過疎地域再生の戰略 – 地方創生から地方再生へ –
(과소지역 재생의 전략 – 지방재활성화에서 지방재생으로 –) 中藤康俊(나카토 야스토시), 2016, 大學敎育出版, 岡山, 239쪽.
韓柱成*
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참고문헌
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대한지리학회지
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과소1)란 단지 인구감소만이 아니라 이에 따른 사 회적 기능이 유지될 수 없는 상태를 말한다. 저자는 일본의 고도경제성장기에 급격히 확대된 과소지역 에 대해 1972년부터 관심을 가졌고, 오카야마(岡山) 시에 거주하면서 주코쿠(中國) 산지 일대를 답사하며 이곳에 분포한 과소지역에 대한 문제의식을 갖게 되 었다고 한다. 한편 오늘날 세계는 새로운 경제사회 시 스템을 모색하고 탈성장이라는 새로운 시대를 맞아 자본주의 발전과 더불어 토지이용 과정에서 여러 가 지 지역문제가 발생하고 있다. 이와 같은 점들을 해명 하기 위해 저자는 지역구조의 틀로서 이 책을 집필하 게 되었다고 한다. 그리고 이 책은 저자가 2014년 출 판한 『日本經濟と過疎地域の再生(일본경제와 과소 지역의 재생)』에 대폭 내용을 추가해 재집필한 것이 다.
이 책은 여덟 개 장으로 구성되었으며 후기가 붙 여 있다. 제1장[연구동향과 과제]에서는 지역재생, 문 화·스포츠에 관한 연구동향과 과제를 제시했다. 지 역재생에 대해서는 기존의 대표적인 관련문헌을 분 권형과 생활기능 중시, 지역경제 진흥, 개성적인 도 시 만들기 등 11가지로 분류했다. 그리고 과소지역을 생산과 생활의 재생산이 불가능한 지역으로 위치 짓 고 이를 해결하기 위한 과제로서, 먼저 다중 공간스케 일에서 주변지역으로서의 과소지역, 도쿄권과 지방 이라는 도시와 지방의 문제, 문화의 중요성을 들었다.
다음으로 문화·스포츠에 관한 연구동향과 과제에서 일본의 풍토와 문화 등 여섯 가지 지역문화에 대한 내 용을 개관하기보다는 지역재생이나 문화·스포츠의 지리학 연구동향을 서술했으면 더 좋았으리라 생각 한다.
제2장[국토와 인구]에서는 인구와 국내총생산의 지 역편중과 지방 농산촌의 과소화 및 고령화에 대해 언 급하고, 공업화·도시화로 국토가 황폐해져 재해가 심화되었다고 하며 이에 대한 요인들을 검토하고 또 생물다양성의 파괴에 대한 지적도 했다. 이어서 2009 년 이후 인구감소기에 들어간 일본은 도쿄 대도시권 으로의 인구이동이 사회시스템을 재구축하게 되었다 고 하며 소자녀·고령화로 인한 노동력 문제의 현황 에 대해 기술했다. 또 인구감소와 고령화에 의한 가족 유형의 변화 및 사회문제, 그리고 장래인구가 감소함 에 따라 주변지역의 과소화가 심화되고, 지방도시는 인구가 집중하나 농·산촌은 인구감소로 사회기능을 유지할 수 없게 변모해 한계지역이 되었다고 지적했 다. 이에 주변지역의 고령자는 식료사막(구매난민)이 되므로 이러한 지역에 상품이나 서비스를 제공하는 고령자 마켓으로서 편의점이 등장했다고 한다. 또 인 구감소에 따라 지역 커뮤니티의 기능이 저하되고 의 료·복지 이외에도 보육·교육 등의 서비스가 유지될 수 없는 이른바 ‘한계지방자치단체’가 전국에 널리 분 포하게 되었다고 한다.
