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4H운동·새마을운동을 거쳐 '살기 좋은 농촌만들기'우리나라의 농촌개발은 전통적으로 두레활동, 4H활동 등 지역사회의 공동체 활 동을 통해 이루어져 왔다. 그러나 산업화와 도시화에 따른 급격한 인구 유출로 농 촌지역은 공동체 해체의 위기에 직면해 있다. 농촌지역의 인구는 해방 직후 전체 인구의 약 80%를 차지하였으나 2007년 현재 10%를 약간 상회하는 수준에 불과 하다. 우리 농촌은 현재 여기저기 빈집이 늘어나고 있으며, 노령인구의 사망에 따 라 조만간 자연적으로 소멸되는 마을이 속출할 것이라는 우려의 목소리가 높다.
더군다나 농촌마을 단위의 자치조직과 사회조직이 약화되면서 농촌지역은 사회 단위로서의 기능마저 상실해가고 있다. 게다가 세계무역기구(WTO), 우루과이 라운드(UR) 협상 등 개방화 물결 속에 자체 대응능력이 취약해지면서 농촌개발 은 정부의 현안 정책과제로 인식되고 있다.
지난 60여 년간 우리나라 농촌개발정책의 기조는 한마디로‘잘 사는 농촌만들 기’에서 출발하여‘살기 좋은 농촌만들기’로 바뀌어 왔다고 요약할 수 있다.
우리나라의 농촌개발정책은 1958년 지역사회개발사업을 도입하면서부터 시작되었다. 그후 사회·경제적 여건에 따라 1970년대 농촌새마을운동, 1980 년대 농촌지역종합개발사업, 1990년대 농촌정주권개발사업, 2000년대‘살기 좋은 농촌만들기’등으로 정책목표와 수단의 변화를 거쳐왔다. 지난 60여 년간 우리나라 농촌개발정책의 목표와 기조, 정책수단의 변천과정을 시기별로 개관 해본다.
가난한 농촌에서
쾌적한 삶의 공간으로
차미숙｜국토연구원 연구위원 특
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농촌개발의 발자취:
가난한 농촌에서 쾌적한 삶의 공간으로
1. 농촌지역사회의 재건과 지역사회개발사업 _ 1945~1960년대
1945년의 광복으로 1948년 대한민국 정부가 수
립되었지만, 3년간의 한국전쟁으로 국가경제가 극도로 피폐해졌다. 따라서 이승만 정부는 전후 복구를 국가경제정책의 최우선 목표로 삼았다.당시는 농업 중심의 산업구조였기 때문에 국가 경제 부흥을 위해 농업과 농촌의 부흥이 중요한 국정과제로 부상하였다.
본격적인 우리나라 농촌개발정책의 시작은
1950년대 중반 이후 지역사회개발사업
(Community Development Program)을 도입·추진하면서부터다. 지역사회개발사업은 제2차 세계대전 이후 개발도상국의 농촌지역개발을 위 해 UN과 ICA(International Cooperation
Administration)가 채택했던 농촌개발모형이었
다. 한국전쟁 이후 피폐해진 농촌경제의 재건과 농촌지역개발을 위해, 한·미합동경제위원회의 한·미합동경제조정관실 지역사회국장이던 애 덤스(Lucy W. Adams) 여사의 제안에 따라 지역 사회개발사업의 도입이 검토되었다.
1958년 이승만 정부는 대통령령으로 지역사
회개발사업을“일정한 지역 내 주민이 생활의 개 선과 향상을 위하여 집단적 또는 개별적으로 계 획을 수립하고 실천 수행하는 사회개선사업”으 로 규정하고 추진하였다. 지역사회개발사업은1958~1961년 동안 UN과 ICA의 이념에 따라
충실히 추진되었으나, 1962년 농림부에서 농촌 진흥청으로 이관되면서 농촌지도사업으로 통합 되었다.지역사회개발사업은 해방과 한국전쟁으로 피 폐해진 국가경제의 근간이 되는 농촌지역사회 부 흥을 위해 외부에 의해 추진된 농촌개발모델이었 지만, 지역 내 자조활동과 주민자력을 중요시하 는 추진방식은 1970년대 농촌새마을운동의 추진 방식에 중요한 모델이 되었다(농림부, 1999).
