핀란드의 기본소득제도 실험

(1)

International Labor Trends

2017년 2월호 pp.87~93 한국노동연구원

송지원 (스웨덴 스톡홀름경제대학교 경영학 박사과정)

■ 머리말

2016

^년

6

월 스위스에서 기본소득제도 도입에 대한 국민투표가 부결¹⁾된 이후 전 세계적으 로 기본소득제도에 대한 관심이 더욱 높아지고 있다. 프랑스에서는 올해 대선을 앞두고 치러 진 사회당 대선 후보 경선에서 기본소득제도를 대표 공약으로 내세운 브루아 아몽 전 교육부 장관이 승리하였으며 한국에서도 몇몇 대선 주자들이 기본소득제도의 도입을 주요 공약으로 내걸면서 그 논의가 본격화되고 있다.

한편 다수의 언론을 통해 기본소득제도 논의에 있어 가장 선도적인 국가로 알려져 있던 핀 란드는 제도의 본격적 시행을 앞두고 올

2017

^년

1

^월

1

^일부터

2018

^년

12

^월

31

^일까지

2

^년간 기본소득제도²⁾ 실험을 실시한다. 핀란드 정부가 이 실험을 통해 주로 확인하고자 하는 것은 기본소득제도가 복잡하고 비대해진 기존 사회보장제도를 대체할 수 있는지, 실업자들의 노 동시장 참여 활성화를 유도할 수 있는지 여부다. 실험을 앞두고 핀란드 정부는 다양한 논의와 예비조사 등을 실시하였는데 이 준비과정과 실험 결과는 기본소득제도를 준비하고 있거나

1) 매달 모든 성인에게는 약 300만 원, 아동에게는 약 75만 원을 기본소득으로 지급하자는 내용으 로, 76^.9%가 반대해서 부결됐다

2) 핀란드 정부가 정의하는 기본소득제도는 기존의 사회보장체계를 대체하여 국가 또는 지방자치 단체가 자산, 소득, 노동 여부와 관계 없이 모든 구성원들에게 정기적으로 일정 금액을 조건 없이 제공하는 제도를 의미한다(Kela, 2017^).

핀란드의 기본소득제도

실험

국제노동동향 ④ - 핀란드

(2)

계획 중인 여러 국가들의 큰 관심을 받고 있다. 이 글에서는 핀란드의 기본소득제도 논의 과 정과 현재 진행 중인 실험의 배경, 진행사항 등을 살펴보고자 한다.

■ 기본소득제도에 대한 논의

핀란드 중도당(Centre party), 핀란드인당(True Finns party), 보수당(Conservative party)이 연정을 구성하고 있는 핀란드 정부는

2015

^년

5

월 기본소득 실험의 실시 계획을 발표했다. 핀 란드의 기본소득제도 도입 논의는 오래전부터 진행되어 왔다.

1980

년대 좌파 정치세력과 녹 색당(Green party) 등은 사회보장제도의 경직성, 관료화를 비판하면서 그 대안으로 기본소득 제도를 처음 제시하였다. 이어

1990

^년대와

2000

년대를 거치면서 핀란드 경제가 마주한 경기 침체와 노동여건 악화는 기존 사회보장체계의 지속가능성을 의심하게끔 하였고 이에

2007

^년 녹색당은 기본소득지급을 공약으로 내걸었으며

2011

년 좌파연합 역시 기본소득지급방안에 대해 논의하였다(최준영,

2015

^{). 특히}

2008

^년

6

%대를 유지하던 실업률이

2015

^년

12

^{월 기준}

9

^.

2

%까지 상승하면서(Statistics Finland,

2016

) 높아진 실업률과 장기 실업자들의 실업급여 및 사회보장체계 의존 심화가 동시에 우려됨에 따라 사회보장체계의 개혁과 실업률 개선을 위 한 방안 중 하나로 기본소득제도가 본격적으로 논의되기 시작하였다.

