 건설산업의 부실업체 스크리닝 필요성과 개선 방안

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특집

저성장시대의 건설 산업 정책 과제

 건설산업의 부실업체 스크리닝 필요성과 개선 방안

 건설생산체계의 상생협력 강화 방안

 해외건설의 수익성 확보 방안

 동절기 건설일용근로자를 위한 맞춤형 고용안정 대책

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특집 특집

건설산업의 부실업체 스크리닝 필요성과 개선 방안 

Ⅰ. 건설산업 저성장 시대 도래 및 비정 상적인 산업 구조

2008년 미국의 서브프라임 모기지 부실 로 인한 세계적인 금융위기의 여파로 우리 나라 건설경기도 크게 위축되었다. 2007년 158.4조원을 기록했던 건설투자는 2008년 에 2.8% 감소하며 153.9조원으로 줄어들 었고, 부동산 시장 역시 주택가격 하락, 대규 모 미분양 발생 등으로 침체되어 많은 건설사 들이 경영난에 봉착하게 되었다. 2009년에 는 공공투자가 확대되어 건설투자는 3.4% 증 가한 159.2조원으로 늘어났지만, 위축된 건 설경기가 완전한 회복세로 전환되지는 못하 였고, 2010년(△3.7%)과 2011년(△5.0%) 연속으로 건설투자가 감소하게 되었다.

일부에서는 지금의 위기만 잘 넘기면 건설 경기는 다시 회복되어 과거와 같은 성장의 단 계로 재진입할 수 있을 것이라는 희망 섞인 기대를 하기도 한다. 그러나 다른 선진국들 의 사례를 자세히 살펴보면 반드시 그렇게 낙 관적으로만 볼 수는 없을 것 같다. OECD 국 가들의 사례를 보면 경제 성장의 수준이 일정 단계를 넘어서면서부터 전체 GDP에서 차지 하는 건설투자의 비중은 점차 감소하는 추세 가 나타난다. 좀 더 구체적으로 보면 1인당 GDP가 1.1~1.2만$ 수준까지는 건설투자 의 비중이 증가한다. 1인당 GDP 1.3만$ 수 준에서 건설투자 비중은 최고치를 기록하고,

그 이후부터는 건설투자의 비중이 지속적으로 감소하는 모습이 나타난다. 이러한 경향은, 경제 성장의 초기 단계에서 국가 개발을 위해 많은 SOC 건설이 필요함에 따라 건설투자가 늘어나게 되며, 경제가 성숙기에 진입한 이후 에는 SOC가 어느 정도 완비됨에 따라 건설투 자의 증가 속도가 감소하기 때문일 것이다.

우리나라도 지금까지는 OECD 선진국들 의 추세와 유사한 경향을 보이고 있다. 국토 개발이 본격화된 1970년대부터 건설투자의 비중은 급속하게 증가하였다. 특히 1990년 대에는 GDP 대비 건설투자 비중이 최고조에 달하였다. 그러나 IMF 외환위기를 거치면서 건설투자 비중은 급감하였고, 위기를 극복한 이후에도 건설투자 비중은 과거 수준으로 회 복되지 못하였다. 그리고 1인당 GDP가 2만

$를 돌파하여 선진국의 문턱에 진입한 지금, 건설투자 비중은 13.5%(2011년)로서 1990 년대 초중반의 절반 수준으로 감소되었고, 최 근 몇 년간 지속적으로 감소하는 추세이다.

앞으로도 건설투자의 절대 수준은 소폭 상승 할 가능성이 있겠지만, 전체 GDP 대비 건설 투자의 비중은 지속적으로 감소해 나갈 것으 로 전망할 수 있으며, 양적 확대를 가장 큰 성 장의 기반으로 삼았던 건설산업은 이제 저성 장 시대에 대한 준비를 해야 하는 상황에 직면 하였다.

