 ‘시 장외적 비영리기관’으로 간주한다.

여기서 매출액(sales)은 산출물의 물량 또는 가치에 연계되어 비영 리기관이 수령하는 금액으로서, 산출물에 대한 세금은 여기서 제외 된다. 이 금액은 정부로부터 수령하건 민간으로부터 수령하건 구분 하지 않는다. 그런데 정부로부터 수령하는 금액 중에서 산출물과 연 계되지 않고 기관의 적자를 보전하기 위한 지원금은 여기서 제외된 다. 그리고 정부가 동일한 유형의 활동을 하는 기관들에게 일률적으 로 제공하는 금액은 포함된다.

생산원가(production cost)는 중간재, 피용자 보상, 고정자본소비, 그 리고 생산과정에서 부과되는 세금들의 전체 합계다. 만약 생산과정 에서 보조금이 제공된다면 이들 보조금은 생산원가에서 공제되지 않는다.

3. 재정규모의 국제비교

OECD는 매월 발간되는 OECD Economic Outlook에서 회원국들 의 경제통계를 발간하고 있다. 우리나라 정부도 이 통계를 재정운용 에 관한 국제비교의 기준으로 삼고 있다. 여기서 재정규모와 관련되 는 재정지표로는 ‘일반정부 총지출(general government total outlays)’이 있다. 이는 중앙정부, 주정부, 지방정부, 사회보장제도를 총괄하며 경상지출과 자본지출을 모두 망라하고 있다. GDP대비 ‘일반정부 총

지출’ 비율에 대한 OECD 각국의 통계는 <표 1>과 같다.

표에서 볼 수 있는 바와 같이 우리나라는 OECD 국가들 중에서 재정규모가 가장 작은 것으로 평가되고 있다. 2006년을 기준으로 할 때 우리나라는 약 30%에 머물고 있는데 OECD 국가의 전체 평균은 약 40%에 달한다. 비유럽국가인 미국, 일본, 뉴질랜드 등은 30%대 에 있지만 유럽 국가들은 평균적으로 47.1%를 기록하고 있다.

❙ 표 1. GDP 대비 일반정부 총지출 비율^(%)

구 분 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 캐 나 다 42.7 41.1 42.0 41.2 41.2 39.9 39.3 39.5 프 랑 스 52.6 51.6 51.6 52.6 53.3 53.3 54.0 53.7 독 일 48.2 45.1 47.5 48.0 48.4 47.3 46.9 45.6 스 웨 덴 60.0 57.1 56.7 58.1 58.3 56.9 56.6 55.5 덴 마 크 55.8 53.9 54.5 54.9 55.3 55.1 52.8 51.1 네덜란드 46.0 44.2 45.4 46.2 47.1 46.3 45.5 46.7 일 본 38.6 39.1 38.5 38.8 38.4 37.0 38.2 36.3 한 국 23.9 23.9 25.0 24.8 30.9 28.1 28.9 29.9 뉴질랜드 40.5 39.6 38.4 38.6 38.8 38.1 38.3 39.5 영 국 39.8 37.5 40.9 42.0 43.4 43.7 44.7 45.1 미 국 34.3 34.2 35.3 36.3 36.7 36.4 36.6 36.4 EURO 전체 48.0 46.1 47.1 47.4 47.9 47.4 47.3 47.1 OECD 전체 39.9 39.1 40.1 40.7 41.2 40.6 40.8 40.4 자료: OECD Economic Outlook 󰠏｝Statistical Annex Tables, Annex Table 25, May

2007, www.oecd.org/document 참조.

그런데 이 통계는 각국이 OECD에 보고한 통계를 기준으로 하기 때문에 SNA 지침에 엄격하게 부합하고 있는지 확인하기는 매우 어

렵다. 다만 유럽연합의 경우에는 각종 통계가 SNA 지침에 따라 작 성된다고 보는 것이 타당할 것이다. 마스트리히트 조약에 의하면 유 럽연합은 재정통계에 대해 공통의 일관성 있는 기준을 적용할 것을 요구하고 있기 때문이다. 특히 특정 공공기관에 대해 준정부기관, 공기업, 민간기관 여부를 판단하기 어려울 때에는 유럽연합의 의견 을 자문 받고 있다.⁶⁾

마스트리흐트 조약의 준수를 위하여 유럽연합은 ESA 이외에 회원 국들이 재정통계에서 준수해야 할 기준으로 ‘정부수지와 정부부채의 평가지침(Manual on Government Deficit and Debt)’을 발간하고 있다. 마 스트리흐트 조약은 회원국들의 재정운용, 특히 재정수지와 정부 부 채의 규모에 일정한 제한을 가하고 있는데, 이 지침은 이들을 일관 성 있게 비교 가능하도록 하기 위한 기준인 것이다. 이 지침은 2002 년에 개정판이 발간된 이후에도 구체적인 쟁점별로 추가적인 개정 내용들을 발간하고 있다.⁷⁾

미국은 국민계정에서 제도단위를 기준으로 경제를 기업(Business), 가계 및 기관(Households and Institutions), 일반정부로 구분하고 있다. 일반정부는 연방정부와 주･ 지방정부로 구분되는데, 연방정부의 범위 는 연방예산의 제도단위 분류를 따르고 있으며 주･ 지방정부의 범위

6) ONS, “The National Accounts Classification Committee(NACC),” www.statistics.gov.

uk/about/Methodology_by_theme/downloads/About_NAC.pdf. 여기서 문단 13은 이러한 내용과 절차를 자세히 설명하고 있다.