* 충북대학교 명예교수(Emeritus professor, Chungbuk National University), [email protected] 서평
제3장[글로벌화시대와 지역경제]에서는 다국적기 업의 등장, 동서 냉전구조의 붕괴, 다극화, 정보통신 의 발달로 종래 국민경제의 틀이 무너진 것을 글로벌 화라고 하며 이로 인한 장단점을 언급했다. 한편 국 지화(localization)는 글로벌화로 나타난 지역의 독자 성, 다양성으로 지역의 자립과 매력을 창출하는 지역 만들기를 겨냥하는 것이라고 하며, 글로벌화 된 경제 에서 자립한 지역경제에 이르기까지 다양한 수준의 권역이 존재하는 중층구조를 가진 경제사회가 등장 했다고 한다. 또 초국적기업의 등장으로 국내의 고용 이나 성장의 토대를 뿌리부터 뒤흔드는 변화가 시작 되었고, 이에 따른 수요와 노동의 문제를 언급하면서 국내수요를 지키고 경제성장을 유지하기 위한 방안 이 무엇인지를 묻고 있다. 다음으로 산업구조의 변화 와 농·임업에서는 성장산업과 다섯 개의 전략적 분 야에 대해 기술하고 지방 활성화를 위한 개성 있고 매 력적인 지역 만들기를 해야 한다고 했다. 그리고 일본 의 농·임업에 대한 현황을 설명하고, 일본경제의 상 대적 지위저하에 대해 기술한 후 대담한 금융정책, 기 동적인 재정정책, 민간투자를 환기시킨 성장전략으 로 ‘아베(安倍)노믹스’와 지역경제의 변화에 대해 언 급했다.
다음으로 도쿄의 국제경쟁력과 국토의 재편성은 기존의 학술지에 게재한 논문으로 가름했다. 먼저 세 계도시 도쿄의 문제점을 소개하고 글로벌화 시대의 국제경쟁력을 강화하기 위한 과제를 밝혔다. 이를 위 해 도쿄의 인구·경제의 집중, 정치·행정기능의 중 앙집권형 시스템 및 국제경쟁력과 그 강화에 따른 시 민생활과 관련된 내용으로 재개발, 접근성 향상을 위 한 고속교통망 정비 및 생활자 관점에서 본 고령화 사회와 자녀양육, 통근통학, 지진과 수해의 재해위 험에 대해 살펴보았다. 마지막으로 메가 지역(mega region)2)의 형성에 대해 도쿄와 지방과의 노동력·식 량·수자원·에너지 공급 등의 의존관계, 도쿄를 정점 으로 한 피라미드형 국토구조 및 고속교통망의 정비 에 따른 지역변화에 대해 설명했다.
제4장[지방도시의 경제와 교통]의 내용은 일본경제 지리학회 정례발표회에서 ‘콤팩트(compact)시3) 만들 기의 배경과 과제’로 발표한 것을 정리한 것이다. 먼
저 도시와 지방의 격차에 대해 도쿄 一極 중심 내지 는 태평양 벨트지대의 대도시 인구집중과 지방의 인 구감소·과소화라는 이극분화가 진행 중이라고 하 고, 지방도시의 역할과 현상을 도시시스템으로 파악 하고, 대기업의 중추관리기능 역할에서 도쿄는 세계 도시이며 지방도시는 중계기지로 전국적인 네트워크 를 만든다고 했다. 그리고 오카야마시의 일반적 현상 으로 의료·복지, 상업, 교통, 도시계획 등과 오카야마 현 남쪽에서 노동력이 집중한다는 점을 서술했다. 그 리고 1911년에 개설된 오카야마현의 가사오카(笠岡) 시와 내륙부의 야카게(矢掛)읍이나 이바라(井原)시 를 연결해 발전을 도모한 이가사(井笠) 철도는 1971 년에 폐선이 되었는데, 그 이유는 과소화와 자가용 자 동차의 보급, 소자녀, 고령화 때문이라고 했다. 그런 데 왜 오카야마시를 대상으로, 또 폐선철도로서 이가 사 철도를 사례로 들었는지는 불명확하다.
