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고용형태 다양화와 사회보장체계

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Academic year: 2022

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(1)

고용형태 다양화와 사회보장체계

(The Future of Social Protection: What works for non-standard workers?)

◇ 사회보장체계의 현황 및 최근의 경향

ㅇ 각 국의 사회보장체계는 사용주와의 종속적인 고용관계를 기반으로 설계되어 다양한 고용형태를 포괄하기 어려운 실정

- 임시직 노동자는 짧은 재직기간과 그로 인한 짧은 기여기간으로 최소 기여조건을 충족시키지 못해 적용에 배제되거나 수혜범위 제한 - 사용주가 없는 자영업자는 제도적으로 제외되거나 고용주가 있는

근로자에 비해 낮은 수준의 보장범위

ㅇ 최근에는 고용관계와 사회보장체계를 분리하여 개별화(individualisation of social protection)하거나 보편화(making social protection more universal)하는 방안에 대한 논의 진행 중

◇ 각 국의 정책대응사례

ㅇ (보편적 복지체계 적용: 호주.뉴질랜드) 복지비용은 일반재정으로 재원 조달, 복지급여는 소득ㆍ자산기반(income and asset tested)으로 취약계층 지원 중심

ㅇ (임의가입체계: 스웨덴, 오스트리아, 스페인, 캐나다 등) 실업보험

(스웨덴ㆍ오스트리아ㆍ스페인), 질병휴직, 모성보호수당 등(캐나다)의 급부를 자영업자 등이 원하는 경우 자발적으로 가입

* 사용주 부담분은 노동자가 스스로 부담(double contribution)하거나 국가가 부담 (public subsidy)하는 등 다양

ㅇ (기타) 그 외에 특수 직역에 대해 별도 제도를 운영(독일, 프랑스)하거나 플랫폼 노동자도 기존 체계로 포섭(스웨덴)하는 등의 사례

◇ 정책적 시사점

ㅇ 기존의 사회보장체계에도 다양한 고용형태를 포섭할 필요 ㅇ 임의가입체계는 비전형적 노동형태에서 운영에 어려움

ㅇ 전환이 용이한(portable) 자격요건은 노동시장에서의 고용형태변화 및 직업이동성 지원 가능

ㅇ 노동시간이 유연한 계약노동자에 대한 소득안정성 확보방안 필요

※ 출처: The Future of Social Protection: What works for non-standard workers?

(2)

□ 현황

ㅇ 각 국의 사회보장체계는 전통적인 형태의 근로자를 기준으로 설계*되어 이를 벗어난 고용형태(자영업, 임시직, gig 근로자 등)는 포괄하기 어려움

* 한 명의 고용주에 기간의 제한이 없이 고용된 전일제 근로자(archetype of full time, permanent work for a single employer)를 기준으로 사용주 및 가입자가 공동 기여하는 방식

- 가입자의 기여를 기반으로 하는 보험체계(Pay-As-You-Go)하에서 임시직 노동자는 짧은 재직기간과 그로 인한 짧은 기여기간으로 최소 기여조건을 충족시키지 못해 적용에 배제되거나 수혜범위 제한 - 사용주가 없는 자영업자는 사용주부담금을 기반으로 하는 현재의

사회보험체계에서 제도적으로 제외되거나 고용주가 있는 근로자에 비해 낮은 수준의 보장범위

* EU지역 28개국 중 6개국이 자영업자에게 근로자와 같은 수준의 복지 제공

□ 고용형태 다양화 경향과 사회보장체계

ㅇ OECD 전체적으로 전체 고용에서 차지하는 자영업자의 비율은 16%, 근로자(dependent employment) 중 임시직 비율은 13% 수준

* 지난 20년간 OECD 국가의 자영업 비율은 4% 정도 감소한 것으로 나타나고 있으나 현재의 노동력조사에서 자영업이 과소 추산되는 경향

ㅇ 최근의 고용형태 다양화 추세는 전통적인 고용형태를 전제로 하는 현재의 사회보장체계에 대한 위협요인으로 작용

- 사업주는 전통적 고용관계보다 사회보장범위가 적은 고용형태를 활용하려는 유인이 높고,

* 디지털화로 인한 새로운 고용형태(gig or crowd workers)의 노동자는 사회보험의 사각지대에 놓여있을 뿐 아니라 임금대체급부(income replacement payment and benefit)의 대상도 되지 못해 이들을 활용하려는 사업주의 유인 높음

- 노동자의 경우에도 노동시장에서의 위험수준이 낮은(low-risk workers) 고숙련 노동자 등은 자발적으로 새로운 고용형태로 이동 하고자 하는 유인 존재