7) 각 연도별로 발간된 쟁점별 개정내용들은 capital injections(2003년), Securisation operations undertaken by general government(2003년), Classification of funded pension schemes and impact on government finance(2004년), Lump sum payments to government in the context of the transfer of pension obligations (2004년), Long term contracts between government units and nongovernment partners(Public-private partnerships) (2004년) 등과 같다.

는 통계청(Census Bureau)의 자료를 적절히 선택하여 설정하고 있다. 미국은 일반정부 외에 정부기업(Government enterprises)이 있는데, 이 들에 대한 통계처리가 SNA 지침과 서로 다르기 때문에 2007년 현재 SNA 지침과 일치시키기 위한 연구가 진행 중이다.⁸⁾

우리나라는 일본과 함께 일반정부의 범위를 2007년 현재까지도 회계단위를 기준으로 파악하고 있다. 만약 회계단위 기준의 일반정 부 범위가 제도단위 기준의 일반정부 범위와 상당한 차이가 있다면 이들 통계를 그대로 신뢰하기는 어려울 것이다. 우리나라는 회계단 위 기준의 범위와 제도단위 기준의 범위가 상당한 차이가 있는데, 일본 또한 마찬가지 문제점을 안고 있는 것으로 보인다.⁹⁾

8) 미국의 기업부문은 SNA 지침의 비금융기업부문과 금융기업부문을, 가계 및 기관 부문은 SNA 지침의 가계부문과 가계지원 비영리기관부문을 묶어서 표현하고 있 다. 미국 국민계정의 부문 분류 등 방법론에 대해서는 BEA(2005)와 Moulton(2007) 을 참조.

9) 일본 재정범위의 문제점은 옥동석(2004) 참조.

Ⅲ . 공공기관 분류의 현행 기준

1. 개 요

2007년 1월 19일 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’_{이 제정･공포되면} 서 우리나라 정부는 본격적으로 공공기관 전체를 대상으로 유형구 분을 논의하기 시작하였다. 이 법률은 기본적으로 공공기관의 자율 경영 및 책임경영체제의 확립에 목적을 두고 있다. 따라서 공공기관 의 유형을 구분하여 각각의 유형별로 적절한 지배구조(또는 거버넌스) 를 제시하고자 하였다.

재정규모 또는 일반정부의 범위 설정과 관련하여 ‘공공기관의 운영 에 관한 법률’은 두 가지 측면에서 중요한 의의가 있다. 첫째, 공공부 문에 포함되는 공공기관의 내용을 규정하고 있다. 법률에 의하면 공 공기관은 ‘법률적 요건에 해당하며 정부가 공공기관으로 지정한 기 관’으로 정의되는데, 법률적 요건은 상당히 포괄적으로 규정되어 있 어 공공부문에 포함될 수 있는 대부분의 기관들이 망라될 수 있을 것 이다. 다만 여기서 유의할 점은 지방자치단체가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관들은 공공기관의 범위에서 제외되고 있다는 것이다.

둘째, 공공기관을 공기업과 준정부기관으로 구분함으로써 SNA 지 침의 일반정부부문을 사실상 규정하려고 시도하고 있다. 공공부문 에서 공기업을 제외한 나머지 부문을 일반정부부문이라 하는데, 준 정부기관은 국가와 별도의 법인격을 갖는 공공기관으로서 일반정부 에 포함되는 기관들을 일컫는 법률 용어라 할 수 있다. 법률에서는

공기업을 시장형과 준시장형으로, 준정부기관을 위탁집행형과 기금 관리형으로 각각 구분하고 있다.

기획예산처는 2007년 4월 2일 ‘기획예산처 고시 제2007-28호’에서 직원 정원이 50인 이상인 기관 상당수에 대하여 기관의 유형을 구분 고시하였다(부록의 <표 A-1> 참조). 이들은 모두 102개인데, 시장형 공 기업 6개, 준시장형 공기업 18개, 위탁집행형 준정부기관 65개, 기금 관리형 준정부기관 13개로 각각 구분하였다. 그 나머지 196개 기관 들은 공기업과 준정부기관을 구분하지 않고 ‘기타 공공기관’으로 분 류하였다.