건설산업의 부실업체 스크리닝 필요성과 개선 방안

차상헌 ㅣ 국토해양부 사무관

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저성장시대의 건설 산업 정책 과제

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그런데, 우리나라 건설시장의 건설업체 수 는 수요의 위축과는 관계없이 점점 늘어나는 추세를 보여주고 있다. 건설업체 수는 종합 건설업체와 전문건설업체를 합쳐서 1994년 에 19,774개였고, 2011년에는 59,518개 로 집계된다. 17년 만에 약 3배로 증가한 것 이다. 이 기간 중에 실질가격(2005년 기준) 으로 평가한 우리나라의 국내 건설수주액(종 합건설업체와 전문건설업체의 수주액 합계) 은 1994년 102.5조원에서 2011년 131.3 조원으로 약 28% 증가하는 것에 그쳤다. 시 장 수요 증가 속도가 더디고, 최근에는 심지 어 감소하기까지 하는데도 건설업체 수가 늘 어나는 원인은 결국 ‘그래도 이윤을 남길 수

있다’는 기대가 존재하기 때문일 것이다. 수요 감소로 매출이 부진한 상황에서도 이윤을 남 기기 위해서는 비용이 줄어들어야 하는데, 우 선 건설업 진입 비용이 감소하였다. 면허제가 등록제로 변경되고, 공제조합 출자의무가 폐 지되는 등의 규제 완화로 인해 진입 장벽이 낮 아진 것이 진입 비용을 크게 감소시켰다. 또 한 기술수준과 시공능력을 유지하기 위한 비 용의 절감이 가능했다. 우리나라 건설시장에 서는 기술을 개발하고 시공 품질을 높이기 위 해 노력하지 않아도 운만 좋으면 경쟁에서 이 길 수 있다. 이는 소위 ‘운찰제’로 불리우는 적 격심사제도 때문이다.

사정이 이러하다 보니 건설업체의 수가 3

<그림 1> OECD 국가들의 건설투자 비중

<그림 3> 건설업체 수 및 업체당 평균 실질수주액(종합, 전문 합계)

<그림 2> 우리나라의 건설투자 비중

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배나 늘어났지만 실제로 시공능력을 충분히 갖추고 시공경험을 착실히 쌓아가면서 점차 성장해 나가는 우량한 업체들의 수는 크게 늘 어난 것 같지 않다. 반대로 말하면, 크게 늘어 난 건설업체 중 상당수는 실력을 키우는 것 보 다는 유지비용을 절감하고 요행에 따른 수주 를 기대하며 시장에 남아있는 건설업체일 것 으로 예상되는 것이다. 그런데 이러한 업체들 의 비용 절감 방법이 합법적인 범위를 벗어나 기 시작할 때 문제는 더욱 심각해진다. 최근 들어 1년 동안 단 한건의 수주도 하지 못한 업 체들은 전체 건설업체 중 약 15~20%를 차지 한다. 이런 업체들은 건설업자로서 갖추어야 할 최소한의 요건인 등록기준을 충족시키는데 소요되는 비용조차 감당할 수가 없다. 그럼에 도 불구하고 시장에서 탈퇴하지 않고 남아있 을 수 있는 것은 등록기준을 제대로 갖추고 있 지 않다는 것을 반증한다. 또한, 요행히 수주 를 하게 될 경우에도 시공능력이 없는 상태이 기 때문에 합법적인 방법으로 공사를 진행할 수가 없다. 결국 불법 하도급을 통해 다른 업 체에 수주받은 공사를 전매하게 된다.

Ⅱ. 부실업체 스크리닝 대책의 필요성

소위 ‘부실업체’라고 하면 다양한 의미를 갖 을 수 있다. 그러나 여기에서는 운에 의한 수 주를 기다리며 여러 가지 불법적인 수단을 통 해 시장에 남아있는 건설업체로 한정하도록 하겠다.