정책목표 기초환경개선 기초환경개선 지역종합개발 정주권 개발
정주권 개발, 지역주민 삶의 질 향상, 지역혁신
주요정책
및 사업 지역사회 개발사업 새마을사업
농어촌지역종합개발 사업,
오지개발사업, 도서개발사업
정주권개발사업 (면단위)
마을단위 개발, 신활력개발사업
특징
외부(UN)에 의해 추진된 지역사회 운동
소득증대와 생활기반 정비 및 주민의식 개혁까지 포괄하는 사회변혁운동
추진방식 전환 (단위사업방식 → 종합개발방식)
예산확충에 기초한 사업의 다양화 주관부서 다양화
농어촌주민의삶의 질향상에관한특별 법 제정
도·농교류와 체험 공간 조성 자료: 농림부(2003), 송미령(2007) 토대로 작성
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2. 잘 사는 농촌을 위해‘농촌새마을운동’전개 _ 1970년대
1960년대 박정희 정부가
제1·2차 경제개발5개년 계획을 실행하면서 우리 나라는 수출주도의 공업 화가 급속히 진전되었고, 그 과정에서 도시와 농촌 사이에 불균형격차가 심 화되었다. 이에 따라 정부 는 농업정책의 방향을 농·공병진과 농업소득증대로 전환하고‘농촌새마을운동’을 도입하였다.
농촌새마을운동은 소득증대와 생산기반정비, 생활환경개선 등 경제개발의 성 격을 넘어 주민들의 가치관과 의식개혁까지 포함하는 사회변혁운동의 성격을 지 닌다. 농촌새마을운동은 1970년 4월 22일 박정희 대통령이 가뭄대책을 위한 전국 지방장관회의에서 처음으로 제창하였다. 근면·자조·협동을 핵심이념으로 하는 농촌새마을운동은 당시 박정희 대통령의 연설에 그 내용과 추진방향이 잘 나타나 있다.
“마을주민들의 자발적인 의욕이 우러나지 않는 마을은5천 년이 가도 일어나지 못할 것입니 다. 마을주민들이 해보겠다는 의욕을 갖고 나서면 정부에서 조금만 도와줘도2~3년이면 일어날 수 있습니다. 일선의 행정 책임자들이 그런 분위기를 만들어줘야 합니다.
……우리 고장에 들어가자면 자동차가 들어올 길도 없어 마을 십리 밖에서 짐을 나르자면 지 게로 져야 하는데 이러한 고장이 발전하겠느냐, 내년에는 우리 힘으로 길을 닦자. 다리를 하나 놓 아야 하는데 이것은 우리 힘으로 할수 없으니 군이나 도에 지원 요청을 해보자. 나머지는 우리 힘 으로 하자. 뒷산에 나무를 심어서…… 우리 마을을 푸른 마을로 만들어 보자.……그 운동을‘새 마을가꾸기운동’이라고 해도 좋을 것입니다”(새마을운동에 관한 박정희대통령의 연설집 중에 서, 1978).
새마을운동 초기에는 농촌마을 중심으로 이루어졌으나 점차 공장이나 학교로 확대되었다. 농촌의 새마을운동은 소득증대사업에 가장 역점을 두어 그 결과 농
<그림 1> 박정희 전 대통령이 주민을 격려하는 모습
주: 경북 청도군 운문면 방음동의 지붕개량과 담장개수 현장 (1972.3.24)
가소득이 1970년 25만 6천 원에서 1982년에는
321만 8천 원으로 약 12.6배가 증대하는 쾌거를
이루게 된다. 1971년 당시 농가 소득은 도시근로 자 소득의 78.8%를 차지하고 있었으나 1982년 에는 도시근로자 소득의 103.2%를 차지하여 농 가소득이 도시근로자 소득을 초과하는 성과를 거두기도 하였다(농림부, 2003).농촌새마을운동은 정부 주도로 농촌사회를
‘지게로부터의 해방’, ‘촛불로부터의 해방’, ‘초 가지붕으로부터의 해방’이라는 가시적인 성과를 통하여 농촌의 근대화를 이룩하려는 마을단위 개혁운동이었다. 이 운동은 우리나라 농촌사회 가 갖고 있는 공동체 조직과 정신을 농촌지역개 발에 활용해 하향식 추진체제 속에서 주민참여 에 의한 상향식 개발을 지향하는 새로운 추진방 식을 제시했다는 평가를 받고 있다. 1970년대에 추진된 농촌새마을운동은 당시에도 성공적인 한 국형 농촌개발방식으로 전 세계의 관심을 끌었 다. 오늘날에는 우리나라의 농촌새마을운동이 농촌개발에 관한 국제기구의 높은 평가를 받으 면서 많은 개발도상국가의 농촌지역개발 모델로 벤치마킹되고 있다.