2. 공공기관 유형분류기준

SNA 지침에 의하면 공기업과 준정부기관의 구분은 공공기관의 책 정 가격이 ‘경제적으로 유의한 가격’인가 여부에 달려 있다. 개념적으 로 볼 때 이는 공공기관이 생산한 산출물의 재원을 주로 가격 또는 매출수입으로 조성하는 경우를 말한다고 할 수 있다. 다시 말해 정 부가 공공기관을 세금으로 보전하는 비중이 크면 클수록 당해 공공 기관의 산출물에 ‘경제적으로 유의한 가격’이 책정된다고 할 수 없다. 이러한 취지에 따라 EU의 ESA 1995 지침에서는 ‘매출수입/생산원가’ 의 비율 50%를 기준으로 ‘경제적으로 유의한 가격’을 평가하고 있다. 그런데 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’의 시행령에 의하면 우리나 라 공공기관들은 자체수입 비중(=자체수입액/총수입액) 50%를 기준으 로 공기업과 준정부기관이 구분되고 있다. 즉 자체수입 비중이 50%

를 초과하면 ‘시장성’이 큰 기관으로, 50% 미만이면 ‘공공성’이 큰 기

관으로 각각 간주하는 것이다. 이 비중이 85% 이상이면 시장형 공 기업으로, 50_～ 85%이면 준시장형 공기업으로 분류하였다. 그리고 자체수입 비중이 50% 이상이라고 하더라도 업무 특성상 공기업으로 지정하기 곤란한 경우에는 예외를 인정할 수 있도록 하였다.

그러면 총수입과 자체수입의 개념과 계산방법은 무엇인가? 우선 총 수입은 사업수입(매출액, 영업수입), 사업외수입(영업외수입 및 특별수입), 자본 또는 자산으로 계상되는 정부지원수입(출연금, 보조금)의 합계액 에서 기관의 실질적 수입으로 보기 어려운 항목(현금흐름과 무관한 수입 액, 정부 또는 민간의 자금을 단순 전달하는 지원금)을 제외한 값이 된다.

❙ 표 2. 자체수입 산정방법

수입유형 개 념 가중치(%)

사 업 수 입

고유목적 사업수입

∙법령상 공급독점 & 이용 강제(유형 D) 25%

∙법령상 공급독점 아님 & 이용 강제(유형 C) 50%

∙법령상 공급독점 & 이용 비강제(유형 B) 75%

∙법령상 공급독점 아님 & 이용 비강제(유형 A) 100%

기타사업

수입 ∙법령 등에 규정되지 않은 사업으로 인한 수입 50%

사업외수입 ∙고유목적사업 및 기타사업 수행에 부대하여 발생한 수입총액

가중평균 비율 적용 정부 직접

지원액

∙손익계산서상의 출연금･ 보조금 등 정부로부터의 이전

수입액 0%

자료: 기획예산처, ｢공공기관 지정 및 유형분류 추진방안｣, 2007. 2. 9, p.22.

자체수입은 사업수입(고유목적사업수입, 기타사업수입)과 사업외수입 의 합계액인데, <표 2>와 같은 방법으로 개별 사업의 성격과 내용에 따라 가중치를 달리하여 적용한다. 고유목적사업은 당해 기관의 설

립근거법 또는 정관에 명시된 사업을, 기타사업은 설립근거법과 정 관에 명시되지 않은 사업(예컨대 임대사업)을, 사업외수입은 고유목적 사업과 기타사업 수행에 부대하여 발생한 수입액과 이자수입을 각 각 의미한다.

<표 2>에서 보듯이 고유목적사업은 ‘공급의 독점성’과 ‘소비의 강 제성’이 반영되는 정도에 따라 네 가지 단계로 100_～25%의 가중치를 부여하고 있다. ‘공급의 독점성’과 ‘소비의 강제성’이 낮은 사업(유형 A 또는 유형 B)은 공공성보다 시장성이 더 크다고 인정할 수 있기 때문 에 높은 가중치를 부여한다. 반면 법령상 공급독점이며 이용이 강제 되는 경우(유형 D)에는 공공성이 시장성보다 더 높다고 인정하여 낮 은 가중치를 적용한다. 다시 말해 <표 2>의 가중치는 고유목적사업 수입 중에서 시장기능으로 결정되는 수입의 규모를 추정하기 위한 비율이라 할 수 있다. 각 유형별 예시적인 사례는 <표 3>과 같다.

