지역사회복지의 역사
목 차
Ⅰ. 영국의 지역사회복지 역사 Ⅱ. 미국의 지역사회복지 역사 Ⅲ. 한국의 지역사회복지 역사 참고문헌
학 과 : 행정복지학부 과 목 명 : 지역사회복지론 담당 교수 : 정성배 교수
Ⅰ. 영국의 지역사회복지 역사
1. 지역사회복지의 기원
1800년대 후반에서 1950년대 초반의 시기에 영국의 지역사회복지가 본격적으로 발달하기 시작하였다. 자선조직협회 운동이나 인보관 운동을 통해서 온정주의 전통의 지역사회복지가 발달하였다(홍현미라 외, 2015).
1) 자선조직협회 운동
영국은 산업혁명 이후 급속하게 진행된 산업화로 실업, 범죄, 질병, 비위생적인 환경 등 많 은 사회문제에 직면하게 되었다. 이러한 사회문제를 해결하기 위한 공동 노력의 필요성으로 1869년 영국 런던에서 자선조직협회(Charity Organization Society)가 만들어졌다(김범수 외, 2006).
이러한 자선조직협회의 기능으로는 구호신청자에 대한 면밀한 조사, 중복구호를 피하기 위 한 구호등록 실시, 여러 구호기관 간의 연락・조정, 그리고 우애방문원이라 불리는 자원봉사 자의 활동이다. 특히 우애방문원으로부터 시작된 가정방문, 면담, 그리고 기록 등은 오늘날 개 별사회사업 및 가족사회사업으로 발전하였다. 또한 빈민에게 탈 빈곤 동기를 부여하는 데 도 움이 된 사회 중산층의 우애방문과 인격적 감화활동은 오늘날 자원봉사활동을 발전시키는 밑 거름이 되었다(김경섭 외, 2012).
2) 인보관 운동
인보관운동(Settlement house movement)은 1854년 에드워드 데니슨 목사가 주축이 되어 케임브리지 대학 및 옥스퍼드 대학의 학생들과 슬럼가의 노동자들을 결합시켜 빈민문제를 해 결하려는 사회이상주의 운동으로 시작되었다. 이러한 인보관운동의 배경에는 빈민을 돕기 위 해서는 빈민지역에 직접 들어가서 그들과 동고동락하면서 그들의 문제가 무엇이며, 무엇을 요 구하는지를 체험함으로써 빈민과의 관계를 형성하고 그들과의 우정과 동료애를 강조하여 사회 적 갈등을 해결하려는 사회 개량적 의식이 바탕이다(김경섭 외, 2012).
이러한 배경으로 최초의 지역사회복지관인 토인비 홀(Toynbee Hall)은 1884년 사무엘 바네 트 목사에 의해 런던 동부의 빈민지역인 화이트 채플에 설립되었다. 당시 토인비 홀의 사업내 용은 대부분 빈곤자에 대한 교육과 문화적인 활동, 보건문제, 그리고 빈곤자 문제에 지역주민 들이 관심을 갖도록 하는 것이었다. 특히 빈곤한 사람들의 상황과 사회개혁의 필요성을 홍보 하였다. 이와 같이 빈곤자를 위해 사회개량운동을 하던 인보관은 몇 년 동안 영국 전역에 100 여개로 확산 설립되었고, 1889년에는 미국 시카고에 헐 하우스가, 1897년에는 일본 동경의 간다 지역에 킹스레이관이 설립되어 세계 각 지역으로 확산 설립되었다(김범수 외, 2006).
2. 지역사회보호의 태동기: 지역사회보호의 시작
아래의 지역사회보호의 태동기의 내용은 홍현미라 외(2015)의 「지역사회복지론」 의 내용을 참고하였다.
제2차 세계대전이후 영국의 지역사회복지는 국가 책임 하에 수행되기 시작하였다. 지방정부 중심의 집행체계 및 전문사회복지실천 확립, 시설보호문제를 개선하기 위한 지역사회보호 체 계 확충 등 다양한 지역사회복지가 이루어졌다. 1950년대에서 1960년대 후반의 시기에 영국 의 지역사회복지는 ‘수용시설’의 부정적 평가에 대한 대안으로 ‘지역사회보호’를 정부 주도하 에 마련하면서 공적 체계로 발전하게 되었다. 사회적 보호의 욕구를 지닌 사람들에게 수용시 설 서비스 대신 지역사회를 중심으로 서비스 제공이 필요하다는 것을 알게 되었던 것이다. 지 역사회보호는 신체적·정신적으로 장애가 있는 사람들을 시설보다는 가정에서 보호하고 치료하 는 탈시설화를 위한 영국의 정책이다. 지역사회보호 정책의 주요 목적은 가능하면 개인이 자 신의 집에서 삶을 유지하는 것에 있다. 정책적으로 도덕적이고 인본주의적인 선택을 하고자 노력한 것이다. 그리고 비용적으로 더 효율적이라고 보았던 것이다. 영국의 지역사회복지는 공공부문의 지역사회보호를 중심으로 발전해 나가게 되었다(홍현미라 외, 2015).
1963년에는 지방정부가 관할하는 주민의 보건 및 복지서비스 향상에 대해 “보건과 복지, 지역사회보호의 개발”이라는 보고서가 발표되어 지역사회보호가 본격화되었다. 이러한 정책으 로 인해 정신병과 정신장애를 지닌 사람들을 위한 병동이 현저히 감소되었고, 많은 노인은 소 규모 주거보호에 배치되었다. 이렇게 지역사회는 수용된 정신 장애인이나 노인을 분산 및 재 배치하는 장소라는 의미뿐만 아니라, 사회문제와 관련하여 개개인이 속한 지역사회라는 의미 로 받아들이는 등 지역사회에 대한 새로운 인식의 계기가 되었다(김경섭 외, 2012).