어떤 시각에서는 부실업체가 건설시장의 기능이 제대로 작동하지 못하는 결과로서 나 타난 현상일 뿐이므로 이를 제거하려고 서둘

러 대책을 강구하기 보다는 중장기적 관점에 서 점진적으로 시장기능을 정상화시켜 나가면 된다고 보기도 한다. 그러나 부실업체의 존 재는 시장기능이 미흡한 것의 결과일 뿐 아니 라, 부실업체 존재 자체가 또 다른 부작용을 유발하는 원인으로 작용하기도 한다. 부작용 의 유형에는 여러 가지가 있는데, 첫째는 정 상적인 업체들까지 동반부실화 시킨다는 것이 다. 300억 원 이하 중소규모 공사의 경우 적 격심사 제도가 적용되는데, 부실업체는 최소 한의 시공능력을 갖추지 못한 채로 입찰에 참 여하여 정상적인 업체와 거의 동등한 수주확 률에 따라 낙찰 받는다. 시공능력을 유지하기 위해 노력하는 업체는 그만큼의 비용이 투입 되기 때문에 오히려 이윤이 감소하여 시장에 남아있기 어렵게 되고, 반대로 부실업체는 상 대적으로 이윤이 크게 남아서 계속 시장에 남 아있기 유리한 상황이 되는 것이다. 즉, 악화 가 양화를 구축하는 전형적인 상황이 발생한 다.

둘째는 부실업체들이 시공능력이 부족한 채로 수주하기 때문에 공사를 다른 업체에 넘 기고 이에 대한 대가만 수취하게 된다는 것이 다. 이때에 당초 수주한 부실업체는 공사에 기여하는 점이 없으면서도 공사비의 일부를 받게 되므로 자원의 비효율적 배분이 발생하 게 된다. 마땅히 공사에 사용되어야 할 재원 이 공사에 투입되지 못하고 엉뚱한 곳으로 새 나가기 때문에 공사비가 부족해지게 되는 것 이다. 산업 전체로 보면 이러한 비효율은 매 우 큰 규모가 될 것이다. 저성장 시대로 돌입 한 우리의 건설산업이 지속적인 성장을 해나 가기 위해서는 이러한 비효율의 제거가 매우

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절실하다.

셋째는 부실업체가 수주한 공사는 실제로 시공하는 업체가 다른 업체일 경우가 많으므 로 책임있는 시공이 이루어지기 어렵다는 점 이다. 따라서 공사 현장의 관리는 상대적으로 엉성해질 수밖에 없고 하도급대금, 자재·장 비 대금, 근로자 임금 등이 제대로 지급되지 못하는 경우도 많이 발생하게 된다. 안전관리 역시 소홀해 질 수 있어 현장에서 각종 사건·

사고가 증가하게 되고 이런 문제들에 대한 책 임도 불분명해져서 현장 근로 인력들의 피해 도 늘어나게 될 가능성이 높다. 결국 총체적 으로 부실시공 우려가 높아지고 시설물을 이 용하는 일반 국민들의 안전까지도 위협하게 된다. 따라서 정부는 부실업체의 난립이 초래 하는 각종 부작용들을 시정하고 예방하기 위 해 조속히 대책을 강구할 필요가 있는 것이 다.

Ⅲ. 부실업체 스크리닝 방안

건설업체 수가 과도하고 부실업체가 많다 는 문제를 정책적으로 해결하는 방법에는 두 가지 방식이 있을 수 있다. 우선 과거의 면허 제와 같이 정부가 직접 건설업체 수를 통제하 는 방법을 생각해 볼 수 있다. 정부가 직접 건 설시장의 수요를 분석하여 수요에 맞는 적절 한 수의 건설업체만 건설업을 영위할 수 있도 록 제한함으로써 제역할을 못하는 시장의 수 급조절 기능을 정부가 대신 수행하는 방식이 다. 그러나 이러한 방식은 자율적인 시장기능 이 강조되는 현대 사회에서는 어울리지 않는 방식이라고 생각된다. 그 뿐 아니라 이미 시

장에 참여하고 있는 건설업체 중 일부에게만 면허를 부여하게 될 경우 엄청난 반발을 불러 올 수 있으며 신규로 참여하고자 하는 기업에 대한 심각한 진입장벽이 될 수 있다. 아울러, WTO, FTA 등에 의해 건설시장이 상당부분 개방되어 있는 상황에서 국제적인 분쟁을 불 러일으킬 우려도 있다. 결국 이 방식은 여러 가지로 현실성이 떨어지는 대안이다.