❙ 표 3. 유형별 예시

유형 내 용 예 시

유형 A

∙법령상 공급독점이 아니며, 이용이 비강제된 경우

∙한국석유공사의 석유판매 수입

∙컨테이너부두공단의 접안료 수입

∙한국전력공사의 전기료 수입

유형 B

∙법령상 공급독점이며, 이용이 비강제된 경우

∙마사회의 경마 수입

∙국민체육진흥공단의 경륜･ 경정 수입

∙한국방송광고공사의 지상파 방송광고 판매대행 수수료 수입

유형 C

∙법령상 공급독점이 아니며, 이용이 강제된 경우

∙환경관리공단의 검사･ 검증수수료 수입

∙승강기관리원의 승강기안전검사수수료 수입

∙한국산업기술평가원의 정부수탁사업 수입

유형 D

∙법령상 공급독점이며, 이용이 강제된 경우

∙소방검정공사의 방염성능 검사료･ 안전성능검사 료 수입

∙대한지적공사의 도해부문측량 수입

∙건강보험심사평가원의 부담금 수입

Ⅳ . 일반정부 분류의 주요 쟁점

1. 자체수입 비율의 적정성

ESA 1995 지침은 ‘경제적으로 유의한 가격’ 또는 시장성 여부를

‘매출액/생산원가’를 기준으로 판단하고 있다. ‘매출액’은 ‘공공기관의 산출물에 대해 시장기능으로 획득한 수입’을 반영하고 ‘생산원가’는

‘공공기관의 산출물을 생산하는 비용’을 반영한다. ‘매출액/생산원가’ 는 공공기관의 산출물 생산비용이 시장기능에 의해 보전되는 비중 을 반영하므로 이는 당해 공공기관의 시장성을 반영하는 지표로 생 각할 수 있다.

이에 반해 우리나라는 공공부문 회계의 현실적 여건을 감안한다는 이유로 ‘자체수입/총수입’ 비율을 적용하여 시장성 여부를 판단하고 있다. 일반적으로 공공기관은 수지균형의 원칙을 준수하기 때문에 공공기관의 총수입은 당해 공공기관의 전체 산출물에 대한 생산비용 으로 간주할 수 있다. 그렇다면 자체수입은 ‘공공기관의 전체 산출물 에 대해 시장기능으로 획득한 수입’으로 간주될 수 있을 것인가?

자체수입의 규모를 산정하기 위해 사업의 내용에 따라 서로 다른 가중치를 적용하고 있다. 공급독점적 성격이 없고 이용의 강제성이 없는 경우(유형 A)에는 그 수입의 100%를, 법령상 공급독점이며 이용 이 강제된 경우(유형 D)에는 당해 수입의 25%를 ‘시장기능으로 획득 한 수입’으로 간주하고 있다. 예컨대 <표 2>를 참조하면 소방검정공 사의 방염성능검사료 수입 또는 건강보험심사평가원의 부담금 수입

이 100원일 때 그중 25원을 ‘시장기능으로 획득한 수입’으로 간주하 는 것이다. 이러한 논리는 타당하다고 할 수 있을 것인가?

만약 25원을 방염성능검사 및 심사평가업무의 생산원가라고 한다 면 이러한 해석은 타당한 것으로 보인다. 즉 정부는 정책적 이유로 공급독점과 이용의 강제성을 보장하고 그에 따라 원가 25원의 공공 서비스에 대해 100원의 수입을 보장하는 것이다. 이와 같은 상황에 서는 당해 공공서비스를 시장기능에 맡길 때 25원의 매출수입이 나 타나는 것으로 추정하여도 무방할 것이다.

그런데 그 이용이 사실상 강제되는 유형 C와 유형 D는 조세 또는 행정수수료로 해석되는 것이 더욱 더 바람직하다. IMF의 GFSM에 의 하면 유형 C와 유형 D는 조세와 행정수수료로 해석될 여지가 많다. GFSM에 의하면 조세(tax)는 그 명칭과 무관하게 강제적(compulsory), 비상환적(nonrepayable), 비대가적(unrequited)이전금으로 정의되는데,

‘재화사용 및 재화사용･ 활동수행 허가에 대한 조세(taxes on use of goods and on permission to use goods or perform activities)’는 부분적으로 대가적 성격을 띠고 있다.¹⁰⁾ 또 행정수수료(administrative fees)는 서비 스의 대가이지만 이들 서비스가 사실상 의무적이며 회피 불가능한 속성을 가진다.¹¹⁾

만약 유형 C와 유형 D가 조세 또는 행정수수료로 해석된다면 시 장성을 판단하는 지표는 다음 식 (1)과 같이 산정하는 것이 바람직할 것이다. 여기서 C와 D는 유형 C와 유형 D로부터 나타나는 수입을,

와 δ는 유형 C와 유형 D의 생산원가를 나타낸다. (C - )와 (D

10) IMF(2001)의 문단 5.54 참조.

11) UN(1988), p.131 참조. 원문을 인용하면 다음과 같다. “services that are obligatory and unavoidable in the only circumstances in which they are useful.”