한편 기본소득에 대한 핀란드 국민의 여론은 시간이 지나면서 긍정적으로 변화하였는데,

2002

^년과

2015

년의 기본소득에 대한 지지도를 비교한 결과

2002

^년

63

^%에서

2015

^년

69

^% 로 상승하였다. 특히 해당 기간 직군별로 살펴본 기본소득제도 지지도(그림

1

^{참조) 역시 상} 승하였는데 학생 그룹을 제외한 모든 직군의 지지도가

2002

^{년에 비해}

2015

^{년 상승하였다} (Kela,

2016

a). 경제 상황의 악화와 더불어 이전과 다르게 긍정적으로 변화한 국민 여론 역시

2015

년 핀란드 정부의 기본소득 실험 실시 계획 발표에 힘을 실어주었던 것으로 여겨진다.

본격적인 제도 실험에 앞서 핀란드 정부는 제도의 설계방향과 적합성을 판단하기 위해 예 비조사를 계획하였다. 핀란드 사회보험청(Kela)을 중심으로 하여 구성된 연구단³⁾은 예비조

3⁾ 사회보험청과 탐파레대학, 투르쿠대학, VATT 경제연구소, Sitra 등으로 구성되었다.

(3)

International Labor Trends

사를 실시하여

2016

^년

3

^월

30

일 중간보고서를 발표하였는데 이 예비조사는

2017

^{년 예정된} 본 실험을 앞두고 어떤 방식의 기본소득모델이 적합한지에 대해 네 가지의 다른 기본소득모 델의 효과를 분석하는 차원에서 실시되었다.

중간보고서에서 검토대상이 된 모델들은 ① 완전기본소득(full-fledged unconditional basic income), ② 부분기본소득(partial basic income), ③ 부의 소득세(negative income tax), ④ 기타기본소득이다. 완전기본소득의 경우, 거의 모든 사회보장체계가 제공하고 있는 각종 급여를 대체할 수 있는 수준의 기본소득을 제공하는 방안이고 부분기본소득은 사회보 험에 기반을 둔 보장급여(실업급여 등)를 제외한 대부분의 기본적 급여를 대체하는 방안으 로 계획된 기본소득이다. 완전기본소득의 경우 기존의 사회보험 보장급여를 대체할 만한 금 액 수준이어야 하기에 약

1

^,

000

유로 정도로 책정되었고 부분기본소득은 이보다 낮은 월

800

유로 이하로 책정되어 예비조사에서 검토되었다. 부의 소득세는 일정 소득 이하의 가구에 대

65

58

54

50

78

64 68

69

63 66

60

74 71 75

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

육체노동자 (블루칼라)

낮은 직급의 사무직 노동자

높은 직급의 사무직 노동자

자영업자 학생 연금수령자 기타

2002 2015

[그림 1] 직군별 기본소득 지지도(2002, 2015년)

(단위 : %)

자료 : Kela(2016a).

(4)

해 기존 조세체계를 활용, 기본소득을 제공하는 방안이고 기타기본소득은 낮은 수준의 기본 소득과 사회적으로 유익한 활동, 이를테면 자원봉사, 돌봄노동 등에 참여했을 시 추가적으로 지급받을 수 있는 참여소득(participation income)을 결합하는 방식으로 알려져있다(Kangas and Kalliomaa-Puha,

2016

^).

중간보고서에 따르면, 완전기본소득의 경우 관료주의의 개선과 사회보장체계 전달범위의 한계를 극복하는 데에는 일정 부분 기여하지만 노동시장 참여 활성화 같은 의욕고취 부분에 있어서는 큰 영향을 주지 못하는 것으로 나타났다. 부의 소득세는 관료주의 개선에는 약간의 영향을 주는 것으로 나타났지만 가구의 소득세 측정에 있어 필요한 국가 단위의 소득 등록부 (income registry)가 아직 온전히 갖춰지지 않아 현실적으로 진행하기 어렵다는 단점을 드러 냈다. 기타기본소득은 참여소득에서 노동시장 참여 활성화를 기대할 수 있지만 관료주의 개 선에는 별 영향이 없는 것으로 나타났다. 한편 네 가지의 기본소득방안 중에서는 부분기본소 득 방안이 가장 실현가능성이 높은 방안으로 파악되었다. 보고서는 부분기본소득 방안에 대 해 완전기본소득에 비해 소요비용 자체가 적다는 장점과 더불어 실업급여와 같은 사회보험 기반 보장급여를 유지하면서 기본소득을 지급하기 때문에 노동조합과 같은 이해관계자의 영 향력 역시 보호할 수 있다는 장점에 대해 언급했다. 또한 기본사회보장액인

550

^{유로 정도 수} 준에서 기본소득제도가 운영될 경우 그 효과가 극대화될 것이라 예상하였다(Kela,

2016

a).