3. 지역사회보호의 형성기
1960년대까지는 지역사회보호는 중앙정부의 정책으로 전개되었지만, 지방자치 차원의 정책 으로 구체화된 것은 1968년 ‘시봄 보고서’의 발표 이후다. 시봄위원회는 지방행정의 대인서비 스 조직과 책임을 재검토하고 지역사회에 기초하여 가족 지향적 서비스를 제공하는 새로운 사 회서비스 부서의 창설을 제안하였다. 시봄 보고서의 내용은 사회복지 영역 내에서 개별적으로 발달, 전개되어 분산된 각종 제도를 정리 통합하고 하나의 독립된 분야로 확립하여, 확립화와 효율화를 도모하는 종합적인 서비스를 제공해야 한다는 것이다.
이 시기에 시봄 보고서 외에 지역사회보호에 영향을 미친 보고서는 하버트 보고서와 바클레 이 보고서를 들 수 있다. 하버트 보고서는 공공서비스와 민간서비스 외에 가족체계와 지역사 회의 근린에 초점을 둔 비공식 서비스의 중요성을 강조하였다. 또한 공공과 민간서비스의 주 요한 과업은 친구와 친척에 의하여 제공되는 비공식 보호를 지원함으로써 클라이언트의 욕구 를 충족시켜주는 것이라고 강조하였다.
바클레이 보고서는 1982년에 발표한 보고서로 사회복지사의 직무와 역할에 대해서 카운슬 링이 아니라 지역사회보호계획으로 전환하여야 한다고 주장하였다. 대부분의 지역사회보호는 공공 또는 민간의 공식서비스에 의하여 제공되는 것이 아니라 지역사회주민의 인간관계망인 비공식 보호에 의해 제공되는 것으로 보았다. 또한 비공식 보호서비스와 공식 보호서비스 간 의 긴밀한 관계를 유지하면서 활동해야 할 필요성을 강조하였다(김경섭 외, 2012).
4. 지역사회보호의 발전기
아래의 지역사회보호의 발전기의 내용은 홍현미라 외(2015)의 「지역사회복지론」 의 내용을 참고하였다.
1980년대 후반에서 현재까지 영국의 지역사회보호는 관리주의를 강화하면서 민간의 역할을 상대적으로 더 강조하는 방향으로 발전해 왔다. 대표적으로 그리피스 보고서는 복지정부의 당 면한 문제들이 강력하고 효과적인 리더십과 관리의 부재에 의한 것임을 강조하면서, 지역사회 보호 전체 체계의 점검을 요구하였다. ‘지역사회보호: 행동을 위한 아젠다’에서 지역의 보호욕 구를 사정하고 개인의 보호욕구를 사정하는 체계를 만들고 욕구에 대응하는 융통성 있는 보호 서비스 패키지를 설계할 것을 요구 하였다. 긴급하고 일차적인 보호는 건강(의료)보호체계에 책임을 두고, 장기적이고 지속적인 케어는 사회복지·사회복지서비스에 책임을 두는 것을 지향 하였으며, 지역사회보호를 위한 권한과 재정을 지방정부에게 이양하도록 하였다. 경쟁을 통한 서비스 다양화를 도모하면서, 민간서비스조직들을 규제하고 감시하는 책임을 지방정부가 갖도 록 하였다. 이러한 변화를 통해서 지방정부는 지역사회보호의 서비스 공급자이기 보다는 서비 스의 구매자 및 조정자로서의 역할을 가지게 되었고, 1993년 지역사회보호개혁을 통해서 보다 다양한 실천현장에서 광범위한 서비스의 발전을 추구하면서 지방당국의 역할보다는 가족 등의 비공식부문, 민간조직부문, 자원부문의 역할을 강조하였고, 시장경제의 원리가 적극적으로 도 입되어 서비스 제공자 간 경쟁과 소비자의 선택권을 통해서 서비스 수준을 높이고자 하였으 며, 케어 매니지먼트를 도입하여 서비스의 적절성을 높이려고 하였다(홍현미라 외, 2015).
이러한 지역사회보호 실천주체의 다양화와 민간 및 자원부문의 역할강조는 신보수주의 이념 과 흐름에 맞춰 ‘케어의 혼합경제’ 또는 ‘복지다원주의’ 논리를 뒷받침하고 있다(김경섭 외, 2012).
Ⅱ. 미국의 지역사회복지 역사
미국의 지역사회복지역사는 19세기 말 산업화 이후 농촌 및 유럽에서 이주한 이주민들의 도시집중화로 인한 지역사회 문제에서 출발한다. 이후 제 1차 세계대전, 대공항, 제 2차 세계 대전, 빈곤과의 전쟁, 신보수주의 시기를 거치면서 지역사회복지가 발달해왔고 이 과정에서 빈민과 대중을 보호하기 위한 공공 사회복지시설과 민간 자선기관이 증가하였다(김경섭 외, 2012). 미국의 지역사회복지의 경우 지역주민의 빈곤문제를 개인적 책임보다 사회구조적인 문 제, 즉 대공황과 대량실업에 초점을 두면서 국가가 개입하는 공공복지중심으로 전개되었다(박 용순 외, 2012).
1. 지역사회복지 태동기: 1990년대~1910년대
1) 자선조직협회
남북전쟁이후 산업화의 발전과 함께 도시빈민이 발생되고, 심한 빈곤의 격차로 범죄들이 발 생하게 되었다. 이러한 상황에서 영국 런던에서 생긴 자선조직협회의 영향을 받아 미국 최초 의 자선조직협회(Charity Organization Society)는 1877년 뉴욕의 버펄로에서 영국 성공회 소속인 거틴 목사에 의해 설립되었다. 자선조직협회의 설립 목적은 중복구제를 방지하기 위하 여 여러 가지 자선활동을 조정하며 환경조사를 실시하고 적절한 원조를 제공하는 것이었으며, 빈민구호를 위해 존재했던 많은 사회사업기관들의 서비스 조정을 통해 합리적인 서비스 전달 체계 구축했고 직접적인 구호와 서비스를 제공하였다. 또한 우애방문원이라고 불리는 자원봉 사자를 활용하였는데, 우애방문원에 의해 시작된 가정방문, 면담, 기록, 사례연구 등의 활동은 개별 사회사업의 시초가 되었으며 우애방문원들은 사회복지사의 효시가 되었다(박차상 외, 2012).