- δ)는 공공기관이 조세 또는 행정수수료 수입을 보장받음으로써 정부로부터 수령하는 간접적인 지원액이 되는 셈이다. 식 (1)의 지 표는 공공기관이 생산하는 제반 서비스 중에서 조세 및 행정수수료 부분을 제외한 나머지 부분에 대해 매출수입과 생산원가를 비교하는 것이기에 시장성을 반영하는 더욱 합리적인 지표가 될 것이다.¹²⁾

시장성 지표 =

유형 C와 D를 제외한 매출수입

(1) (유형 C와 D를 제외한 총수입) + (C - ) + (D

- δ)

식 (1)의 시장성 지표에서 ‘매출수입’은 시장계약이 적용되는 수입 을 의미하여야 한다. 만약 정부의 공공기관에 대한 재정지원이 공공 기관의 산출물과 직접 연계한 계약으로 제공된다면 이는 공공기관 이 획득하는 매출수입이 된다. 더 엄격하게 말한다면 정부가 ‘국가 를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에 따라 성립한 계약을 기초로 공공기관에 제공하는 지원만 매출수입으로 간주되어야 한다. 그런 데 출연금, 위탁사업비, 보조금 등 다양한 형태의 현행 정부지원은 시장계약에 의한 매출수입으로 간주하기 어렵다. 왜냐하면 시장계 약은 시장거래의 대상이 되어야 하는데 출연금 등은 그렇다고 볼 수 없기 때문이다.

2. 법인의 자기 책임성

ESA 1995 지침의 50% 규칙을 산정할 때 생산원가에는 정부의 각

12) ESA 지침에서 행정수수료를 매출수입으로 포함시키는지 여부는 명확하지 않다.

종 지원금이 포함되어야 한다. 이는 정부가 제공한 각종 경제적 자 원의 기회비용 개념으로 평가되어야 할 것이다. 정부가 제공하는 국 공유재산, 안정적 재원을 보장하기 위해 인정하는 독점사업(예컨대 관광공사의 면세점 또는 카지노사업), 특수법인형태의 암묵적 보증 등의 기회비용은 당연히 공공기관에 대한 지원금으로 볼 수 있다. 특히 정부가 법인의 자기책임성을 저해할 정도로 공공기관에 대해 강력 한 소유권을 행사한다면 당해 공공기관에 대한 정부지원의 규모는 상당하다고 할 수 있다.

이러한 사실을 좀 더 자세히 살펴보기 위하여 제도경제학에서 발 전한 조직이론(Organizational Theory)을 검토하기로 한다. 일반적으로 이해관계인이 특정 법인을 통제하는 수단은 시장계약(market contract) 과 지배구조(governance)로 대별될 수 있다. 정부가 정책사업을 시장 계약으로 수행할 것인가 아니면 여러 가지 형태의 내부지배구조를 활용할 것인가에 따라 공공기관의 유형이 달라진다.

만약 정부가 당해 사업을 시장계약으로 수행하기 어려우면 어려 울수록 공공기관을 직접 소유하며 당해 법인에 대해 ‘잔여적인 개입 권(the residual rights of intervention)’을 통해 통제하여야 한다. 여기서 잔여적이라는 말은 계약에 명시적으로 기술되지 않은 사항 또는 임 기응변적인 형태의 개입을 의미한다. 정부의 잔여적 개입권이 강하 면 강할수록 정부는 지배구조를 통해 당해 사업을 수행해야 하는 것 을 말한다.

만약 공공기관이 수행하는 사업 전체에 대해 시장계약이 적용 가 능하면 공공기관의 수입 전액은 매출수입이 되고 비용 전액은 매출 원가가 될 것이다. 그리고 이러한 공공기관은 순수한 영업활동에 종 사하는 기업으로 볼 수 있기 때문에 공기업이 될 것이다. 또한 이러

한 공공기관에 대한 평가는 각종의 재무지표를 통해서도 충분하게 이루어질 수 있다.

그런데 공공기관이 수행하는 사업의 상당 부분에 시장계약을 적 용하기 어려운 경우에는 당해 공공기관을 재무지표로서만 평가하기 는 어렵다. 공공기관의 사업을 정형화하기 어렵고 또 정책적 환경변 화를 예측하기 어려울 때에는 시장계약 대신 지배구조가 활용될 것 이다. 그리고 지배구조를 통해 수행되어야 하는 사업이 공공기관의 사업 대부분을 차지하는 경우 당해 공공기관은 준정부기관이라 할 수 있다. 이는 정부부처의 중요한 정책수단으로 간주되어야 하며, 그 성과는 관계 지향적 지표에 의해 평가될 것이다.

공기업과 준정부기관을 이와 같은 개념으로 구분할 때 공공기관 의 각종 개혁이 명확한 비전으로 수행될 수 있을 것이다. 공기업은 재무지표만으로도 그 성과가 평가될 수 있어야 하고, 공기업에 대 한 정부의 소유권 기능은 상법에 규정된 주주의 권한 범위를 벗어 나지 않아야 할 것이다. 이와 같이 공기업에 대해 더 엄격한 개념 기준을 적용할 때 비로소 공기업 개혁이 더욱 강력하게 추진될 수 있는 것이다.