결국 중간보고서와

12

^월

16

일의 최종보고서의 결과를 바탕으로 앞서 살펴본 네 가지 방안 중 실현가능성이 가장 높다고 판단된 부분기본소득 방안이 선택되어 핀란드 기본소득제도의 실험 가이드라인이 완성되었다.

■ 2017년부터 2년간 시행하는 기본소득 실험

2016

^년

3

^{월 중간보고서와}

12

^월

16

일 발표된 최종보고서를 바탕으로 설계된 기본소득 실 험은 올해

1

^월

1

^일부터

2018

^년

12

^월

31

일까지 시행될 예정이다. 핀란드 정부는

2016

^년

12

월 실험대상자로 핀란드 사회보험청으로부터 실업급여를 받고 있는 핀란드 국민 중

25

^~

58

세 연령구간에 해당하는

2

^,

000

명을 무작위로 선정하였고 이 대상자

2

^,

000

^명은

2

^{년 동안}

(5)

International Labor Trends

(

2017

^년

1

^월

1

^일~

2018

^년

12

^월

31

일) 기본소득을 지급받게 되는데 금액은 월

560

^유로(한 화 약

70

만 원)로 책정되었다. 한편 기본소득 실험의 제외 대상은

25

^~

58

^{세 연령구간에 해당} 하지 않는 국민,

2016

^년

11

월 기준 사회보험청으로부터 노동시장 보조금이나 실업급여를 받 은 적이 없는 국민,

2016

^년

11

월 기준 일시적인 해고로 인해 사회보험연구소로부터 노동시 장보조금이나 실업급여를 받은 국민들이다(Kela,

2016

b). 실험에 투입되는 총비용은

2

^천만 유로 정도로 실험 진행과정의 관리 및 기본소득의 지급은 사회보험청이 맡을 예정이다.

앞서 밝혔듯 핀란드 기본소득제도의 가장 큰 목적은 노동시장 참여를 활성화하고 복잡하고 비대해진 사회보장체계 및 지나친 관료주의를 개혁하는 데 있다. 따라서 올해부터 실시하는 기본소득제도 실험은 이 제도가 고용을 촉진시킬 수 있는지, 사회보장체계 개선 및 관료주의 개혁에 도움이 되는지를 파악하는 데 가장 큰 관심을 두고 있다. 특히 실험의 책임을 맡은 사 회보험청은 기본소득제도 실험을 통해 다음과 같은 문제에 대한 해답을 파악할 수 있기를 기 대하고 있다(Kela,

2017

^).

- (기본소득제도를 통해) 기존의 사회보장체계가

4

차 산업혁명 및 자동화로 인해 변화될 근로환경에 대응해 어떻게 재설계될 수 있을지

- (기본소득제도를 통해) 기존의 사회보장체계가 노동시장의 활성화와 실직자에게 어떠한 강력한 유인책을 제공하는 방향으로 변경될 수 있는지

- (기본소득제도를 통해) 지나친 관료주의가 사라지고 복잡한 사회보장체계가 간소화될 수 있는지

사회보험청은 실험이 실시될

2

년의 기간 동안 실험의 결과를 측정하기 위해 기본소득을 지 급받지 않는 대조군을 두어 기본소득을 받는 그룹과 비교할 예정이다. 특히 기본소득의 효과 를 파악하기 위한 하나의 기준으로 고용률을 택해 이들 그룹의 고용률에 어떤 변화가 있는지 살펴보고 창업 비율, 대학진학률 등도 관찰하여 해당 기간 노동시장에서 어떠한 변화가 나타 나는지 확인할 계획이다. 한편 기본소득제도는 기존의 사회보장제도의 기능을 일정 부분 대 체하는 역할을 할 수 있을 것이라 기대를 모으고 있다. 따라서 기본소득제도가 가져올 관료주 의와 비대해진 사회보장체계의 개선 가능성을 파악하기 위해 이번 실험 과정에서 사회보장

(6)

및 복지운영 조직 및 인력의 업무 변화 역시 관찰할 예정이다.