다음으로 콤팩트 시 만들기의 배경과 과제에 대해 일본은 고도경제성장으로 도쿄권과 지방권의 이분된 국토를 다극 분산형으로 바꾸도록 노력했으나 도쿄 일극 집중형으로 나아가므로 지방도시 만들기가 필 요하다고 지적했다. 그리고 도야마(富山)시를 대상으 로 콤팩트 시 만들기의 구상과 배경 및 과제에서는 철 도망의 폐·신설의 변화, 풍토와 주민기질, 수자원, 시 가지의 교외화, 진즈우(神通)강 상류로부터의 이타이 이타이(痛い痛い) 공해병4)을 경험한 환경과 공생하 는 도시 만들기, 시민 서비스와 행정투자에 대해 밝히 고 오카야마시와 관련지어 검토한다고 했으나 두 도 시의 관련성에 대한 내용은 거의 찾아 볼 수 없었다.
또 실제로 콤팩트 시 만들기의 내용을 분석하기보다 는 소개하는 정도의 내용이었으며, 과제로서 도시와 농촌이 상호순환하고 자립적인 지역을 만드는 것이 중요하다고 지적했다.
제5장[주고쿠 산지의 도(縣) 경계지역에서 과소문 제와 진흥책]은 오카야마대학 연구회 연구보고서를 가필·수정한 것으로 이 책에서 처음으로 사회경제적 과소의 개념과 과소지역에 대한 설명을 했다. 이어서 분산형 취락이 분포한 주고쿠 산지의 과소와 한계취 락5)에 대해 분수령에 가까울수록 인구감소율과 고령 화율이 높아 소멸 가능성이 높은 취락은 지형적으로
산간부의 막다른 지역에, 한계취락은 도경계지역에 많이 분포한다고 했다. 한계취락의 유지를 위해 생애 최소(life minimum)의 개념을 소개하고, 취락의 고 령화→한계→소멸이라는 패턴으로 나아간다고 주장 하며, 도 외부지역의 사람들을 지역부흥 협력대로 받 아들이는 사례도 소개했다. 그리고 한계취락은 농·
임업의 진흥, 생활권의 정비 등, 나아가 다른 지역과 의 관계강화가 중요하다고 지적했다. 이어서 주고쿠 산지의 자연과 역사에 대해 언급하고, 역사와 문화를 살리는 지역진흥에서는 철 생산의 역사와 문화, 이와 미(石見) 은광의 세계문화유산등록, 미부(壬生)의 꽃 모내기 유네스코 세계무형문화유산 등록 후의 관광 산업, 나기읍(奈義町) 현대미술관의 개관 등으로 방 문객이 증가했다고 하였다.
다음으로 농·임업의 진흥에서는 주고쿠 산지 농업 의 특징과 경작방기지6)의 분포, 특산물 및 6차 산업 의 사례를 소개하고, 임업은 역외기업 위탁개발 등으 로 이루어진다고 하며 기업유치보다는 사람, 물, 토 지, 자연경관 등을 포함해 지역의 역사나 문화 등 지 역자원을 발굴해 지역개성을 살리는 1차 산업부터 3 차 산업까지 다양한 형태로 산업진흥을 꽤해야 한다 고 했다. 또 농·산촌과 도시의 교류 및 교통망에서 는 거품경제 이후 에코투어로 농산촌의 체재, 도립농 업공원, 읍 전체의 田園박물관 등을 구상하고 있다고 소개했다. 그리고 과소지역의 계단식 논의 소유주 제 도7)와 지역부흥 협력대 조직 등을 소개하는 한편으로 한계취락, 경작방기지가 나타나는 데 대한 대책으로 이주가 필요하지만 도시와 농촌의 생활환경 등이 다 른데 따른 문제점도 지적했다. 이와 더불어 농촌에서 농·임업보다는 공업, 건설업, 관광업이 유리한 산업 인데, 주고쿠 산지에서 장래발전성이 있는 관광업 진 흥책은 그 중 하나로 교통의 발달, 주 2일 휴무제 등 으로 가족중심의 관광객이 늘고 있다고 했다. 다음으 로 지역정책의 혜택을 전혀 받지 못하는 「지속가능한 자립적 로컬(里山)」 자본주의8)와 바이오매스 발전사 업에 대해 마을 산은 풍족한 자연, 문화, 공동체 등이 존재하고 지금까지의 가치관 대신에 새로운 여유로 움을 찾으려는 움직임이 주고쿠 산지에서 시작되었 다고 한다. 그 사례로 계단식 논을 재생시키고, 삼림
자원의 재생·활용, 바이오매스 연료화와 소수력발전 프로젝트, 숲 유치원, 생업학원 등의 과소지역 재생을 소개했다.