우리나라 공공기관들의 법적 유형은 다양하지만 대부분 특별한 입법에 의해 설립･ 운영되는 특수법인이다. 특수법인에 대해서는 암 묵적으로 정부보증이 있는 것으로 간주되어 파산위험(또는 도산위험) 에 따른 자기조정력에 상당한 한계가 있다. 물론 특수법인은 국가 (중앙행정기관)와 분리된 별도의 법인격을 갖고 있기 때문에 법적으로 중앙정부의 보증이 없다고 말할 수도 있을 것이다. 그러나 특수법인 에 대해서는 정부가 사실상 정치적 도덕적 책임을 부담하기 때문에 이들 공공기관에는 파산위험이 거의 없다고 할 수 있다. 더구나 특

수법인의 운영에 정부가 오랫동안 다양한 개입과 통제를 해 왔다면 정부는 재정적 책임을 면하기 어려울 것이다.

또한 특정 공공기관에서 출자지분과 이윤의 배당 가능성이 규정 되어 있다고 하더라도, 공공부문의 지분율이 거의 100%에 가깝다면 이 기관은 정부의 정책적 성격이 강한 것이라 할 수 있다. 이윤배당 을 목표로 하는 민간의 지분참여가 거의 미미하다면 이는 공기업이 라 말하기 어려울 것이다. 오히려 일반정부기관의 성격이 강하다고 보는 것이 합당할 것이다.¹³⁾ ‘국가’의 지분이 사실상 100%이며, 더구 나 법률에 따라 민간부문에서 출자할 수 있는 기회가 봉쇄되어 있다 면 영리법인으로서의 성격도 희박하다.

3. 지방자치단체의 설립 및 운영기관

‘공공기관의 운영에 관한 법률’은 지방자치단체가 설립하고 그 운 영에 관여하는 기관들을 공공기관의 범위에서 제외하고 있다. 그런 데 이들 기관들은 지방자치단체와 함께 지방정부 중심의 공공부문 을 구성한다. 중앙정부 중심의 공공부문이 중앙행정기관, 준정부기 관, 공기업으로 구분될 수 있는 것처럼, 지방정부 중심의 공공부문 도 ‘지방행정기관’, ‘지방 준정부기관’, ‘지방 공기업’으로 구분될 수 있다.¹⁴⁾여기서 ‘지방행정기관’과 ‘지방 준정부기관’은 일반정부의 하

13) 유럽연합도 이러한 인식을 하고 있는데, 2004년 EUROSTAT에서 발간한 “Long term contracts between government units and non-government partners (Public-private partnerships)”에 의하면 정부지분이 100%에 가까운 공기업은 영 업이윤 제고에 상당한 영향을 주는 민간투자자가 존재하지 않기 때문에 준정부 기관으로 분류할 것을 권고하고 있다.

14) 통상 ‘지방공기업’이라 하면 ‘지방공기업법’에서 정의된 사업으로서 법률적 개념

위부문인 ‘지방정부’에 포함될 것이고, ‘지방 공기업’은 공기업의 하 위부문를 형성할 것이다.

‘지방행정기관’은 지방자치단체에 포함되는 조직을 의미하는데, 지 방자치단체와 별도의 법인격을 가지는 기관들은 여기서 제외된다.

‘지방행정기관’은 통상 지방자치단체의 일반회계, 특별회계 그리고 기금으로 운영된다. ‘지방행정기관’과 달리 ‘지방 준정부기관’과 ‘지 방 공기업’은 지방자치단체와 별도의 법인격을 갖는다. 그런데 우리 나라에서 지방자치단체와 별도의 법인격을 갖는 공공기관으로는 ‘지 방공기업법’에 의해 설치된 지방공사･ 지방공단과 ‘상법’으로 설립된 출자법인, ‘민법’으로 설립된 비영리법인 등을 들 수 있다.¹⁵⁾

행정자치부는 매년 지방공기업법상의 지방공기업과 출자법인 현 황을 발간하고 있다(부록의 <표 A-2> 참조). 현행 ‘지방공기업법’에 의 하면 ‘지방공기업’은 ‘지방직영기업’, ‘지방공사’, ‘지방공단’으로 분류 되는데, ‘지방직영기업’은 지방자치단체가 특별회계의 형태로 운영하 는 사업을 지칭한다. 법률적 개념의 ‘지방공기업’은 지방공기업법에 규정된 사업(수도, 공업용수도, 궤도, 자동차운송, 가스, 지방도로, 하수도, 청 소･ 위생, 주택, 의료, 매장 및 묘지 등, 주차장, 토지개발, 시장, 관광사업)과 조 례로서 규정될 수 있는 사업(도축장, 통운사업, 자동차 터미널, 체육장, 문 화예술, 공원 및 기타 필요한 사업 등)을 수행한다.