자선조직협회는 자조, 근면의 가치에 근거한 도덕적 판단기준에 따라, 빈민을 구제 받을 자 격이 있는 빈민과 자격이 없는 빈민으로 구분하였다. 가정방문을 통해 빈곤 문제의 원인을 조 사하고, 원조에 대한 수혜자격자를 판정하고, 정부지원의 중복을 방지하기 위해 수혜대상자를 분류하는 활동을 전개하였으며, 음식, 주거시설 등의 물질적인 원조가 주류를 이루었다.
후에 자선조직협회는 지역사회 내 복지서비스를 조직화하고 지역문제 해결을 위한 공동모금 능력을 강화하기 위하여 사회복지기관협의회로 발달하게 되었다. 이는 회원기관들과의 관계에 있어서 주로 공동모금에 의해 지원을 받는 복지기관들의 연합체 성격을 가지다가 지역사회 내 복지문제와 서비스에 관심을 갖는 시민들의 협의회로 재구성되기도 하였다(김범수 외, 2006).
2) 인보관 운동
미국의 최초의 인보관은 1886년 코이트가 뉴욕에 설립한 Neighborhood1)이다. 최초의 인 보관 개설의 목적은 교육받은 사람들이 가난한 이민자들과 삶을 함께함으로써 건전한 시민을 양성하고자 하는 것이었다. 그 후에 설립된 미국의 대표적인 인보관인 헐 하우스는 1889년 제인 아담스에 의해 시카고에 설립되었다. 당시 헐 하우스의 주된 사업으로는 여성과 소년 소 녀의 클럽 조직 활동, 보육원의 운영, 거리청소 등 지역사회의 개선과, 무료 목욕실의 제공, 도서관, 일요학교, 노동보호입법의 제안, 이민자 상담 및 교육서비스 등의 활동을 전개하며 현 재의 지역사회복지관 서비스와 유사한 서비스를 제공했다(김경섭 외, 2012).
인보관 운동의 주요 참여 계층은 교육받은 중류계층으로서, 사후 치료보다는 사전 예방적 방법을 우선시 하였고, 사회개혁가로 불리기를 원하였다. 빈민과의 우정과 동료애 강조로 빈 부간의 갈등이 완화될 수 있다고 믿고 빈민들과 함께 거주하면서, 빈곤의 원인을 제거하는 데 중점을 두고, 자신의 삶에 책임을 질 수 있는 사회 참여자로 변화시키는 활동을 하였다(류종 훈, 2007). 또한 환경적인 요소를 사회문제의 근원으로 보고, 빈곤의 해결 자체에 관심을 가 졌다. 빈민과의 개별적 관계를 중시하여 빈민가에 거주하면서 이웃과 동료로 접근하는 등, 빈 곤을 지역사회의 맥락에서 접근하고, 환경 개선과 제도 개혁에 중점을 두었다(네이버 블로그, 함박66, 접근일 2016.03.27).
1) Neighborhood:근린지역사회센터, 현재는 University Settlement이다.
미국은 혁신주의사상을 받아들이며 인보관 사업을 산업사회, 그리고 다민족 이민사회에서 파생한 여러 가지 사회문제에 접근하여 해결하는 데 활용하려고 노력하였다. 제 1차 세계대전 과 함께 쇠퇴하던 미국의 인보관 사업은 1929년 경제대공황과 함께 지역사회를 중심으로 새 로운 변화를 시도하게 되었다. 지역사회를 중심으로 한 근린지역사회센터가 바로 그것이다.
이러한 센터를 통해 지역 주민을 대상으로 하는 서비스가 발달하게 되었으며 후에 지역사회조 직이론과 기술을 강화시키는 계기가 되었다(김범수 외, 2006).
<표 1> 자선조직협회와 인보관운동 비교
출처: 이태희 외(2010) : 지역사회복지론, 표갑수(2012), 재인용.
구분 자선조직협회 인보관운동
최초기관 1887년 거틴 목사 주도로 뉴욕 주 버팔로에 설립
1887년 코이트가 뉴욕 시 그린조합 설립
목적 자선 및 빈민구호단체의 업무조정
계급갈등과 노사갈등을 지역사회수준에서 조성 및 화합하여
사회적 조화를 이룸 의의 지역사회조직 실청방법의 출발 지역사회복지관 활동의 출발
사회문제원인 개인적 속성 환경적 요인
이념 및 사상 사회진화론 자유주의, 급진주의
활동가 상류층 교육을 받은 중류층 및 대학생
사회문제
해결방법 자선기관의 서비스 조정 서비스의 직접 제공
참여형태 우애방문원의 가정방문 빈민과 거주하는 자원봉사자
끼친 영향
케이스워크, 전문적 접근 지역사회조직의 모태 지역사회 전문가 탄생
사회조사기술 발전
그룹워크 지역사회운동에 영향
2. 지역사회복지 형성기: 1920년대~1950년대
제1차 세계대전, 1929년 대공황으로 미국 사회가 그동안 가지고 있었던 도시문제, 급격한 산업화와 도시화 현상이 나타났고 빈부격차, 인종 간 대립과 갈등은 더욱 가속화되고 증폭되 었다. 도시화가 가속화됨에 따라 도시빈민을 원조하는 사회복지 기관이 증가하였고, 기관의 증가에 따른 재정난에 허덕이게 되면서 자선가들과 전문가들은 구호방법과 모금활동에 대한 여러 가지 논란을 제기하였다.