핀란드의 기본소득 실험을 설계하고 추진 중인 연구원 올리 캉가스(Olli Kangas)는

2017

년

1

년 동안의 실험연구가 앞으로 이어질 실험의 첫 번째 단계이며 내년에는 표본의 크기를 지금보다 확대할 계획이 있음을 밝혔다. 이때의 표본은 현재 포함되지 않은 저소득층과

25

^세 미만의 청년층을 포함하는 방향이 될 것이라 언급했다. 한편 현재 진행 중인 기본소득 실험은 부분기본소득 실험의 형태를 띠고 있지만 국가 차원의 소득등록부(income registry)가 확보 될

2019

년 이후에는 부의 소득세 방안 역시 실험의 한 부분으로 활용할 계획이라고 밝혔다 (Kela,

2016

c).

■ 맺음말

모든 국민에게 일정액의 소득을 정기적으로 제공하는 기본소득제도는 전 세계적으로 활발 한 논의가 진행 중이지만 한편으로는 포퓰리즘, 실현가능성이 낮은 제도라는 비판을 받고 있 다. 특히 특정 계층에게 제공되는 선별적 복지가 아닌 모든 국민에게 일정 금액을 지급하는 보편적 복지제도라는 성격 탓에 소요비용이 클 것이라는 점을 들어 기본소득제도의 도입을 반대하는 이들의 목소리가 높다. 하지만 이 글에서 다룬 핀란드의 기본소득제도 논의 과정과 실험을 살펴보면, 핀란드 정부의 방향성은 다소 다르다는 것을 확인할 수 있다. 유하 시필레 (Juha Sipila) 핀란드 총리와 사회보험청이 지향하는 기본소득제도의 목표는 무조건적인 복 지확대가 아닌 기존 사회보장체계를 재편하고 개혁하는 데 있다고 보는 것이 맞다. 특히 올 해부터 진행될 기본소득제도 실험에서 확인하고자 하는 목적들을 살펴보면,

4

^{차 산업혁명과} 같은 사회 변화에 대한 적응 및 노동의욕 고취, 관료주의를 개혁하는 내용을 담고 있다. 이는 기본소득의 도입이 기존 사회보장체계를 어떻게 변화시키고 재편할 수 있는지 그 여부를 확 인하는 실험으로 사회보장체계의 보편성을 확대하는 차원이 아닌 그 체계의 효율성을 높이 는 데 그 의의를 두고 있는 것이다. 또한 핀란드 정부는 기본소득제도 도입을 통해 노동시장 활성화와 이를 통한 소비 진작이 침체되어 있는 경제상황 개선에 영향을 줄 것이라 기대하고 있다.

(7)

International Labor Trends

이 글에서 살펴본 핀란드의 기본소득제도 논의와 실험 계획은 당장의 사회보장체계 개혁과 노동시장 활성화뿐 아니라

4

차 산업혁명 이후 마주할 새로운 사회적 변화에 적극적으로 대응 해야 하는 우리나라 및 다른 국가에 많은 교훈을 줄 것이라 예상한다. 따라서 핀란드의 기본 소득제도 실험 결과와 차후 논의들을 앞으로도 관심을 가지고 지켜볼 필요가 있다.

참고문헌

· 최준영(

2015

), 「핀란드의 기본소득 도입 검토」, 『이슈와 논점』

1098

^호.

· Kangas, Olli and Laura Kalliomaa-Puha(

2016

), “Basic income experiment in Finland”, European Social Policy Network Flash report

2016

^/

13

^.

· Kela(

2016

a), “From idea to experiment”, Kela working papers

106

^.

· (

2016

b), “Who can get a basic income?”, Retrieved Jan

27

^,

2017

, from http://

www.kela.fi/web/en/basic-income-who-can-get

· (

2016

c), “Research team recommends expansion of basic income experiment in

2018

”, Retrieved Jan

27

^,

2017

from http://www.kela.fi/web/en/news-archive/-/

asset_publisher/lN

08

GY

2

nIrZo/content/research-team-recommends-expansion- of-basic-income-experiment-in-

2018

^?_

101

_INSTANCE _lN

08

GY

2

nIrZo_

redirect=%

2

Fweb%

2

Fen%

2

Fnews-archive

· (

2017

), “Objectives and implementation of the Basic Income Experiment”, Retrieved Jan

28

^,

2017

from http://www.kela.fi/web/en/basic-income-objectives- and-implementation

· Statistics Finland(

2016

), “Labor Force Survey”.