3. 농촌지역개발에 대한 종합적 접근 시도 _ 1980년대
1980년대에 들어서면서 도시와 농촌 간의 소득
격차 문제가 첨예한 정치 쟁점으로 부각되었다.농촌을 떠나는 농민이 급증하고 농촌 사회의 경 제적 낙후는 국가경제 성장의 걸림돌로 작용하였 다. 이에 농촌지역의 정주환경을 개선하여 농촌 인구의 정착기반을 구축하는 것이 국가의 시급한 정책과제로 부상했다.
또한 1960~1970년대‘마을’을 중심으로 하 던 농촌개발 방식의 한계를 극복하고 농촌도시 를‘정주생활권’으로 조성하는 종합적인 농촌지 역개발이 이루어져야 한다는 인식도 확산되었 다. 농촌정주생활권 개발전략은 1980년대의 국 가경영전략과 부합하여 농어촌지역종합개발정 책(integrated rural area development)과「지역별 예산제도」로 구체화되었다.
1980년대의 농촌개발정책은 추진체계와 방
식에 있어서 획기적인 변화를 갖게 된다.첫째, 1986년 3월 5일 부총리 주관의 농어촌 종합대책(3. 5 농어촌종합대책)에 따라 농수산부
출처: http://blog.naver.com/ranihouse.
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의 직제개편이 단행되었다. 농어촌지역종합개발 방식의 성공적 추진을 위해 경제 기획원과 농수산부를 주축으로 하는 농어촌종합대책협의회와 농어촌지역종합개 발지원단이 설치되었다.
둘째, 농어촌지역종합개발방식을 채택하면서 지역별 예산편성방식을 도입하 였다. 예산당국인 경제기획원은 그동안 분산·지원되던 중앙부처의 개별사업 투 자를‘지역별 예산제’를 도입하여 군단위에서 통합함으로써 동일 지역에 대한 중 복투자를 줄이고 투자의 연계성을 높여 효율성을 높이고자 하였다. 그러나 농수 산부는 기존의 농수산부 투자예산 이외에 농촌지역종합개발사업 추진에 필요한 사업비를 추가 지원해줄 것을 요청하였다. 중앙정부 부처별 예산지원방식을 둘러 싼 이견으로 인해 농어촌지역종합개발사업은 1987년까지 3개 실험지역에 대한 투자를 마지막으로 중단되고 말았다.
4. 개방화시대 농업경쟁력 제고와 농촌정주생활권 개발 _ 1990년대
1980년대 후반 우리나라의 농업과 농촌은 국내·외로 큰 도전에 직면하였다. 국
내적으로는 도·농 간의 발전격차에 따라 농촌인구가 빠르게 농촌지역을 떠나면 서 농업부문의 노동력 부족과 생산성 정체, 농촌지역경제의 쇠퇴가 현안문제로 대두되었고, 국제적으로는 UR협상이 진전되면서 농산물 시장에 대한 개방이 불 가피해졌다. 세계화 물결 속에서 농업경쟁력을 제고하지 못하면 한국 농업과 농 촌지역의 존립 자체가 어려워지는 절대적 위기상황에 봉착한 것이다.그러한 국내외 여건 변화에 능동적으로 대응하고 농업과 농촌 발전을 촉진시 키기 위하여 1990년 4월 7일「농어촌발전특별조치법」이 제정·공포되었다. 이로 써 1980년대 농어촌지역종합개발을 추진하면서 어려움을 겪었던 법제화 문제를 해결하고, 1990년대의 농촌지역개발은 농어촌발전특별조치법과 농어촌특별세의 뒷받침하에 계획적인 틀 속에서 추진되었다. 정부는「농어촌발전특별조치법」에 의해 정주생활권 개발정책을 실행하기로 정하고「정주생활권개발10개년계획」을 수립하는 등 필요한 예산과 기술지원 및 관련 제도를 정비했다. 정부는 1998년까 지 492개 면에 대한 면단위 정주생활권 개발계획을 수립하며, 2004년까지 1단계 정주생활권개발사업에 대한 투자를 완료할 계획을 마련하였다.