1) 지역공동모금회와 협의회
제1차 세계대전이 진행되는 동안 재정적 문제를 해결하고 전시구호사업을 위한 전시모금회 가 설립되었는데, 이것이 지역공동모금회의 시초가 되었다. 이 모금회는 사회복지기관의 재정 충당, 빈곤자 구호, 그리고 전쟁으로 인한 사회복지 대상자의 구호를 목적으로 설립되었다. 공 동모금이 시작되면서 자선가들은 그들의 지원금이 중복을 피하고 효율적으로 사용되기를 원해 서 지역공동모금회가 만들어졌고, 사회복지전문가들은 사회복지기관 사이의 효과적 업무조정 의 필요성이 대두되어 지역복지협의회가 만들어졌다. 협의회 구성으로 빈민 원조의 전문성이 증가하였고, 빈민을 돕는 사람들 사이에 점차적으로 전문성이 나타나게 되었다.
즉, 우호방문원이 유급 사회복지사로 대체되었고, 자선조직협회는 자선학교를 세웠고, 사회 계획에 필요한 자료를 얻기 위해 이루어진 각종 사회조사도 사회사업의 전문화가 되었다. 이 러한 과정 속에 사회복지사업을 합리적으로 조직화하고 지역공동모금회의 모금능력을 강화하 여, 사회복지기관의 자치성을 보호하기 위해 사회복지전문가들이 주축이 되어 사회복지기관협 의회가 설립되었다(김경섭 외, 2012).
2) 공공복지사업
대공황으로 인해 실업이 급증하고, 은행과 증권시장이 도산하고, 영세사업체의 도산이 급증 하면서 빈곤 등 대량의 사회복지수요를 기존의 민간단체에서 감당하기에는 불충분하여 구호활 동이 정부기관으로 이양되면서 공공복지사업이 출현하였다.
연방정부는 실업과 빈곤에 대해 적극적으로 개입하게 되었고 뉴딜정책을 펼치기 시작했다.
지속적인 대책과 필요성으로 1935년에 연방정부가 사회보장법과 최저임금제를 제정하였고, 공 공부조사업을 포함한 여러 사회복지 프로그램을 계획하고 시행하였다. 연방정부가 관장하는 노령보험, 주정부가 관장하고 연방정부가 재정을 보조하는 실업보험, 주정부가 관장하고 연방 정부가 재정을 보조하는 공공부조와 사회복지서비스로 구성된 사회보장법은 사회보장제도의 근간이 되었으며, 미국 최초의 연방정부차원의 복지정책이라 할 수 있다. 사회보장법이 제정 되면서 과거 민간부문에서 이루어졌던 빈민구제와 이와 관련된 활동이 국가와 공공기관으로 이양되었고 지역 중심의 사회활동이 국가 차원으로 확대되었다.
이렇게 국가 주도적 공공복지사업이 진행되면서 지역사회사업의 전문적 지식과 기술이 발전 하였으며, 사회문제의 실태파악, 서비스 조정, 그리고 기타 법률 제정 등의 활동이 활성화 되 었다(김경섭 외, 2012).
3. 지역사회복지 정착기: 1950년대 중반 이후~1980년대
지역사회복지의 정착기는 대법원이 공립학교에서 인종차별금지 판결을 내린 1954년부터 구 분할 수 있다. 이 시기는 민권운동과 학생운동, 그리고 연방정부의 사회개혁 프로그램 등이 활발히 이루어진 시기이다.
1960년대 케네디 행정부는 ‘빈곤과의 전쟁’ 이라는 구호를 내세워 사회복지를 위한 연방정 부의 역할을 증대시키면서 개혁정책을 가시화시켰다. 이 정책은 미국은 빈곤문제를 근본적으 로 해결하기 위해 많은 인력과 물자가 투입된 대규모 사회개발 프로그램이다. 특히 지역사회 개혁 프로그램은 지역사회주민을 조직화하여 자신들의 당면 문제를 직접 해결하도록 유도하는 방향으로 진행시켰으며, 스스로 지역사회를 대변하고 조직화하는 활동을 전개해 나가면서 빈 곤퇴치와 경제활동기회를 갖도록 하였다.
4. 지역사회복지 활성화 시기: 1980년대~현재
1970년대 후반부터는 반복지주의적 경향이 나타나기 시작하여 신보수주의 세력화 과정에서 사회복지에 대한 정부 지원이 축소되었다. 따라서 1980년대 레이건 행정부는 사회복지에 대한 반대경향이 짙은 보수주의적 시각이 지배적이었고, ‘작은 정부’를 지향하면서 사회복지에 대해 연방정부의 책임 하에 지방, 민간기업, 그리고 가족에 중심을 두는 방향으로 전개되었다.
1970년대와 1980년대에 사회복지예산이 삭감되는 가운데 지역사회복지를 위한 전략은 오히려 다양하게 개발되었으며 축소된 예산으로 질적 수준이 떨어지지 않는 사회복지서비스를 제공하 기 위해 사회복지기관들은 자조집단을 형성하고 자원봉사를 조직화하는 노력을 하게 되었다 (김경섭 외, 2012).
1990년대에도 사회복지기관의 행정과 계획, 조직발전 그리고 평가개발에 주안점을 두었으며 이로 인해 사회복지서비스의 효율성과 평가 등을 강조하게 되었다. 또한 복지개혁으로 인해 지역사회주임의 민간비영리조직이 양적으로 확산되었으며 프로그램의 목표, 조직 간의 협력체 계가 발달하게 되었다(김범수 외, 2006).
Ⅲ. 한국의 지역사회복지 역사
한국에서는 지역사회복지에 대한 현대적 개념이 도입되기 전부터 부락 단위나 국가 차원에 서 지역 주민과 일반 국민이 당면한 사회 · 경제적 문제를 해결하고자 하는 공동의 노력이 존 재했다. 현대적 의미의 사회복지와 이에 포함되는 지역사회복지가 사용된 것은 1940년대 들어 서라고 할 수 있는데, 이 절에서는 광복 이전, 광복 이후로 시기를 구분하여 한국의 지역사회 복지 역사를 개괄하고 현대적 개념의 지역사회복지가 도입된 광복 이후의 시기는 형성기 (1950~1970년대), 정착기(1980~1990년 중반), 발전기(1990년대 후반~현재)로 구분하여 살펴 보고자 한다(강철희 외, 2013).