또 다른 방법은 시장기능이 제대로 작동할 수 있도록 ‘시장의 규칙’을 합리적으로 개선하 고 이 규칙이 엄정하게 지켜질 수 있도록 제도 를 보완하는 방식이다. 현재 우리나라의 건설 산업은 등록제도, 발주제도, 보증제도 및 생 산방식과 관련된 각종 제도가 운영되고 있다.

앞서 부실업체의 발생 원인을 간단히 언급하 였으나, 사실은 건설산업의 각 제도와 운영상 의 문제가 부실업체 난립의 원인을 제공하고 있다. 이러한 제도들의 허점을 보완함으로써 시장의 규칙을 개선할 경우 건설시장이 좀 더 합리적으로 작동될 수 있도록 할 수 있을 것으 로 생각된다. 이 방식은 결국 시장 기능을 신 뢰하는 바탕에서 이루어지는 것이므로 정부가 개입하는 것 자체에 대해 반시장적이라고 생 각할 필요는 없다고 본다. 오히려 더욱 효과 적이며 현실성 있는 대안이 될 것으로 생각한 다. 이하에서는 부실 건설업체 스크리닝을 강 화할 수 있는 개선 방안에 대해 제도별로 살펴 보도록 하겠다.

1. 등록제도 : 등록기준 충족여부 실태조사와 등록기준 개선

건설업 등록제도는 건설업을 영위할 수 있

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는 최소한의 기준을 정하고, 이 기준을 충족 하는 업체가 등록을 신청하는 경우에는 별도 의 시장 수급 현황을 감안하지 않고 모두 등 록을 받아주는 제도이다. 현재 「건설산업기본 법」 및 하위법령에서는 건설업종을 종합건설 업종과 전문건설업종으로 구분하고, 이를 다 시 세분화하여 종합건설업종은 5개 업종, 전 문건설업종은 25개 업종으로 나누고 각각 수 행할 수 있는 공사의 종류와 이를 위해 갖추어 야 할 최소한의 등록기준을 정하고 있다. 등 록기준에는 자본금, 기술자, 사무실 등의 요 건이 있다.

그런데 건설업체가 실제로 등록기준을 충 족하였는지를 확인하는 것은 생각만큼 쉬운 일이 아니다. 자본금이 실제로 부족한 경우에 도 일시적으로 자금을 대여하여 예치함으로 써 기준 자본금을 충족하고 있는 것으로 위장 할 수 있고, 기술자는 실제로 고용하지 않은 상태에서 서류상으로만 소속된 것처럼 꾸미는 소위 ‘자격증 대여’를 할 수 있다. 사무실 역 시 정상적인 사무공간이 아닌 주택, 창고 등 을 사무실로 등록할 수 있다. 이러한 경우에 는 사실상 등록기준을 충족하지 못하여 건설 업을 영위하기 어려운 업체도 등록기준이 충 족된 업체로 보게 될 가능성이 높다.

또 한편으로는 현행 업종별 등록기준을 실 제로 다 충족했다고 해도 과연 그것만으로 건 설업체의 시공능력이 확보되었다고 인정할 수 있느냐 하는 점이 문제될 수 있다. 예를 들 어 기술자격을 취득한 후 현장경험이 전혀 없 는 기술자들을 보유한 상태에서 책상 하나가 겨우 들어갈 만한 좁은 공간을 사무실로 확보 한 신규 업체가 종합건설업체로 등록한 경우

를 생각해 보자. 이 업체가 공사를 수주할 경 우 여러 하도급업체의 전문 공종으로 이루어 진 종합 공사에 대한 계획을 수립하고, 공정 을 관리하고, 현장에서 발생하는 각종 문제들 을 조정해 나가야 하지만, 아무런 시공경험이 없는 이 업체가 제대로 공사를 수행하기는 쉽 지 않을 것이다.

이러한 문제들을 개선하기 위해서는 우선 현행 등록기준을 제대로 충족하고 있는지에 대해 엄정한 심사가 이루어져야 한다. 최초 등록신청을 받았을 때부터 정확한 심사가 이 루어져야 하며, 등록된 이후에도 주기적인 간 격으로 등록기준이 충족되고 있는지 꼼꼼하게 살펴봐야 한다. 특히, 자본금 가장 납입, 기 술자격 대여, 부적정한 사무실 등에 대해 실 질적인 조사가 이루어져야 한다. 정부는 금년 부터 건설업 등록기준에 대한 실태조사를 대 폭 강화하여 실시하기로 방침을 정했다. 앞으 로도 실태조사를 지속적으로 시행하며 허위로 등록기준을 충족하고 있는 부실 업체들에 대 한 점검을 강화해 나갈 필요가 있다고 생각한 다.