(3)

<그림 > OECD국가의 비전형노동(Non-standard work) 비교 근로자(dependent employment) 중 임시직(Temporary workers) 비율

2017

총고용 중 자영업(Self-employed) 비율

2017 1997

ㅇ 자영업자의 경우 사용주 부담분의 주체, 경기에 따른 변동성이 높은 소득 수준을 기여금과 급부수준에 어떻게 반영할 것인가의 문제 등 논란 - 특히, 실업보험 적용 시 심각한 도덕적 해이가 발생 가능하여 자영업자의

실업을 보장하는 국가는 제한적

* 28개 유럽연합 국가 중 8개국만 자영업자의 실업보험 전면 적용, 9개국은 어떤 형태로도 적용하지 않음

- 자영업자에게 실업보험을 적용하는 국가의 경우에도 고용관계의 종속성이 있는 근로자에 비해 엄격한 자격요건을 요구하는 경향

* 예: 실업급여 수급 전 폐업요건(스웨덴), 자발적 실업보험 가입결정 후 8년간 기속 (오스트리아), 파산 및 청산절차 진행 중이거나 폐업요건(벨기에)

ㅇ 온라인 플랫폼 노동자에 대한 복지체계의 적용은 더 어려움

- 종속성(근로자성)*의 정도에 따라 기존의 노동자로 인정(예: 미국의 FedEx, 영국의 Uber 등)하여 일반 노동법을 적용하거나

* 플랫폼 노동은 비조직성ㆍ자율성을 기반으로 함에도 특정 플랫폼이 노동자가 제공하는 서비스의 가격이나 노동시간 책정에 관여하는 경우 등이 해당

(4)

- 전통적인 형태의 자영업과 동일한 형태로 운영되는 경우 등 상황에 따른 접근 필요

- 최근에는 플랫폼 노동자를 일반 노동자를 대상으로 하는 복지제도에 포섭(스웨덴)하거나 특정 플랫폼이 자체적인 보호체계를 제공(EU 지역의 Uber)하는 경우 등 다양한 경향이 나타남

* 다만, 대부분의 플랫폼은 이러한 보호체계의 제공이 종속적 고용관계로 인식되는 것을 우려하여 제공하지 않으려는 경향 있음

<참고> 고용관계와 사회보장체계의 분리가능성 논의

ㅇ 고용관계와 사회보장체계를 분리하여 개별화(individualisation of social protection) 또는 보편화(making social protection more universal)하는 방안에 대한 논의 진행 중

ㅇ (개별화) 고용관계와 관계없이 근로자 개인, 사용주 또는 국가가 하나의 계좌에 전액 기여하는 개별 기여-급부 체계

- 수혜자의 니즈에 따라 자금을 사용할 수 있다는 장점은 있으나 보험제도의 기본인 가입자간 위험분담(risk-sharing) 불가능, 중복 부담(double contribution)문제 여전히 발생 가능

- 국가 등의 보조가 없다면 저임금 및 시간제 노동자 등은 여전히 가입하지 않을 가능이 높아 효과적인 사회보장체계로서 한계

ㅇ (보편화) 사회보장체계의 재원을 일반재정으로 지원하는 방식, 가입자의 기여보다는 수혜자의 니즈에 중점

- 비전형적 노동자 등에 대한 적용범위 확대 가능, 개인의 라이프 사이클이나 직업에 따른 자격요건 문제 등이 발생하지는 않음 - 다만, 급부요건(means test, 폐업요건 등)에 따라 도덕적 해이가 발생

하거나 사실상 급부가 제한될 수 있음

* 사례: 네덜란드는 급여수혜자 중 파트타임 노동자가 일반 노동자에 비해 9배 더 많아 과다 수혜 문제, 오스트리아는 자영업 비율이 총고용의 18%에 이르지만 수혜율은 0.2%에 머물러 과소 수혜

(5)

□ 각 국의 정책대응 사례 ㅇ 보편적 복지체계 적용

- 호주, 뉴질랜드 등의 국가가 채택한 방식

- 복지비용은 일반재정으로 재원 조달, 복지급여는 소득ㆍ자산기반

(income and asset tested)으로 취약계층에 대한 강화된 지원

- 다만, 이러한 제도 하에서 사업주는 직접 고용한 노동자에게 제공 하는 임금 외의 복지비용(유급휴가 등) 절감을 위해 직접고용을 회피 하고 보편적 복지가 적용되는 노동자(casual worker, independent contractor)를 고용하려는 유인이 높아질 우려