제6장[낙도(離島)의 문화진흥과 관광]에서는 1970 년대 전반부터 지방의 시대가 제창되어 그 문화가 재 검토되고 또 활발해졌다고 하며, 문화의 발달과 성숙 이 건전하고 풍부한 새로운 지역 만들기를 위한 불가 결한 요인이 되었다고 했다. 최근 일본에서는 관광의 개념변화로 지역에 존재하는 자원을 활성화시키고, 없는 자원은 새로 개발해 지속적인 방향으로 전환시 키는 필요성을 강조하고 있다. 낙도의 경관과 지역에 착근된 생활양식이나 고유문화가 새로운 지역 만들 기가 되었다고 하면서 세토나이카이(瀨戶內海) 낙도 를 사례로 아트(art) 섬을 만들고자 미술관 개관, 각종 전시회 등 현대아트제전인 세토나이 국제예술제를 개최해 주민과 내방자, 노인층과 젊은층, 도시와 농촌 의 교류가 진전되어 낙도가 활성화되었다고 한다.
제7장[교류·제휴를 위한 조직과 교통인프라의 정 비]의 대부분은 이시카와(石川)현 ‘노도(能登)섬의 산 업구조와 架橋문제’ 연구보고서를 가필·수정한 것으 로, 광역행정구역의 합병은 과소화·고령화로 재정기 반이 약화되어 하나의 시·읍·면에서 장래에 복지·
환경대책, 사회자본정비 등을 감당하지 못하기 때문 이라고 했다. 특히 주고쿠 지방 각 현의 경계지역은 과소화와 고령화가 심각함에 따라 ‘산림문화도시권’
을 창출해 생명력이나 약동감을 갖는 새로운 교류 존 (zone)으로서 각종 사업을 전개해 국토청의 ‘에메랄 드 시티 사업’으로 선정되기도 했는데, 이러한 광역적 교류와 연대사업이 과소화와 고령화를 해결하는 하 나의 유력한 정책이라고 했다.
다음으로 1950년에 지정된 특정지역종합개발지역, 또 1970년에 여성잡지 ‘안안(An-an), ‘논노(Non- no)’를 애독해 영향을 받은 젊은 여성들로 인해, 그리 고 노도반도의 지진으로 전국적인 주목을 받은 이 지 역의 과소문제와 공공교통에서는 자연환경과 인간성 및 그 생활에 대해, 또 과소지역으로서의 노동력 문 제, 그리고 재래 철도노선과 버스노선의 폐선 및 고속 교통기관의 등장과정과 노도반도의 각종 관광자원을 소개했다. 나나오(七尾)만에 떠있는 노도 섬의 과소
와 가교문제에서는 낙도의 개발문제를 소개하고 노 도 섬에 가교를 설치함에 따라 커다란 관광거점이 되 어 관광객이 증가하는 다소의 긍정적 효과도 보이지 만 인구유출, 관광객 증가에 따른 물 부족 등 부정적 인 효과를 가져와 대규모 외부자본보다는 소규모의 지역자본에 의한 개발이 필요하다고 지적했다. 끝으 로 환동해 교류에서는 동해 연안지역의 진흥, 일본경 제의 구조전환과 일극집중의 시정, 동해를 둘러싼 국 가들의 상호보완성, 일본의 국제공헌이 그 의의를 갖 는다고 했다. 이를 위한 일본과 주변국과의 과제를 제 시하며 환동해경제권에서 일본의 역할을 서술했다.