다음으로는 등록기준 자체를 개선하여 등 록기준이 실제 건설업체의 시공능력을 담보해 줄 수 있도록 할 필요가 있다. 가장 문제가 되 는 점은 역시 ‘시공경험’이라고 생각한다. 시 공경험이 전무한 상태에서는 현장에서 제대 로 공사를 수행하기가 어렵기 때문이다. 그러 나 등록기준에 시공경험을 너무 강조할 경우, 신규업체에 대한 과도한 진입장벽으로 작용할 수 있기 때문에 조심스러운 부분이 있다. 따 라서, 기술자 중 일정 비율에 대해서는 경력 이 있는 기술자로 보유하도록 하거나, 시공경

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험이 반드시 필요한 업종에 대해서는 그렇지 않은 업종의 시공경험을 쌓은 뒤에 등록하도 록 하는 방법 등을 고려해 볼 수 있을 것이다.

그 밖에 건설업체를 운영하는데 필요한 최소 한의 사무실 면적을 등록기준으로 추가하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

2. 발주제도 : 발주기관의 자율성·전문성 강화와 업체 선정의 변별력 강화

발주제도는 수요자가 공급자를 선택하는 방식으로서, 시장기능의 핵심이 되는 중요한 부분이다. 시장기능이 원활하게 작동하도록 하기 위해서는 원칙적으로 발주자가 가장 적 합하다고 생각하는 발주방식, 낙찰자 선정 방 식 등을 결정하게 할 필요가 있다. 그러나 공 공기관이 발주자가 되는 경우에는 약간 다른 시각에서 볼 수 있다. 발주기관이 공사대금을 지불하기는 하지만, 사실상 이는 국민의 세금 이다. 또한, 완성된 시설물도 해당 발주기관 이 사적 용도로 사용하는 것이 아니고, 국민 을 위해 사용하는 공공시설물이다. 따라서 공 사발주에 관해서는 법령에 따라 객관성과 공 정성을 확보할 필요가 있는 것이다. 이에 우 리나라에서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」, 「조달사업에 관한 법률」

및 관련 하위 법령·예규 등을 통해 공공기관 이 공사를 발주할 때 지켜야 할 각종 규칙들을 정하고 있다. 현재 시행중인 주요 규칙들을 살펴보면 중앙정부의 경우 30억 원 이상 규모 의 건설공사는 반드시 조달청에 위탁 발주하 도록 규정하는 한편, 기본적으로 규모 300억

원 이상의 건설공사는 최저가낙찰제를 적용하 고 그 이하의 공사는 적격심사제도를 적용하 도록 정하고 있다.

그런데, 문제는 공공발주 공사에 대한 객관 성과 공정성을 지나치게 강조하다 보니 발주 기관이 공사의 특성과 목적에 가장 적합하다 고 생각하는 건설업체를 자율적이고 능동적으 로 선별하는 것이 상당부분 제약받고 있다는 점이다. 이 부분에서 시장의 왜곡이 발생하 게 된다. 건설업체는 발주기관의 수요에 충실 히 부응하려고 노력하는 것이 아니라 공공발 주 제도의 틀에 부합되기 위한 노력을 하게 된 다. 공공발주 제도가 발주기관들의 수요를 충 실히 반영할 수 있게 디자인되어 있다면 큰 문 제는 없을 것이다. 그러나 현실은 그렇지 않 다. 현행 발주제도는 다종 다양한 공사의 특 성을 반영하기에는 너무나도 획일적이고 일률 적으로 규정되어 있다. 즉, 공사의 종류나 사 용 목적, 현장의 여건 등이 반영되지 않고 주 로 공사규모에 의해서만 발주방식이 정해진 다. 또한, 입찰에 참여한 건설업체들을 심사 함에 있어서도 공사 특성에 따라 발주기관이 자율적으로 심사할 수 있는 여지가 거의 없 다. 이로 인해 실제 해당 공사에 적합한 시공 능력을 갖추지 못한 업체가 낙찰자로 선정되 는 경우가 발생하게 되는 것이다.