* 호주의 경우 casual worker(전체 고용의 25%), independent contractor(전체 고용의 9%)의 비율 높음

ㅇ 자영업자 등 새로운 고용형태 노동자에 대한 임의가입체계

- 스웨덴ㆍ오스트리아ㆍ스페인(실업보험), 캐나다(질병휴직, 모성보호 수당 등) 등의 국가가 채택한 체계로 자영업자 등이 원하는 경우 자발적으로 가입

- 복지비용 부담분 중 사용주 부담분은 노동자가 스스로 부담(double contribution)하거나 국가가 부담(public subsidy)하는 등 다양

- 임의가입체계는 실업의 위험이 높은 고위험군 노동자의 가입유인이 높아 역선택* 가능성이 높고, 공공자금 투입 가능성도 높음

* 사례: 스웨덴은 자영업에 대한 실업보험 도입 시 경험률(experience rating)을 동시에 도입하여 보험료율이 평균 300% 상승, 가입률은 10%이상 하락, 실업의 위험이 비교적 낮은 저위험군이 주로 이탈

ㅇ 특수 직역에 대한 별도 제도 운영(독일, 프랑스)

- (독일: the German artists’ insurance) 작가 등 예술가에게 적용되는 의무보험(mandatory)으로 복지비용은 소비자(20%), 기관(30%), 예술가(50%)가 각각 분담

※ 보험가입자는 지속 증가하고 있으나, 소득의 과소 신고(under-declaration of earnings) 등으로 보험재정이 빈약하여 일반재정 투입 급증

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- (프랑스: Intermittents du spectacle) 예능분야에서 프로덕션과 단기 계약으로 일하는 예술가 및 기술자가 짧은 기여기간(1년간 507시간 이상)을 충족하면 혜택을 받을 수 있는 제도

* 보험가입자는 지속 증가(1980년 5만명 → 2015년 25만명)하였으나 최소가입기간 경과 후 수급을 반복하는 행태 나타나 ‘12년부터 지출금이 적립금 초과

ㅇ 플랫폼 노동자도 일반 제도로 포섭(스웨덴)

- 스웨덴의 플랫폼 노동자는 사용주의 역할을 하는 모회사(umbrella company)에 등록해야할 법적의무가 존재하므로 기본적 복지 수혜가능 - 다만, 단체협상으로 얻어내야 하는 복지(연금, 유급질병휴직 등)에서는

배제될 가능성이 높고, 해고요건 증명에 어려움이 있어 실업보험의 수급자격에 한계

□ 정책적 시사점

ㅇ 기존의 사회보장체계에도 다양한 고용형태 포섭할 필요

- 사회보장체계에 자영업, 비정규직 등 다양한 고용형태가 포섭되면 고용형태에 따른 수혜격차 감소 및 취약노동자 보호 가능

- 사용주와 노동자가 기여분에 해당하는 비임금 노동비용(non-wage labour costs)을 회피하기 위한 목적에서 증가했던 비전형 노동 억제가능

* 다만, 비임금 노동비용의 증가는 고용총량을 감소시킬 위험도 일부 존재

ㅇ 임의가입체계는 비전형적 노동형태에서 운영에 어려움

- 가입자간 위험분담(risk-sharing)을 기반으로 하는 보험체계 하에서 임의가입체계는 역선택의 위험에 상시 노출

ㅇ 전환이 용이한(portable) 자격요건은 노동시장에서의 고용형태변화 및 직업이동성 지원 가능

(7)

- 고용주와의 특정한 관계를 떠나 가입자의 개인적 기여분과 연계하는 자격요건은 노동시장에서 개인의 고용형태 변화나 직업이동성 지원 가능

* 예: 개인별 퇴직연금계좌의 경우 직장이동 및 직업변화와 관계없이 은퇴 후 생활 보호의 수단이 될 수 있어 노동시장에서의 개인의 원활한 이동성 지원 가능

ㅇ 노동시간이 유연한 계약노동자에 대한 소득안정성 확보방안 필요 - 계약노동자(independent contract workers)는 기업이 경기변동에 쉽게

대응할 수 있도록 해주는 역할을 함에도 노동시간의 변동이 커 소득 안정성도 매우 낮아 이를 상쇄할 수 있는 방안 마련 필요

* 일부 회원국은 해고제한규정 등이 적용되지 않는 임시직 노동자에 대한 임금가산 제도(호주, casual loading 25%), 호출노동자 등에 대한 최소노동시간보장(네덜 란드, 호주) 등의 제도 운영 중

※ 작성자: 양현수 1등서기관(원소속: 고용노동부), hsyang18@mofa.go.kr

참조

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