김영삼 정부 시절인 1993년 12월 15일 그동안 7년을 끌어왔던 UR협상이 타결 됨으로써 농정환경이 급변했다. UR협상이 타결된 직후 우리나라의 농촌지역은 총체적인 위기라 할 만큼 심각한 상태에 놓여 있었다.
1994년 김영삼 대통령은 연두 기자회견을 통
해 산업화와 UR협상 타결에 따른 농어민의 어 려움을 타개할 방안으로 대통령직속 자문기구인 농어촌발전위원회를 설치하고 농어촌특별세 신 설을 발표하였다. 같은 해「농어촌정비법」을 제 정하였는데, 「농어촌정비법」제정 이후에 추진나 정비하는 방향으로 추진되었다. 1990년대는
UR협상 타결 이후 농촌문제의 심각성에 대한
국민적 공감대와 정부의 투·융자계획을 토대로 농어촌지역의 생활환경 개선과 도·농 격차를 해소하기 위해 낙후된 농어촌지역에 도서개발사 업, 오지종합개발사업 등의 농촌지역 개발사업 을 확대하여 추진하였다.5. 개성 있는‘살기 좋은 농촌’만들기 _ 2000년대
2000년대 들어서면서 농촌개발정책은 종전의 소
득증대 위주의 정책에서 벗어나 농촌다움이나 농 촌이 갖는 다면적 가치를 중시하고, 지역의 개성 과 창의, 주민의 참여 등을 강조하는 새로운 정책 목표를 설정하여 추진방식에도 변화가 나타났다.역대정부들이 농촌지역의 정주와 생활환경을 정 비하기 위해 여러 가지 시책을 꾸준히 추진해왔 음에도 불구하고 농촌지역은 인구의 과소화와 노 령화로 자생력을 잃어가고 있다. 농촌지역의 그 러한 현상이 김대중 정부 시절에도 계속 심화될 것이라는 전망이 제기되자 정책적 대응에 착수하 였다. 이에 정부는 2001년 1월 농촌지역의 인구 유치를 위한 정주체계 구축의 일환으로「지방소 도읍육성법」을 제정하였다. 지방소도읍 육성사 업은 읍을 경제·사회·문화적 거점기능을 갖춘 중추소도시와 농어촌지역을 거점지역으로 육성 하여 농촌지역 내에 사람을 모으는 유수지로서의 역할을 수행하도록 하는 사업이었다.
2002년부터 시작된 녹색농촌체험마을사업은
주40시간 근무제 등으로 늘어나는 도시민의 여출처: 농촌진흥청 홈페이지(http://www.rda.go.kr).
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가수요를 농촌으로 유치하여 농외소득증대 등 농촌지역의 활력을 증진하기 위한 목적으로 추진하고 있다. 농촌지역을 도시민의 다양한 수요에 맞는 휴양·체험·관광공간으로 조성하여 농촌체험관광과 도농교류의 거점으로 활용하고자 하였 다. 그밖에도 2000년대에는 농촌전통테마마을조성사업, 어촌체험관광마을사업, 해양관광자원개발사업, 휴양어촌만들기사업, 신활력지역 지원사업 등 농산어촌 의 특성적 자원을 관광자원화하거나 체험·교류를 촉진하기 위한 다양한 사업들 이 추진되었다.
2004년 2월, 농림부는「농업·농촌종합대책」
에서 농촌지역을 농촌다움을 갖춘 쾌적한 삶의 공간으로 개발하여 농촌과 도시가 더불어 사는 균형발전사회를 지향 하는 비전을 제시하였다. 같은 해 6월, 농촌지역을 농촌다움을 유지하는 쾌적한 공 간으로 만들어 온국민이 함께 누리는 환경을 조성하고, 농촌의 삶의 질을 높이기 위한 종합적인 개발체제로의 전환을 목적으로「농림어업인의삶의질향상에관한특 별법」을 제정하였다. 이 법의 제정으로 농촌정책의 위상이 한층 강화되었으며 2005 년부터 중앙정부 주도하에‘살기 좋은 지역만들기’논의가 시작되었다주). 살기 좋 은 지역만들기 사업은 지역의 부존자원을 활용하여 쾌적한 생활환경과 소득기반을 조성하고, 자립적 지역발전을 꾀하는 것을 목적으로 하였다.농촌개발정책의 과제
지난 60여 년간 우리나라의 농촌개발정책은‘잘 사는 지역만들기’에서 쾌적하고
구분 과거 미래
정책목표 평준화, 농가소득,
농가경쟁력 농촌지역의 경쟁력,미활용자원의 개발
핵심 부문 농업 농촌경제의 다양한 부문
(농촌관광, 제조업, 정보통신산업 등)
주요 정책수단 보조금 투자
추진주체 중앙정부, 농업인 모든 수준의 정부
(초국가, 중앙정부, 지역, 지방, 지방 내 다양한 이해관계자) 출처: OECD. 2006.