구체적으로 300억 원 이하의 중소규모 공 사에 적용되는 적격심사 공사의 예를 살펴보 자. 심사 항목은 크게 시공경험, 경영상태 등 공사 이행능력 항목과 입찰 가격 항목으로 구 분되며, 세부적으로는 공사 금액 규모에 따라 조금씩 달라진다. 그런데, 공사 이행능력 항 목은 대부분의 업체가 만점에 가까운 점수를

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받을 수 있을 정도로 변별력이 약하다. 따라 서 결국 입찰 가격 항목에서 낙찰자가 결정되 는데, 여기서는 예정가격을 얼마나 잘 예측해 서 입찰가격과의 차이를 적절하게 맞추느냐, 즉 소위 ‘찍기 실력’이 얼마나 좋은지가 핵심 적인 낙찰 기술이 되는 것이다. 통계를 보면 약 373건의 입찰에 참가해야지만 겨우 1건을 수주할 수 있는 가능성이 있다고 한다. 따라 서 중소규모의 건설업체들은 실력을 키울 필 요성을 느끼지 못하게 된다. 운에 따라 낙찰 받을 때 까지 고정비용을 최대한 줄이면서 버 티는 것이 현실적인 선택이 되는 것이다. 일 부 업체들은 페이퍼컴퍼니를 여러 개 만들어 서 한꺼번에 입찰에 참가시켜 낙찰 확률을 높 이는 전략을 구사하기도 한다. 결국 부실업체 가 증가하게 되는 것이다.

전체 공사발주 금액에서 차지하는 공공 발주의 비중은 약 30~40%이며 높은 때는 50%를 상회하기도 한다. 그 뿐 아니라 민간 발주 공사의 발주·계약 방식에도 영향을 미 치게 된다. 그만큼 공공발주 제도가 건설시장 에 미치는 영향이 큰 것이 현실이므로 공공발 주 제도 개선은 매우 중요한 과제이다. 앞으 로 공공발주 제도는 객관성과 공정성만을 중 시하는 경직적인 틀에서 벗어날 필요가 있다 고 생각한다. 법령으로 일정 수준의 원칙을 제시하되, 개별 공사의 특성에 따라서 발주기 관이 직접 발주방식, 입낙찰 방법, 심사기준 등을 선택할 수 있도록 하는 방향으로 개선해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 발주기관이 건설공사 발주에 대한 전문성이 갖춰져야 한 다는 전제가 필요하다. 따라서 공공발주 교육 프로그램이나 계약담당자의 전문성 제고를 위

한 자격·경력 관리 제도도 강화될 필요가 있 으며 필요에 따라서는 공공발주기관에 대한 발주역량 평가 제도의 도입도 검토할 수 있을 것이다. 단기적으로는 적격심사제도의 변별 력 강화가 필요하다. 이를 위해서는 예정가격 맞추기식이 아닌 시공능력에 따라 낙찰자가 선정되도록 개선하여야 할 것이다. 적격심사 제도 개선에 관해서는 관련 중앙행정기관들이 여러 가지로 개선 방안을 고민하고 있기 때문 에 조만간 좋은 개선안이 도출될 수 있을 것으 로 기대된다.

3. 보증제도 : 보증심사 강화를 통한 스크리닝 기능 제고

건설보증에는 여러 가지 종류가 있으나, 부 실업체 스크리닝과 가장 크게 관련되는 보증 은 역시 계약이행보증이라고 볼 수 있을 것이 다. 사실 이 보증의 본연의 기능은 건설업체와 계약한 발주기관을 보호하는 것이므로 보증을 통해 부실업체 스크리닝 기능을 수행하는 것 은 맞지 않다고 보는 시각도 있다. 그러나 보 증기관이 보증을 발급하기위해 건설업체들의 공사수행능력을 심사하는 과정에서 부실업체 를 선별해 낼 수 있기 때문에 산업 전체전인 관점에서는 보증이 부실업체 스크리닝 기능도 함께 수행해 주는 것이 효율적이다. 발주자는 건설업체의 능력을 판단함에 있어서 보증기관 만큼 전문적인 능력을 갖추지 못한 경우가 많 다. 따라서 보증기관의 보증심사 결과는 발주 자가 적합한 업체를 선별하는데 큰 도움이 되 는 정보가 될 수 있는 것이다. 따라서 미국 등 선진국에서는 보증제도가 건설산업에서 매우

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중요한 스크리닝 기능을 수행하고 있다.