제8장[글로컬(glocal) 지역 만들기]에서는 지역이 가진 가치를 발견해 공동체를 재생하기 위해 이질적 인 능력을 가진 사람들이 각각 가능한 범위에서 함 께 모임을 가짐으로 상승효과로 과제를 해결해 가는 활동을 共立이라 하고, 이들이 만든 공동체를 ‘연결 의 공동체’라 하면서 협동·공생형 사회의 형성이 필 요하다고 지적했다. 또 과소지역에서 필요한 인재확 보를 위해 대학유치나 지역 만들기 협동대원의 육성 과 더불어 지역밀착형 스포츠 단 창설이 강한 인연을 만들고, 또 농산물 직매장, 농산물 가공공장, 농촌레 스토랑이 지역재생의 3종 세트라고 했다. 마지막으로 지방재활성화에서 지방재생으로의 시대에서는 지방 재활성화의 종합전략 기본방침으로서 지방에 일자리 창출, 이주자 증가, 결혼이나 출산 등 젊은이의 희망 실현, 소자녀·고령화에 대응한 도시 만들기를 들고, 그 정책을 실현하기 위한 인구전입 및 고령자의 식료, 간병문제, 지역진흥을 위한 地産地消와 같은 공생·
순환형 경제를 지향하는 지역자원의 재발견으로 지 역순환형 경제구조를 구축해야 한다고 주장했다.
다음으로 지속가능·순환형 지역 만들기를 위해 자 연 에너지의 이용이 지방재활성화라고 하고, 국제사 회나 지역사회의 장래를 유지하기 위해 지속가능한 개발은 교육이 큰 역할을 한다고 했다. 또 콤팩트 시 만들기와 함께 주변 농·산촌과의 교류나 연대가 매 우 중요하다고 하고, 공공교통의 역할과 자동차사회 의 현황을 소개하며 지역 공동체의 불모상태에서 인 간성 회복과 생활의 풍요로움을 실현시키기 위한 재 생방안에 대해 서술했다. 마지막으로 지방의 재생과
자립을 위한 지방분권형 사회와 기업 및 각종 기관의 지방이전, 글로벌화와 국토의 재편성을 설명하고, 지 방소멸과 지방재활성화에서 하천유역을 공동 관리해 새로운 지역편성을 하는 것을 지방재생이라고 했다.
후기에서는 이 책이 로컬 경제지역 가운데 과소문 제가 심각한 지역의 재생을 추구하기 위한 전략으로 첫째, 지역주권형사회로 지역자원을 재발견하고 지 역진흥을 통한 주민참가의 개성적·매력적인 지역 만 들기로 지역경제의 재생을 도모하고, 둘째 인구감소 를 맞이한 사회시스템이 도쿄 일극 집중형에서 다극 분산형으로 전환되고 교류와 제휴로 지역재생을 겨 냥한 지역 만들기로 국토구조를 재구축하며, 셋째 지 연·혈연으로 묶어진 지역공동체에서 주민이나 행정, 기업, 각종단체 등 여러 주체를 협동형으로 조직해 지 역의 풍토와 문화로 뿌리내린 다양한 생활의 지역공 동체를 재생하며, 넷째 주민생활이 가능한 취락의 기 초적인 단위로서 생활권의 정비와 충실, 다섯째 과소 지역을 재생시키기 위한 중앙정부의 세금과 권한을 지방으로 이양하고, 지방은 지역 만들기에 새로운 공 간단위로서 하천 유역권, 광역권을 검토하는 것이 불 가결한 지방분권형 사회의 형성이라고 했다.