‘공공기관의 운영에 관한 법률’이 제정된 2007년 현재까지 SNA_･

인데, 본 연구의 ‘지방 공기업’은 SNA, GFS 지침에서 정의되는 ‘지방정부의 공기 업’으로 통계적 개념이라 할 수 있다. 따라서 본 연구에서는 법률적 개념에 대해 서는 ‘지방공기업’으로 붙여 쓰고, 통계적 개념에 대해서는 ‘지방 공기업’으로 띄 어쓰기를 한다.

15) 출자법인은 지방자치단체가 출자한 상법상의 주식회사라 할 수 있는데, 학술적 으로는 제3섹터라고도 부른다. 그리고 경기개발연구원, 서울시정개발연구원 등과 같은 지방자치단체의 각종 연구기관들은 통상 재단법인형태로 설립되고 있다.

GFS 기준의 통계적 개념인 ‘지방 공기업’은 법률적 의미의 ‘지방공 기업’과 일치하는 것으로 간주되고 있다. 다시 말해 SNA 부문 분류 에서 지방정부의 공기업을 뜻하는 ‘지방 공기업’에는 ‘지방직영기 업,’ ‘지방공사,’ ‘지방공단’이 포함되고 있는 것이다. 지방자치단체에 서 SNA 부문 분류가 체계적이고 합리적으로 이루어지기 위해서는 중앙정부와 같은 방법으로 공기업과 준정부기관이 분류되어야 할 것이다.

Ⅴ . 맺음말

우리나라의 재정범위가 SNA와 GFSM 등과 같은 국제기준에 부합 하지 않는다는 주장은 10여 년 전부터 학계에서 제기되어 왔으나 2003년 참여정부 출범 이후 사회적으로 큰 쟁점으로 부각되었다. 우 리나라의 재정규모와 재정 건전성은 OECD 선진국에 비해 과연 우 려할 수준인가 아닌가에 대한 판단은 재정범위의 적정성에 크게 좌 우되고 있기 때문이다. 또한 이러한 판단은 참여정부가 수립한 비전 2030의 핵심적 근거가 되기 때문에 재정범위의 적정성은 앞으로 상 당한 기간 동안 우리 사회에서 큰 논란거리가 될 수 있다.

특히 2007년부터 발효되는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에서는 공공기관, 준정부기관, 공기업을 판단하고 있기 때문에, 우리나라에 서도 재정범위 또는 일반정부의 범위를 확정하기 위한 노력이 이미 시작되었다고 할 수 있다. 본 연구는 법률과 시행령 그리고 기획예 산처의 고시 등을 참조하며, 향후 일반정부 분류기준과 관련 쟁점이 무엇이 될 것인지를 생각하며 주요 검토사항을 제안하였다.

우리나라에서 사용하는 ‘자체수입/총수입’의 비율은 ESA 1995 지 침에서 공기업과 준정부기관을 구분하기 위해 제시하였던 ‘매출수입/ 생산원가’의 기본 취지를 적절히 반영하지 못한다는 점을 지적하였 다. 또한 공기업은 자기책임성이 강한 공공기관을 대상으로 지정되 어야 하기 때문에 공공기관의 설립근거법과 거버넌스(또는 지배구조) 를 면밀하게 살펴 공기업과 준정부기관을 구분할 필요가 있다. 세 번째 쟁점으로는 지방자치단체의 설립 및 운영기관들에 대해서도

중앙정부와 같은 기준을 적용하여야 한다는 것이다.

재정범위 또는 일반정부의 범위를 책정하는 것은 재정운용의 규 율을 설정하기 위한 기본 인프라라고 할 수 있다. 대부분의 선진국 들이 GDP 대비 일반정부 지출 또는 일반정부 부채를 기준으로 재 정규율을 설정하기 때문에 일반정부의 범위를 책정하는 것은 국가 적으로 대단히 긴요한 일이 된다. 따라서 일반정부의 범위는 정치적 영향력을 가능한 배제한 상태에서 결정하는 것이 중요하다. 재정규 율에 대한 국민적 합의가 가능하기 위해서는 이에 대한 학문적 논의 가 더 활발하게 이루어져야 할 것이다.

참고문헌

옥동석, ｢공공부문과 국가재정의 범주: 현황, 문제점 및 개선방향｣, 󰡔재 정논집󰡕, 제12집 제2호, 한국재정학회, 1997. 12.

옥동석, ｢재정범위의 설정에 관한 연구｣, 󰡔재정운영시스템의 개선: 중기 재정관리체계, 성과관리, 재정투명성󰡕, 한국개발연구원, 2004, pp.491-640.

옥동석, ｢일반정부 산정기준과 주요 쟁점｣, 한국행정학 50년: 비판적 성 찰, 2006. 6. 16～ 17, 한국행정학회 하계학술대회, 2006.

이 영, ｢국제비교를 통한 우리나라 조세부담 수준과 구조의 평가｣, 미 발간자료, 2006.

Cullis, John G. and Philip R. Jones, Microeconomics and the Public Economy: A Defence of Leviathan, Basil Blackwell, 1987.