그런데, 우리나라에서는 건설보증이 부실 업체 스크리닝 기능을 잘 수행하지 못하고 있 다는 지적이 오래전부터 제기되어 왔다. 우리 나라의 건설보증 시스템은 업종별 공제조합을 위주로 운영되고 있는데, 이것이 부실업체 스 크리닝 기능을 약화시킨 원인이 아닐까 생각 한다. 공제조합은 조합원들이 재원을 모아 설 립한 단체이므로 일반적인 보증기관과 성격 이 상이하다. 따라서 공제조합이 조합원들에 대해 보증을 할 때에는 일반 보증기관만큼 엄 정하고 냉정한 보증심사를 하기가 곤란한 측 면이 있고, 오히려 일반 보증기관에서 보증 의 혜택을 받기 어려운 중소 조합원들을 보증 함으로써 이들을 육성하는 기능을 수행하기도 한다. 결국, 공제조합 위주의 보증 시스템은 장·단점을 함께 가지고 있다고 볼 수 있기 때 문에 단순히 보증심사 강화만을 생각하며 공 제조합 중심의 보증 시스템을 전면적으로 개 편하는 방안에 대해서는 매우 신중한 검토가 필요하다. 그렇지만 공사 수행 능력이 전혀 없는 부실업체까지 조합원이라는 이유만으로 보증하는 것은 여전히 문제가 있다. 부실업체 가 버젓이 보증서를 발급받아 계약을 체결하 고, 제대로 공사를 수행하지 못하는 일이 자 주 발생하게 되면 사회적으로 발생하는 비용 은 점차 증가하게 될 것이며, 공제조합의 재 무 건전성에도 큰 타격을 입힐 수 있기 때문이 다. 앞으로 공제조합 중심의 건설보증 체계가 지속된다 하더라도 공제조합의 보증심사는 더 욱 치밀하고 엄정하게 발전해 나가야 할 것이 다. 이를 통해 우리나라의 보증제도에도 부실 업체 선별 기능이 보강된다면 건설산업의 내

부 효율성 수준을 한 차원 더 높일 수 있을 것 이다.

4. 시공 관련 제도 : 시공능력 없는 업체의 수주 차단을 위한 제도개선

부실업체를 줄일 수 있는 또 한가지 방법은 건설업체의 시공에 대한 관리·감독 수준을 높이고, 시공 결과에 대한 평가를 통해 제대 로 된 시공능력을 갖추지 못한 업체가 시장에 서 활동하지 못하도록 하는 방법이다. 우리나 라에서도 이와 관련된 제도를 운영하고 있으 나 아직 미흡한 부분이 있다. 그 중 두 가지에 대해 문제점과 개선 방향을 살펴보도록 하겠 다. 첫 번째는 직접시공 의무 제도이다. 직접 시공 의무 제도는 50억원 미만의 소규모 공사 에 대해서 일정 비율 만큼은 하도급을 주지 말 고 반드시 원도급자가 직접 시공하게 하는 제 도이다. 이는 시공능력이 없는 업체가 수주하 여 하도급 주는 형태로 공사를 수주하지 못하 게 함으로써 최소한의 시공 능력을 갖춘 업체 만 수주할 수 있게 하는 효과가 있다. 그런데 실제 공사 현장에서는 발주자가 직접시공 의 무를 면제해주는 경우가 많고, 직접시공 의무 비율을 위반하는 경우에도 발주자가 이를 적 극적으로 적발하려는 의지가 부족한 것 같다.