<표 2> 농촌개발정책 패러다임 변화와 전망
주) 살기좋은 지역만들기 논의가 시작된 것은 2005년 4월이다. 그러나 당시에는‘살고싶은’지역만들기라는 명칭 이 사용되었으며, 이것이‘살기좋은’지역만들기로 탈바꿈한 것은 2006년 5월 국가균형발전위원회의 관련 세 미나와 도서의 발간에서 비롯된다(새국토연구협의회, 2006).
시책과 사업을 도입하고 추진해왔다. 이제 농촌 지역개발은 과거 60년간의 정책적 경험과 미래 의 새로운 도전의 상황에 능동적으로 대처하여 쾌적한 삶의 공간으로 거듭나야 할 시점이다. 우 리나라의 과거 농촌개발정책을 되돌아 보면서 미래의 새로운 농촌개발정책을 위한 방향을 살 펴본다.
첫째, 과거 우리나라의 농촌개발정책은 급격 한 산업화와 도시화 과정에서 야기된 도·농격차 를 해소하기 위해 농촌지역의 기초생활환경을 개 선하고 농가소득 증대를 위해 농업생산기반을 조 성하는 데 역점을 두어 왔다. 미래의 농촌개발정 책은 농촌을 도시와 비교해 발전시키는 데 급급 하기보다는, 농촌지역의 특성적 자원과 경관을 활용하여 지속가능한 지역발전이 이루어질 수 있 도록‘쾌적한 삶의 공간’으로 만들기 위한 종합 적인 정책수단의 활용이 중요하다. 농촌지역의 특성적이고 잠재적인 자원을 활용하여‘개성 있 는 살기 좋은 지역’으로 만들어 가는 것이 미래 의 농촌개발 방향이 될 것이다.
둘째, 우리나라의 농촌은 절대인구의 과소화 와 더불어 인구구조의 노령화에 따라 상당수의 농촌마을은 이농현상이 더 이상 진행되지 않더 라도 시간이 좀 더 지나면 마을 자체가 소멸될 위기에 처해 있다. 앞으로 농촌지역을 지역사회 공동체로서 지속시키기 위해서는 농촌지역의 과소화와 노령화에 따른 문제와 다문화가정 증 대에 따른 새로운 현안과제에 대응해야 한다. 미 래의 농촌개발 정책은 농촌지역주민의 삶의 질 을 높이고 농촌지역사회 공동체의 재생을 실현
마지막으로 우리나라의 현행 농촌개발정책 추진체계는 중앙정부 부처별로 사업을 개별적으 로 시행함에 따라 시·군단위에서 유기적이고 종합적인 시너지효과를 거두기 곤란한 것으로 자주 지적되고 있다. 앞으로 농촌개발정책을 효 율적으로 추진하기 위해서는 중앙정부의 소관부 처 간에 원활한 협력체계를 구축하고, 지방자치 단체와 지역주민의 자율성과 참여를 최대한 이 끌어내어 중단없이 꾸준히 추진될 수 있도록 지 역단위의 통합적이고 협력적인 거버넌스체계의 구축과 실행이 요구된다.
참고문헌
농림부. 1999. 한국농정50년사. 한국농촌경제연구원 편찬.
농림부. 1999. 농정반세기 증언. 한국농촌경제연구원 편찬.
농림부. 2003. 한국농업·농촌 100년사. 한국농촌경제연구원 편찬.
새국토연구협의회. 2006. 살고싶은 삶터 함께 만들기. 도서출판 Read and Change.
송미령외. 2007. 살기좋은 농촌만들기를 위한 정책재편방안(1/2차연도).
한국농촌경제연구원.
OECD. 2006. The New Rural Paradigm: Policies and Governance. OECD Publication: Paris.