1. 광복 이전의 지역사회복지실천
1) 민간부문의 지역사회복지전통사회에서 민간부문의 지역사회복지는 주로 국가나 군 단위의 행정적인 복지사업과 부락 단위의 민속적인 협동관행으로 이루어졌다. 기존의 전통적인 지역사회복지는 촌락 단위의 자 주적인 복지 관행으로 실시되었다(이규태, 1979, 홍현미라 외, 2015, 재인용). 따라서 민간 단 위의 지역복지사업은 촌락중심으로 두레, 계, 품앗이, 향약, 기타 협동관행 등으로 구분할 수 있다(박용순, 2006).
위에서의 언급된 두레는 중남부지방 논농사 지대에서 한 마을의 성인남자들이 협력하며 농 사를 지거나, 부녀자들이 서로 협력하여 길쌈을 하던 공동노동조직을 말한다. 계는 촌락이나 도시와 같은 지역사회 자체가 아니라, 지역사회 내부에 존재하는 특정한 이해 또는 여러 가지 이해를 공동으로 추구하기 위하여 조직된 하나의 기능집단을 말하며, 품앗이는 일을 서로 거 들어 주어 품을 지고 갚는 교환노동이다. 향약은 향촌규약의 준말로, 지방자치단체의 향인들 이 서로 도우며 살아가자는 약속을 정한 것인데 이처럼 민간단위에서 행해진 협동관행으로 다 양하게 지역사회복지를 이루고 있었다고 할 수 있다.
2) 공공부문의 지역사회복지
전통사회에서 공공부문의 지역사회복지는 국가 단위에서 시행한 다양한 지역사회복지제도로 서 고려시대와 조선시대를 거쳐 존재해 왔다. 당시 군·현 단위에서는 입법, 행정, 사법 등의 삼권을 쥐고 지방장관인 수령이 관할구역 내의 지역주민들에게 사회복지시책을 베풀었는데 이 와 같은 사회복지 시책은 성문법으로 규정된 것이 아니라 관습적인 규범으로써 재량적인 시책 이라고 할 수 있다. 그 예로는 오가통제도와 상설복지제도 등으로 구분할 수 있다(박용순, 2006).
⓵ 오가통제도2) : 정부에 의해 어느 정도 강제성을 지닌 인보제도로서 각 하급의 지방행정 구획을 일정한 호수(戶數)를 기준으로 지역별로 세분화한 제도이다. 이 제도는 지정구역 내의 지역주민들이 인보상조와 연대책임으로 지역사회 내의 치안을 유지하고, 사회적 복리를 증진 하며, 지방행정의 운영을 돕게 하는 지방 자치제도를 말한다(구자현, 1970 : 홍현미라 외, 2015, 재인용).
⓶ 상설복지제도 : 이 제도는 국가 단위에서 지역주민의 복지를 증진하기 위한 공식기구로 서 첫째로는 평시에 곡식을 저장해 두었다가 흉년이 들었을 때 기민(饑民)을 구호하거나 궁민 (窮民)에게 대여해 생업에 종사하게 하던 구호기관인 의창, 둘째로는 고려·조선시대에 풍년에 곡물이 흔하면 값을 올려 사들이고, 흉년에 곡물이 귀하면 값을 내려 팔아 물가를 조절하는 기관인 상평창, 마지막으로 조선시대 굶주린 배성들을 구제하는 일을 담당했던 관서인 진휼청 을 중심으로 그밖에 동서대비원, 활인서, 혜민서, 기노소 등을 들 수 있다. 이 시기의 자치적 움직임으로는 유교적 영향을 받아 생겨난 지식인들 간의 자치조직인 향약이 있었다(홍현미라 외, 2015).
2) 오가통제도는 가구원의 수나 재력의 빈부에 관계없이 반드시 인접한 다섯 가구를 일통으로 편성하고 나머지 가구는 적당히 인접한 통에 편입하였으며 오가 중에서 지위나 연령이 높은 사람을 뽑아 통 내 의 사무를 관장하게 하였다. 각 통의 구성원은 인보공제의 의무를 가지고 의무를 소홀히 할 시, 통 내의 조합원의 공동책임으로 처벌을 받기도 하였다(최일섭 외 1996, 홍현미라 외, 2015, 재인용). 따 라서 오가통 제도는 인보제도로서 지역사회의 질서유지와 주민의 실태 파악 등을 통해 지역주민들의 편의를 도모하는 데 공헌한 지역사회복지의 일환으로 볼 수 있다(사회복지교육연구센터, 2011).
3) 일제시대의 지역사회복지
일제시대는 선진화된 사회복지활동이 많이 들어왔는데, 근대적 의미의 사회복지사업이 싹트 기 시작한 시기라고 할 수 있다. 이 시기에 조선구호령3) 등 사회복지와 관련된 많은 법이 제 정되었으나 이는 근대적 복지이념에 의한 것이라기보다는 우리 민족이 일제에 충성하도록 하 는 정치적 의미가 컸다(최일섭 외, 2006). 일본 자국의 이익을 위하여 한국 농업을 식민지적 구조로 변경하고자 토지조사사업, 산미증식계획 등을 실시함으로써 전통적인 자생 복지활동은 위축되거나 해체되었다.
당시 협동조합운동은 민간 주도로 실시되었으며, 그 주창자는 유학계, 천도교계, 기독교계의 세 계통에서 이루어졌다. 이는 자본주의의 산물로써, 일반적으로 상부상조를 통하여 조합원의 경제적·사회적 지위를 향상시키고자 하는 자기 방어적 자주조직이었다. 그러나 민간주도의 협 동조합은 운영자금의 부족과 사업경영의 미숙으로 말미암아 발전에 한계가 있다(박용순, 2006).