이 책을 읽고 느낀 소감은 먼저 과소지역의 현황을 파악하고 사례 과소지역의 재생전략을 대도시와 주 변지역의 여러 가지 여건을 고려해 살펴보고 해당지 역에서 개발해야 한다는 내생적 발전의 관점을 소개 한 것은 매우 바람직한 생각이다. 그러나 책의 앞부분 에 과소지역에 대한 연구동향을 서술하고, 또 과소지 역의 지역적 분포변화를 파악해 연구대상지역을 도 출했으면 한다. 특히 관련내용에서 지방적인 설명에 전국적인 내용을 곳곳에 서술해 내용을 단절시키고 가지 뻗기씩 서술이 곳곳에서 발견되었다. 또 일본에 서 과소지역이 등장한 배경으로서 도쿄의 성장 등에 대한 내용이 거의 절반을 차지해 정작 과소지역의 재 생전략에 대한 내용은 5장 이후로 적은 편이어서 책 명을 오히려 ‘과소지역 형성의 배경과 재생전략’이라 고 하는 것이 더 타당하다고 생각한다. 그리고 이 책 은 분석적이라기보다는 설명적이어서 과소지역이 넓 어지고 있는 한국의 경우 각 지역이 어떻게 대처해 나 가야 할지에 대한 전략을 수립하는데 많은 참고가 되
리라 생각한다. 또 지역의 자원을 활용하고 출신 지역 민의 적극적인 참여로 지방재생을 일으켜가는 과정 을 보여주어 고령화, 소자녀로 인한 지방의 소멸에 대 비한 정책을 수립하는데도 도움이 되리라 생각하므 로 이 분야에 관심을 갖는 연구자나 행정가들이 읽으 면 유익하리라 생각한다. 일본에서 지방재활성화란 지역경제나 지역사회가 아니고 어디까지나 국가수준 에서의 인구, 경제, 사회의 지속가능성을 담보로 하 는 것이기에(中澤, 2016, 290) 저자가 후기에서 지적 한 바와 같이 지방재활성화보다는 지방의 자원을 이 용해 유역권이나 광역권을 중심으로 문화와 풍토를 바탕으로 정비된 생활권에서 지역주민은 지방재생을 하는 것이 더 바람직하다고 보았다. 그러나 과소지역 지방재생의 내발적 발전으로 일촌일품이나 지역브랜 드 등의 산업발전에 대한 내용의 언급은 다음을 기대 해 본다.
주
1) 과소를 측정하는 다섯 가지 지표는 첫째, 개개인의 생활에 서 본 과소도(통원, 구매의 측면), 둘째 주민의 공동생활에 서 본 과소도(이웃돕기 정도: 사회적 자본(social capital), 셋째 귀속의식에서 본 과소도(정착률 및 U턴 율), 넷째 재 정에서 본 과소도, 다섯째 지역산업에서 본 과소도이다(城 戶, 2016, 319).
2) 메가 도시를 중심으로 발전영역을 확대해 다른 도시와 연 결한 하나의 큰 경제권을 형성한 새로운 경제단위로서의 넓은 지역을 말한다.
3) 지방도시가 안고 있는 문제를 해결하고 도시를 재생시키
기 위해 많은 연구자들의 견해가 주장되었지만 그 중에서 도 지방 도시문제를 해결하는 카드로서 최근 주목을 받는 것이 콤팩트 시 만들기이다. 콤팩트 시 만들기에서 가장 핵 심이 되는 것이 도시중심부, 도심시가지의 재생을 꽤하는 것이 중요한 정책과제이다.
4) 카드뮴 중독으로 인해 중년 이상의 여성에게 허리·무릎이 쑤시고 뼈가 약해져서 골절이 되고 전신쇠약으로 사망을 가져오게 한 병이다.
5) 65세 이상의 인구가 반 이상을 차지하고 독거노인 가구가 증가해 사회적 공동생활의 기능이 저하됨으로 그 유지가 곤란한 상황의 취락을 말한다.
6) 고령화와 농업후계자의 부족 등으로 1년 이상 작물을 재배 하지 않고 다시 경작을 할 것 같지 않는 농지를 말한다.
7) 5월에 모내기를 하고 9월에 추수를 하며, 볏단걸이 등의 농 작업을 농가의 지도를 받아 행하고 그 밖의 계절에는 농 가가 논을 관리한다. 임대료는 연 3만 엔 정도로 회원에게 는 수확한 현미 약 40㎏이나 그 지방 특산품 등을 보낸다.
이 제도는 농업체험을 통해 소유자 회원과 지역농가와의 교류에 중점을 둔 것이다.
8) 자본에 의존하지 않는 서브시스템으로 모다니(藻谷浩介) 가 제창한 용어이다.
참고문헌
城戶宏史, 2016, 「地方創生」政策の問題と今後の市町 村合倂の可能性 - 一村一品運動のインプリケ 一ションを踏まえて -, 經濟地理學年報, 62, 306-323.
中澤高志, 2016, 「地方創生」の目的論, 經濟地理學年 報, 62, 285-305.