또한, 과거에 직접시공 의무를 위반했던 사례 가 있어도 향후 공사 수주에 거의 불이익을 받 지 않고 있다. 앞으로 직접시공 의무 제도가 제대로 운영되기 위해서는 발주자가 특별한 사유 없이 임의로 직접시공 의무를 면제해 주 어서는 안될 것이며, 선정한 업체가 충실하게 시공하고 있는지에 대해서도 면밀하게 점검하

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특집

도록 해야 할 것이다. 또한, 직접시공 의무를 위반한 사례가 있는 건설업체들은 시공능력 이 부족한 업체로 간주하여 차후의 입찰 심사 시 패널티를 주는 방안도 검토할 필요가 있다 고 생각한다. 일괄 하도급 역시 직접시공 의 무 위반과 동일한 맥락에서 문제점과 개선 방 향을 생각해 볼 수 있다.

두 번째는 시공평가 제도이다. 시공평가 제 도는 공사가 끝난 이후에 발주자가 시공이 잘 이루어졌는지를 평가하는 제도이다. 건설 시 설물의 품질을 사전에 평가하지 못하기 때문 에 이 제도를 통해 사후에라도 평가하여 해당 건설업체에 대한 정보로 활용할 수 있다. 그 런데 현재 시공평가는 개별 발주자가 개별 공 사에 대해서만 실시하고 있어 어떤 건설업체 의 시공 능력을 종합적으로 평가하는데에 그 다지 도움이 되지 못하고 있다. 향후에는 개 별적으로 이루어지고 있는 시공평가의 결과를 건설업체별로 총괄 취합하고 건설업체의 시공 능력을 종합적으로 평가함으로써 시공평가 제 도를 좀 더 활용도 높게 조직화시킬 필요가 있 다. 또한, 이를 일반 국민에게 공개하여 업체 선정시 참고하도록 하고 공공발주 제도에도 적용하도록 하여 시공능력이 부족한 부실업체 들이 시장에서 활동하기 곤란하도록 제도를 개선하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.

Ⅳ. 맺음말

우리나라 건설산업의 현황과 부실업체 스 크리닝 대책의 필요성, 그리고 그 정책 방향 에 대해 살펴보았으나, 더 좋은 정책 방안이 있을 수 있으므로 계속 고민해 나갈 필요가 있

다고 생각한다. 그러나 명확한 것은 결국 건 설시장이 제 기능을 할 수 있도록 게임의 룰을 더욱 합리적으로 개선해 나갈 필요가 있다는 것과 게임의 룰이 지켜질 수 있도록 감독체계 도 잘 운영되어야 한다는 점이다. 아울러 등 록제도, 발주제도, 보증제도, 시공 관련 제도 등이 별도로 운영되어서는 안되며 유기적으로 상호 보완되도록 제도간의 정합성을 높이는 것도 중요하다.

마지막으로 한 가지 덧붙이자면, 건설산업 의 수급 불균형 문제를 이야기할 때, 부실업 체 스크리닝 대책 외에 부실업체의 퇴출 경로 를 만들어주는 방안에 대해서도 고민할 필요 가 있다고 생각한다. 건설산업에서 정상적인 이윤을 얻지 못하는 업체들이 자발적으로 폐 업하고 다른 산업으로 전업하는 형태가 시장 기능에 부합하는 모습일 것이다. 그런데 만약 건설산업에서 실패하면 아무것도 할 수 없는 환경에 놓인다면 부실업체가 자발적으로 폐업 하기를 기대하기는 어려울 것이며 이러한 업 체들은 어떠한 편법을 써서라도 건설산업 내 에 남아서 활동하고자 할 것이다. 따라서 건 설업체 중 폐업하고자 하는 업체들에 대해서 는 타 업종으로 전환할 수 있도록 창업 교육을 실시하거나 세제 혜택을 부여하는 등의 지원 방안을 모색할 필요가 있다고 생각한다.

지금은 정부·업계·학계가 함께 건설산 업의 구조 정상화를 위해 노력해야 할 시점이 다. 앞으로 이러한 노력들이 결실을 맺어 저 성장 시대를 맞이하게 되는 건설산업이 향후 에도 지속 가능한 발전을 이어나갈 수 있기를 기대한다.