그 밖의 일제하의 사회복지 사업으로는 사회복지지도기관, 조선구호령 실시, 사회복지시설 과 사업, 지역복지에 관한 연구 활동 등이 있다.
2. 광복 이후의 지역사회복지실천
광복 이후의 지역사회복지는 사회복지협의회, 사회복지공동모금회4), 사회복지관, 외원기관 과 지역사회조직, 지역사회개발 등에서 의의를 찾을 수 있다. 특히 전문 사회복지교육으로서 지역사회조직론은 지역사회 조직가를 양성하고 배출한다는 점에서 중요하다(박용순, 2006)
1) 지역사회복지 형성기: 1950년대~1970년대
해방 이후 급속한 사회변화로 인한 사회 혼란과 한국전쟁을 통해 고아, 장애인 등 대규모 수용시설 사업이 주였다. 이 시기에는 외국 민간 원조기관에 의해 구제 사업이 주로 이루어졌 는데, 수용시설 사업과 지역개발 사업을 병행하였다(홍현미라 외, 2015).
지역사회복지사업으로는 초기에 외국의 민간 원조단체인 한국연합회(KAVA)가 조직되었다.
한국연합회5)는 지역사회복지를 강화하기 위하여 지역주민들 간의 상호 연대와 협의에 의한
3) 공공부조의 기본이 된 법으로 일본의 구호법(1929년 제정, 1932년 실시)을 바탕으로 하여 조선구호령 (1944년 3월)을 실시하였다. 이는 해방 이후 전개되는 생활보호법의 모태가 되었다(사회복지교육연구 센터, 2011).
4) 사회복지공동모금회는 1998년 이전에는 지정된 법령 없이 공공기관에서 재원이 모금되었다. 하지만 재원의 사용에 대한 대상, 목적, 방법이 불명확하여 계획되지 않은 곳에 사용되었고, 관리가 어려웠 다. 따라서 정부는 민간에 위탁하기로 결정을 하였고, 그 민간기관에서 재원을 관리·운영하기 위한 사 회복지공동모금회법을 제정하였다. 사회복지공동모금회법에 준하여 설립된 것이 사회복지공동모금회 이다. 사회복지공동모금회는 지역단위의 사회복지공동모금사업을 관장하기 위해 특별시, 광역시, 특별 자치시도 단위 사회복지공동모금지회를 둔다.
5) 외국 민간원조단체 한국연합회(Korean Association of Voluntary Agencies): 70여 개의 단체 중 28개는 교육, 보건, 사회복지, 구호 및 지역사회개발의 사업에 직접적인 유대를 가지고 있으나, 42개 단체는 주로 기독교 볶음 전파의 사명과 목적을 갖고 종교사업에 치중하면서 부수적으로 교육, 구호, 보건, 사회복지 분야에서 사업 활동을 전개하였다. 이는 지역사회 조직사업 등 전문화된 사회복지사 업을 가능한 한 실천으로서 보여주고 있으며, 상호 정보교환을 함으로써 원조의 중복을 피하도록 함 과 동시에 상호 간의 전문지식을 얻을 수 있는 기회를 제공하였다. 우리나라는 한때 민간복지사업의 주축을 이루었으며, 우리나라에 사회사업(복지)라는 새로운 학문을 도입하도록 자극하였다. 나아가서
보건, 교육, 복지, 구호, 지역사회개발 등의 분야에서 정부기관과 효과적으로 협조하여 지역사 회복지활동의 교량적 역할을 수행하였다(한국사회복지협의회, 1972 : 홍현미라 외, 2015, 재 인용).
외원사업은 복지활동과 더불어 미국식 전문사회사업의 실천방법과 관련된 이론을 소개하기 도 하고, 대학부설 사회복지관의 출연과 민간사회복지관의 설립을 통해 구체화 되었다(홍현미 라 외, 2015).
지역사회개발사업은 전통적인 농촌사회가 점차 변화되면서 지역주민의 경제적인 상태를 바 람직한 방향으로 촉진하기 위한 주요 활동을 말한다. 즉, 후진국을 중심으로 대두된 정책수단 이며, 1955년 UN과 미국에서 후진국개발사업의 하나로 채택되었다(농촌진흥청, 1979 : 홍현 미라 외, 2015, 재인용). 이 후 지역사회개발사업은 몇 차례 담당국과 부서가 이관 혹은 신설 되면서 추진되었으나 잦은 부서 이동과 우리나라 토양과 농촌 여건에 대한 고려 없이 서구 이 념과 전략을 이식하려는 한계를 가진다.
1970년대 들어서 지역사회개발사업은 새마을운동6) 사업으로 전환되었다. 새마을 운동은 우 리나라 역사상 그 조직과 사업의 규모는 물론 엄청난 인적·물적 자원이 투입된 거대한 지역사 회복지사업이었다. 주요 내용으로는 마을 진입로 · 소하천 · 소류지 정비 · 공동우물 · 공동빨 래터 등으로 이와 같은 새마을 운동의 핵심은 지역주민의 소득증대와 정신 계발을 강조하는 데 있었으며 그 정신은 근면, 자조, 협동을 구현하는 데 역점을 두었다. 이에 따라 1974년에 는 전국 모든 지역사회의 학교, 단체, 직장 등이 새마을 운동에 참여하였다(박용순, 2006). 이 후 지역사회개발사업보다는 지역사회행동모델로 확대 되었다.
2) 지역사회복지 정착기: 1980년대~1990년대 초반
1980년대에는 기존 종교기관의 사회복지관이나 대학부설의 사회복지관 뿐 만 아니라 정부 주도의 사회복지관이 설립되기 시작하였다. 또한 1983년 사회복지사업법의 개정에 따라 사회 복지관 사업이 국가의 공식적인 지원 사업으로 추진되었는데 이는 당시 산업화 이후 대도시 주변부에 존재하였던 빈곤문제 해결을 위한 대안으로 사회복지관 사업이 선택되었다는 것이다 (오정수 외, 2009). 구체적으로 1980년 후반부터 영구임대주택 단지 내에 사회복지관이 건립 되기 시작하였으며, 사회복지관 운영에 대한 국가 지원금 지침이 제정되어 지역사회관이 지역 사회실천의 주요 공간이 되었다. 이 시기에는 다양한 재가복지사업이 도입되었는데, 가정봉사 파견사업, 지역사회중심재활사업 등이 실시되었다.