EUROSTAT, European System of Accounts, 1996.

_____ , ESA Manual on Government Deficit and Debt, European Commission, 2002.

Gemmell, Norman, ed., The Growth of the Public Sector: Theories and International Evidence, Edward Elgar, 1993.

Glaeser, Edward L., ed., The Governance of Not-for-Profit Organizations, National Bureau of Economic Research, The University of Chicago Press, 2003.

Grossman, S. J. and O. D. Hart, “The costs and benefits of ownership: a theory of vertical and lateral integration,” Journal of Political Economy 94, 1986, pp.691-719.

Hansmann, Henry, The Ownership of Enterprise, The Belknap Press of Harvard University Press, 1996.

IMF, A Manual on Government Finance Statistics, 1986.

_____ , A Manual on Government Finance Statistics, 2001.

Oak, Dongsuk and Yongsun Koh, “Coverage of Public Finance in Korea,” in Reforming the Public Expenditure Management System, The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, March 2004, Korea Development Institute/The World Bank, 2004, pp.263-277.

OECD, Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2005.

Sappington, David E. M. and Joseph E. Stiglitz, “Privatization, Information and Incentives,” Journal of Policy Analysis and Management, Vol.6, No.4, 1987, pp.567-582.

Schick, Allen, A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, World Bank, available at www.worldbank.org/publicsector/pe/PEM_

book.pdf, 1999.

UN, Handbook of National Accounting: Public Sector Accounts, Studies in Methods Series F No.50, Department of International Economic and Social Affairs, 1988.

_____ , System of National Accounts 1993., prepared under the auspices of the Inter-Secretariat Working Group on National Accounts, Commission of the European Communities-Eurostat, IMF, OECD, 1993.

Williamson, Oliver E., “Transaction Cost Economics,” Chapter 3, in R.Schmalensee and R.D. Willig (eds.), Handbook of Industrial Organization, Volume I, Elsevier Science Publishers B.V.s, 1989.

부 록

❙ 표 A-1. 기예처가 분류한 공공기관 102개의 유형

유 형 공 공 기 관

공기업

시장형 (6)

한국가스공사, 한국전력공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 부산 항만공사, 인천항만공사

준시장형 (18)

한국조폐공사, 한국관광공사, 한국방송광고공사, 한국마사회, 대한광 업진흥공사, 대한석탄공사, 한국석유공사, 한국지역난방공사, 산재의 료관리원, 대한주택공사, 대한주택보증주식회사, 제주국제자유도시개 발센터, 한국감정원, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국철도공사, 한국토지공사, 한국컨테이너부두공단

준정부 기관

위탁 집행형 (65)

증권예탁결제원, 한국교육학술정보원, 한국학술진흥재단, 한국과학문 화재단, 한국과학재단, 한국원자력안전기술원, 대한지적공사, 한국방 송영상산업진흥원, 국제방송교류재단, 대한체육회, 영화진흥위원회, 한국문화콘텐츠진흥원, 농수산물유통공사, 축산물등급판정소, 한국농 촌공사, 한국석유품질관리원, 광해방지사업단, 대한무역투자진흥공사, 에너지관리공단, 요업기술원, 한국가스안전공사, 한국디자인진흥원, 한국부품･ 소재산업진흥원, 한국산업기술시험원, 한국산업기술재단, 한국산업기술평가원, 한국산업단지공단, 한국승강기안전관리원, 한국 원자력문화재단, 한국전기안전공사, 한국전력거래소, 우정사업진흥회, 우체국예금보험지원단, 한국소프트웨어진흥원, 한국우편사업지원단, 한국인터넷진흥원, 한국전파진흥원, 한국정보문화진흥원, 한국정보보 호진흥원, 한국정보사회진흥원, 건강보험심사평가원, 국민건강보험공 단, 한국보건산업진흥원, 국립공원관리공단, 한국환경기술진흥원, 한 국환경자원공사, 환경관리공단, 한국고용정보원, 한국노동교육원, 한 국산업안전공단, 한국산업인력공단, 한국장애인고용촉진공단, 교통안 전공단, 한국건설교통기술평가원, 한국시설안전기술공단, 한국철도시 설공단, 선박검사기술협회, 한국해양수산연수원, 독립기념관, 한국보 훈복지의료공단, 한국청소년상담원, 한국청소년수련원, 한국소비자원, 도로교통안전관리공단, 한국소방검정공사

기금 관리형 (13)

기술신용보증기금, 신용보증기금, 예금보험공사, 한국주택금융공사, 사립학교교직원연금관리공단, 공무원연금관리공단, 서울올림픽기념국 민체육진흥공단, 한국문화예술위원회, 한국수출보험공사, 정보통신연 구진흥원, 국민연금관리공단, 근로복지공단, 한국자산관리공사

자료: 기획예산처, ｢기획예산처 고시 제2007-28호｣, 2007. 4. 2.