1987년에 사회복지전담요원 제도를 도입하여 사회복지전담요원이 전국 읍 · 면 · 동사무소 에 배치되어 생활보호대상자 관리 등 주로 공공부조사업에 종사하게 되었으며 이는 지역사회 의 공적 복지의 전달체계가 형성되는 계기가 되었다. 또한 주민들의 민주화운동 및 생존권 보 장 운동 등에는 지역사회개발 모델 보다는 사회운동 모델이 요구되었다(홍현미라 외, 2015).
는 그것을 전문화시키는데 많은 공헌을 하였다(사회복지교육연구센터, 2009).
6) 새마을 운동은 지역사회복지실천을 위한 기반을 마련했다는 점에서 의의가 있으나 관 주도의 반강제 적 운동의 성격을 지니고 있어서 자발성을 원칙으로 하고 있는 지역사회실천의 원칙과 배치되는 점이 한계를 가지고 있다(오정수, 류진석, 2009).
3) 지역사회복지 발전기: 1990년대 중반 이후~현재
1990년대 이후 지역사회복지는 지역중심성, 전문성을 특히 강화함으로써 질적인 변화를 추 구하고 있다. 지원봉사 활동이 확대되고, 법률의 제정으로 민간의 활동뿐만 아니라 정부의 조 직도 강화되었다(사회복지교육연구센터, 2009). 이러한 양적 발전과 동시에 더불어 1997년 사 회복지사업법의 개정으로 사회복지기관의 평가제도가 도입되면서 사회복지기관들은 기관 운영 의 효율성과 효과성 제고를 위해 많은 투자를 하게 되었다(홍현미라 외, 2015).
특히 재가복지7)의 확대는 재가복지봉사센터가 민간사회복지관 등에 주 세팅으로 부설되어, 서비스 실천 주체는 주로 자원봉사자가 담당하도록 하여 자주적인 지역사회복지의 조직 활동 이 구체화됨으로써 지역사회개발 및 사회행동 모델의 실험과 적용이 이루어졌다. 즉, 복지와 관련된 이슈 및 지역사회의 문제 해결을 위한 사회행동 모델이 사회행동의 중심이 되어가고 있음을 의미한다(사회복지교육연구센터, 2009).
2000년 10월 국민기초생활보장법 시행으로 지역사회 중심의 자활지원사업이 본격적으로 전 개되었다. 이를 계기로 자활후견기관과 사회복지관에서 이를 담당하게 되었는데, 2007년 이후 자활후견기관은 지역자활센터로 명칭이 변경되었고, 2010년에는 전국에 242개의 지역자활센 터를 설치 · 운영하고 있다.
2003년 지역사회복지계획 수립이 의무화되어 2005년부터는 지방분권화를 통한 지역사회의 욕구에 맞는 복지서비스를 제공하기 위해 노력하고 있으며 2005년 8월부터 시·군·구에서 지역 사회복지협의체8)를 운영하여 지역사회복지계획에 대한 심의, 민관협력, 보건과 복지의 연계 등이 확대되고 있다. 나아가 사회복지사업이 지방으로 이양되었고, 한시적 분권교부세9) 제도 가 도입되었는데 이처럼 사회복지 실천의 지방정부 책임이 더욱 강조되면서 그만큼 지역사회 복지의 중요성도 강조되고 있다.
이후 2007년에는 드림스타트 시범사업 실시와 건강가정지원센터 시범운영 실시 그리고 전 자 바우처 제도 도입 등이 있고, 2010년에는 사회복지 통합관리망 개통운영과 지역사회분쟁조 정위원회가 출범하여 지역사회 내 갈등을 완화하고 여론을 수렴하고자 하는 사회적 역할이 대 두되고 있다(사회복지교육연구센터, 2011).
7) 재가복지는 1990년대 들어 정부차원의 지원을 받았는데 1992년부터 재가복지봉사센터가 설치·운영되 었다. 재가복지봉사센터가 노인복지관, 지역사회복지관 등에 부설로 설치되어 자원봉사자들 가정에 파견하고 있다. 뿐만 아니라 장기요양보험제도의 도입과 함께 노인복지센터, 재가복지센터 등에서 요 양보호사를 가정에 파견하고 있다(사회복지교육연구센터, 2011).
8) 지역사회복지협의체는 지역사회 단위로 민관이 협력하여 사회복지서비스 제공의 효과성과 효율성을 제고하고 지역의 복지 문제를 스스로 해결하기 위해 지역사회복지협의체의 필요성이 제기되었다(홍현 미라 외, 2015).
9) 분권교부세는 국고보조사업의 일부를 지방자치단체로 이양함에 따라 이를 추진하기 위한 재원을 지방 교부세로 이전한 것으로 2004년부터 한시적으로 도입됐다. 하지만 지자체 복지예산 부담 증가, 복지 서비스 저하 등의 문제가 제기돼 왔다. 현재는 지방재정교부세로 불리며 이는 지방자치단체의 세원의 불균등에 따른 재정력의 격차를 국가가 조정하기 위해 설치한 세제. 줄여서 지방교부세라고도 한다.
그 종류에는 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세 등이 있다(네이버 지식백과, 지방재정교부세 [地 方財政交付稅] (시사상식사전, 박문각, 접근일 2016년 3월 24일)).
참고문헌
김범수 · 신원우(2006), 지역사회복지론, 서울 : 공동체
김경섭 · 김성철 · 김태식 · 김현호 · 양경희(2012), 지역사회복지론, 서울 : 양서원
홍현미라 · 김가율 · 민소영 · 이은정 · 심선경 · 이민영 · 윤민화(2015), 지역사회복지론, 서 울 : 학지사
박용순 · 송진영(2012), 지역사회복지론, 서울 : 학지사
박차상 · 김창곤 · 이현주 · 강윤경(2012), 사회복지실천론, 서울 : 창지사 강철희 · 정무성(2013), 지역사회복지실천론, 경기도 : 나남출판 최일섭 · 이현주(2006), 지역사회복지론, 서울 : 서울대학교출판부 사회복지교육연구센터(2009), 지역사회복지론, 서울 : 나눔의집 사회복지교육연구센터(2011), 지역사회복지론, 서울 : 나눔의집 오정수 · 류진석(2009), 지역사회복지론, 서울 : 학지사
네이버 블로그, 함박웃음, 『미국사회복지의 역사에서 자선조직협회와 인보관운동의차이점』
접근일 2016년 03월 27일
한국민족문화대백과사전, 접근일 2016년 3월 25일
네이버 지식백과, 시사상식사전, 박문각, 접근일 2016년 3월 24일
연습문제
1. 영국의 지역사회복지 역사에 대한 설명으로 옳지 않은 것은?
① 1950년대 시설수용이 한계에 봉착하고 인권문제가 제기되면서 지역사회가 보호의 장으로 떠올랐다.
② 1869년 런던에 자선조직협회가 만들어졌다.
③ 1990년 국민보건서비스 및 지역사회보호법은 그리피스 보고서의 내용을 바탕으로 한다.
④ 1960년대 빈곤과의 전쟁으로 사회복지에 대한 연방정부의 책임이 확대되었다.
⑤ 1968년 발표된 시봄 보고서는 지역사회주민의 참여를 통한 지역사회보호를 강조하였다.
2. 다음 <보기>와 관련된 지역사회복지의 개념은?
① 시설보호 ② 지역사회보호 ③ 재가보호 ④ 지역사회개발 ⑤ 지역사회조직
<보기>
∙시봄 보고서 ∙하버트 보고서 ∙바클레이 보고서
3. 미국의 자선조직협회(COS)와 인보관의 성격과 활동을 비교한 내용으로 옳지 않은 것은?
자선조직협회 인보관
① 개인적인 속성에 따른 빈곤 환경적인 요소에 따른 빈곤
② 사회진화론 자유주의, 급진주의
③ 상류층의 주도 대학생, 성직자 등으로 구성
④ 빈민과 함께 거주 빈민 개조 및 역기능의 수정
⑤ 우애방문원의 가정방문 각종 서비스와 사회개혁 활동
4. 미국 지역사회복지의 역사에 대한 설명으로 옳지 않은 것을 모두 고르시오.
① ㉠,㉡,㉢ ② ㉠,㉢ ③ ㉡,㉣ ④ ㉣ ⑤ ㉠,㉡,㉢,㉣
5. 빈민에 대해 무상구제를 하였다는 점에서 오늘날의 생활보호제도와 성격이 유사한 것은?
① 향약 ② 의창 ③ 계 ④ 두레 ⑤ 품앗이
6. 2000년대 이후 우리나라 지역사회복지의 역사적 전개에 관한 설명으로 옳지 않은 것은?
① 사회복지통합관리망이 도입되었다.
② 재가복지봉사센터가 설립되었다.
③ 지역사회복지계획 수립이 의무화되었다.
④ 사회복지사무소 시범사업이 실시되었다.
⑤ 자원봉사활동기본법이 시행되었다.
토론문제
1. 자선조직협회가 오늘날의 사회복지실천에 미친 영향은 무엇일까?
2. 현재 우리 지역사회(광주) 내 충족되지 않은 욕구와 문제점을 생각해보고 이를 해결하기 위 한 대책에는 무엇이 있는지 생각해보자.
<보기>
㉠ 지역사회복지의 태동기(1890~1910년대)에는 사회진화론, 실용주의, 자유주의 등이 큰 영향을 미쳤다.
㉡ 1970년대 이후 신보수주의 이념이 확산되면서 사회복지에 대한 정부지원도 증가하였 다.
㉢ 인보관 활동은 이후에 집단사회사업으로 발전하였다.
㉣ 대공황 이후 연방정부의 개입이 축소되었다.
정답 및 해설
연습문제 1. ④ 미국의 지역사회복지 역사에 대한 설명이다.
2. ② 모두 지역사회보호와 관련한 보고서이다.
3. ④ 자선조직협회가 빈민의 개조나 역기능의 수정에 초점을 맞추었다면, 인보관의 활동은 빈민과 함께 거주하면서 기존의 사회질서를 비판하고 개혁하는 데 초 점을 두었다.
4. ③ ㉡ 1970년대 이후 신보수주의 이념이 확산되면서 사회복지에 대한 정부지원 도 축소되는 경향을 나타냈다.
㉣ 대공황 이후 복지수요가 급증하면서 연방정부의 개입이 확산되었다.
5. ② 국가단위의 상설복지기구로서 의창은 흉년이 든 해에 굶주린 백성을 구제하 기 위해서 양곡을 저장해두는 제도이다.
6. ② 재가복지봉사센터는 1992년 설립되었다.
① 2010년 ③ 2003년 ④ 2004년 ⑤ 2006년
토론문제 1. 지역사회복지에 있어 자선조직협회의 공헌으로는 자선적 사회복지 활동을 전문적 사회복지 활동으로 승화, 자선기관들 간 서비스 조정, 계량적인 사회조사 기술의 발전, 방문구제를 통한 서비스의 개별화, 산발적이고 자의적이던 구제 사업을 조 정 등이 있습니다.
2. 예를 들어 보면, 한 사람에게서 예향 광주의 문화산업 기반이 전국 최하위에 머 무르고 있다는 의견이 나왔습니다. 해결 방안으로는 지역 주민들을 전문 인력으 로 양성하고, 국립아시아문화전당 활성화로 대내외에 문화도시 이미지를 확산 시 키는 노력을 하는 등이 있습니다.
